第七章 公共管理者的素质
130POSDCRB(Planning)(Organizing)(Staffing)(Directing)(Coordinating)(Reporting)(Budgeting)
1、人际关系方面的角色
人际关系的角色通常是指所有的管理者都要在组织中履行礼仪性和象征性的义务。比如当学校的校长在学生毕业典礼上颁发毕业文凭时，当政府部门的领导参加各种重大的庆典活动时，他们都在扮演着组织代表即挂名首脑的角色。实际上，这种角色对组织而言是十分重要的，它直接影响着组织的形象。此外，管理者还要扮演领导者的角色，因为他们是管理活动的组织者和指挥者，他们必须按照组织目标和变动的环境激励、培训、惩戒下属，来达成目标的实现。管理者扮演的第三种人际关系角色是指他们要在人群和组织中充当联络员，一方面可以使组织内部以及组织与外部环境之间进行信息的沟通交流，以获得各方面对组织有用的信息，另一方面可以造就良好的组织发展环境，发展组织的关系资源，为组织的发展提供良好的环境基础。
2、信息传递方面的角色
信息角色是指所有的管理者在某种程度上，都要从外部组织接受和传递信息，而且还要从组织内部的某些方面接受和传递信息。明茨伯格把管理者的信息角色划分为三种类型：一为监听者角色，就是从不同渠道用不同方法接受信息，了解信息，掌握信息。二为传播者角色，即把组织的信息、自己所收集加工的信息向组织成员加以宣布、传递，以使组织成员共享信息，更好地工作。三为发言人的角色，即管理者有时必须代表组织向外界表明态度、公布决定、报告、进行演讲等。
&&&&&& 表7.1&&& 亨利· 明茨伯格的管理者角色理论
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角 色&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
述&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
特征活动&&&&&&&&&&&
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人际关系方面
1、挂名首脑&&&&&&& 象征性的首脑，必须履行许多法律性的或社会&&& 迎接来访者，签署法律文件
性的例行义务&&
2、领导者&&&&&&&&&
负责激励和动员下属，负责人员配备、培训和&&&& 实际上从事所有的有下级参与的&&&&&&
交往的职责&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
3、联络者&&&&&&&&&
维护自己发展起来的外部接触和联系网络，向&&&& 发感谢信，从事外部委员会工作，&&&&&&&&&&&&&&&&
人们提供恩惠和信息&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
从事其他有外部人员参加的活动
信息传递方面
4、监听者&&&&&&& 寻求和获取各种特定的信息（其中许多是及时的），& 阅读期刊和报告，保持私人接触&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
以便透彻地了解组织与环境；作为组织内部和外
部信息的神经中枢&&&&&&&&&&&&&&
5、传播者&&&&&&& 将从外部人员和下级那里获得的信息传递给组织&&&&& 举行信息交流会，用打电话的
的其他成员——有些是关于事实的信息，有些是&&&&&& 方式传达信息&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
解释和综合组织中有影响的人物的各种价值观点&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
6、发言人&&&&&&& 向外界发布有关组织的计划、政策、行动、结果等&& 举行董事会议，向媒体发布信息&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
信息；作为组织所在产业方面的专家&
决策制定方面
7、企业家&&&&&&& 寻求组织和环境中的机会，制定“改进方案”以&&&&& 制定战略，检查会议决议执行&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
发起变革，监督某些方案的策划，开发新项目&&&&&&&&
情况，开发新项目
8、混乱驾驭者&& 当组织面临重大的，意外的动乱时，负责采取补&&&&&& 制定战略，检查陷入混乱和危&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
救行动&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
9、资源分配者&& 负责分配组织的各种资源——事实上是批准所有&&&&& 调度、询问、授权，从事涉及预&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
重要的组织决策&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
&&&&&&&&&&算的各种活动和安排下级的工作
10、谈判者&&&&&
在主要的谈判中作为组织的代表&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
参与工会进行的合同谈判
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资料来源：斯蒂芬·P·罗宾斯：《管理学》，中国人民大学出版社1997年版，第9页。
3、决策制定方面的角色
David K·Hart,1984
1983WamsleyBlacksburg& Manifesto
领导者掌握着一定的权力，同时必须履行相应的义务，承担相应的责任。领导者担任多高的职务，具有多大的权力，就要承担多大的责任。在这个意义上讲，领导活动就是履行领导者责任的行为。权力是进行领导活动的前提条件，是尽职尽责的手段，而责任是领导活动的真正动力。不尽责，便是失职，就没有起到领导者的作用，就应该追究其责任。毛泽东曾经说：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每一项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。”①领导不是地位、特权、头衔或金钱，它是责任。
（8）服务者
领导者意味着尽义务。邓小平明确指出：“领导就是服务。”②服务比起权力与责任来，在更深的层次上反映了领导者的本质。领导者，无论职位高低、权力大小，都是人民的勤务员，都是为人民服务、对社会负责的公仆。如果说权力是领导者实现其领导的前提条件，是履行责任的手段，而责任是领导活动得以发生并进行下去的真正动力的话，那么，为人民服务就应该是领导活动的出发点和最终归宿。领导者在责、权之上的是义务感、责任感、使命感，不求社会给予什么，只求为社会做点什么，这就是服务或献身精神，这是公共管理者应该具有的价值观。
1998年5月，汕尾市前副市长马红妹因贪污受贿罪被判处有期徒刑8年，成为全国女副市长中第一个被判刑者。1990年至1994年，马红妹以购买设备和工程发包的权力，多次收取有求于她的人给予的好处费及一部空调机。1995年5月，她利用手中的权力，从供电局“三电办”拨款48万元给汕尾市某单位，然后又以个人的名义向该单位“借款”5万元，结果有借无还。并且她还虚开发票，自报自销，1996年，马红妹先后在“三电办”财务处借款共计11万元，相当部分用于个人消费，她用虚开发票冲帐的办法将大量公款据为己有。此外，马红妹还将其私人购买食品、日用品、衣服、电器、眼镜等的开支，也用虚开“餐费”、“办公用品”等发票在“三电办”报销，从中贪污13535元。在对其进行审判时，马红妹还振振有辞，为自己的犯罪行为开脱。对用公款买米买菜，她的借口是：“我每天工作忙，误了吃饭，公家当然得请我吃工作餐。而我整天在外面吃腻了，换个口味自己买菜烧，比进酒店便宜多了，这不等于为国家节约嘛，公家理应替我报销呀！”对用公款买时装，她的借口是：“我代表了汕尾妇女的形象，如果穿得太差，就会给汕尾妇女抹黑，所以我买了一些衣服穿，难道公家不该报销吗？”面对检察官的审问，她极力辩驳：“我到底犯了什么罪？不就是大手大脚一点吗？我是人民的公仆，吃的、用的，都应该是公家的，
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我花人民一点钱算什么？！”作为公共管理者的马红妹，正是由于她不清楚所应该履行的职责和扮演的角色，错误理解和扮演了不正当的角色，使她走上了犯罪道路。
科学的设计和选择正是决策的本质内容。人类的历史就是在不断的决策过程中求进步、求发展的历史。决策是管理工作的核心，决策贯穿于管理活动的全过程，决策关系到管理工作的成败得失。著名管理学家西蒙曾说：“管理就是决策”。因此，公共管理者在管理活动中所扮演的一个重要角色就是决策者。决策问题关系重大，影响深远，不但要求决策要按科学程序进行，而且还必须遵循一定的道德规范，以此保证决策的科学性、合理性。决策有广义和狭义之分，狭义的决策是指发现问题，确定目标，制定方案，最后抉择的过程。广义的决策既包括决策方案的制定和抉择，又包括决策方案的实施过程，在此我们所指的是广义的决策。在公共管理活动中，公共管理者既是决策的抉择者，又是决策的执行者。在决策过程中，公共管理者扮演着以下主要角色：
&&&&& 二、公共管理者素质的特点
&&&& 一般人的素质具有稳定性、基础性和可塑性等特点。所谓稳定性，是指人的某些素质一经形成，在一定的时间内就基本保持相对不变的特性。所谓基础性，是指人的素质对人的能力、人格形成起着基础性作用。所谓可塑性，是指人的素质不是一成不变的，而是受主客观条件因素的影响，会朝着不同的方向转化。不同的社会角色对人的素质要求是不同的，公共管理者的素质除了具有素质的一般特性之外，它还具有其特殊属性。公共管理者的素质具有综合性、动态性、层次性等特点。
&&&& 1、综合性
&&&& 管理活动是涉及决策、组织、协调、控制、指挥、用人、沟通等诸方面的复杂过程，因而它对公共管理者素质的要求也必然是全面的综合的。公共管理者的素质是由诸多要素组成的一个有机系统，从而决定了其综合性的特点。我国古代著名的军事家、思想家孙子曾说：“将者，智、信、仁、勇、严也”。在古代对一个军事将领的素质要求就是多方面的、综合性的。列宁对此也曾进行过阐述，他说，领导者的素质应该包括具有政治上的成熟性和积极性；最密切地联系劳动群众，知道并理解群众的利益，赢得他们的绝对信任；能把人民团结在自己周围；在技术上和生产组织上是内行；受过科学的教育；具有行政工作的能力；办事认真、负责；具有坚决和果断的性格。从系统论的角度看，一个系统的主要特征是其整体功能，而决定整体功能大小的因素是系统中最弱的构成部分而不是最强的部分，这就是著名的“木桶理论”或“铁锁链理论”，即决定木桶盛水量多少的是木桶上最短的那块木板，决定铁锁链强度的是铁锁链中最弱的那一环。公共管理者素质也正如此，它是一个由多种要素构成的有机综合体，包括政治素质、法律素质、道德素质、能力素质、知识素质、身心素质等，
它们相互联系、相互作用、相互依存，不可分割， 其中每一种素质都很重要，如果那一种素质较弱，就会影响到整个管理活动的成败。
& &2、动态性&
&&&& 公共管理者素质是一个动态的概念，随着社会的发展和时代的进步，处于不断的变化之中。公共管理者总是具体的某一个时代的公共管理者，社会在发展，环境在变迁，公共管理者的素质要求在内容和深度上也会发生变化。公共管理者应该是走在时代最前列的人，在公共管理者身上也应最能体现时代的特征。公共管理者自身的素质一方面得自于先天，另一方面则来自于后天社会实践的培养和锻炼。公共管理者素质的变化既是时代进步的结果，又是时代进步的动力。公共管理者自身素质的形成是一个不断完善和发展的过程，没有天生的公共管理者，也没有一成不变可以终身受益的素质。社会的发展、时代的进步、组织结构的调整、管理职位的升迁，都会对公共管理者素质提出新的要求。公共管理者的素质都需要在这些过程中逐步培养、锻炼才能日臻完善，而且永无止境。公共管理者素质的变化既可能是向上的、积极的，也可能是消极的、向下的。在现实社会生活中，某些公共管理者由于职位的调整、地位的变迁以及环境的变化，逐渐放松了对自己的严格要求，不再兢兢业业、勤勤恳恳、任劳任怨、积极向上，而是崇尚个人主义、享乐主义和拜金主义，追求低级庸俗的东西，贪赃枉法，穷奢极欲，致使自身素质不断蜕化，最后堕落成为人民的罪人。
&&& 3、层次性
&&& 任何管理工作都是一个系统，都有不同的层次领域和相应的职责，对不同层次不同工作性质的公共管理者，在其素质要求上，既有相同的一面，又有其特殊的一面，不能一刀切。三国时期著名的政治家和军事家诸葛亮把将分为十夫之将、百夫之将、千夫之将、万夫之将、十万夫之将和天下之将。现代社会生活复杂多变，组织机构的管理层次分明，其素质的层次性特点更为突出。在一个大型的组织中，一般有高层、中层、基层三个不同层次的公共管理者，他们各自承担着不同的职责和使命，因而对其有相应的素质要求。高层公共管理者的主要职责是确定大政方针，拟订规划，把握方向，协调各部门的关系。与此相适应，要求他们具有相应的创造能力、综合判断能力等。中层公共管理者主要是同人打交道，从组织和管理方面去实现大政方针，为此他们应该具有组织工作能力，懂得公关的知识和技能。基层公共管理者主要是执行管理指令，帮助下属及时解决具体问题，这就需要他们增长专业技术知识，努力提高专业管理水平。
不同的公共管理者素质将引发不同的管理行为，产生不同的现实结果，使公共管理者自身、群体和组织乃至国家社会都直接受到不同程度的影响。因此，公共管理者素质不仅对于管理主体来说是极其重要的，决定着个人的前途命运，制约着其事业的成败；而且对于公共组织乃至国家社会来说更是事关全局、影响深远的重要因素，它关系到公共组织每个成员的现实利益，关系到公共组织的兴衰荣辱、胜败得失，一个国家公共管理者的素质状况直接决定着这个国家和民族的前途命运，建立一支高素质的公共管理干部队伍，是当前我国所面临的一个重大而迫切的任务。在公共管理活动中，公共管理者素质是极其重要的一个因素，抓住这一点，就能使许多管理上的问题迎刃而解。当今世界大量的实践与事实已经充分证明管理者素质在管理活动中的根本性、重要性和现实性作用。
总之，公共管理者素质是决定着管理行为和管理结果的特别能动的因素，是管理行为的内在渊源，是开展管理活动的前提、基础，是公共管理者取得成功的最重要的内在条件。它直接决定着公共管理者的能力、水平的发挥，决定着管理活动的成败。它也是事关公共组织、国家与社会前途命运和利益的重要的因素之一，直接影响着其中所有成员的切身的现实的利益。
四、公共管理者素质的基本内容
公共管理者要能扮演好其角色，成为成功的高效的管理者，并适应时代和社会发展的需要，就必须具备良好的素质。公共管理者的素质是与社会和法律对其基本技能要求相对应的。
西方著名管理学大师德鲁克认为，一个有效的公共管理者，必须具备以下五种主要素质：
第一，要善于处理和利用自己的时间，把认清自己的时间花在什么地方作为起点。第二，注重贡献，确定自己的努力方向。第三，善于发现和用人之所长，包括他们自己的长处、他们上级的长处和下级的长处。第四，能分清工作的主次，集中精力于少数主要的领域。第五，能够有效地决策，他们知道一项有效的决策是在“议论纷纷”的基础上作出的判断，而不是在“众口一词”的基础上作出的判断。
美国管理协会在20世纪70年代花了5年的时间，对在事业上取得了成功的1812名主管人员进行了调查和研究，发现成功的主管人员一般具有以下能力：（1）工作效率高；（2）有主动进取精神，总想不断改进工作；（3）逻辑思维能力强，善于分析问题；（4）有概括能力；（5）有很强的判断能力；（6）有自信心；（7）能帮助别人提高工作能力；（8）能以自己的行为影响别人；（9）善于用权；（10）善于调动别人的积极性；（11）善于利用谈心做工作；（12）热情关心别人；（13）能使别人积极而又乐观地工作；（14）能实行集体领导；（15）能自我克制；（16）能自行作出决策；（17）能客观地听取各方面的意见；（18）对自己有正确的估价，能以他人之长补自己之短；（19）勤奋节俭；（20）具有技术和管理方面的知识。
在罗锐韧主编的《哈佛管理全集》中提出，公共管理者应该具有以下素质修养：（1）懂得公共管理者应具备的知识。对一些公共管理者，尤其是领导者进行观察，令人感到吃惊的是，他们似乎并没有想象力，而是机械地去执行一些例行公事，有些人对自己怎样能够成为一个更好的主管人员与领导者，缺乏经常性的考虑。如果懂得可使领导更有效果的种种因素和随机应变的各种领导方式，将有助于每个主管人员成为更有效的领导者。（2）移情作用（或称“进入角色”）。也就是我们所说的换位思考，即一个人将自己的意识以想象力投射在他人身上的能力，就是将自己置于别人的地位，模拟他人的感情、意见与价值观的能力。一位主管人员也像其他人一样，具有抱负目标、价值观念和个人见解。如果没有移情作用，他常常会假设他的下属们也具有同他一样的品性，对事物的观点都是一致的，而实际上并非如此。主管人员也不应该主观地假设其下属与他一样具有同样的感情。领导者应该设身处地地为下属着想，取得他们的信赖，为有效地做好管理工作奠定基础。（3）客观性。公共管理者应力求不带个人感情地去观察与寻求问题的起因，要客观公正地对下属进行评价。公共管理者克制与冷静的分析是有修养的表现。（4）自知之明。公共管理者应了解自己的处事态度与习惯对下属的影响，有自知之明的能力。
&& （一）政治素质
&& &公共管理者的政治素质，是指公共管理者在政治方面所具有和表现出来的基本特质，是公共管理者从事管理活动必须具备的政治立场、政治观点、政治态度和政治品质等各方面的总和。政治素质在整个公共管理者素质体系中居方向性地位，对于其他素质的发挥具有决定性影响。不同时代、不同社会、不同阶级阶层的人都具有一定的政治素质，彼此之间的差别只在于具体内容、性质、标准、取向和程度上的不同。不具备一定的政治素质，就不能真正成熟为社会人，就不能在特定的社会中生存、发展和发挥作用。任何时代、国家和社会都以一定的阶级立场和观点来确定政治素质的标准，并以此来判断一个公共管理者政治素质是否合格、是否达到更高的要求。作为公共管理者的政治素质应该具有以下几个方面的内容：
1、报效国家，忠于政府，服务公众。
任何国家、阶级都是通过选拔一批忠诚于本阶级、为本阶级服务的人来执掌国家政权，维护本阶级的统治，谋求本阶级的利益。公共管理者不同于一般的管理人员，他们是国家大政方针的决策者和执行者，他们处于特殊的地位，肩负特别的重任。他们能否忠于国家和政府，能否为公众服务，直接关系到国家政权的合法性，直接影响到国家的长治久安和整个社会的进步发展。报效国家，忠于政府，服务人民，是公共管理者所必须具备的首要的政治素质。
2、为人民谋利益，公众的利益高于一切
公共管理者是国家和人民利益的代表者和代言人，必须全心全意为国家和人民的利益服务，在公务活动中，始终牢记人民的利益高于一切，决不能谋求私利，更不能以权谋私。虽然公共管理者也有自己的利益追求，但必须是合法的，决不能损害公共利益。如果公共管理者丧失正确的政治立场，把人民的利益抛在一边，忘在脑后，就会把公共事业引入歧途。公共管理者要坚定地站在国家和人民的立场上，想问题、办事情，要时时牢记国家和人民的利益，一切从国家、民族和人民的利益出发，做人民的公仆，全心全意为人民服务，真正代表人民的利益。在制定、执行方针政策时，必须以国家和人民的利益为出发点和归宿，忠实地贯彻落实政府的政策，决不能“搞上有政策，下有对策”。
&&3、具有高度的政治觉悟和政治责任感
公共管理者应该具有崇高的理想和追求，具有坚定的信念，具有高度的政治觉悟，对工作认真负责，敢于负责。公共管理者如果对政治漠不关心、麻木不仁、就会在公共管理活动中消极被动，就难以把工作作出高度、作出水平、作出成就。公共管理者由于所处职位的特殊性和重要性，其行为直接对国家、人民的利益产生重大影响，因此公共管理者必须具有高度的政治责任感，要站在国家和人民的立场上观察、分析处理问题，在政治上自觉与政府保持高度一致，注意加强世界观、人生观、价值观的改造，对人民对社会高度负责。在各种复杂的环境中，自重、自省、自警、自律，严格要求自己；自觉提高胜任本职工作的能力，对工作极端负责任，忠于职守，增强工作的主动性和积极性，不断开拓新局面。只有有了高度的政治责任感，才能树立廉洁奉公、大公无私、求真务实的思想作风和工作作风，自觉地身体力行，体察民情下情，对人民对国家负责，抵御各种诱惑，经受住各种考验。反之，如果公共管理者缺乏政治责任感，就会把国家人民的利益放在一边，陷入享乐主义的、拜金主义、极端个人主义的泥潭，脱离群众，脱离实际，官僚主义作风严重，甚至徇私枉法，违法犯罪，损害国家和政府的形象，危害国家和人民的利益。
4、公正廉洁，顾全大局，勤政为民
公共管理者手里掌握着一定的公共权力，必须正确看待和使用权力，始终保持权力的公共性、公正性和纯洁性，决不能把权力当成私有财产或者达到个人目的的工具。公共管理者要自我约束权力的使用，规范权力的行使，科学合理地使用权力，坚决反对和制止权力特殊化、权力私有化、权力市侩化，坚决反对和防止权力崇拜，绝对保证权力的公共性和人民性。增强公仆意识，真心实意、勤勤恳恳地做人民的勤务员，不能当官做老爷，反仆为主，必须确保人民公仆本色，谨防蜕化变质。公共管理者要忠于职守、尽职尽责。权力不是一种地位、荣誉，而是一种责任，公共管理者的权力来源于人民，必须具有全局观念，统筹兼顾，协调好各方面的关系，对国家负责，对人民负责。公共管理者是国家和人民事业的实践者，在公务活动中，必须要从大局出发，维护国家和人民的利益，服从领导，服务大局，勇于奉献。
原中共广西壮族自治区委副书记、人民政府主席、原全国人大常委会副委员长成克杰受贿案，是一起典型的高级领导干部经济犯罪案件。成克杰在其任职期间，滥用职权，收受巨额贿赂，谋取非法利益。自1992年下半年以来，成克杰与有夫之妇李平长期通奸，共谋在各自离婚并且“赚钱”之后再结婚。1994年到1997年，由李平牵线，成克杰利用职权，拍板将南宁市一块85亩的土地低价出让给广西银兴实业发展公司总经理周坤建造停车场、购物城；将本已批给自治区民委的广西民族宫项目转批给周坤开发，并为该公司解决贷款1.88亿元。为此，成克杰和李平收受周坤贿赂，共计人民币1730万元、港币804万元。成克杰还采取指定一个单位承揽建设工程项目，为另一个单位解决贷款的手段，伙同李平收受这两个单位的贿赂，共计人民币220万元。1994年至1998年，成克杰应广西壮族自治区政府副秘书长甘某等13名党政机关及企业领导干部的要求，为解决他们的提拔、调动等问题，向有关人员打招呼，并多次接受甘某等人的钱物，共计人民币59.5万元，美元3.5万元、港币2万元。1992年到1997年，成克杰应李平的要求，滥用职权，向广西壮族自治区政府有关部门及有关地、市、县领导打招呼，为李平等不法商人获得土地批件、低价白糖、化肥指标和植物油指标，经转手倒卖后，从中获利人民币903万元。短短的几年时间，成克杰利用其职务便利，单独或与李萍共同收受贿赂款物合计人民币4109万余元。成克杰主政广西的8年，可以说是“日进斗金”的8年。并且，也是顺我者昌，逆我者亡的8年。成克杰在职期间，独断专行，压制打击排挤正直之士，提拔重用保护屑小之徒，形成一个相互利用、沆瀣一气的难以打破的关系网络——“利益共同体”，危害社会，坑害人民，损害国家。成克杰从一名高级领导干部堕落为腐败分子，最根本的原因在于他丧失了公共管理者应有的基本的政治素质，背弃了国家和人民的利益，忘记了自己所肩负的重大的政治责任，私欲极度膨胀，把人民赋予的权力作为谋其个人私利的手段，贪赃枉法，滥用职权，成为公共管理者的败类，成为民族的罪人。
&& （二）法律素质
实行依法治国，是党治国方略的重大转变，也是公共管理方式和手段的转变，即主要通过法律手段来实施管理，实现从人治到法治的根本转变，这就要求公共管理者必须具备良好的法律素质。2001年12月，我国正式加入世界贸易组织，成为世界贸易大家庭中的一员，与国际接轨，这也对公共管理者的法律素质提出了更高的要求。法律素质不仅是现代公共管理者素质的重要组成部分，而且关系到依法治国方略能否落到实处，关系到能否实现真正的法治国家。公共管理者身处公共组织的各个层次、岗位，肩负着重要的职能，掌握着重要的权力，是群众的表率。当前，中国社会中腐败的蔓延，与公共管理者法律素质低下有直接的关系，正是由于法纪观念淡薄，视党的各项纪律、国家的各项法规为儿戏，为所欲为，贪污腐化、违法乱纪的行为才难以在根本上得到扼制。公共管理者具有良好的法律素质，就能在腐败面前筑起一道坚固的防线，抵御住各种腐朽思想和腐败行为的侵蚀，保证公共管理者的廉洁奉公，为社会风气的好转作出贡献。公共管理者是否具有法制观念，能否遵纪守法，是否依法办事、带头守法，直接关系到社会风气的好转，关系到能否遏制腐败的蔓延，关系到社会主义民主法制能否顺利进行。因此，公共管理者的法律素质是依法治国、建立廉洁政府的重要前提和根本保证。
1、公共管理者必须掌握相关的法律知识
知法，是守法的基本前提。认真学习和掌握有关法律的知识和规定，提高遵纪守法的自觉性，具有扎实的法律知识是提高依法管理国家和社会公共事务能力水平的基础，是新时期公共管理者能否胜任工作的一个重要条件。社会主义市场经济体制的建立健全，改革开放的深入和扩大，政治体制改革和民主政治的发展，根除腐败，建立廉洁高效政府，都离不开法律的引导、规范和保障。各级公共管理者负有管理国家政治经济事务的责任，掌握着相应的权力，如果没有相应的法律知识，就很容易犯错误，很难胜任管理工作，很难在实践中坚持和实行依法治国的方针。因此，公共管理者必须熟练掌握宪法，尤其是履行管理职责所必需的各种法律法规，如行政法规、经济法规等方面的知识。江泽民总书记在日为《社会主义法制建设基本知识》一书所作的序言中指出：“各级领导干部要努力学习法律知识。……党和国家的各级领导干部必须熟练地掌握履行领导职责所必需的各种法律和法规的基本知识，特别是有关经济法律和法规的基本知识，以利正确运用法律手段去保证和促进社会主义市场经济的健康发展”，“广大干部特别是各级领导干部一定要带头学好法律知识。这既是我们的干部做好工作，提高领导能力和管理水平的需要，也是带领广大人民群众学法、用法和自觉遵守法律的需要。学习法律知识要形成制度。总之，……我们的干部要通过持之以恒的学习和实践，使自己的法律知识水平和依法办事的工作能力有一个大的提高。” ①这给我们的各级领导干部学好法律知识提出了明确的要求。
在国外，尤其是西方发达国家的总统、议员以及内阁部长等高层领导，大多都是律师和法学者出身，他们都具有深厚的法律素养与从事法律工作的经历。现在，党和国家领导人为了适应新形势的需要，带头学法，听法学讲座，大力倡导在领导干部中普及法律知识。这为各级公共管理者树立了良好的榜样。
2、公共管理者要有正确的法治意识
学习掌握各种法律知识，主要目的是为了把它内化为自己的行为规范，成为自己思想意识的一部分，真正在自己的心中树立起法律的权威，约束自己的行为。法治意识是人们对法治现象的一种主观反应，从根本上讲，公共管理者的法律素质和法治意识，直接体现一个国家的法治水平，反映其法制的状况，因而增强法治意识就成为具备法律素质的一个重要方面。作为公共管理者，必须强化自己的法治意识，自觉维护宪法和法律的权威，树立依法管理、依法行政和依法办事的意识，提高依法管理社会公共事务的能力。公共管理者要自觉消除人治意识的不良影响，决不能以权压法、以权代法、以权乱发、以权废法，蔑视法律的尊严，践踏法律的权威。公共管理者必须树立依法治理的观念，依法管理社会公共事务，必须在宪法和法律的范围内活动，要求上至国家主席下到每个基层公共管理者，都必须把法律作为自己的行为规范。公共管理者具有正确的法治意识，首先要强化宪政意识，也即民主政治意识，依法治国首先要以宪治国，力行宪政，树立人民权利至上、宪法权威至尊、人民意志与利益高于一切、人权和公民权利神圣不可侵犯、行使权力要遵循法定程序、接受权力制约与监督、承担相应的责任等观念和意识。其次，要树立法律至上的观念。法律至上，就是人民意志至上、法的权威至上，消除特权，树立权力制约的观念。权力在客观上存在着易腐性、扩张性和对权利的侵犯性。不受制约的权力必然导致绝对的腐败，公共管理者必须接受法律的监督，奉公守法，廉洁勤政。再次，要强化公仆的服务意识，树立公仆意识、公民意识和为政公开、公平、公正的意识。“为人民服务”决不是一句道德格言，而应该视为回报纳税人（公民）的供养而必须履行的法律义务。要树立公民意识，就是树立公民在法律面前人人平等的意识，公共管理者也是公民，也必须受法律的约束，遵纪守法。
3、公共管理者要依法管理，注重职务守法&&&&&&&&&&&&&&&
法律面前，人人平等，任何个人和组织都没有超越于法律之上的特权。公共管理者代表人民的利益，大多身居一定的职位，手中握有一定的权力，承担着立法、司法、执法或者法律监督等方面的公共事务，在一定程度上是国家和政府的代表，因而也是全民关注和效仿的榜样。公共管理者能否守法直接影响到我国依法治国方略的实现。公共管理者不仅要教育群众守法，而且自己要身体力行，严格守法，严格在宪法和法律规定的范围内活动，决不能凌驾于法律之上，要严格按照法定的程序办事，坚持法律面前人人平等的原则，自觉维护法纪的权威。目前，在社会生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，有的公共管理者以言代法，以权压法，甚至徇私枉法，践踏法律，这严重损害了法律的尊严，损害了国家和政府的形象，损害了人民的利益，影响了党群、政群关系，阻碍了社会主义民主法制的顺利进行。
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①《人民日报》，日。
公共管理者的守法与一般公民守法有所不同，一方面，作为普通公民中的一员，他要像公民一样遵纪守法；另一方面，作为公共管理者，在行使其职权时，必须做到依法管理、职务守法，也就是管理者的职务行为必须有法律依据，他行使的权力，必须是在法律规定的职权范围之内。其次，公共管理者的职务行为必须符合法定的程序。即使公共管理者有权行使某种权力，而且在行使这种职权时还必须符合法定的程序。最后，公共管理者的职务行为如果触犯了法律，必须承担相应的法律责任。绝不能因为公共管理者的职务行为是代表国家或者某一公共组织，就不负法律责任。目前，我国已经制定了追究国家行为和公职人员过错的《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等法律，建立了追究包括公共管理者在内的公职人员的职务违法责任的制度。根据法律规定，公共管理者如果违法就必须承担法律责任。
1962年5月出生的李真，在担任河北省国税局党组书记、局长（正厅级）时年仅36岁。但从1995年至1999年初，在担任河北省政府办公厅秘书、河北省委办公厅秘书、副主任、河北省国税局副局长、局长期间，利用职务之便，通过帮助承揽工程、借款、提职、调动工作、贷款、批烟、干预司法等非法活动，收受多人贿赂，折合人民币868万余元，以及非法占有公共财物、收受贵重物品等，共计折合人民币1051.09万元。作为高级公共管理者，作为国家法律政策执行者的李真并没有遵纪守法，珍惜自己手中的权力和自己光明的政治前途，而是徇私枉法、知法犯法，给国家、人民造成了巨大的损失，断送了自己前程，毁灭了美好的家庭。由此可见，公共管理者具有良好的法律素质是何等的重要。
&& （三）知识素质
知识素质是指公共管理者做好本职工作所必须具备的基础知识与专业知识。它是公共管理者做好工作的基础条件。现代社会是信息爆炸的时代，是知识经济的时代，知识的作用日趋重要。广博的知识，合理的知识结构，获取知识的能力，是公共管理者必备的基本条件。公共管理者的知识素质，是构成决策成功不可缺少的因素。心理学研究证明，人所具有的能力（一般能力和特殊能力）和他所掌握的知识、技能是相互联系、相互制约的。一方面人们掌握知识和技能要以一定的能力为前提，能力制约着人们掌握知识、技能的快慢、深浅、难易和巩固的程度；另一方面，知识的掌握又会导致能力的提高，促进能力的发展。哲学家弗兰西斯·培根说过：“读史使人明智，读诗使人聪慧，算术使人周密，哲理使人深刻，伦理学使人有修养，逻辑修辞使人善辩。总之，知识能塑造人的性格”。知识面越广，思路就开阔，思维就越敏捷，见解就越深刻，看问题就越全面，管理的能力和水平就会提高越快。知识素质是公共管理者智慧的源泉，是管理才能的基础，是公共管理者创新能力的根本保证。公共管理者应该具有合理的知识结构，掌握以下几方面的知识：
1、基础知识
&&& 基础知识，是公共管理者知识结构的第一层级，是公共管理者必须具备的基本知识，也是从事管理工作的前提条件。人们通常所说的公共管理者的知识面应当宽一些、基本功应当扎实一些，主要就是指基础知识这个层面。一个合格的公共管理者，必须要有扎实的基础知识。基础知识的面很广，需要学习和掌握的知识很多，但就管理工作的实际需要来看，应当着重掌握以下知识：一是科学文化知识。科学文化知识是基础知识的基础，也是其他任何知识的根基。公共管理者要有一定的科学文化知识，如语文、数学、历史、地理、生物、化学、自然、哲学、逻辑学等知识。这些知识一方面有助于形成正确的世界观和人生观，另一方面又可以培养和提高管理者的能力。二是社会科学理论知识。认真学习社会科学理论知识，不仅是公共管理者的重要职责和任务，也是全面提高公共管理者素质和能力的有效途径。社会科学揭示了人类社会的普遍规律和本质，指明了社会发展的本质和方向，它是搞好管理工作和其他一切工作的指导思想和理论基础。三是政策法规知识。政策法规知识，主要包括党的路线、方针和政策，国家的宪法、法规和各种规章制度。政策法规知识，对于公共管理者来说有着特别重要的意义。众所周知，政策是公共管理者进行工作的主要依据，公共管理者水平的高低、业务能力的大小、除了其它诸多因素之外，在很大程度上取决于他的政策水平。强调公共管理者要有丰富的政治知识和较高的政策水平，既是政治上的需要，更是履行职责、做好工作的必备条件。另外，还应重视法律法规的学习，法律法规是党的路线方针政策的国家意志化。当今社会是法制社会，我们正在建立的社会主义市场经济首先是法制经济，我们要建设的是法治国家，作为各项事业的管理者，首先就必须掌握国家的法律法规，增强法制意识。四是现代科学知识。学习和掌握现代科技知识，不仅能使公共管理者了解现代科学技术的发展状况，丰富科技知识，提高科技素质，而且还可以加深对“科学技术是第一生产力”的认识和理解，重视和尊重人才，真正贯彻落实科教兴国的发展战略，提高决策水平和领导艺术。五是社会主义市场经济知识。这是社会主义经济理论和基本知识。只有掌握社会主义市场经济的基本知识，公共管理者才能够在建设社会主义市场经济的过程中，掌握市场经济发展的规律，做好新时期经济工作，并获得工作的主动权。
&& &2、专业知识。
专业知识，是公共管理者知识结构的核心和主体部分，也是区别于其它领域人才知识结构的主要标志，它是公共管理者必须具备的知识，也是从事管理工作的重要保证。没有或者缺乏专业知识，公共管理者就无法工作，也就失去了从事管理工作的基本条件。专业知识的内容丰富，就管理工作的共性来说，公共管理者要精通包括经济管理、行政管理、科技管理、人才学、领导科学、思想政治工作等专门知识。可以这么说，公共管理者的专业知识越丰富、越扎实，管理能力就越强。作为公共管理者不能长期安于当外行，每一位公共管理者都应该具备必要的专业知识和专业技能，了解和掌握所在部门的性质、工作规律、发展方向，使自己成为一名内行的管理者。一般来说，公共管理者都应该接受正规专门学校的训练，具有扎实的专业基础知识和娴熟的专业理论。实践证明，外行管理适应不了工作的需要，甚至会带来严重的失误。公共管理者虽然并不一定要成为某一专业领域的专家，但是，他应当对自己所领导、管理领域的专业知识有较多的了解。不同行业、不同层次的公共管理者，应有不同的专业知识要求。现在有一种误解，认为对公共管理者专业化的要求仅仅只是一般的专业技术知识，如水利管理者只要有水利方面的专业知识，经济管理者只要有经济学方面的知识，这是不全面的。专业性知识还应该包括管理方面的专业知识，如管理学、人才学、决策学、领导学等方面的知识。领导是一种资源，并且是一种稀缺资源。科学的管理可以出效率、出效益。现在人类正跨入知识经济的时代，国际竞争，实际上主要是科学技术、人才和教育的竞争，归根结底是领导能力和管理水平的竞争。欧洲国家把它们与美国的“技术差距”视为“领导差距”。无须讳言，改革开放以来我国经济发展的速度相当快，但效率却比较低，其主要原因之一是我们的管理落后，领导更落后。
&&& 3、相关知识
&&& 相关知识也叫辅助知识，它是公共管理者知识结构的一个重要组成部分。相关知识的内容极为丰富，公共管理者应该着重学习和掌握新学科知识、社会交往的知识、心理学知识和社会知识。作为现代管理者，应当紧跟时代发展的步伐，适应人类文明进步的需要，关注新学科知识，这样才能使自己的管理工作更富有效率。社会交往知识包括社会关系学、公共关系学、人际关系学等。管理工作涉及到方方面面，既有横向的协调，也有纵向的配合。学习和掌握社会交往的知识，了解交往的意义，把握交往的原则，掌握交往的方法技巧，既有利于搞好横向之间的协调，造就一个良好的周边关系，又有利于纵向之间的配合，造成一个上下和谐的氛围。心理学知识，包括普通心理学、社会心理学、管理心理学、领导心理学和个体心理学等。心理问题在人类社会中始终是一个极为重要的问题，社会生活各方面无不蕴含着心理现象和心理因素。管理工作的对象是人，公共管理者的主要职责是有效地组织、指挥和部署去实现管理目标。在这种情况下，公共管理者学习心理学知识，有利于了解和把握部属的心理情况，从而更好地调动部属的积极性和能动性。此外，公共管理者学习和掌握心理学的知识，还有利于调节自己的心理，保证自身的心理健康。社会知识的面很广，对公共管理者来说，应当着重学习和了解以下两个方面的知识：国际知识，包括世界的构成、格局、政治、经济、军事、科技、文化等等；国内知识，包括国情、省情、县（市）情、民情、民俗、民风等。公共管理者学习和了解社会知识，有利于公共管理者开阔视野，拓宽思路，在错综复杂的国际国内形势面前，更有效地做好管理工作。
&&& （四）能力素质&
能力，就是指后天发展起来的、处理特定的人、事、物的技能，它是一个人知识、智慧和技能等综合的外在表现，即完成一定活动的本领。能力素质是公共管理者素质的核心。公共管理者的能力素质是公共管理者履行职责、实施管理的基础，是公共管理者能否做好工作的关键。能力素质在公共管理者的诸素质中具有十分重要的作用。它是履行管理职责的前提，是实施有效管理的关键，是树立威望的重要基础。在当代社会，管理活动所包含的内容、涉及的领域、实施的方式等日益复杂，作为现代公共管理者没有一定的能力是绝对不行的，只有一种能力也是不行的，必须具备多种较强的综合能力，才能适应工作的需要，成为一个合格的公共管理者。
在西方国家，一般将公共管理者能力标准定为12项，即忠于职守的能力；计划的能力；组织的能力；控制的能力；口头表达的能力；文字表达的能力；把握整体目标的能力；决策的能力；创造的能力；指挥的能力；主动的能力；适应的能力。公共管理者必须具备一定的能力才可能完成管理任务，履行其相应的职责，这种应该具备的能力不是单一的能力而是各种能力的一个集合，是具有多种功能、多个层次的综合体。
一个公共管理者究竟应该具备什么样的能力，对此许多学者进行了规范的以及实证的研究。例如，1974年，凯兹在《哈佛管理评论》上发表了《有效的公共管理者应具备的能力》一文，文中提出了公共管理者必备的3种能力：技术性能力、人际关系能力与概念化能力。1996年格里芬又提出了公共管理者除应具备凯兹提出的3种能力之外，还应该具备诊断的能力和分析的能力。赫尔立杰和史芬康1996年又提出了批判思考的能力与沟通的能力。
我国学者张成福认为，公共管理者应具备的技能主要是技术性技能（Technical Skills）、人际关系技能（Human Skills）、概念化技能（Conceptual Skills）、诊断技能（Diagnostic
Skills）和沟通技能（Communicative Skills）。技术性技能主要是指公共管理者从事自己管理范围内工作所需要的技术与方法。人际关系技能是公共管理者必须具备的技能中最重要的技能，是进行协作活动、整合各种力量的能力。概念化技能，是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和把握大局的能力。所谓诊断技能，是指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。所谓沟通技能，就是指公共管理者具有的收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与身体语言以及现代通信媒体，有效而明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，同时也能较快的正确解读他人的信息，了解他人的想法、感受与态度的能力。
综合他们的研究，我们认为公共管理者应该具备以下几方面的能力：
1、沟通能力
公共管理者必须具备沟通的能力。美国著名未来学家约翰·奈斯比特曾说：“未来竞争将是管理的竞争，竞争的焦点在于每个社会组织内部成员之间及其与外部组织的有效沟通之上。”可以毫不夸张地说，没有沟通，就没有管理，没有沟通，公共管理活动就无法进行。管理工作所作的每件事情都包含着沟通。公共管理者没有信息便不能作出正确的决策,而信息只能通过沟通得到。决策一旦作出，就要进行沟通，否则决策再好也无人知道。决策付诸实施，实施的结果如何，也只有通过沟通才能了解。要处理好人际关系，就要进行广泛的意见、情感的沟通。沟通是管理的基础，也是公共管理者的一项基本的能力，沟通的能力包括许多方面，比如表达能力、积极倾听、重视反馈、控制情绪等等。。
在一个组织中，沟通主要有内部沟通和外部沟通两方面。组织内部勾通，是指为了实现组织的目标，在组织内部领导班子之间、领导与职工之间、组织各部门之间以及职工之间的关系的协调与信息的交流。这些要素之间沟通的顺畅程度如何，直接影响着组织的凝聚力和管理工作的成效。组织外部的沟通，是指组织与外部环境所进行的物质、能量与信息等的交流与协调。现代组织是开放的，一个组织能否生存发展，在很大程度上取决于其内部、外部的沟通能力。公共管理者应该建立和完善各种沟通协调机制，并采取有力措施，积极疏通各方面的关系，这样才能的提高管理的效能。
2、科学决策能力
决策能力，就是指公共管理者在管理的过程中，根据环境、事件与信息的情况，对预定目标与行动方案所作出正确决断的本领。科学决策是公共管理者的一个重要任务，是实现科学有效管理的基础环节。管理决策正确与否，直接决定着一个公共组织、国家、社会的兴衰成败。决策贯穿于整个管理的过程之中，没有决策就没有管理。在某种意义上甚至可以说，没有决策能力就等于没有管理能力。作为公共管理者，首先要强化信息意识，注重信息的收集、沟通、分析、交流、运用，在充分占有准确、全面的信息的基础上，冷静分析，科学预测，权衡利弊，理性决断。其次，公共管理者要善于正确发挥专家、学者在决策中的作用。一方面，要让专家独立思考与研究，允许专家提出不同的意见，和自己唱对台戏。另一方面又不为专家所左右，善于独立思考，统筹兼顾。再次，要深谋远虑、决胜未来。公共管理者在进行战略决策时，必须讲求科学和艺术，要纵览全局，统筹协调，深谋远虑，着眼未来。要有科学的预见能力，具有前瞻力，能够未雨绸缪，防微杜渐。再次，要勇于创新、敢于冒险。公共管理者决策既要立足现实，又要着眼未来，而未来总是有不确定的因素，这种不确定的因素就给管理决策活动的带来了一定的困难和风险，作为管理者应该充分发挥主观能动性，发挥科学的预见性和创造性能力，积极创新，勇于冒险，善于冒险。如果决策中没有创新精神，不敢冒适度的风险，就不可能在事业上有较大的成就。最后，要灵活机动、审时度势，当机立断。管理者要不断根据情况的变化，主动灵活地进行决策。管理环境总是处在不断的变化之中，组织与环境总处于互动之中，环境的变化，必然要作用于组织，对组织产生一定的影响。为此，作为组织的管理者要因时而动，应势而变，具有深刻的洞察力，抓住机遇，随机决策。同时，要有冷静的头脑，理智的思维。在动态决策中，最忌利令智昏式的孤注一掷，铤而走险。
&&& 3、组织指挥能力
&&& 组织指挥能力是管理者所具有的计划、组织、指挥、协调和监督的等能力的总和。组织是管理活动的载体，公共管理者的组织指挥能力主要表现在管理者善于应用组织力量，能够把各种不同才能的人合理恰当地整合在一起，形成一个配合默契、团结向上的有机整体。犹如一个交响乐团，那些拉提琴的、吹号的、击响器的、弹钢琴的以及歌唱家，在乐队指挥的巧妙安排和调度下，演奏出美妙的乐章。组织也是管理者与被管理者之间建立联系、发生作用的桥梁与纽带，是管理者常用的一种管理方式。作为管理者应该既会应用组织的力量，发挥组织管理功能，又能善于把各种不同的人聚集起来，合理安排，发挥每个人的积极性，形成一个有内聚力的集体，更好地完成各项任务。指挥是管理者通过组织系统的权力，指引和率领被管理者为实现一定目标而进行的活动。对于管理者，如果缺乏组织指挥能力，即使有优良的政治素质、业务水平和丰富的知识、充沛的精力，也不能充分发挥管理的作用，相反还会把整个组织搞得一塌糊涂、混乱不堪。管理者的组织指挥能力，集中表现在以下几个方面：一是善于设计并建立合理高效的组织和规范，建立一个简洁高效、科学合理的组织指挥系统；二是善于制定周密合理的计划，把组织的各方面工作安排得井井有条，并且合理的计划还能鼓舞人心，团结群众，起到协调统一的作用，顺利地实现组织的目标。三是善于通过组织和规范进行综合协调，管理者要善于运用组织的力量来进行沟通协调，巧妙消除误会、化解冲突，解决各种矛盾，协调各种关系，调动一切积极因素，合理有效地组织运用人力、物力、财力，最大限度地发挥组织的功能和作用，使管理决策能迅速地付诸实施并取得成功，保证组织的正常有效运作。四是管理者还要运用组织及其规范，监督决策的实施，及时地发现问题，解决问题，对组织进行有效的监督控制。
&& &4、创新能力
在当今改革开放、社会急剧变化的时代，管理者一定要有创新开拓的精神。创新能力基于一个人的创新意识，是优秀管理者重要的能力。没有这种能力，管理的成功就无从谈起。公共管理者的创新能力主要表现在善于敏锐地洞察旧事物的缺陷，准确地捕捉新事物的萌芽，提出大胆新颖的设想（即创意），继而进行周密的论证，拿出可行的方案来付诸实施。通常所说的“出奇制胜”等手段，都是创新能力运作的表现。管理心理学认为，一个人的创新能力与其个人的各种素质修养以及气质、性格、动机、情绪、习惯、态度、观念等各方面有着密切的关系。公共管理者的创新能力是其内在心智模式和社会、组织等因素相互作用所产生的一种效应。富有创新能力的公共管理者，通常有以下一些主要特征：兴趣广泛，对任何事物都有一种好奇心理，往往能从平凡中发现不平凡，从习以为常的现象中找到异常之处，从细微中见到方向。没有任何兴趣的人通常不会有什么创意，因为他看不见可能创新的方面。对环境有敏锐的洞察力，能够及时找出实际存在与理想模式之间的差距，能够发现问题，能觉察到别人没有注意的情况和细节，能不断发现人们的潜在需要和潜能，并巧妙地加以运用。具有系统思维和辩证思维，善于多角度看问题，善于举一反三，触类旁通，想出较好的方法，提出好的新主张。具有独立意识，对现成的事物和看法不盲从，不轻信，不人云亦云，不固步自封，墨守成规，固执己见，僵化守旧，更不能夜郎自大，目空一切。要敢于坚持自己的主张，坚定地走自己的路，敢于破除陈规陋习，解放思想，实事求是，更新观念，开拓进取。善于吐故纳新，勇于探索，面对挑战，抓住机遇，敢想、敢干、敢改革，充分发挥自己的主观能动性，敏锐洞察环境的变化，及时发现新问题、提出新观念、新方法、新方案，解决新问题，做一个创新型的管理者。具有自信心，具有坚强的意志，深知自己所做事情的价值，即使遭到阻挠和非难，也决不退缩、灰心丧气，要勇往直前，坚忍不拔，直至成功。敢于面对常人无法忍受的困境，鼓足勇气，大胆探索，不屈不挠，不怕失败。
&&&& 5、激励能力
&&& 激励，是一种激发人们动机的心理过程，通过激励，可以使人兴奋起来并保持这种状态，从而推动人的行为朝向预期的目标。管理工作的一个重要方面，就是调动人的积极性和激发人的创造性，把组织中单个人的行为凝聚在一起变成组织的行为，形成强大合力。在正式组织中，我们可以用组织的规章制度、道德约束个体的行为，但这是强迫性的，人们接受它是消极被动的，工作的效率不可能长期得以保持。要想求得组织的长期稳定发展，保持较高的效率，管理者就必须善于把组织的硬约束与管理者的软激励结合起来，才能更好地发挥作用。激励作为调动人的积极性的重要手段，贯穿于管理过程的始终。科学研究证明：采取激励的措施，对于提高组织的工作效率有很大的作用。管理者必须具有激励组织成员的能力，在管理活动中，重视与组织成员的沟通交流，了解他们有什么样的个人目标和需要，由此决定采取什么样的方式方法去激发和引导他们的需要，使个人目标与组织目标结合起来，使组织成员积极主动地参与组织的活动，具有归属感，最大限度地发挥自己的才干，为组织目标的实现做出最大的贡献。管理者的成功在于有效地激励下属，管理者要尊重他们，重视他们，平等待人，奖罚分明，利用各种激励的手段和方法，尽量满足他们合理的需要。管理者要掌握在什么时候实施激励、以恰当的方式实施激励的技巧，这样才能更好地调动他们的积极性，发挥他们的创造性，使组织充满活力，富有生机与前途。
（五）道德素质
&道德素质在公共管理者素质中占有重要的地位。公共管理者是公共利益的代表者，是国家和人民意志的执行者，公共管理者的道德品质状况，直接反映着社会风气的状况，对国家政府威信产生直接的影响。著名诗人但丁曾说过：“道德常常能填补智慧的缺陷，而智慧永远填补不了道德的缺陷。”公共管理者要实现管理目标，不但有赖于目标的正确性，而且有赖于公共管理者的能力素质、道德素质等。公共管理者道德素质是公共管理者在管理活动中自觉遵守社会规范，恪守管理职业道德的素质。道德素质是公共管理者成功道路上的主宰力量，公共管理者有道德、有修养才有影响力和号召力，也才能团结下属完成领导任务，得到群众的信任、尊重和拥护，才能实现有效管理。公共管理者有道德，才能创造健康的组织氛围，增强组织的向心力，凝聚力和战斗力，才能减少内耗，保障管理工作的顺利进行，取得良好的管理效益。
公共管理活动具有其特殊性，因此公共管理者的道德素质也有其特点：
&1、公共管理者道德素质的特点
&&& 首先，公共管理者的道德标准应高于一般职业道德。由于公共管理者所处职位的特殊性和重要性，对公共管理者的道德要求，不但要高于一般的社会道德，而且在职业道德的起点上也要高于一般行业的职业道德。凡是要求下属和员工遵守的制度，公共管理者首先要遵守；凡是要求下属和员工不做的事，公共管理者首先自己不能做；要求下属不以权谋私，公共管理者首先不能以权谋私。甚至在某些方面，一般群众能做的事情，而公共管理者却不能做。江泽民同志曾这样提醒过我们的领导干部：“有些事情群众能做，我们的领导干部不能做。比如夜总会、高级舞厅等高消费娱乐场所，我看我们的领导干部还是不要去，要有这个自觉性。”①公共管理者对自己的道德素质要求，必须要严要求，高标准，决不能以任何借口搞特殊化。如果一个公共管理者对自己的道德素质标准要求不高，就难以进行有效的管理。公共管理者要自重、自律、自省、自警、自励，以身作则，言行一致，要求别人做的自己首先做到，禁止别人做的自己坚决不做。
其次，公共管理者的道德素质要求严于一般社会成员。公共管理者掌握着一定的公共权力，在管理过程中处于主导地位，在道德素质方面只有严格要求自己，廉洁公正，才能言传身教，影响他人，为实现组织目标而齐心协力地工作。如果公共管理者在道德素质方面不能严格要求自己，则会产生不良影响，使下属和群众产生不信任感，甚至鄙视管理者，使管理者丧失威信。公共管理者道德品质败坏，就会给组织、国家和社会带来不可弥补的损失，会导致上行下效，“上梁不正下梁歪”，从而败坏整个社会的风气。
再次，公共管理者的道德素质具有广泛的示范性。公共管理者是社会实践活动的组织者和领导者，是人民群众的领头人，在社会生活中处于组织、协调、控制、管理与服务的地位，公共管理者的这种职业地位和特点，使公共管理者道德在规范人的内心世界和行为上，其影响力必然超越个体的范围，即通过公共管理者自身的道德风貌和道德形象，扩散和辐射到全社会，成为他们学习模仿的对象。公共管理者的道德素质在整个社会道德生活中处于“龙头”地位，具有极其重要的榜样和示范作用，公共管理者要在全社会发挥表率作用。
&&& 最后，公共管理者道德素质的影响大于普通人员。由公共管理的性质和公共管理者所处的位置所决定，公共管理者的道德素质已经不是一般的道德素质，而是一种控制权和利益，是一种保证公平公正、为社会树立良好示范和导向的特殊手段，是一种有影响力、有——————————
①《人民日报》，日。
现实能动性、能产生现实结果、严肃的根本管理素质，甚至可以说是政治素质的另一种表现形式。公共管理者是社会或某个组织的带头人，是下属和员工的领头人，他在全局工作中行使权力，组织、发动、教育他人，指导各方面的工作，公共管理者的道德素质高，就能带好一大片，道德素质低，也会败坏一大片。正如爱因斯坦在《悼念玛丽居里》中所说的：“第一流人物对于时代和历史进程的意义，在其道德品质方面，也许比单纯的才智成就方面还要大。即使后者，它们取决于品质的程度，远远超过通常所作为的那样”。作为公共管理者，其道德素质的影响力是不可低估的。公共管理者道德不纯是社会风气不正的始作俑者，公共管理者道德败坏是各种腐败和罪恶的主要根源，是个人和事业毁灭的开始。公共管理者只要在道德上存在严重问题，就必将导致权力腐败、组织腐烂、事业凋敝、社会黑暗，甚至亡党亡国。
公共管理者的道德素质是一个复杂的结构系统，它由公共管理者的道德评价、道德选择、道德调节、道德教育、道德追求素质等要素所构成。在这里，我们仅从一般意义上来阐述公共管理者应具有的道德素质。具体来说，公共管理者应具有社会基本道德和管理职业道德等各层面的品德修养。
1、社会基本道德
作为公共管理者，首先也是普通公民，他来源于群众，是社会的普通的一员，因此公共管理者首先必须具备社会的基本道德修养。社会的基本道德包括社会公德、家庭生活道德等。主要内容有：讲文明，讲礼貌，尊重他人，诚实，有良心，热爱生命，热爱自然，支持公益事业，富有同情心，讲信用，不嫉妒，爱护环境，讲究卫生、爱护公共设施和公共财产，遵守交通规则，维护公共秩序。善于处理邻里关系，在生活上勤俭节约，珍惜资源，反对挥霍浪费，不贪图享乐，有良好的生活习惯，堂堂正正做人，有良好、健康、向上的生活追求和感情世界，通情达理，豁达开朗，孝敬父母，关爱后代，正确对待家庭生活，维护集体形象和声誉，等等。
&&& 2002年2月，在春节前夕，河北省11个城市通过媒体公布了市长热线电话，作出节日服务承诺，保证春节期间正常值班。然而实际的情况却是，大年初一，该省许多地方的市长热线电话不是无人接听就是“无此号码”，原来承诺的“春节正常值班”变成了空头支票，成了虚假骗人的东西。在一个法治社会里，恐怕再也没有什么比政府失信更严重的事情了！何况，失信的还是政府首长的值班热线。①在公共管理中，这种情况已经不仅仅是简单的失信现象了，它关系到公共管理组织和政府的形象问题，甚至是涉嫌违约的行为。作为公共管理者，首先必须具有基本的社会道德，然后才谈得上具有高尚的职业道德。
&& &2、公共管理者的职业道德
公共管理者的职业特点，简言之就是“掌权”——受国家和人民的重托，掌管某一地区和单位的人、财、物大权。因此，公共管理者的职业道德，集中体现在用什么样的观念和态度来对待自己手中的权力，以及怎样正确处理在管理活动中遇到的各种关系和问题。当今社会，对公共管理者的职业道德提出了多方面的、严格的要求。主要有以下几个方面：
&&& 一是崇高的道德情操和高尚的人格。公共管理者要有崇高的理想和信念，这样在生活、工作中才有崇高的追求目标，才能远离庸俗和低级趣味，才能有所作为，积极进取，乐观向上。有全心全意为人民服务的道德情操，自觉抵制享乐主义、拜金主义、极端个人主义的侵蚀，经受住金钱、美色、权力的考验，树立正确的世界观、人生观、价值观，做到先天下之忧而忧，后天下之乐而乐，不计较个人的荣辱得失，严格要求自己，经常反省自己的行为，通过内心体验，使自己的行为不断得到矫正、精神境界不断升华、品德修养不断提高，使自己成为一个高尚的人，一个纯粹的人，一个有道德的人，一个脱离了低级趣味——————————
①《中国青年报》，日。
的人，一个有益于人民的人，一个合格优秀的公共管理者。
二是端庄正派的良好作风。公共管理者的行为应该端庄正派，对上不吹不拍，对下不欺不压。公共管理者要维护团结和统一，不培植私人势力，不搞宗派主义和小团体主义，坚决反对阳奉阴违的两面派行为和阴谋诡计。实事求是，不唯书，不唯上，只唯实。密切联系群众，讲信用，求真务实，真抓实干，言行一致，表里如一，不投机取巧，不搞花架子，不好大喜功，不沽名钓誉。谦虚谨慎，不骄不躁，不固执己见、自以为是，不压制民主、实行愚民政策。以身作则，身体力行。公道正派，不以主观好恶来对待人，用发展的眼光看人，真诚地关心下属，帮助下属，不嫉贤妒能。
三是宽容诚实的优良品质。公共管理者要走群众路线，多同群众商量，虚心听取专家意见，善于集思广益，切忌主观武断。
“有容德乃大”，只有心胸宽阔，才能算得上是真正的公共管理者，才能团结上下、左右，搞好管理导工作，才能赢得下属的尊重和信任，揽得住各种人才。公共管理者宽容豁达的道德素质不仅表现在宽以待人，诚实谦逊，更要严于律己，要有勇气承认自己的错误。公共管理者要勇于解剖自己，敢于承担自己的过失，承认自己的错误，勇于承担责任。
四是要正确用权，不以权谋私。公共管理者要正确看待和使用权力，始终保持权力的公共性、公正性和纯洁性，决不能把权力当成私有财产而谋取私利，玷污权力的神圣性。公共管理者的权力来源于人民，必须为人民服务。公共管理者要自我约束权力的使用，规范权力的行使，必须接受权力的监督，决不能抢权、争权、夺权。要科学合理地使用权力，权力必须用到为公众谋利益的工作上，用到关心和帮助群众的过程中，用到维护国家和人民的利益上，决不能以权谋私。权力要服从于真理、服从于法律、服从于科学，必须在真理的指引下，在科学的前提下，在法律的范围内合理地行使权力。必须科学地制定权力运行的规则，并加以法律化制度化，严格按照规则和程序行使权力，防范和制止越权行为和其他权力违规行为。坚决反对和制止特权化、权力私有化、阴暗化和市侩化，反对和防止权力崇拜，珍惜权力资源，不错用、不滥用。在权力面前要有高度的自我约束性。要彻底坚决地反对以权谋私、权钱交易、以权压法、争权夺利等恶劣现象。
五是勤政为民、廉洁奉公。勤政为民，廉洁奉公是公共管理者道德素质的主要内容。勤政为民，是公共管理者道德的价值核心。它要求公共管理者忠于职守，勤于政事，为人民多办实事、好事，对工作兢兢业业，认真负责，不搞形式主义，不弄虚作假，不文过饰非。公共管理者要以国家、人民的利益为重，为公众谋福利。公共管理者能否公正廉洁，不仅是经济问题、道德问题，而且是政治问题。那种贪污腐化、以权谋私的行为，完全违背了公共管理的宗旨和原则，损害了国家和人民的利益，损害了政府的形象和威信，必须予以坚决抵制和惩罚。
&& （六）身心素质
&&& 身心素质是公共管理者必不可少的重要的基础性素质。管理工作是一项高强度的社会活动，是具有高度综合性的复杂劳动，公共管理者决策、组织、领导、指挥、协调、监督、控制等工作都需要大量的体力与脑力，没有良好的身体和心理素质，就难以胜任超负荷的工作，就不可能完成管理任务。世界卫生组织在其宪章中为健康下了一个定义：“健康不仅是没有疾病和不虚弱，而是身体的、精神的健康和社会幸福的总称。”身体的健康既包括生理健康，也包括心理健康。作为公共管理者必须具备较好的身体素质和心理素质。
&& &1、身体素质
&& 身体素质是公共管理者素质的物质基础、物质载体、物质依托、生理依据，是公共管理者全部素质的物质平台。身体素质的质量、状况直接影响着其他管理素质的质量、效能和价值。公共管理者用来处理高难度的复杂工作所借助的能力素质、知识素质等都必须依靠充沛的精力来支撑。而精力不济或者身体虚弱就意味着心智无法活跃，无法积极活动，甚至会造成心神散乱、行为错误，使智慧处于停滞状态。这样的公共管理者显然不可能及时有效地处理各种事务和问题，无法正常履行管理职能职责。事实上，公共管理者的活力也是出自于健康的身体。对于公共管理者来说，身体素质具有不可替代的基础性作用和特殊意义，优良的身体素质是从事管理工作、赢得成功的绝对重要的物质条件。毛泽东在早年就把身体锻炼放到了全面提高自身素质的重要位置，认为人生修养就应该“野蛮其体魄，文明其精神”。我们常说，身体是革命的本钱，只有具备健康的身体素质，才能造就优秀的人才，才能在艰苦的拼搏中干一番宏伟壮观的事业。否则，一切都只能是纸上谈兵，无源之水，无本之木，所有的努力都将是一个泡影。随着新世纪的到来，全球化竞争加剧，现代化步伐加快，工作节奏和生活节奏也相应地随之加快，再加之工作压力、环境压力、心理压力和生活压力均在不断地加重，因此，作为公共管理者要有极其顽强的生命力，要有较好的身体素质，这样才能适应管理工作的需要。
&&& 2、心理素质
联合国专家曾预言：从现在起到21世纪中叶，没有任何一种灾难能像心理危机那样带给人们持续而深刻的痛苦。因为现代社会正处在一个亘古未有的深刻变革时代，每个人都面临前所未有的挑战，这种快节奏的社会生活使人的心灵遭受了巨大的压力。作为公共管理者更是如此。心理素质是在身体素质基础上的最重要的基础性的管理素质，是除了身体素质以外其他所有管理素质和所有行为的心理基础、心理载体、心理依托和心理条件。所有的管理素质都需要有健康、优良的心理素质来支撑，并以心理素质为基本的工具来认识、掌握、改变和发展自我。因此可以说，心理素质是所有管理素质的心理平台。它和身体素质一起构成人类谋求生存与发展的两个平台。心理素质是一直伴随管理过程的内在心理机能和特征，包括注意、记忆、情感、智商等心理因素，直接构成公共管理者对环境、对现实、对意外情况作出反应的心理基础，是公共管理者开展工作必须始终依托的心理基础。公共管理者的心理素质决定其发展的潜力。心理素质不佳，就不足以成大势，亦不足以当管理者。美国著名心理学家特尔曼曾对800名男性进行了长达30年的追踪研究，对其中取得成就最大的20%和成就最小的20%进行比较分析，结果表明，其差别并不在于智力水平的高低，而在于心理素质的差异。
良好的心理素质对公共管理者具有非常重要的作用。具体来说，公共管理者应该在认知过程、情感过程、意志过程和个性特征等方面具备优良的心理素质。在认知上，公共管理者应该感觉灵敏、知觉完整、认知透彻、注意力集中、记忆持久准确、思维健全、清晰、敏捷、智力超群。在情感上，公共管理者的感情应该丰富、饱满、有血有肉，但又应该得体、成熟、恰如其分。著名的领导学专家柯维认为，一位公共管理者如能将自己的情绪“握在手中”，即掌握和协调好自己的情绪，则将具有特别的智慧。在意志过程方面，公共管理者应该具有高度的自觉性、果断性、能动性、坚定性。通常认为，领导人必须具备两种主要的品质杰出的头脑和强有力的意志。拿破仑认为，一个真正管理者的天赋可以比作一个正方形，它的底边是意志，高度是头脑，正方形之所以能成为正方形，要有一个条件，即它的底边与高度相等。如果意志大大超过了头脑，那这个管理者的行动将是果断的顽强的，但缺乏理智。反之，他会提出很好的思想和计划，但实现这些思想和计划的毅力和决心不够。在个性倾向方面，公共管理者应该兴趣广泛，爱好专一而健康，动机纯洁、坦荡，欲望正常、简单而有节制，需要合理、适度。作为公共管理者，应该对自己的气质有所了解，认识到自己气质的长处和短处，自觉发展气质类型的优秀品质，限制某些消极的品质，做到扬长避短。作为公共管理者，还需要了解下属所具有的不同气质，在实际工作中充分发挥下属的长处，调动下属的工作热情和积极性，提高工作效益。另一方面，在安排工作时，进行气质互补，使工作类型、岗位与其气质相适合，这样才能最大限度地发挥出个性的作用。在性格上，公共管理者的性格必须成熟、稳健、持重，沉着冷静，谨慎认真，多谋善断，果敢刚毅，坚强有力，刚柔相济，宽容大度，自信乐观，积极向上。
本 章 小 结
公共管理者的角色是指作为公共管理者在公共组织体系中从事各种管理活动的立场、行为表现的特征的总和，是特定的管理行为范畴。公共管理者不同于一般的管理者，在管理活动中扮演着重要而特殊的角色：其一是领导方面的角色，扮演着领导者、促进者、教育者、激励者、示范者、象征者、责任人、服务者的角色；其二是决策方面的角色，扮演着信息中心、预测者、决断者、创新者、执行者、监督者的角色；其三是组织方面的角色，扮演着组织的设计者与变革者、组织力量的整合者、组织文化的培育者的角色；其四是协调方面的角色，扮演着沟通者、故障排除者、调解人的角色。
公共管理者素质就是充当公共管理者角色的个体为完成特定的职能职责、发挥其特定影响和作用所必须具备的条件。它与普通人的素质既有区别又有联系。公共管理者的素质具有综合性、动态性和层次性的特点。公共管理者的素质直接决定着管理活动的成败，决定着公共组织的生存与发展，是公共管理者事业成功的基础。公共管理者应具有的素质包括：政治素质、法律素质、知识素质、能力素质、道德素质和身心素质。