中国社会保障制度的改革和发展
&&&&(总论) 建设有中国特色的社会保障制度一 中国特色的社会保障制度的基本内容： 1、我国的社会保障制度由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保 险、生育保险这五项基本的保险项目和社会福利、社会救助、优抚事 业等项目构成。 2、同时在经济转轨时期，社会保障还承担国有企业改革过程中所发 生大量下岗、失业人员的生活保障，这些保障项目与内容构成了新时 期具有中国特色的社会保障制度&&&&的基本内容。 二、自 1978 年以来，我国社会保障制度改革取得重大进展的标志： 1、确定了改革的目标和基本原则 a、改革目标：以建立社会保险制度为重点，到 20 世纪末基本建立起 资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务 社会化的社会保障体系。 b、改革的基本原则：社会保障水平与经济发展水平相适应，社会公 平与市场效率相结合，权利与义务相对应，行政管理职能与业务经办 相分离。 2、统一的城镇职工基本养老保险制度框架基本形成 a、 1991 年设计和构建的城镇职工基本养老保险、 企业补充养老保险、 个人储蓄性养老保险等多层次的养老保险制度模式， 基本统一了全国 的养老保险制度。 b、在职工养老保险个人账户的建立、企业缴费费率标准、职工基本 养老金支付办法和基本养老保险的基本养老保险的管理等方面在全国范围内进行了统一。 c、在管理体制上实现了全国铁道、煤炭等 11 个行业统筹统一转交地 方管理的改革，加大了推进省级统筹的力度。 3、医疗制度改革全面推进 在总结“两江”和全国部分地区试点的经验后，于 1998 年 11 月召开 了全国医改工作会议，决定在全国推进医疗保险改革。 4、失业保险、下岗职工生活保障和社会救助取得积极进展 a、1999 年出台了失业保险条例，使失业保险制度在覆盖范围、缴费 方法、待遇水平、监督管理等方面都逐步走上了法制管理的轨道。 b、为配合国有企业改革和转轨过程中大量职工下岗分流的基本生活 保障，建立了下岗职工基本生活保障制度。 c、自 90 年代以来，我国建立起多元化得最低收入保障，对城镇居民 规定了最低生活保障线， 将城镇所有生活在保障线标准以下的居民全 部纳入救助范围。 5、工伤保险、生育保险逐步展开 三、建立和完善社会保障制度的紧迫性： 第一、建立和完善社会保障制度，是加速我国经济发展和社会进步的 基本保证。 a、社会保障制度是社会的“安全网” ，能够保障人们实现老有所养， 病有所医， 伤有所保， 失业有所救济， 残疾有所安置， 贫困有所支援， 有效地化解了可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会稳 定，为经济的发展创造着稳定的社会环境。b、社会保障制度是经济发展的“助推器”和“稳定器” 。就宏观经济 而言，雄厚的社会保障基金能够有力地支撑经济发展，并将对经济发 展的格局发挥宏观调控的重要作用。从微观经济来看，通过社会保障 体系的建立，还可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市 场经济微观基础的形成和完善，促进经济的发展。 （今年要联系金融 危机来谈，金融危机导致城镇职工失业——谈失业保险的重要性，农 民工失业——谈建立适合农民工的失业保险制度的必要性） c、社会保障制度作为一种再分配手段，还是社会不同群体收入分配 的“调节器” ，通过保障人们的基本生活需要，实现社会公平，最终 达到共同富裕的目的。 第二、健全和完善社会保障制度，是社会主义市场经济体制的重要制 度。只有建立完善了社会保障体系，社会主义市场经济体制才能获得 有效的支撑，才能有效地预防和克服市场失效方面的各种消极现象， 才能避免经济社会秩序的混乱。 第三、建立和完善社会保障制度，是顺利进行国有企业改革的基本前 提和必要条件。现在国有企业转换经营机制所遇到的诸多矛盾和困 难，在很大程度上与社会保障制度不健全有关。需要加快建立健全多 层次的社会保障体系，把养老、医疗、失业、工伤、住房等保障职能 逐步从企业中分离出去，使国有企业乃至各企业“轻装上阵” ，真正 成为市场竞争的主体，在同一起跑线上平等的参与竞争，成为充满生 机和活力的社会主义市场经济的微观基础。 四、建设有中国特色社会保障制度的基本原则：1、 社会保障水平与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应的原则。 在进行社会保障制度改革时， 其保障水平必须与社会主义初级阶段的 生产力水平相适应，使国家和单位的负担能维持在一个适当的水平， 不坚持这一原则， 就无法保证企业乃至整个国民经济有充分的活力和 竞争力，也不可能保持经济的持续发展。 2、必须坚持公平与效率相结合的原则。 一方面我国仍然是一个经济欠发达国家， 没有效率优先就不可能使我 国经济在不太长的时期内有较大的发展，另一方面，我国的社会主义 性质又决定了必须兼顾公平， 是我们的社会保障制度尽快建立和完善 起来。 3、权利与义务相统一的原则 实行权利与义务相统一的原则，是注重国际经验，认真总结我国计划 经济体制保险福利经验教训而提出的一项基本原则， 目的是为调动多 方积极性，提高职工本人在社会保障方面的责任感、参与感。 4、基本制度统一、具体实施办法因地制宜原则。 社会保障作为一个国家基本社会制度， 在制度模式和基本政策上一定 要做到统一，另一方面因为我们国家大、情况复杂，各地经济发展存 在很大差异，具体的实施政策不能搞“一刀切” ，也要因地制宜才行。 5、政事分开的原则。 政府行政管理和保险事物经办应分开，执行和监督机构应分设。社会 保险管理机构主要是行使行政管理职能，管规则、管政策、官制度、 管标准、关键度，不直接管理基金的收缴和营运。社会保障基金的营运由社会保险基金管理机构依法经办，受政府和社会监督。 6、城乡有别原则。 我国城乡二元经济结构将长期存在，鉴于现阶段城乡之间生产力水 平、结构、收入水平和消费方式等方面差别很大，城乡之间在保障形 式、标准等反面要有所区别。 五、建设有中国特色社会保障制度的基本思路： 从我国社会主义初级阶段的生产力水平和各方面的承受能力出发， 特别是从企业经营状况的实际出发， 要实现我国社会保障制度改革的 目标，必须坚持“低水平，广覆盖，多层次，双方负担，统帐结合” 的基本思路，具体来说： 1、必须坚持低水平的思路。 a、这是实事求是、一切从实际出发的思想路线在社会保障制度改革 中的具体体现。 b、由于社会保障需求具有刚性增长的特征，在实践中表现为项目、 水平只能上、不能下，从而使保障规模不断扩大，保障支出亦不断膨 胀，社会保障的总水平越来越高。 c、由于历史和现实的原因，我国各地区的经济发展水平很不均衡， 并且并非能够在短时期内可以改变， 这是我国社会保障制度改革中必 须尊重的客观事实。 2、必须坚持“广覆盖’的思路。 a、是社会保险基本原理—大数法则的要求。 b、是社会的公平性和我国建立市场经济体制和构建统一的劳动力市场的客观要求。 c、目的是为了更好的互济，互济功能的发挥取决于社会统筹的层次， 而社会统筹层次又取决于现实的经济发展水平和各方面的承受能力。 d、从我国建立统一的劳动力市场的角度看，只有坚持广覆盖的原则， 才能使社会保险成为广大城镇劳动者的基本保障， 并能为劳动力的合 理流动、劳动资源的合理配置创造必要的社会保障。 3、必须坚持“多层次”的思路。 在开展社会保险即基本保险的同时，还要举办好企业补充保险、商业 保险、个人储蓄性保险以及社会救助等项事业，这样既能体现公平又 能体现效率，既能把国家和用人单位过重的负担降下来，又可以满足 不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求。 六、推进社会保障制度改革的几项紧迫任务： 1、加快社会保障的立法进程。 a、实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依 靠法制来保证实施，同时，有无完善的法律规范也是一个国家社会保 障制度是否成熟的一个基本标志。 b、传统的社会保险福利法规不完善，不规范，早已不适应现实社会 经济生活的需要， 而适应我国新形式需要的社会保障方面高层次的立 法还十分不健全。 （结合 09 年社会保险法起草过程来谈） c、经过前些年的改革与发展，社会保障立法的时机已逐步成熟。 2、加大改革力度，加快保障体系的建设。 虽然近些年来我国社会保障制度的建设有了很大的成就， 但就总体上来说，我国的社会保障体系仍然相对落后，无法适应经济与社会生活 的实际需要。这种落后除了表现在立法滞后上以外，还突出表现在： a、企业征收社会保险费的体制在很大程度上仍然是一种企业保障性 质的制度，不是真正意义上的社会保障 b、在国有企业很困难的情况下，社会保障筹资十分困难，近年来征 缴不利，欠发养老金危机呈现严重发展趋势。究其原因都是因为社会 保障制度运行没有可靠的资金来源。 因此，我们要力争建立起以养老、失业、医疗保障为主要内容的社 会保险体系的基本框架，形成独立于企业之外的社会保障体系，未达 到这一目标，关键是要从三个方面取得实质性突破： 第一、要在社会保障覆盖范围上有很大的突破，使社会保障制度覆盖 到城镇给类职工，使全体劳动者都能享受到社会保险 第二、要在社会保险基本筹措渠道上有很大突破，一是调整财政支出 结构，二是开征新的税种，三是变现部分国有资产，部分收益划归于 社会保障。 第三、要在社会化管理和法制建设上有很大突破，理顺社会保障的管 理体制，实行统一管理，就是要实现养老、医疗、失业、工伤、生育 保险“五保合一” ，城镇企业、机关、事业单位和农村保险“四位一 体” 。 七、社会保障制度改革近期重点解决的问题： 1、做好国有企业下岗职工的基本生活保障和再就业工作。 a、要继续加大下岗职工的保障工作力度。b、要继续加大落实资金、保障生活的力度。 c、要加大促进再就业的力度。 1）广开就业门路，增加就业岗位。 2）落实再就业优惠政策，鼓励自谋职业。 3）加强再就业培训，引导下岗职工转变择业观念。 4）积极发展和规范劳动力市场，加强再就业服务。 d、妥善处理好下岗职工的劳动关系。 2、关于建立市场导向的就业机制问题 a、建立市场导向的就业制度是社会主义市场经济体制的客观要求。 b、建立市场导向的就业机制，是解决我国就业问题的根本途径和战 略措施 c、加快建立市场导向的就业机制，也是我们在就业与失业保险方面 想市场经济转变的基本方向， 是做好下岗职工基本生活保障和再就业 工作的紧迫任务。 3、继续做好基本养老保险新制度并轨工作及行业统筹下放的后续工 作。 4、加快建立城镇职工基本医疗保险制度 5、完善失业保险制度。 6、建立健全城市居民最低生活保障制度。 7、加快建立社会保险社会化管理的推进。当前社会化管理服务的主 要任务是，该基金的差额缴拨为全额缴拨，并实行养老金的社会化发 放，即由社会保险机构统一负责，通过银行，邮局，社区和其他中介机构直接把养老金发放到退休人员手上。第一章我国社会保障制度的改革与发展一、我国社会保障制度发展的两个阶段 第一阶段，从建国初期到 1978 年党的十一届三中全会。这是社会保 障的创建、波折阶段。 a、创建阶段，从建国初期到 1966 年，其中 1951 年我国颁布了《中 花人民共和国劳动保险条例》 ，包括了疾病、负伤、生育、医疗、退 休、死亡待遇和待业救济等项目。 b、波折阶段，从
年文化大革命期间，社会保险工作收到 严重挫折和破坏，管理机构被撤销，退休费用统筹被取消，社会保险 变成企业保险。 第二阶段，从党的十一届三中全会至今，这是改革与发展阶段。 改革与发展阶段也分为两个阶段： a、改革探索阶段，从 1978 年党的十一届三中全会到 1992 年党的十 四大。其特点是，主要作为国有企业改革的配套措施，改革的指导思 想局限在计划经济与市场调节相结合的框架内。 b、改革突破阶段，从 1992 年党的十四大至今，党的十四大报告第一 次提出建立社会主义市场经济， 也第一次明确把社会保障制度改革作 为经济体制改革的四个环节之一。 二、养老保险的建立、改革的时间过程 建立阶段：1、我国养老保险建立于 1951 年《中华人名共和国劳动保险条例》 ， 主要覆盖城镇企业职工。 2、1955 年，国家建立了机关、事业单位工作人员的养老保险制度。 3、1958 年，国家根据当时情况，将企业和机关事业单位两个养老保 险制度在适当放宽养老条件的和提高待遇的基础上进行了统一。 改革阶段： 1979 年以后国家针对养老保险制度存在的弊端，进行了一系列的 改革：主要是实行了养老保险社会统筹，建立劳动合同制工人养老保 险制度，养老保险基金实行国家、企业和个人三方负担，引入了个人 缴纳养老保险费机制，探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保 险和个人储蓄性养老保险多层次的养老保险体系， 国家基本养老保险 实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式。 1、1984 年起，广东、江苏等省少数市县开始实行退休费用社会统筹， 从而揭开了我国社会保险制度改革的序幕。 2、 年，铁道、电力等十一个行业实行养老保险系统统筹。 3、1986 年，中国实行劳动合同制，建立了劳动合同制工人的养老保 险制度。规定了劳动合同制工人按照本人标准工资的 3%缴费，是我 国社会保险史上第一次建立个人缴费制度。 4、1991 年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 ， 明确规定养老保险实行社会统筹， 费用由国家、 企业和职工三方负担。 基金实行部分积累制，并开始探索建立国家基本养老保险、企业补充 养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险体系。5、1993 年，十四届三中全会《决定》明确提出，养老、医疗保险制 度改革实行“社会统筹和个人账户相结合”的模式，这是我国社会保 险制度改革具有里程碑意义的重大突破。 6、 1995 年国务院发布 《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》 进一步明确“统帐结合”是我姑噢城镇企业职工基本养老保险制度改 革的方向。文件规定，本世纪末基本建立适应社会主义市场经济体制 要求，使用城镇各类企业职工和个体劳动者，资本来源多渠道，保障 方式多层次，社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应，管理 服务社会化的养老保险体系。自此，全国养老保险制度改革进入了一 个新的阶段。第三章养老保险制度改革还会重点讲这里 7、1997 年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制 度的决定》 。统一制度的要点是： a、按职工工资的 11%建立养老保险个人账户，其中个人缴费 8%（4% 起步，每 2 年提高一个百分点，逐步到位） ，企业缴费划入 3%。企业 缴费（含划入个人账户部分）的费率不超过 20%。 b、养老金支付分为两个部分：一是基础养老金，其标准是职工退休 时当地社会平均工资的 20%；二是个人账户养老金，其标准为个人账 户累计额除以退休职工平均余命月数（120） 。 c、根据经济发展水平和在职职工工资的增长情况，建立养老金的调 节机制。 8、1998 年 8 月发布的《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级 统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》 。这一系列重大会议的召开和重要政策措施的出台，有力地推动了 养老保险事业的发展并取得了突破性进展。主要表现在： a、基本实现确保企业离退休人员养老金按时足额发放。 b、行业统筹移交地方管理，按照“先移交后调整”的原则 c、省级统筹稳步推进 d、统一全国企业职工基本养老保险制度的目标基本实现。 e、养老金全额缴拨、社会化发放等项改革都迈出了新的步伐。 三、养老保险改革所面临的问题——隐性债务问题 简单图示：人口老龄化→“现收先付制→部分积累制”→隐性债务 1、为迎接未来人口老龄化高峰，中国实行了基本养老保险基金的部 分积累模式。选择部分积累制的原因：a、若采用现收先付式的筹集 模式，2050 年基金提取比例将超过工资总额的 40%；b、若采用完全 积累模式，企业既要为退休人员缴费，又要为在职职工缴费，企业难 以承受。养老保险从现收先付制向部分积累之转轨，对于新制度实施 前的退休人员和在职职工来说必然产生隐性债务问题。 2、我国在设计养老保险制度改革时，对隐性债务采取了先搞个人账 户空账，再逐步补实的设想。实践证明，如政府无其他投入，仅靠企 业和职工交费时不能充实个人账户的。 3、由于政府还没有拿出有效解决隐性债务的办法，现在隐性债务实 际靠提高企业缴费率来部分弥补， 从而形成企业既养退休人员又为在 职职工积累养老金的双重负担。 加上现行制度下统筹基金和个人账户 是“混账”管理的，各地为了减轻企业的双重负担，普遍采用统筹基金向个人账户透支的办法，形成个人账户“空帐” ，这实际是“寅吃 卯粮” ，以未来的基金风险为代价减轻当前的基金压力。由于统筹基 金和个人账户“混账” ，基金总量的结余又掩盖了“空账”的严重性。 4、从长远看，个人账户的“空账”问题及其和统筹基金的“混账” 问题很可能导致改革的初衷落空。如要做到个人账户实积累，势必再 提高企业缴费率，这无异于给国有企业雪上加霜。如个人账户长期空 账运行，由于“混账”问题，社会统筹基金将继续向个人账户基金大 量透支，最终使“统帐结合”蜕变成为一种激发办法，部分积累制名 存实亡。 5、在制度范围内，通过省级统筹或属地管理等方式，以一些地区或 行业历年滚存结余基金来缓解当前养老金拖欠问题， 从整体和长远来 看，仍是向个人账户透支，动用原本已经积累不足的个人账户。这样 长期下去，有可能会引起更大的基金支付风险。 四、养老保险制度改革与发展的重点 1、尽快研究解决养老基金缺口的问题。 思路有二： 1） 、维持现有的基本养老保险制度体系，通过基本养老保险制度外的 多渠道筹资来补充养老保险基金， 彻底解决 “隐性债务” 问题， 并 补 实个人账户已经产生的“空账” ，从而维持现有制度的正常运行。其 中多渠道筹资的可能方式有：变现部分国有资产；财政支出；发放特 种国债；开辟新税种；通过股市筹资；发放特种交易所彩票等。但在 具体操作上，不管什么方式，在一定时期内筹集如此巨大的资金（3万亿左右） ，可能很不现实，而且即使已经筹集到了资金，在我国资 本市场不健全、金融体制不完善的情况下，如此巨大的基金积累，对 整个经济的安全运行，是一种潜在的危险。 2） 、进一步调整和完善基本养老保险制度，通过修正制度本身来解决 挤进去口德问题。 “隐性债务” “空账”问题的产生，是因为制度设计 上高了基金部分积累，如果沿用传统的现收先付基金模式，上述问题 就迎刃而解了。 当初之所以设计统帐结合的基金模式主要是为了解决 人口老龄化高峰时期的让企业的养老保险费率负担过重问题 （缴费率 将超过职工工资总额的 40%） 。但实际上，解决人口老龄化人口高峰 企业养老保险负担过重问题，也可以通过降低养老金替代水平来实 现。如果解释将基本养老金替代率下降到 40%(现在为 80%左右)，则 缴费率可以控制在 20%左右。 2、完善三层次养老保险体系，也就是走市场经济国家通行的“三支 柱”养老保险体系的路子：第一层次是政府举办的基本养老保险，立 法强制实施，统筹互济原则，覆盖城镇所有在职职工和离退休人员， 通过社会保障税的方式筹集，资金模式为现收先付制。替代率为 30%-40%左右。 第二层次是职业养老保险或者称为企业补充养老保险， 这是一种以企业为主体的养老保险制度层次， 是对基本养老保险的扩 充，可以考虑通过立法强制实施，国家给与保险税费前列支的优惠政 策，基金模式采用隔人账户为主体的积累或部分积累制，预期提供 30%左右的替代率。第三层次是个人储蓄性养老保险，国家需要给与 一定的税收优惠政策加以鼓励。3、基金的保值增值问题。 基金积累制最大的问题就是保值增值问题。 基金只有保值才能抵御通 货膨胀的风险，只有增值才能显示出积累制的优越性。目前关于保值 增值出现得问题： a、目前社会保险基金只能存入银行或购买债券，没有显示出比居民 个人储蓄和购买国债更大的优越性，长此以往，必将引起居民对个人 账户资金的疑惑。 b、由于政府硬性规定基金的投资方向，等于政府将基金的保值增值 责任全部承担起来，者往往导致政府部门陷入日常投资管理事务，与 政府职责不协调。 c、实行基金的保值增值，要有完善的资本市场环境，我国目前资本 市场尚在形成之中，在这种环境下实现基金保值增值的难度更大。 4、逐步夸大基本养老保险的覆盖面。这是养老保险基本原理—大数 法则决定的，覆盖面越广，社会互济性越强。 5、加快机关事业单位养老保险制度改革，建立覆盖企业和机关事业 单位的，统一的城镇职工基本养老保险制度。 五、医疗保险制度改革时间过程： 初建阶段：劳保医疗制度和公费医疗制度 1、1951 年发布的《中华人名共和国劳动保险条例》确立了国有企业 单位的劳保医疗制度，对象是全民所有制企业、城镇部分集体所有制 企业的职工，以及退休人员。劳保医疗由企业自行管理，经费老源于 企业的职工福利基金，并列入成本。2、1952 年中央政府发布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及 所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》 ，由此建立 起了公费医疗制度。对象主要是国家机关、事业单位的职工和退休人 员，以及高等院校在校学生和在乡的二等乙级以上革命残疾军人。医 疗费用由财政拨款，分级管理使用。 劳保医疗制度和公费医疗制度所提供的医疗项目和待遇标准大体 上是一致的，主要包括：疾病、非责任伤害、工伤、职业病、妇女生 育、计划生育手术等。 （比较建国期间我国的劳保医疗制度和公费医 疗制度） 改革探索阶段： 1、 年，主要进行了两项改革：一是引入个人分担医疗保 险费用的机制， 全国普遍实行公费、 劳保医疗费用和个人挂钩的办法， 就医时个人适当负担部分医疗费用，及时性医疗费定额包干的方法。 二是引入社会统筹机制， 部分省市开展了离退休人员医疗费用社会统 筹和职工大病医疗费用社会统筹试点。 2、1994 年制订了《关于职工医疗制度改革的试点意见》 。经国务院 批准在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，首次将社会统筹与个 人账户相结合的模式引入医疗保险制度， 对劳保医疗和公费医疗同步 进行改革。除了“两江”模式还有北京武汉的“大病统筹”模式。上 海的“总量控制，结构调整”模式以及海南、深圳的“板块式”模式 等（名词解释： “两江”模式 大病统筹、板块式模式等等） 。 3、1996 年，在“两江”试点的基础上，扩大了医疗保险制度改革的试点。暴露出一些问题： a、一些试点城市统筹水平偏高，财政和企业负担比较重，缴费困难。 b、覆盖面窄，企业参保率低，推动试点工作的难度大。 c、在一些试点城市中，社会统筹基金超支较多。 改革的深化阶段： （结合 09 年医疗保险制度改革来谈） 1998 年出台了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决 定》 ， 标志着我国职工医疗保险制度改革进入了一个新的历史阶段。 1、 根据《决定》医疗保险制度改革的主要目标是： a、建立由用人单位和职工共同缴费的机制，切实保障职工的基本医 疗。 b、建立基本医疗保险统筹基金和个人账户，发挥互助互济和个人自 我保障的作用，形成医、患、保三方激励与制约相统一的内在机制， 控制医疗费用过快的增长。 2、改革的思路是：低水平、广覆盖、双方负担、统帐结合。 a、低水平是指我国目前只能根据财政和企业的实际承受能力确定合 理的医疗保障水平，而不能超越生产力水平确定过高的保障水平。 b、广覆盖是指基本医疗保险制度要覆盖城镇所有单位及其职工，社 会保险遵循大数法则，没有一定的覆盖面，就不能有效的分担风险。 c、双方负担，是指基本医疗保险费，由用人单位和职工个人共同缴 纳。用人单位缴费应当控制在职工工资总额的 6%左右，职工缴费率 一般为本人工资收入的 2%。 d、统帐结合是指基本医疗基金实行社会统筹和个人账户相结合，这是具有中国特色的医疗保险制度的基本特征 3、基本医疗保险基金包括统筹基金和个人账户两个部分： a、个人账户：个人缴费部分 2%+（企业缴费部分 6%）*30% b、统筹基金： （企业缴费部分 6%）*70% 4、为配合医疗改革，医药卫生体制改革的措施： a、明确基本医疗保险服务的范围、标准和医疗费用的结算办法 b、对提供基本医疗保险服务的医疗机构和零售药店实行定点管理， 引入竞争机制，规范医疗行为，提高医疗卫生资源的利用效率。 c、要进一步推进医药卫生体制改革，建立医药分开核算、分别管理 的制度，合理控制医疗费用。 六、失业保险制度改革时间进程： 1、我国城镇企业职工失业保险制度，是 1986 年《国营企业职工待业 保险暂行规定》开始建立起来。 2、国务院在 1993 年颁布实施了《国有企业职工待业保险规定》 ： a、适用范围扩大了了，由过去的国营企业拓展到了城镇国有企业。 b、扩大了享受失业保险的对象范围，将原来只适用四种人扩大到七 种人。 c、调整了待遇标准，由过去按照本人标准工资的 50%-75%计发，改 为按当地民政部门规定的社会救济金额的 120%-150%计发。 d、增加了救济内容，对特殊困难的待业人员提供了特殊保护。 3、1994 年国家正式提出实施再就业工程，突出了失业基金促进失业 人员再就业的作用， 在失业救济与促进就业的有机结合上取得了明显的进展。 4、1999 年国务院颁布了《失业保险条例》 ，为完善失业保险制度提 供了根本的法律规范。 a、在失业保险的覆盖范围上基本实现了广覆盖，即除了公务员以外 的所有城镇从业人员几乎都被纳入了失业保险范围。 b、在失业保险费筹集上，提高了失业保险费率，并明确规定实行由 国家、用人单位和职工个人三方共同合理负担，强化了各方面的社会 保险责任， 增强了用人单位和职工的失业保险意识， 拓宽了资金渠道。 c、在基金支出结构上，突出了对失业人员基本生活保障的支出，同 时也明确了基本生活和促进再就业工作紧密结合的宗旨。 d、 《条例》还在基金统筹层次、加强基金管理，建立财政专户，实行 收支两条线和财政监督，建立省级调剂金，适当扩大失业保险待遇享 受范围等方面做了明确的规定。 七、城镇居民最低生活保障制度建设时间进程： 1、1993 年，上海在全国率先实行最低生活保障制度。 2、 1994 年国务院正式提出了要在我国城市中逐步实施最低生活保障。 3、1997 年国务院发出了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制 度的通知》 ，对保障对象、保障标准、资金来源和有关政策措施做出 了明确规定。 4、1997 年十月，广东省在全国第一个率先全面实行城乡低保制度。 5、1999 年国务院发布了《城镇居民最低生活保障条例》 八、城镇居民最低生活保障制度的特点：a、与收入关联的广覆盖。低保制度覆盖了所有低于规定的保障标准 的城镇居民，而不管他是否有职业，是否领取失业或养老金。这本质 上是一种在与收入关联基础上的广覆盖的制度， 为城镇居民设置了一 到最低的、也是最后的保障网。 b、低标准。为避免一些发达国家保障标准过高而导致的“福利病” ， 我国明确建立城市居民最低生活保障制度主要是解决最贫困居民的 温饱问题。 c、资金列入财政预算，由地方各级民政部门分别管理。 九、城镇低保的人群范围： a、原社会救济对象，主要为无固定收入、无劳动能力、无法定赡养 人或扶养人的居民。 b、家庭中有在职人员，但因赡养、抚养系数高或所在单位经济效益 差，人均收入地域当地最低生活保障线的居民。 c、失业保险期满仍不能就业，并且符合社会救济性的居民 d、因其他原因造成收入低于最低生活保障线的居民 十、工伤医疗保险项目的改革 1、建立于 1951 年的《劳动保险条例》 2、90 年代以来进行了制度创新： a、实行社会统筹，建立工伤保险基金 ，变企业保险为社会保险以分 散企业工伤风险。 b、建立工伤认定和评残标准，使工伤保险规范化，法制化，减小操 作难度。1992 年颁布了《职工工伤与职业病致残程度坚定标准》 ，使我国工伤与职业病致残程度鉴定有了一个比较完善和科学的依据。 3、1996 年，发布了《企业职工工伤保险试行办法》 ，对工伤保险的 范围、鉴定程序、待遇标准等做了较为详细的规定。 十一、对我国社会保障制度改革的评价： 1、由“普遍福利”向“社会保险”的转变。 （西方社会保险制度现阶 段的困境给我国社会保障制度改革带来的启示和教训） a、从国际上看，降低国家和政府在社会保障中的责任，相应增加企 业和个人的责任， 乃是当今世界社会保障制度改革与发展中的一个主 流倾向和基本态势。 b、社会保障中的“高福利”政策使一些西方福利国家的财政负担越 来越重，引发了许多社会问题和政治问题，因此不得不进行改革。然 而尽管这些国家认识到了改革的出路所在， 但原有高福利社会保障制 度的历史比较长，影响根深蒂固、积重难返改革的阻力很大，难以惊 醒大规模的制度调整， 只能做一些局部的修补和校正， 因而危机尚存。 c、我国是一个发展中国家，从实际国情看，即使过去的那种低水平 的普遍福利政策，现在看来也难以为继，是保障水平与现阶段的生产 力和经济社会发展水平相适应， 以及通过增加个人责任和义务而是国 家和单位的负担能够维持在一个适当的水平， 是保证企业乃至整个国 民经济的活力和竞争力的一个重要手段。 2、有企业自我保障向社会互济的转变。 实行保险基金的涩会统筹，实现了由企业自我保险向社会互济的过 度，并也符合保险业分散风险的“大数法则”原理。同时保险职能和监督的社会化，可以是各种社会保险责任从企业中分离出来，有利于 均衡企业负担，公平竞争，有利于建立现代企业制度。 3、由“平均主义”“大锅饭”向“效率优先、兼顾公平”的转变。 a、只有打破社会保障中的平均主义倾向，才可能更有效的激发广大 职工群众的劳动积极性，解放和发展社会生产力，推进社会主义现代 化建设事业。 b、在养老和医疗保险中确立社会统筹与个人账户相结合的原则，有 利于建立起调动职工个人缴费积极性和促进职工勤奋工作的内在激 励机制，有利于企业经营机制转化和劳动力的合理流动。第二章养老保险一、养老保险制度的建立、发展历程 1951 年正式颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》 ，在全国城镇 职工中建立了第一个正式的养老保险制度。 1、改革开放以前的实践 a、 1951 年—1965 年在这一时期建立了企业雇主按本企业工资总额的 3%缴纳劳动保险基金， 基金实行分级管理， 全国统一调剂使用的办法。 （注意：这里只有企业缴费，个人不缴费） b、1955 年《国家机关事业单位工作人员退休暂行规定》对政府部门 工作人员的养老保险做了单独的规定。 对五十年代养老保险制度的评价： 50 年代初建立的这个包括养老保险在内的综合性的社会保险制 度，在养老金的支付上是采取完全的规定受益制的方式，对受益资格按照工龄、工种和职工退休前的最后工资等做了详尽的规定。这个基 金完全没有职工个人的缴费积累，所以是现收先付制度。比较典型的 适应了原计划经济体制，在发挥社会保险互助互济的功能，有效地保 障退休人员的基本生活方面， 在促进国家大规模的经济建设方面起到 了十分重要的作用。 c、 1966 年—1967 年这一时期是建国初所建立起的养老保险制度处于 停滞、倒退的阶段。原由各级工会组织负责具体管理的劳动保险基金 改由各企业自行负担，在营业外项目下列支。 2、1978 年—1985 年的实践 a、80 年代初首先开始进行了还原社会保险基本功能的养老保险社会 统筹的工作。 b、1986 起，首先实现了全国县市一级的养老保险费统筹。 3、1986 年以后的实践 a、1986 年以国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中规 定劳动合同制工人退休养老办法， 企业要按照劳动合同制工人工资总 额的 15%左右， 劳动合同制工人按照不超过本人标准工资的 3%缴纳退 休养老保险基金，第一次建立起了个人缴费制度。 b、1991 年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 ， 确立了我国城镇职工养老保险由国家企业个人三个层次构成的基本 模式，初步确定了我国企业职工养老保险制度的基本框架：逐步建立 国家基本养老保险、 企业补充养老保险和职工个人储蓄型养老保险相 结合的制度。二、多层次养老保险体系： 1、第一层次，基本养老保险是核心，由国家立法，在全国统一强调 实施，适用于城镇各类职工，体现公平性原则。 2、第二层次是单位依靠自己的经济力量举办的，体现不同单位在经 济条件上的差别性的养老保险，体现效率性原则。 3、第三个层次使职工个人储蓄性养老保险，个人根据经济能力和不 同的需求自愿参加，国家在政策上予以适当的引导。 4、实施多层次养老保险的目的是改变原来的养老保险费用完全由国 家企业包下来的办法，实行国家、企业和职工三方面共同负担，以达 到适量控制国家法定基本养老保险待遇水平的增长， 增强企业的凝聚 力，为企业改增添活力，同时引入个人责任有利于调动多方积极性。 5、基本养老保险基金的筹集原则是“以支定收，略有结余，留有部 分积累” ，目的是想通过国有企业补充养老保险和个人储蓄型养老保 险的方式， 适当分散国家的经济负担， 并能够适当积累起一定的基金， 促进经济发展。 三、建立适应市场经济体制要求的养老保险制度的改革 1、1993 年以后，国内学者通过对西方过家的社会保障制度进行考察 总结出中国社保改革的三种基本选择倾向： a、应当注重鼓励个人劳动的激励系统的有效性 b、应适当强调保持适当的积累率 c、要重视与其他社会经济改革的相互配合作用。 2、我国社会保障制度改革基本原则的确立（详谈十四届三中全会）1993 年十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若 干问题的决定》 ，对社会保障提出了三个原则： a、要建立多层次的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会 福利、优抚安置和社会互助，个人储蓄积累保障；社会保障政策要统 一，管理要法制化；社会保障水平要与中国社会生产力发展水平以及 各方面的承受能力相适应；城乡居民的社会保障办法应有所区别；提 倡社会互助；发展商业性保险，作为社会保险的补充。 b、社会保障制度改革，要按照不同类型确定资金来源和保障方式， 重点完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能，以减轻企业 负担；促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争力；城镇职 工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担， 实现社会统筹和个人账 户相结合，进一步健全失业保险制度，保险费由企业按职工工资总额 的一定比例统一筹缴；普遍建立企业工伤保险制度；农民养老以家庭 保障制度为主，与社区扶持相结合；有条件的地方，也可以根据农民 资源实行个人储蓄性质的养老保险，发展和完善农村合作医疗制度。 c、要建立统一的社会保障管理机构，社会保障行政管理和社会保险 基金经营要分开。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能，建立 由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金的监督组织， 监 督社会保险基金的收支和管理；社会保险基金经办机构，在保证基金 正常支付和安全性流动的前提下， 可以发把社会保险基金主要用于购 买国家债券，确保社会保险基金的保值增值。 3、1995 年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》 ，进一步确定了我国企业职工养老保险制度改革的目标、原则和 主要任务。 a、本世纪末基本建立适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各 类企业职工和个体劳动者，资本来源多渠道，保障方式多层次，社会 统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应，管理服务社会化的养老 保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、 统一标准、统一管理和统一调剂适用基金。 b、 企业职工养老保险制度改革的原则是:保障水平要与我国的生产力 发展水平以及各方面的承受能力相适应；社会互济与自我保障相结 合，公平与效率相结合；政策统一，管理法制化；行政管理与基金管 理分开。 由于当时对于社会统筹与个人账户相结合在目标模式上认识不 够深入，导致 1995 年《通知》提出了两个养老保险制度具体实施办 法， 办法一跟多的强调了个人账户； 办法二则更多的强调了社会统筹。 由于出台了两种方法，并且在各地、市在实际操作中有全选择改革模 式，省级政府有权批准或否决市级的选择，导致各地都想采取与其他 地区不同的改革方案， 以便保持对养老保险制度和养老保险基金的控 制，其结果导致在全国产生了成百种改革方案，产生了城镇职工养老 保险制度的多种方案并存的破碎局面。 4、国务院 1997 年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制 度的决定》 ，确定了基本养老保险的统一制度内容是: a、统一缴费比例。企业的基本养老保险缴费一般不得超过企业工资总额的 20%，个人缴费 1997 年不得低于本人缴费工资的 4%，以后每 两年提高一个百分点，直到 8%。 b、建立统一的个人账户。按职工个人缴费工资的 11%建立基本养老 保险个人账户。个人缴费部分全部划入，其余部分由企业缴费补足。 个人账户的个人缴费部分可以继承。 c、统一基本养老金计发办法。基本养老金由基础养老金和个人账户 养老金两部分组成，基础养老金按职工平均工资的 20%计发，个人账 户养老金按个人账户储存额的 1/120 计发。领取养老金的条件是，个 人缴费满 15 年。 d、决定还要求：逐步将基本养老保险制度扩大到城镇所有企业及其 职工；加强养老保险基金的管理，基本养老保险基金实行收支两条线 管理；提高基本养老保险的统筹层次，逐步由县级统筹向省级统筹过 度； 提高社会保险管理服务的社会化水平， 减轻企业的社会事务负担。 e、1997 年国务院推进的统一职工基本养老保险制度的目的和重点是 要解决几个问题： 1）解决因改革办法多样化所导致的养老保险制度和养老保险基金分 散管理格局的形成，使得中央政府的一些政策缺乏统一性和权威性， 从而造成各地区、各部门之间养老金待遇水平的相互攀比、待遇水平 难以控制和平衡，同时造成一部分地区挪用、乱用养老保险基金的现 象。 （主要是 95 年改革所出现的问题） 2）解决因改革办法多样化而造成的不同地区、不同制度的衔接困难。 这一改革还力图防止多种养老保险方案并存所产生的不利于劳动力的合理流动，阻碍统一的劳动力市场形成的局面。 3）防止改革办法的多样化导致社会保险立法难度增加。 f、 在 1997 年养老保险制度统一化改革过程中遇到的另一问题是行业统筹与地方统筹的矛盾与不协调。 行业统筹是有关行业加强本系统行业职工养老保险制度的一种管理方式， 但从全国基本养老保险制度的 改革与发展趋势看，如若养老保险制度保持多种行业相互分割，实行 不同的收缴费率，不同的统筹比例局面，显然不利于全国养老保险制 度改革的深化与发展。1998 年国务院决定停止实行行业统筹，并将 行业统筹的全部管理工作统一移交地方管理。实行先移交，后调整原 则。 四、养老保险制度改革的成效 经过 20 年的改革探索，中国城镇职工的基本养老保险制度，无论是 在认识上海市改革实际操作上，都有了巨大的飞跃与进步。形成了一 个已近定型的全国性公共养老金计划的目标模式： 1、基本统一了陈振职工的基本养老保险制度，解决了 11 个行业统筹 的分割局面，这种统一的城镇职工基本养老保险制度格局的形成。将 成为中央政府加强社会保险制度的宏观调控力度， 实现调控的有效性 创造了有利条件。 2、在养老保险的费用的征缴上，实现包括养老保险费在内的各项社 会保险费的统一征缴比例的形成， 成为我国统一劳动力市场的形成创 造了有利得条件。 3、在费用缴拨方法上，认清了全额缴拨的重要性，并下定决心取消“协议缴费” ， “企业自提保费，自发保险金”的“封闭式运行”方式， 向实现统一的全额缴费发展，为养老保险费，社会保险费的征缴手段 的改革创造了条件。 4、在统筹层次上，在 2000 年前实现省级范围内统一缴费比例，统一 管理和调度使用基本养老金的目标， 使中国城镇职工的社会化管理大 为提高。 五、当前养老保险制度运行中的危机 原因：国有企业改革的社会环境情况复杂；我国尚未完全转变过来的 传统的社会保险制度本身有关；我国正在进行的经济转轨，从计划经 济向市场经济过度中的各种调整； 最根本的原因是由于对新制度认识 的局限性，所造成的在设计基本养老保险目标模式上存在的缺陷。 1、社会保险费用筹措渠道不畅。 社会保险费用的筹资渠道主要包括四个方面： a、用人单位，按一定比例缴纳的费用（养老 20%、医疗 6%、失业 2%、 工伤 1%、生育 0.6%，共计 29.6%） ，这是最主要的部分，而在实际当 中， 各地将费率自行调高， 使得社会保险费的缴费率已经达到 35%-47% 之间，使得企业不堪重负。 b、 职工个人按工资收入总额缴纳一定比例的费用 （养老 8%， 医疗 2%， 失业 1%，共 11%） ，但各地欠缴情况严重，很难达到这一水平。 c、国家的财政补贴；由于国家财政力量有限，在未实行调整国家财 政税收结构之前，国家财政补贴社会保险费用的眼里已经很重。 d、社会保险基金营运得到的回报。从社会保险基金运营、保值、增值方面看，由于社会保障立法之后，社保基金管理机构不健全、管理 经验不足，导致基金运营回报率很低。 2、社会保障费用需求增长大大超过供款人数增长。 近些年来，随着我国人口老龄化速度的增快，全国领取养老保险金的 离退休人员都一直处于绝对增长的状态， 而城镇在职职工人数相对比 例则由于 70、80 年代的计划生育政策的影响不断下降。 3、职工负担系数不断增加，导致在职职工的缴费压力不断加重。 4、基本养老金融资形势日益严峻: a、基金征缴立法滞后，手段不利。由于相关立法的滞后和政府管理 机构的不统一，造成管制措施的遗漏、滞后、扭曲和失灵，其直接后 果是缴费制养老保险计划缺乏统一的管理标准， 技术标准和各种本属 必不可少的法律依据。 b、基金收缴率下降，开始收不抵支，个人账户的空账问题严重，这 是由于过去几年实施的养老保险制度向部分积累制转变的必然结果。 由于方案设计先天性不足，在这种制度安排下，积累已无法落实。必 须用现在的缴费积累来支付现在已经退休的老职工的养老金， 因此就 会必然侵犯到个人账户，特别是由于个人账户的空账率很高，事实上 产生的动用有限的基金支付正在退休人员的养老金。 其导致的直接后 果是，养老基金的收缴率下降日益严重，基金开始收不抵支。 c、欠发养老金严重，甚至在某些省份基本养老金欠发情况十分严重。 5、扩大覆盖面的工作十分艰巨 面对养老保险资金紧缺的突出问题，再继续提高企业缴费费率的手段无法使用的情况下（目前企业缴费率已经很高，达 29.6%） ，采 用扩大覆盖面的对策措施也是一种选择。 但扩大覆盖面的工作难度非 常大，非国有企业，特别是民营企业和三资企业，对于参与国家公共 养老金乃至建立职业养老金计划的热情并不太高。原因： a、非国有企业职工年龄结构比较小，因而比国有企也更难感觉到养 老金的压力问题。 b、扩大覆盖面计划推进不力与我国城镇职工基本养老保险制度的目 标设计有直接关系。 这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压 力的方法，实际上是一种“寅吃卯粮”的办法。对此非国有企业产生 了其缴费被用作向退休人员较多的国有企业进行实质上是现收先付 性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家有没有对非国有企业 的与其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保 证。同时，在社会保险管理的相关信息披露机制极不完备以及管理透 明不高的情况下， 这些企业当然就没有动力和积极性来参加这样的养 老金计划，或是会设法逃避缴费。 c、明确保证养老基金的产权归属，用法律确定任何他人或团体都不 得随意侵犯， 是在非国有企业中发展养老保险计划的一个十分重要的 前提条件。 d、从长远来看，扩大覆盖面的措施只是一种“权宜之计” ，因为扩大 进来的新企业、新职工，他们履行了缴费义务，就取得了未来获取养 老金的权力，相对这些参加者和企业来说国家是一种负债。国家可以 做的只是在这个 “寅吃卯粮” 的时间差中将所欠资金缺口尽快解决好。6、应付人口老龄化远期危机。 中国人口老龄化尤其自身特点： a、中国人口老化速度快，发达国家人口老龄化的进程长达 50-100 年 以上， 而我国由于计划生育政策只经历了二三十年的时间就上升到了 发达国家老龄化程度 b、发达国家进入人口老龄化是，已经具备了较雄厚的经济实力，人 均 gdp 基本上达到 1-3 万美元，而中国 2008 年的人均 gdp 只有 3315 美元，只有少数城市达到一万美元。 而中国未解决老龄化高峰问题而设立起来的部分积累制的个人账户 基金却不断被用来解决制度改革前老职工的养老金发放问题， 使得空 账运行问题严重，基金积累严重不足，并且在很大程度上表现出征缴 压力增大的问题。 7、资格审查与待遇支付的管理机构不统一加剧了管理难度。 目前的基本养老保险在待遇的资格审查、费用征缴，待遇的发放尚未 实现在一个统一的垂直管理的系统中进行， 这种格局使得在整个管理 过程中由于各种基本数字、信息受不同层次，不同利益单位的管理机 构差异的影响，使各种统计数据参在这客观上的人为的偏差。此外， 再社会化管理方面我国的现状与需求还有相当的距离。 六、完善基本养老保险制度目标模式的在分析 1、关于公平与效率的问题 中国的社会保障制度实行兼顾公平与效率原则的原因： a、是充分注重和借鉴了国际的经验与教训，特别是对保障过高、过度注重公平，而不注重效率的经验教训基础上形成的。 b、中国的未来人口老龄化预期和中国在经济欠发达的情况下加快速 度不如老龄化社会这个国情， 决定了中国的社会保障制度必须在保障 社会公平的同时，担负起促进经济发展的重要功能。 2、关于现收先付制与部分积累制问题 a、部分积累制的操作核心是为每个职工建立一个个人账户，这个账 户实行企业和个人共同缴费，企业缴费的一部分划入社会统筹，另一 部分计入个人账户。而在具体运行中，最大的问题是，没有切实解决 好国家承诺的旧制度中老职工养老金债务的来源问题。 老职工没有个 人账户积累，资金缺口如何解决并没有落实。这一现状造成了目前在 实际运行中，依靠当前缴费支付已退休人员的养老金欠账的现象，这 是一种由现行的现收先付变成了隐形的现收先付。个人账户有名无 实。并没有真正实现部分积累的目标。 b、社会统筹、个人账户混账管理所掩盖的个人账户空账的严重性， 使各地为缓解企业负担和收缴费用眼里， 而采用社会统筹向个人行户 透支办法，而基金总量结余又掩盖了个人账户的严重性。 c、关于实现基本养老基金积累作用的个人账户问题上的分析 为应付人口老龄化问题，而由现收先付制转向部分积累制，其中的个 人账户设计是一个费中重要的内容，但在一个时期内，有些地方实行差额拨缴方式， 是养老金的实际积累大大低于记录在七个人账户上的承诺。在实现兑现承诺是，其实际积累并不能足以支付记录在个人账 户上的承诺值。届时，企业必然要以即期的职工缴费来填补前期退休职工个人账户的账面值与实际积累值之间的差额。 显然者仍然是一种 现收先付制，并且是一种企业层次上的现收先付制。无疑，在一个企 业层次上的现收先付无论是和国家层次上的现收现付相比， 还是和企 业层次上的完全积累制相比，不能如约兑付的风险都是最大的，因为 这个企业一旦破产，其养老金基金就要完全中断缴费来源，甚至原先 许诺的保障也有得不到保障的可能。因此，部分积累的个人账户的空 账问题，是制度目标模式的一大隐患，必须尽快解决。 3、关于多层次的制度框架问题 “三根支柱”的养老保险制度： a、公共管理的强制性的制度，目的是有限度的保障老年人的基本生 活，是一种再分配制度。 b、私人经营的强制性的储蓄制度，是通过基金积累，建立企业年金 计划，个人账户或是二者结合的与个人缴费，效率相结合的制度。 c、自愿储蓄制度，以储蓄为手段，为愿意在老年生活保障更好的一 些人创造的一种机会。国家给与政策支持引导。 4、关于融资基础问题 我国基本养老保险主要是向职工、 企业缴费， 但由于相关立法不健全， 导致强制的程度非常低，欠缴保费的现象十分严重。 七、关于深化改革需要解决的紧迫问题 1、认真解决好基本养老保险基金支付风险与防范机制问题 a、从基本养老保险基金的管理参与者看，缺乏多方共同监督的组织 形式b、基本养老保险基金的保值、增值的机制基本上没有形成。因为远 期支付的资金很大程度上是靠基金的时间差来增值而产生的， 但就中 国基本养老保险基金的运营而言，中国的资本市场还不十分发达，对 营运养老金这样资金巨大而周期又长的资金而言，是极为不利。 2、结合国企改革解决好养老金的历史债务问题 1）解决隐性债务的办法从理论上分析可能存在几种选择： a、增加税收，但目前很难做到，中国企业的税收负担已经很重 b、发行债券，问题是发行债券的基础上是什么，如果要国家财政担 保， 与征税无异， 如果要用养老基金担保还债， 则与现收现付制无异。 c、动用国有资产存量解决隐性债务的问题。目前国有资产很大程度 上是老职工长期低工资劳动贡献的积累， 将这部分资产用于他们养老 无可非议。 2）将国有资产的一部分转变为基本养老保险制度，赖以偿付隐性债 务的相关观点： a、国有企业在进行股份制、股份合作制改革以及组建有限责任公司 的进程中，随职工参股必将有一部分资产变现或为职工个人拥有，不 妨从中划出一部分，转归社会保障基金管理机构掌握，以偿还隐性债 务。 b、企业发生兼并、拍卖等情况是，可按职工平均每人应负担的隐性 债务，作为附加值由买方按现值拨给社会保险基金管理机构，作为偿 还债务的资金来源。 c、国有企业原本创办的大量的企业医院、学校、幼儿园及其他公共福利设施大概占到国有总资产的 15%，盘活这些非经营性资产，补充 社会保障资金的不足是一个十分现实的题目。 3）要看清社会保障制度改革与国有企业改革是相互制约的关系： a、原体制下国有企业承担太多社会保障责任，大量的社会保障费用 支出严重的影响了企业的扩大再生产，甚至是一般的再生产运行。而 国有企业改革不可能逃避的问题是原有企业退休职工的社会保险问 题，这些问题都将严重的掣肘着国有企业的改革。 b、国有企业改革进展缓慢导致国有企业的效益上不去，叫不出足额 保费，又在很大程度上制约了社会保障制度的发展。 3、划清新旧养老制度下的养老金责任 a、体制转换前大部分企业的养老基金，或是以利税形式上缴国家， 或者被企业用作扩大再生产，老制度多年积累下来的“老人”基本上 没有养老金预留，也不可能有这部人员的养老金积累。我国的城镇职 工的基本养老保险改革方案基本上是为新人设计的， 我们并没有确切 的认可和寻找出明确的老制度下老人的历史欠账的解决方式、方法， 仅仅是指出“老人老办法，中人中办法，新人新办法” ，但老人以及 中人的养老保障资金具体来源却没有落实。 b、体制改革后，个人账户并没有实现必要的资金积累，现实缴费实 现上既承担着新人、中人的养老金责任，同时还承担着“老人”历史 债务责任的双重压力。 c、传统制度下的老人的养老金历史性债务这一巨大的资金缺口，是 一个无法回避的历史债务，如果这一重大债务问题不认真解决，新制度在身背沉重的历史债务下运行必然步履维艰。 d、新制度在设计上回避了一个非常关键的问题：由于已经退休和临 近退休的老年职工在过去的传统制度下，没有养老金的缴费的积累， 所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。仅用一句： “过 去的工龄视同缴费年限” 是无法把旧制度下一大批老职工个人账户中 的养老金欠债填平补齐的。在实际操作中，不得不依靠当前基本养老 保险制度中的缴费积累，支付目前退休职工的养老金，再加上有些企 业采取各种手段逃避或者拖延缴费， 这些情况使个人账户变得有名无 实，空账率不断加大。 4、征费改社会保障税问题 1） 、建立社会保障税的必要性： 到目前为止， 中国的城镇职工基本养老保险制度的运行是靠以企业缴 费为主要依托的方式，日益暴露出多方面的危机，分析其根源，主要 是基本养老金的筹措方式，基金的使用与管理政策等。解决基本养老 金筹集指导思想尤其注重以下几个问题： a、必须注重减轻企业的负担，特别是注重减轻国有企业的负担，切 实将企业负担水平降下来。 b、必须认真解决好老职工养老金历史欠账，采取切实可行的办法， 变现国有资产中企业办社会的资产和相关资产。 c、必须通过立法，以法律手段解决基本养老保险的普遍性缴费问题。 d、必须认真解决养老保险基金的积累问题，以应付即将到来的人口 老龄化高峰，方式是尽快解决立法和投资工具的问题。2)建立社会保障税的可行性 目前以社会保障统筹方式筹集资金是一种简单的行政手段，无论 是从征缴力度上还是从实际效果看都有严重的缺陷。 其筹资方法既不 统一，也不规范，无法为社会保障提供稳定的资金来源。改为一社会 保障税种的方式征缴既可以增强筹资的刚性，解决现行的，用行政手 段实行统筹的软收硬支、管理混乱的问题，又能使社会保障事业走上 法制化、规范化的道路上来。 税种的开征方式： a、统一税种—社会保险税。好处：统一征集减少管理成本，不足之 处：三个保险项目成熟条件不同，增加征缴技术难度。 b、将养老、失业、医疗分别设立社会保险税。 好处：可以条件成熟一个开征一个，目前基本养老保险基金缴费改征 税的条件已趋成熟，可以现行开征，其他等待条件成熟之后在开征。 而及时开征养老保险税种，有利于解决目前养老保险基金的融资危 机，以及诸如逃避缴费，挤占挪用等现象频频发生的问题，使养老保 险基金从融资开始，一步步走上规范化，法制化的轨道。建立统一的社会保障税体系应注意两方面问题：a、应当通过建立社会保障税，切实把企业，尤其是国有企业的负担 降下来。 b、改税后的征管能力和征管力量问题，尽快完善统一的个人社会保 障号码制度建设，实行电算化管理。 3）开辟基本养老保险基金的新来源：开辟新的税种5、采取积极措施，促进第二、三层次养老保险制度的发展。 a、1995 年发布了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》 ，规定 企业补充养老保险所需资金主要由企业负担； 但也可以由企业和个人 共同负担，单个人缴费部分不得超过供款总额的一半。企业补充养老 保险一般采取个人账户方式，按照个人账户养老金储蓄额的多少发 放。 b、应当进一步对这三个层次的养老保险职责，资金来源，国家优惠 政策进一步通过法律形式予以确定，在职责上分清各自的位置，有利 于降低企业的缴费负担。 c、应当通过制定必要的法规，使企业和个人自由选择计划，每个计 划的所有者都是一个具有法律规范的养老金基金会。 第二个层次的养 老保险基金组织能否形成一个竞争性的市场化的管理与运行机制十 分重要。这直接涉及到管理成本、效率等核心问题。 d、在鼓励个人储蓄型养老保险方面，政府需要出台必要的金融政策 支持和鼓励，至少在银行利息方面给与实施在在的优惠，以便能通过 政策引导职工切实利用第三个层次的制度在养老保障方面发挥优势。第三章医疗保险一、医疗保险发展的时间框架 1、1951 年建立，分为公务员的公费医疗、国企职工的劳保医疗以及 农村的合作医疗制度。 2、1984 年开始，各地对公费医疗和劳保医疗实行了医疗费适当与个 人挂钩、医疗费用定额包干，超出额部分按一定比例报销的办法，在部分城市实行了企业大病医疗费用社会统筹办法。 二、公费医疗与劳保医疗制度概述 1、劳保医疗制度 a、建立于 1951 年《劳动保险条例》 ， b、享受对象：国有、集体企业职工 c、费用：从企业福利费中列支 d、待遇：职工在本单位全额报销医疗费用，家属享受半费医疗。 2、公费医疗制度 a、建立于 1952 年《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属单位 的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》 。 b、享受对象：机关事业单位职工 c、经费来源：财政拨款 d、待遇：职工凭公费医疗证在医疗机构免费就医。 三、公费、劳保医疗制度的弊端 1、一是多，即国家和单位对职工医疗费用包揽过多，职工不负担或 负担很少的医疗费用，缺乏自我保障意识，财政和企业不堪重负。 2、快，即对医患双方缺乏有效地制约机制，医疗费用增长过快，浪 费严重。 3、低，即医疗保障以单位自我保障为主，职工医疗费用社会互济程 度低，管理和服务的社会化程度低。 4、窄，即医疗保障的覆盖面窄，外商投资企业，股份制企业、私营 企业及职工和个体工伤户，基本没有纳入当时的社会医疗保险范围。四、1984 年医疗保险改革目标 1、增强个人、单位和医院对控制医疗费用支出责任 2、遏制医疗费用过快增长的医疗费用管理办法 3、医疗费用由医院代管，实行医疗费用与个人单位和医院三挂钩 4、个人医疗费用实行定额包干，超过部分按一定比例报销。 五、 “两江”改革 1、定义：1994 年开始，国家在江苏省镇江市、江西省九江市进行社 会统筹和个人账户相结合的医疗保险制度改革试点， 并按照改革的目 标和基本原则逐步扩大试点面，探索多种“统帐结合”的实现形式， 被称为“将两办法” 2、基本内容：职工发生医疗费用首先由个人账户支付，个人账户用 完自付本人工资 5%，超过部分由统筹基金分档按 80-90%的不同比例 给付，根据各地消费水平和医疗保险基金承受能力，制定社会医疗保 险基金最高给付限额，超过部分主要由统筹基金和用人单位负担。 3、目的：试图把个人的医疗费用意识和自我保障责任，以个人医疗 账户的形式与社会责任结合起来，使之既保障职工基本医疗，又能有 效制约浪费，即能保证当前的医疗费用支出，又有利于今后医疗保障 基金的积累。 4、取得的成效：在一定程度上起到了增强个人医疗费用意识和自我 保障意识，保障了职工基本医疗的需求，特别是解决了困难企业职工 的基本医疗问题，促进了医疗机构的改革和发展。 5、存在的问题：a、受个人账户积累式基金运作方式影响，统筹基金出现不同程度的 超支。 b、由于制度设计中没有建立个人账户积累与个人自付之间的内在联 系，在个人账户初始计入额较少，与医疗费用支出控制不相对应的条 件下，个人并不珍惜个人账户的积累，相反会出现突击花光账户挤占 统筹。 六、1997 年海南、深圳改革 1、借鉴“两江“经验，探索了有别于“两江”办法的社会统筹和个 人账户相结合的社会医疗保险制度： 个人账户主要支付门诊和小兵医 疗费用，统筹基金主要用于支付住院或大病医疗费用。 2、取得成效：同“两江”办法 4 3、出现问题：门诊就医或小兵医疗费用主要由个人承担，在部分地 区个人难以忍受，患者也可能出于经济利益考虑， “小病不看酿成大 病” ，隐性增加医疗费用，或采取“小病大养”直接增加统筹基金支 出压力。 七、改革的反思： 1、过分注重制度模式，试点政策过于僵化。 2、统筹比例过高，加重了财政和企业负担。 3、医疗费生体制改革滞后，费用控制难度加大。 4、分配关系紊乱，增加了社会共济的难度 5、商业保险发展缓慢，福利刚性难以化解。 八、1998 年全面推进医疗保险制度改革1、1998 年 12 月下发了《国务院关于建立城镇职工医疗保险制度的 决定》 ， 部署了在全国范围内全面推进职工医疗保险制度改革的工作。 2、指导思想：紧紧围绕建立社会主义市场经济体制需要和配合推进 国有企业改革的要求，着眼于建立一个新的职工基本医疗保险制度， 明确改革的目标、原则和基本政策，在具体办法和步骤上根据当前各 地改革的现状和具体实际， 鼓励各地从实际出发积极探索改革途径和 办法，稳步启动，保证改革的平稳过渡。 3、基本思路：基本水平，广泛覆盖，双方负担，统帐结合。 a、基本水平是指基本医疗保险的水平要和我国社会主义初级阶段的 生产力发展水平相适应， 相应的统筹水平要根据目前我国财政和企业 的承受能力确定。 b、广泛覆盖是指基本医疗保险要覆盖城镇所有用人单位和职工， c、双方负担是指改变过去职工医疗费用由国家和企业包揽，个人不 承担医疗保险责任， 实行基本医疗保险费用由单位和个人共同合理负 担； d、统帐结合是指基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合，建 立医疗保险系统基金和个人账户，并明确各自的支付范围，统筹基金 主要支付大额医疗费用，个人账户主要支付小额医疗费用。 4、主要内容： a、明确了改革的任务和原则 b、确定了覆盖范围、统筹层次和缴费的控制比例。 c、制订了医疗保险统筹基金和个人账户的主要政策。d、规范了基本医疗保险基金的管理和监督机制 e、提出了加强医疗服务管理的措施和配套推进医药卫生体制改革的 要求 f、规定了有关人员的医疗待遇 g、部署了改革的组织领导和具体进程 1)实施范围：既包括机关事业单位又包括城镇各类企业，既包括国有 企业也包括非国有企业特别是“三资”企业和私营企业，既包括效益 好的企业，也包括困难企业。但乡镇企业以及城镇个体劳动者不做强 制性规定，各地可根据实际情况自行决定。 2）统筹层次：过低，仅在县市以下统筹，保险基金共济能力较弱， 难以抵御风险；过高，直接搞省级统筹，地区间差异过大，目前的管 理水平也难以适应，显然条件不成熟。 《决定》确定原则上以地级以 上行政单位为统筹单位。京津沪三地实行全市统筹。 3）属地管理：基本医疗保险实行属地管理，不搞行业统筹，但允许 相关行业以相对集中地方式异地参加统筹地区的基本养老保险， 主要 是考虑这部分企业及其职工分别对应参加各自所在地区的基本医疗 保险，过于分散，存在着管理的难度，也不利于有效利用这类行业的 医疗卫生资源和方便职工及时就医。 4）缴费比例：规定用人单位缴费率控制在职工工资总额的 6%左右， 职工缴费率一般为本人工资收入的 2%。 我国目前阶段的基本医疗保险水平， 其可能的水平只能与社会主义初 级阶段的生产力发展水平系相适应，具体到缴费水平，只能根据财政和企业的承受能力，如果缴费水平确定过高，则效益差的企业交不起 钱，效益好的企业由于共济力度过大也不愿意缴纳，同时国家财政也 难以承受。具体到基本医疗保险待遇水平，只能根据基金的承受能力 确定，而不能完全照顾少部分人的过高医疗消费需求，造成基本医疗 保险基金的超支，影响绝大多数参保职工的基本医疗保险需求的实 现。 5）关于统帐结合 a、要同步规定建立统筹基金和个人账户，个人缴费全部划入个人账 户，单位缴费按 30%左右划入个人账户，其余部分建立统筹基金。 b、规定统筹基金和个人账户要明确各自的支付范围，分开管理。 c、制定统筹基金的起付标准和最高支付限额。规定分别按当地职工 年平均工资的 10%左右确定起付标准，按当地职工年平均工资的 4 倍 （2009 年已经改为 6 倍）左右确定最高支付限额的控制额度。 6)关于基金管理 a、基本医疗保险基金纳入财政专户管理，专款专用，不得挤占挪用。 b、统筹基金要以收定支，收支平衡 c、社会保险经办机构的事业经费不能从基金中提取，由各地财政预 算解决 d、建立健全社会保险经办机构预决算制度，财务会计和审计制度。 e、要求统筹地区设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机 构代表、工会代表和有关专家参加的医疗保险基金监督组织，加强社 会监督。7）关于医药卫生体制改革 a、要制定基本医疗保险服务范围和标准，包括基本医疗保险药品目 录，医疗项目和医疗服务设施标准。目的是为了保证基本医疗保险基 金的收支平衡，确定基金能够承付的医疗服务范围和标准。 b、据基本医疗保险服务的医疗机构和医药实行定点管理。 c、要对医疗机构进行经济运行分析和成本运算，实行医药分开核算、 分别管理，在此基础上，合理提高医药技术收费价格。 d、发展社区卫生服务。 8）有关人员的医疗待遇 这里主要指一些特殊人员，包括离休人员、老红军、国家机关工作人 员、二级乙等以上革命伤残军人等，其医疗保险待遇都要有甄别于基 本医疗保险的特待遇。 九、医疗保险制度中需要把握的几个重点问题： 1、要严格执行 6%左右的用人单位缴费率控制标准，又要充分考虑财 政和企业实际负担能力合理确定各地区基本医疗保险筹资水平。 a、全国确立一个用人单位缴费率的控制标准，目的是为了从基本医 疗保险建立之初对全国基本医疗保险缴费水平要有一个宏观控制标 准，保持全国水平大体相当。 b、要根据筹资水平确定基本医疗保险的支付水平，而不是根据现实 的医疗消费需要来确定基本医疗保险支付水平， 再反过来确定基本医 疗保险的筹资水平。 2、既要坚持统帐结合原则，又要积极探索统帐结合的具体实现形式。其中涉及到个人账户社会化管理问题，两个基本要求： a、个人账户要真正建账，保证账户里面有实钱，不能建空账。 b、建立个人账户管理与使用的监测统计系统，对账户资金使用情况 有详细的记录与监督。 3、既要合理划分统筹基金和个人账户的记账比例又要严格规定各自 的支付范围。 a、单位缴存 30%左右划入个人账户，使国家制定的一个控制标准。 b、根据不同情况分开管理方式制定统筹基金的起付标准。 c、统筹基金必须坚决封顶。 4、既要重点推进基本医疗保险制度的建立，又要做好新旧制度转轨 中的政策衔接。 5、既要加强基本医疗保险中的医药服务管理，又要积极配合推进医 药卫生体制的改革。 劳保部门在基本医疗保险的医疗服务管理中需要 做的工作，归纳起来为“三、二、一” ： a、三是制定基本医疗保险用药目录、诊疗项目和医疗服务设施标准 的三个范围。 b、二是对提供基本医疗保险服务的医疗机构和药店实行两个定点管 理 c、一是制定一个科学合理的医疗保险费用核算办法。 十、建立和完善多层次医疗保障体系 1、建立多参次医疗保障体系的必要性 a、 基本医疗保险的保障水平和职工实际医疗消费需求之间存在差距，特别是对超过统筹基金最高支付限额（即封顶线）以上的医疗费用， 还没有一种制度性的解决办法。 b、由于基本医疗保险是“基本水平”起步，因此对于原来医疗消费 水平比较高的地区、行业或企业，需要通过建立多层次的医疗保障体 系，来解决高于基本医疗保险待遇部分的医疗费用，以保证新旧制度 的衔接和改革的平稳实施。 c、基本医疗保险只覆盖了城镇职工，还有部分城镇人口未被覆盖， 而未被覆盖人口中的一部分属于应收社会保护人口或在社会竞争中 处于不利地位的人口，需要建立有效的社会医疗救助制度，解决他们 的基本医疗保障问题。 2、建立多层次的医疗保障体系的可能性: a、政府的基本医疗保险只是解决了城镇职工的基本医疗问题，由于 人们的收入水平和医疗需求存在差异， 基本医疗保险之外的其他保障 方式有充足的发展空间。 b、在建立在多层次医疗保障体系方面，各地已经进行了一些探索， 积累了一些经验。 3、如果不尽快建立多层次的医疗保障体系，可能产生的社会后果： a、增加社会不稳定因素 b、使基本医疗保险基金向非城镇职工转移 支付的问题更加突出，增加基本医疗保险基金支付压力，影响基本医 疗保险制度的健康运行。 4、建立和完善多层次医疗保障体系的政策建议 多层次医疗保障体系包括：a、基本医疗保险 b、企业补充医疗保险和商业医疗保险；c、社会医疗救助 此外，还应包括国家公务员医疗 补助，职工医疗互助保障和特殊人群医疗保障等辅助性制度形式。 相关建议： a、要与基本医疗保险制度同步建立“大病救助基金” ，用于解决超封 顶线以上的大额医疗费用。 b、大力发展企业补充医疗保险。参加企业补充医疗保险的条件： 一是参加了基本医疗保险；二是具有持续的税后利润，并保证足额发 放职工工资和缴纳社会保险费； 三是已经形成的医疗保障待遇高于基 本医疗保障待遇，且有能力主办或参加企业补充医疗保险。 c、积极发展商业医疗保险，在医疗费用、医疗项目以及范围对象上 对基本医疗保险进行补充。 d、在经济条件好、财政负担能力强的地区，要逐步建立主要由政府 财政支持的社会医疗救助制度。 三种形式： 一是提供社会医疗救助金， 给救助对象以经济补偿；二是给医疗机构一定得经济补偿，使后者直 接减免救助对象的部分医疗费； 三是由社会医疗救助机构举办专门医 疗机构，免费为救助对象提供医疗服务。 e、实行国家公务员医疗补助制度，鼓励发展职工医疗互助保障。主 要解决与医疗有关的服务问题以及少量因病致贫职工的补助， 而不是 用于提供医疗费用的经济补偿，其医疗费用可由职工、工会和企业自 愿共同缴纳。第四章失业保险一、失业保险定义失业保险，是国家和社会为由于非本人原因暂时失去职业、又没 有其他收入来源的职工提供物质帮助，并通过职业培训、职业介绍等 手段帮助其实现再就业的社会救助制度， 是社会保障体系中的重要组 成部分。失业人员包括两部分，一部分是社会新成长起来的劳动力， 在未从事职业之前暂时失去生计来源； 另一部分是失业的原在职业人 员。 二、中国事业保险制度的建立及发展过程 1、中国失业保险制度可追溯到 1950 年《关于救济失业工人的暂行办 法》 。救济办法“以工代赈”为主，并在失业现象严重的省份建立了 “失业救济委员会” ，但这种办法只是为了解决旧社会遗留下来的失 业问题而采用的临时性措施。 2、1986 年，国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》 ，以此 为标志，在我国正式建立了失业保险制度。 a、覆盖面：一是宣布破产的企业职工，二是濒临破产的企业在法定 整顿期间被精简的职工。三是企业终止、解除劳动合同的工人；四是 企业辞退的之职工。 b、基金来运：第一部分是待业保险费的缴纳。费率为 1%，税前列支， 摊入产品成本。 第二部分是银行储蓄利息； 第三部分是地方财政补贴。 c、支出项目：一是宣告破产和濒临破产的企业在法定整顿期间被精 简的职工，在待业期间的待业救济金。二是上述职工待业期间的医疗 费、死亡丧葬补助费，供养直系亲属抚恤费，救济费；三是上述企业 离退休人员的离、退休金；四是企业辞退的职工和终止、解除劳动合同的工人，待业期间的待业救济金和医疗补助金。五是待业职工的专 业培训费；六是扶持待业职工的生产自救费；七是待业职工和职工待 业保险基金的管理费 d、发放标准：以职工离开企业前两年内本人月平均工资额为基础， 对前三类职工，工龄为 5 年及 5 年以上的，最多发给 24 个月的待业 救济金，其中 1-12 月为本人标准工资的 60%-75%,13-24 个月，为本 人工资的 50%。工资不足 5 年的，最多发放给 12 个月的待业救济金。 对于第三种职工，在扣除已发放给本人的生活补助费后，按照上述规 定领取待业救济金。 e、这一时期，建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业的 改革。1986 年国务院确定国有企业招收新职工实行统一的劳动合同 制，允许企业辞退严重违反劳动纪律的职工。正是由于国有企业劳动 制度和经营机制进行了重大改革，必然出现部分职工暂时失业，为了 保障这部分职工在失业期间的基本生活， 同时在政府的帮助下尽快实 现再就业，国家在国有企业率先建立了失业保险制度。 3、1986 年-1993 年使我国失业保险制度的形成和初步运行的时期： a、建立和充实工作机构，完善管理办法 b、坚持足额收缴待业保险基金，坚决杜绝“差额拨缴”现象 c、加强对待业职工的管理。 d、配合国家经济秩序的治理整顿，国家制订了一系列失业保险制度 的补充政策。 这时期失业保险呈现出的三个特点：a、失业保险的范围不断扩大。 b、失业保险的统筹层次不断提高，部分省份建立了省级调济基金 c、失业保险和促进再就业的机制初步形成 4、失业保险制度的发展和完善阶段：1993 年《国有企业职工待业保 险规定》 ，对 1986 年的《暂行规定》进行了修改和完善。完成了我国 失业保险制度的初创阶段， 标志着我国失业保险制度进入了正常运行 机制。相比 1986 年，较大突破为： a、失业保险对象由原来的四种扩大七种九类，包括撤销和解散企业 的职工，停产整顿企业被精简的职工，企业辞退和除名的职工，以及 依照法律、 法规规定或者按照省级人民政府规定的享受待业保险的其 他职工。 b、失业保险覆盖范围，逐步扩大到城镇集体企业，私营企业，三资 企业以及国家机关、事业单位和社会团体的职工。 c、失业保险费的缴纳标准。1986 年《暂行规定》是以职工“标准工 资” （标准工资可理解为“正常工作时间工资”，即指劳动者在法定 工作时间内提供了正常劳动，用人单位依法应当支付的劳动报酬（该 报酬不应低于当地最低工资标准） 。不包括下列各项：1.延长工作时 间工资；2.中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环 境、条件下的津贴；3.法律、法规和国家规定的劳动者福利待遇等） 的一定比例缴纳待业保险费，而《规定》改为按照企业全部职工“工 资总额”的一定比例缴纳待业保险费。规定费率为 0.6%-1%直间。 d、失业保险基金的统筹调剂。 《暂行规定》由省、自治区、直辖市统筹。 《规定》改为由市县统筹，因为受“分灶吃饭”财政体制的制约， 难以实行更高的统筹。 e、失业保险基金的使用。 《规定》增加了“为解决待业职工生活困难 和帮助其他再就业确需支付的其他费用。 ” f、失业救济金的发放标准。 《暂行规定》待业救济金要按照待业职工 本人原工资标准的一定比例发放； 《规定》改为按照当地民政部门规 定的社会救济金额的 120%-150%。 g、制订了罚则，使《规定》的落实情况较好，制度更加完善。 5、1998 年国务院发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保 障和再就业工作的通知》 ， 规定从 1998 年开始将失业保险基金的缴费 比率由企业工资总额的 1%提高到 3%，由企业单方负担改为企业和职 工个人共同负担，其中个人缴纳 1%，企业缴纳 2%。增加部分主要用 于保障国有企业下岗职工基本生活和缴纳社会保险费所需资金中的 社会筹集部分。 6、失业保险制度进入依法运行的阶段：1999 年国务院发布了《失业 保险条例》 ，是继 1986 年《暂行规定》以及 1993 年《规定》之后国 务院发布的第三个行政法规。其主要内容： 1） 、确立了保障基本生活和促进再就业的基本宗旨。 2)、扩大了覆盖范围，为更多的劳动者提供失业保障。 《条例》将失 业保险的覆盖范围从国有企业及其职工、 企业化管理的事业单位及其 职工扩大到城镇所有企业事业单位及其职工。 城镇中除了国家机关工 作人员外的职工都纳入了失业保险范围。3)、建立国家、单位、职工三方负担的统筹机制。城镇企事业单位按 照本单位工资总额的 2%缴纳失业保险费，职工按照本人工资的 1%缴 纳失业保险费。在失业保险基金入不敷出时，为保证失业保险基金正 常支出，财政必须给与必要的补贴。按照“三三制”原则从失业保险 基金中调剂一部分资金用于国有企业再就业服务中心， 保障下岗职工 的基本生活，并为其代缴社会保险费。 4)、合理界定支出范围，确保基金使用效益。支出范围： a、失业保险金，其标准按照高于当地城市居民最低生活保障标准， 低于当地最低工资标准的原则发放。具体规定：累计缴费 1-5 年，领 取失业保险金期限最长为 12 个月；累计缴费 5 年以上不满 10 年，领 取失业保险金的期限最长时间为 18 个月， 累计缴费时间为 10 年以上， 最长为 24 各月。此外，失业人员重新就业后再次就业的，缴费时间 重新计算， 领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取的事业保险 金的期限合并计算，但最长不超过 24 个月。 b、由于医疗保险未将失业人员纳入到保险范围内，失业人员在失业 期间的医疗补助金由失业保险基金支出。 c、失业期间个人的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金 是针对死亡个人家属的开支项目。 d、职业介绍和职业培训的补贴 e、根据“三三制”原则向再就业服务中心调剂其所需资金的三分之 一。 与 1993 年《规定》相比， 《条例》的重大调整：a、 取消了生产自救费,这是针对实际工作中生产自救费使用情况不理 想、造成基金流失严重做出的调整。 b、取消了管理费，这一调整是为了保证基金能集中用于保障基本生 活和促进再就业，减轻基金支付压力。 c、增加了职业介绍补贴的开支项目。 5）调整基金统筹层次，强化基金调剂功能。 a、 《条例》规定，失业保险基金在直辖市和社区的市实行全市统筹 （1986 年《暂行规定》实行省级统筹，1993 年《规定》改为县市统 筹） ，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。这样做主要 是考虑到直辖市和设区的市经济发展水平相对较高，工作基础较好， 市场就业机制正在逐步形成，有条件实行全市统筹。 b、为了使企业保险基金能在更大范围内发挥调剂余缺的作用，省自 治区可以建立失业保险调剂基金。 调剂金以统筹地区依法应当征收的 失业保险费为基数，按照省、自治区规定的比例筹集。统筹地区的失 业保险基金不敷使用时， 由失业保险调剂金调剂、 地方财政予以补贴。 6） 、规范失业保险待遇的享受条件和申领程序，维护失业人员权益。 a、领取失业保险金必须符合的条件为：按照规定参加失业保险，所 在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年； 非因本人意愿中断就 业；已办理失业登记，并有求职要求。 b、终止领取失业保险金的情况：失业人员重新就业，应征服兵役， 移居境外，享受基本养老保险待遇，被判收监执行或者被劳动教养， 无正当理由拒不接受当地人民政府制定的部门或者机构介绍的工作和在法律、行政法规规定的其他情形下停止享受失业保险待遇。 c、 领取失业保险金的程序:由其失业前所在的单位为其出具终止或解 除劳动关系的证明； 用人单位应将失业人员的名单在 7 日内报所在地 社会保险经办机构备案；职工失业后，应持本人身份证明，单位出具 的终止或解除劳动关系的证明等材料及时到失业保险关系所在地的 失业保险经办机构办理失业登记手续； 失业保险经办机构对申领申请 进行审核；领取失业保险金。 7）加强管理和监督，确保基金安全与完整 a、 《条例》规定失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设 的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。还规定， b、失业保险基金要专款专用，不得挤占，挪作他用，不得用于平衡 财政收支。 c、规定了劳动保障和财政、审计等部门各自的相应职责，以及对管 理部门、经办机构其他单位和个人挪用失业保险基金的处罚措施。 8） 、 《条例》所确立的失业保险制度的重要意义： a、有利于推动经济体制改革特别是国有企业改革。 《条例》实施的失 业保险制度从制度上实现了失业保险的“广覆盖” ，较好的解决了非 国有经济组织职工有险无保的问题，对于促进劳动力合理流动，调整 和完善劳动力结构，合理配置劳动力资源，广开就业门路，扩达到就 业渠道，具有重要作用。 b、有利于加快建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系 和就业机制。根据《条例》实施的失业保险制度，将城镇所有企业事业单位职工都纳入了失业保险保险的范围， 从一个方面解除了职工在 不同所有制经济组织之间流动的不利因素， 这对于尽快形成市场就业 机制具有重大作用。 c、有利于维护劳动者的合法权益。 三、我国 1986 年建立失业保险制度至今，相关评价： 1、所发挥的重要作用： a、促进了经济体制改革尤其是劳动制度改革的进行，为搞活企业创 造出了一定的外部环境。 b、在完善社会保障体系，维护社会稳定方面发挥了积极作用。 c、促进了失业人员的再就业。1994 年开始实施的再就业工程，使我 国失业保险制度进入了一个新的发展阶段的重要标志。 d、失业保险有利于促进我国职业介绍和职业培训事业的发展。 2、所存在的问题：覆盖面有待于进一步扩大，失业保险费征缴难， 基金保障能力脆弱， 管理手段落后， 基础工作薄弱等不容忽视的问题。 3、发展趋势： a、失业人员将会进一步增加，其原因是： 一是由于中国劳动力供求矛盾一直十分突出， 经济发展创造的就业岗 位不能完全满足劳动力的需求。 二是随着劳动力市场的建立和发展，劳动力的流动比以前更加频繁。 三是随着经济体制改革的深化，特别是国有企业实行减员增效、破产 兼并力度加大，计划经济时期积累的矛盾开始暴露，企业冗员逐步释 放出来，隐形失业开始显性化。b、失业保险基金难以满足要求。征收的失业保险基金既要向再就业 服务中心调剂资金，保障下岗职工基本生活，又要保障大量增加的事 业人员的基本生活，并扶持他们实现再就业，基金压力很重。 四、失业保险制度建设的主要任务： 1、全面贯彻落实《失业保险条例》 a、抓好扩大覆盖面工作，实现失业保险全覆盖 b、加强失业保险费征缴工作，确保基金支付能力 c、合理安排基金支出结构，确保基金使用效益 特别注意，国有企业下岗职工基本生活保障资金依照“三三制”原则 应当由失业保险基金承担的比例，确定失业保险基金调剂数量，采取 有效措施，认真落实。 d、严格失业保险基金管理，确保基金安全与完整。失业保险基金要 全部纳入财政专户，实行收支两条线管理，接受财政监督。 f、加强基础建设，提高服务水平 2、推进建立市场导向的就业机制： a、失业保险与下岗职工共存的状况如何发展很大程度取决于对下岗 制度的舍，将下岗职工逐步纳入失业保险对象范围，最终由失业保险 取代下岗职工制度是劳动用工市场化的必要条件， 也是政府承担其就 业责任，实施就业政策的体现。 b、下岗和失业的异同点：按照规定的期限都失去了工作机会和工作 收入，将成为社会不稳定因素；所不同的是，下岗职工的生活保障时 间长，保障资金的来源很大部分由企业负担，再就业的责任也由企业负担，而失业人员的生活保障制度则较为严格，失业基金并不雄厚 c、下岗向失业转变：尽快完善失业保险制度，增强失业保险基金的 保障能力，筑守失业保险大堤；继续做好扩面、征缴、追欠工作；加 强劳动力市场建设，充分运用劳动力市场信息网，是求职者方便、快 捷地了解职业供求信息；加强就业服务机构建设，是服务网络延伸到 街道乡镇。 3、进一步增强失业保险基金承受能力的机制： a、建立高失业率情况下的失业保险基金，如可以逐步将用于国有企 业下岗职工再就业服务中心的财政资金转化成为失业保险基金， 既不 会增加财政现有的负担，又可以在总量上弥补失业保险基金的缺口。 b、确有必要时，可以在全国范围内或者部分地区适当提高失业保险 费征缴比例。 c、提高失业保险基金统筹层次，逐步实现基金的全国调剂使用。 4、探索保障基本生活与促进再就业的多种形式。 《条例》规定，失业 保险基金可以用于失业人员职业培训和职业介绍的补贴。 五、国有企业下岗职工基本生活保障与再就业工作： 1、国有企业下岗职工问题产生背景： a、三类人员的辨析：下岗职工，是指由于企业生产经营状况等原因，在原企业没有工作岗位，且没有找到新的工作，但仍然与原企业保留劳动关系的职工。又 称为“厂内待业” “放长假” “两不找” 。分流人员是指企业内部变换工作岗位，或称为转岗。失业人员，则是与原企业解除劳动关系，直接进入了劳动力市场。b、产生原因： 其一，下岗问题使我国劳动力长期供大于求的一种客观