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大连市国资委及出资企业选聘法律服务中介机构指导意见
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发布时间： 08:55:56
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　　　　　　　　　&　　　　为规范大连市国资委及出资企业选聘法律服务中介机构的行为，加强国资监管，确保有效防范法律风险，根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，现就选聘法律服务中介机构提出如下意见。　　　　一、指导原则　　　　1、大连市国资委或所出资企业选聘法律服务中介机构，是指根据相关法律法规要求和自身工作需要，选聘法律服务中介机构对履行出资人职责或生产经营的重大事项等发表法律意见建议、出具法律意见书的行为。　　　　出资企业特指市国资委履行出资人职责的国有独资公司、国有资本控股公司。　　　　2、大连市国资委或所出资企业选聘法律服务中介机构应当遵循公开、公平、公正、经济和择优的原则。　　　　3、大连市国资委采取遴选方式建立统一的法律服务中介机构备选库（以下简称“备选库”）。大连市国资委或所出资企业聘用法律服务中介机构提供法律服务的，应当从备选库中进行选聘。　　　　4、大连市国资委政策法规处牵头建立备选库，开展法律服务中介机构选聘工作，大连市国资委纪检监察室对法律服务中介机构选聘工作实施监督。　　　　5、国有控股上市公司选聘法律服务中介机构，国家有特别规定的，从其规定。国有资本参股公司可以参照本意见选聘法律服务中介机构。　　　二、备选库的建立　　　　6、申请入选备选库的法律服务中介机构应当同时具备下列条件：（1）依法设立并具有相关执业资质，连续执业三年以上；（2）近三年内，没有发生违反法律法规、职业道德及执业纪律的行为，也未受到主管部门的批评或处罚；（3）上年度已通过主管部门的年检；（4）在质量保障、风险控制等方面有规范健全的制度；（5）资产规模、人员数量、执业业绩及营业收入等指标在同行业中具有优势，并具有良好的社会信誉。　　　　7、对符合条件的法律服务中介机构，应当采取向社会公开征集或由出资企业推荐方式，进入备选库。　　　　8、大连市国资委政策法规处组织对法律服务中介机构实施比较遴选，根据评审结果提出入选备选库名单建议，报委领导审批后确定。每年对备选库法律服务中介机构进行评价，并实行动态调整。　　　　9、法律服务中介机构有下列情形之一的，取消其在备选库中的资格：（1）已不符合备选库入选条件的；（2）有弄虚作假、恶意串通、营私舞弊等违背诚信行为的；（3）泄露国家秘密和商业秘密的；（4）出具虚假或重大失实法律意见的；（5）违反法律服务合同的约定，给委托方造成重大损失的；（6）有其他违反法律法规行为的。　　　三、选聘法律服务中介机构　　　　10、大连市国资委从备选库选聘法律服务中介机构应当采取下列方式：（1）招标；（2）抽签；（3）竞争性谈判；（4）单一来源选聘。　　　　11、常规法律服务项目，应当采取招标或抽签的方法选聘法律服务中介机构。　　　　12、符合下列情形之一的，可以采取竞争性谈判方式选聘法律服务中介机构：（1）法律服务专业性要求高或性质特殊；（2）事先不能确定详细服务标准或具体要求的；（3）事先不能计算出服务费用价格总额的。　　　　13、符合下列情形之一的，可以采取单一来源选聘方式选聘法律服务中介机构：（1）只有一家符合条件的法律服务中介机构可供选择的；（2）时间紧迫，不宜采取其他方式的；（3）属于原法律服务事项的后续服务或与原法律服务有密切关联的其他法律服务事项，由原机构继续提供法律服务，在工作质量效果、完成时限、减低费用等方面优于重新聘用其他机构的；（4）涉及商业秘密以及其他需要保密事项的。　　　　14、大连市国资委所需法律服务分为咨询类法律服务和专项类法律服务。　　　　咨询类法律服务是指承担法律顾问的法律服务中介机构对市国资委立法提供法律论证，涉法涉诉案件提供法律服务，国资监管涉及政策法律法规，提供法律解释、建议和意见的行为。市国资委所需的咨询类法律服务由独家法律服务中介机构承担，咨询类法律服务费以法律顾问律师费支付，不再另行支付费用。　　　　具体范围：（1）大连市国资委立法有关法律咨询解答，提供相关的法律信息；（2）大连市国资委监管涉及政策法律法规咨询解答，提供相关的法律信息；（3）涉法涉诉案件提供前期的法律咨询解答；（4）对大连市国资委相关经济合同进行审查；对债权债务的清理提供专业法律建议；（5）按要求，对大连市国资委有关业务项目进行审核；对大连市国资委相关人员进行法制宣传培训；（6）办理大连市国资委委托的其它法律业务。　　　　专项类法律服务是指法律服务中介机构对大连市国资委履行出资人职责，出资企业合并分立、改制重组、上市、发行债券、增加或减少注册资本、重大投资、大额担保捐赠、产权转让、分配利润等重大事项涉及政策法律法规，专门提供法律解释、建议和意见，出具法律意见书的行为。专项类法律服务律师费由涉案企业承担。大连市国资委所需专项类法律服务由四家法律服务中介机构承担。　　　　具体范围：（1）受委托担任代理人，参与纠纷的调解、仲裁或诉讼活动；（2）重大事项及有关经济业务洽谈出具法律意见书等非诉讼业务；（3）按要求，非诉讼调查、案件执行；（4）其它业务。　　　　15、大连市国资委所需咨询类法律服务，应当与法律服务中介机构每年签订法聘请法律顾问合同。委各处室可根据工作需要，直接与法律服务中介机构指定的法律顾问律师联系，进行法律咨询。&&& 　　　　16、大连市国资委聘用法律顾问，对承担的律师服务费列入机关经费开支。法律顾问律师费以双方签订的合同为准。 　　　　17、大连市国资委所需专项类法律服务，由委主办处室申请，分管主任审批，委政策法规处负责选聘、签订专项法律业务委托合同、制订工作规程，纪检监察部门监督。　　　　18、出资企业选聘法律服务中介机构，应当在市国资委建立的备选库中进行选择，选聘方法可自主决定。　　　　19、出资企业在备选库内选聘法律服务中介机构后，应当签订法律服务合同，并报市国资委政策法规处备案。　　　　20、出资企业聘用法律服务中介机构，服务费用参照行业收费标准，由企业与法律服务中介机构协商议定。　　　　四、监督和责任　　　　21、出资企业应当将选聘法律服务中介机构及其执业情况及时报大连市国资委。在选聘法律服务中介机构过程中，如有违规行为，应当及时改正。　　　　22、法律服务中介机构应当将其为大连市国资委和出资企业提供法律服务的执业情况报大连市国资委政策法规处，作为备选库动态管理的依据之一。　　　　23、法律服务中介机构及其执业人员，应当独立、客观、公正地履行职责，恪守职业道德和行业准则，为大连市国资委或所出资企业提供真实可靠和独立专业的法律服务。　　　　24、法律服务中介机构及其执业人员，应当严格执行利益冲突审查制度，发现利益冲突情况及时向大连市国资委政策法规处报告，隐瞒不报的视为违规行为。　　　　25、 法律服务中介机构在提供法律服务过程中涉嫌有违法违规行为的，经查实，大连市国资委可以视情节对法律中介机构采取下列措施：给予警告、取消备选资格；造成经济损失的，应当按照有关规定和合同约定承担法律责任。　　　　26、大连市国资委或所出资企业涉及法律事务的工作人员，应当遵守廉洁自律规定，自觉接受监督，不得利用工作之便获取不正当利益。　　　　大连市国资委或所出资企业工作人员与法律服务中介机构有利害关系的，应主动申请回避。　　　　27、 大连市国资委或出资企业工作人员，在法律事务工作中徇私舞弊的，给予批评教育、党纪政纪处分等处理；情节严重、涉嫌违法犯罪的，移交有关部门追究责任。　　 五、认真做好组织实施工作　　28.加强领导。要高度重视，加强领导，健全工作机制。要各司其职，密切配合，定期交流总结、做好相关工作指导。　　29.积极稳步实施。要坚持积极稳步实施，注意把握节奏，抓好组织落实，确保出资企业科学发展，确保国有资产不流失。　　　　　　　　
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论新型国有资产的监管体制转型
　　摘要：我国现行的国有资产监管体制在实践过程中仍存在诸多问题，政企不分、政资不分尚未得到真正解决。党的十八届三中全会提出以“管资本”为主加强国有资产监管，对我国的国有资产监管体制改革提出了新要求，将以此构建出三层次的国有资产监管体制，明确各自的职责边界，正确处理好各监管层级之间的关系。国资监管机构对该管的要科学地管好，不该管的绝不越位；要做好国有资本投资、运营公司的组建，通过授权经营体制开展资本运作；对国有企业实施分类监管，完善法人治理结构，从?钐岣吖?有企业的经营效率。 中国论文网 /4/view-7264383.htm　　关键词：国有资产监管体制；产权明晰；企业治理结构；国有资本投资运营公司 　　中图分类号：F123 文献标识码：A 文章编号：X（1-06 　　我国的国有资产监管体制改革是经济体制改革的重要组成部分。改革开放以后，我国国有资产监管体制从最初的放权让利，扩大企业自主权，到所有权经营权适度分离，实行各种形式的责任制，再到建立现代企业制度，对国有经济布局进行战略性调整，在不断探索中发生了深刻的变化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这意味着两方面的意义：一是要通过国有股权的监管，实现国有资产的监管。通过国有股权的放大作用，实现国有资本的活力、影响力和带动力。二是划分国有股本与其他股本的法律权益，在股权多元化公司内通过完善的公司治理结构和由此形成的决策机制，实现与其他形式资本的权益互不侵占、相互协作，利益共享、风险共担。 　　一、相关文献综述 　　国外并没有与国有资产监管体制完全对等的范畴，从委托代理、公共经济学等角度可以找到与国有资产管理相关的研究。Ross（1973）首先提出了委托代理理论，如果当事人双方，一方自愿委托另一方行使某种决策权时，委托代理关系便产生了。Jensen和Meckling（1992）认为代理成本对企业所有权结构起着决定性作用，要通过代理人激励约束机制建立和完善来减少代理成本。Robert（2002）认为，要关注公共部门的效率和资产使用情况，加强非营利性国有资产的管理，合理配置政府等公共部门的资产。Mihaela和Mustafa等（2009）认为公共资产注册可以使决策更透明合理，更好地管理公共资源、公共资产的维护成本与机会成本，从而使国有资产得到最有效充分的利用，无论是集中或分散，公共资产注册都应准确反映所有公共资产和相关负债。Arwiphawee Sfithongrung（2008）研究了国有资本经营战略方案对国家经济绩效的影响，提出战略性资本管理方式对国家经济有显著的积极效应，可以帮助政府制定战略投资决策实现经济增长。 　　从国内来看，改革开放以来，随着我国国有资产监管体制的不断完善，相关研究逐渐兴起，特别是2002年以后，党的十六大揭开了国有资产管理体制改革的新篇章，也掀起了国有资产监管研究的新高潮。黄速建（2009）指出国有资产管理体制改革的目标是搞活国有经济，要强化依法管理、股权管理和资本管理，淡化行政管理和资产管理。张治栋、樊继达（2005）指出，国资委建立后形成了三层次的国有资产委托代理链条，要放松第三层次，调整第二层次，收紧第一层次。荣兆梓（2012）指出国有经济改革面临两对基本矛盾，竞争领域的国有资本与垄断领域的国有资本应区别管理，前者应去政府化，后者应平衡国有资本的公益性与盈利性⑧。中国社会科学院工业经济研究所课题组（2014）指出，新时期需要准确界定不同国有企业的功能定位，不同种类的国企战略性调整的方向和重点不同。柳学信（2015）认为，组建国有资本投资运营公司是政府对国有企业从“硬监管”向“软监管”过渡的必然选择。 　　二、我国国有资产监管体制改革历程与内生性要求 　　1.国有资产监管体制改革历程 　　新中国成立后，在计划经济体制下，政府对国有企业采取国营形式，国营形式在建立社会主义经济制度中发挥了较为积极的作用。但由于企业在产供销等方面都没有自主决策权，并不是独立的法人主体，随着国有经济规模的扩大，此种监管体制弊端日益暴露，政企不分、产权不清、多头管理、条块分割等问题严重制约了国有经济的发展，国有资产经济效益低下，浪费损失严重。改革开放以后，我国一直在实践中不断探索与社会主义市场经济相适应的国有资产监管体制，其改革历程紧紧围绕放权让利、两权分离、政资分开进行。放权让利就是要恢复企业的生产经营权与利润分配权。党的十一届三中全会以后，打破高度集中的国营体制，在完成国家计划的前提下，允许企业按照市场需求制定补充计划。1983年与1984年，国务院分两步实施了“利改税”，“以税代利”下，税后利润完全归企业所有。放权让利将政府的权利和利益让给企业，增强了企业的活力，极大地调动了国有企业的积极性。两权分离是现代企业制度建立的前提。党的十二届三中全会以后，确认了企业的所有权与经营权、政府和企业的职责是可以分离的。国务院出台了一系列措施，在保证国家所有权的前提下将企业的经营权下放到企业，企业成为独立自主的市场主体，我国也得以进入以产权为核心、建立现代企业制度的新阶段。党的“十五大”后国有企业的股份制改革由试点向大规模规范化发展，国有企业朝着“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的方向不断完善，成为具有强竞争力的市场主体。 　　然而在改革进程中，一些体制弊端并未充分解决，由于缺乏明确独立的国有资产所有权主体。国有资产流失问题严重。政资分开要求构建并明确国有资产所有权主体，从而真正实现两权分离与政企分开，基于此，国资委应运而生。国务院国有资产监督管理委员会于2003年3月成立，作为国有资产的所有者代表机构，专门承担国有资产的监管职责。随后各省、市（地）级国有资产监管机构也纷纷组建，负责地方国有资产的监督管理工作，即“国家所有，分级代表”。我国逐渐建立起中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。十八届三中全会提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用深化经济体制改革，我国也进入全面深化改革的新时期，要积极发展混合所有制经济，以“管资本”为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。
　　2.我国现行国有资产监管体制评价 　　国资委成立后，我国建立起三层次授权经营体制。国有资产监督管理委员会由国务院授权代表国家履行出资人职责；国有资产中介性经营机构即国有资产经营公司或投资公司，受国资委委托，负责国有资产的产权运营和投资运作，细化母公司作为出资人与所出资企业的产权关系；国有企业以利润最大化为目标，自主经营，实现国有资产的保值增值。通过授权经营，成功实现“三个分离”，有利于解决国有资产出资人缺位问题。一是国有资产出资人职能和政府公共管理者职能的分离，各自有明确的定位和目标，从组织上实现了政资分开。二是所有权与经营权的分离，国资委履行出资人职责，而经营权则由国有资产经营公司组织管理，市场化运作。三是国有资产的资本营运与生产经营相分离，即国有资产营运主体负责国有资产资本运营，其出资的企业运用包括国有资产在内的全部企业资产从事生产经营。在此国有资产监管体制下，国有经济发展取得了一定成绩。截至2013年底，国资委系统监管企业共10.9万户，资产总额85.4万亿元，同比增长19.6%；所有者权益（净资产）总额30万亿元，同比增长17.1%，其中：归属于母公司所有者权益23.3万亿元，同比增长17.5%。2014年12月末，全国国有及国有控股企业资产总额亿元，同比增长12.1%；全年国有企业现实利润总额24765.4亿元，同比增长3.4%。 　　然而，现行的国有资产监管体制在实践过程中也存在诸多问题，最直接的表现就是难以做到真正彻底的政企分开。国有资产中介性经营机构的设立就是为了避免政府对企业的直接干预，在二者之间设立“隔离层”。一般是将国有资产授权给企业集团母公司经营，使企业集团母公司成为国有控股公司，通过产权纽带，使企业集团中的成员企业成为母公司的全资子公司或控股公司，以形成国有资产的集团经营方式。但是仍有不少中介性经营机构是由政府的行业主管部门改制成为行业资产经营管理公司或者控股公司，这些机构虽已成为公司，仍具有浓厚的行政管理色彩，将自己作为主管部门根据自我意志直接干预子公司的生产经营，由此导致经营能力必然不能提高。而国资委作为国务院直属特设机构，虽然已有规定其不得干预企业经营活动，但其人员组织结构和运行模式等仍具有政府部门特征，从而导致了国资委用行政管理办法来“管人、管事、管资产”，评价企业时部分标准仍基于政府视角，国有企业不仅面向市场实现经济效益，还要面对政府负担社会责任。更有甚者，随着国资委监管事项越来越多和细化，直接干预企业日常生产经营活动，使企业的经营自主权受到一定程度的影响。在一些地方国资监管机构中，直接管理所投资的企业，参与决策的现象更为普遍。政企不能真正分开，也无法做到真正的政资分开、两权分离，国有企业也无法真正实现市场化运作，使得国有资产经营效率低下。 　　3.国有资产监管体制由“管资产”向“管资本”转变的内生性要求 　　我国现行的国有资产监管体制已暴露出政企、政资难以真正分开，国有资产规模大但运行效率不高等问题。在深化改革的新时期，必须重新定位国资委的职能，以“管资本”为主要原则加强国有资产的监管。 　　国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称，包括经营性国有资产、非经营性国有资产等。国有资产的管理侧重于直接对企业进行管理，即管理实物，更多地依赖行政手段，通过各种法规条令规范企业经营行为，行政色彩较浓厚。国有资本是国有资产通过出资人股的方式投入企业，以股权形式存在的财产，是企业股份制改革后兴起的概念。国有资本的管理侧重于通过资本运营来实现国有资本保值增值，即管价值形态，不直接管理企业的生产经营活动。其管理主要通过经济手段，通过企业合并、股权转让、债务重组等方式调节国有资本的流动。 　　在两权分离理论之下，国资委作为国有资产所有者代表，不能直接从事生产经营活动，即资产经营。不仅如此，国资委也不能直接从事国有资本投资活动以及由此而决定的筹资活动，即资本经营。在计划经济时期，国有企业由政府直接投资并由政府部门直接经营，行使各种权利，这是政企不分的根源所在。改革之初，政府各个职能部门掌握国有资产的产权，并且对国有企业人、财、物的管理权由多个部门分割行使，在“五龙治水”的管理方式下，国有资产管理效率十分低下。在设立国资委后，从制度上确立了政企分开的原则，使国有企业与原来的主管部门脱钩，通过分离企业办社会职能、取消企业行政级别、资产重组、股份制改革、授权经营等手段，使国有企业逐渐建立起现代企业制度。但是国资委仍控制着国有资本投资权，即仍承担资本运营活动。在社会主义市场经济中，资本运作应遵循市场导向，国资委作为国务院特设机构也属于政府的一部分，可以调节市场也必须被市场引导，二者是存在矛盾的，因此国资委不适合直接行使资本经营权，必须授权给专门化的主体来行使。我国现有的授权经营体系的缺陷就在于资本运营主体不健全，而由国资委代为行使部分权利，因此，要组建国有资本投资、运营公司，改革授权经营体制，以“管资本”为主加强国有资产监管。 　　国资委既不从事直接的资产运营，也不从事直接的资本运营，那“管资本”到底管什么呢？第一，推动转变国有资产形态，由实物形态转变为价值形态。通过资本化实现国有资本的放大效应，这将大大提高国有资本的流动性，使国有经济的布局更灵活快速地调整。同时，在转变过程中充分借助市场的力量，使国有资本具有“亲市场性”。第二，关注效率，提高国有资本收益率。关注点从提高资产使用效率转变到提高国有资本收益上来，即实现国有资本的保值增值。第三，管好国有资本的投向。调整国有经济布局，优化资源配置是发展壮大国有经济的必然要求，国资委要把握好国有资本的投向，动态调整产业布局，保证国有资本用到实处。 　　国有资产监管体制向“管资本”为主转变有利于明确国有资产所有者、经营者、生产者之间的权、责、利关系，提高国有资本经营效率，实现国有资本的保值增值；有利于优化国有经济布局，发挥国有经济的主导地位，保证国民经济的性质和正确发展方向，为国家宏观经济管理服务。当然，“管资本”为主并不意味着对“管人、管事、管资产”的否认，国有资本与国有资产的内在关系决定了国资监管机构以股东身份“管资本”时，不可能完全不承担管人、管事、管资产的职责，但都需要围绕“管资本”来重新界定。通过董事会建设来管人，通过对国有资本的规划来管事，在保证国有资本活力的同时监管不能缺位。
　　三、构建以“管资本”为主的国有资产监管体制框架 　　国有资本投资公司、国有资本运营公司的确立将构建起“国资监管机构――国有资本投资、运营公司――国有企业”的三层次国有资产监管体制（见下图1）。 　　1.第一层次：国资监管机构 　　国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）是国有资产管理的专职机构，“管资本”为主使国资委的定位发生转变。其职责将重点集中到公司法、国资法明确的股东基本权责上来，包括：出资权利和责任；分红权利；资产变更监督或决定权；股份转让决定权；合并、分立、破产决议：资产和财务信息知情及监督；积极开展国有资本运营和投资。国资委要管好国有资本运作，对国有资本进行统一配置和监管，规范资本流转各个环节：要管好国有资本投向，优化国有经济战略结构，引导资本投向，使国有资本真正投到应该投的地方，切实发挥其应有的功能和作用。国资委要做好国有资本投资、运营公司的组建，对其侧重章程管理、战略管理与预算管理。国资委不能直接干预国有企业，只能通过向国有资本投资、运营公司行使股东权益，来间接地调控国有企业，即成为纯粹的出资人。国资委行使出资人职责，要做好该做的事，放掉不该做的事，运用法律手段，按照符合公司治理基本原则的股东定位履行职责。 　　2.第二层次：国有资本投资、运营公司 　　国有资本投资、运营公司是国资监管机构与国有企业的中间层，对国有资本进行市场化的产权运营和投资运作，对其投资企业行使所有者权益。国有资本投资、运营公司是国家授权经营国有资本的公司制企业，其中，国有资本投资公司通过投资实业拥有股权，并通过资产运营和管理实现国有资本保值增值；国有资本运营公司以资本营运为主，不投资实业，通过股权、产权买卖来追求资本在运动中增值。我国至少需要十几家到几十家这样的资本投资运营平台，它们是真正实现政企分开、政资分开的“隔离层”。 　　成立国有资本运营公司、国有资本投资公司，是以“管资本”为主的国有资产监管体制改革的重要实现形式，也是未来国有企业改革的方向与重点。然而此类公司如何定位、如何组建、如何治理、如何运转、如何正确处理其与国资监管机构和国有企业的关系等，均无成熟经验可循，如何解决好这些问题也是改革关键所在。目前，我国的国有资本投资、运营公司建设还处于试点阶段。2014年7月，我国启动了中央企业改革试点工作，选定国家开发投资公司、中粮集团有限公司为国有资本投资公司试点企业。地方国有企业改革进程也加快，已有超过20个省市区出台了改革方案并提出着力组建国有资本投资、运营公司。山东省已率先展开试点工作，鲁信集团改建为资本投资公司，山东省国有资产投资控股公司改建为资本运营公司：上海市已经建立了两大国资流动平台，分别是上海国盛集团和上海国际集团。十八届三中全会指出“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。要通过国有资本投资、运营公司实现国有资本的合理流动和优化配置，将资金注入发展前景好、经营绩效高的行业或企业；将资金从供过于求、经营绩效不高的行业或企业抽出，从而引导社会资本和优质资源向重点产业和优势企业聚集。这样的资本运作还可以通过国家投资导向扶持或抑制一些行业，间接体现国家意志，从整体上发挥国有资本的战略性作用。国有资本投资、运营公司既可以新设也可以改组，本文认为，在现有大企业集团的基础上改组成为国有资本投资、运营公司更为稳妥。比如，在目前112户央企的基础上，通过资产重组压缩企业数量，再将这些大企业集团改组为国有资本投资、运营公司。当然，不管是改组还是新设，都不能搞翻牌公司，国有资本投资、运营公司必须重新定位，按机制运作。要适应资本市场的要求，在股权管理、同业竞争等方面都要充分考虑国内外资本市场的相关要求，合理解决冲突纠纷。此外，不能因国有资本投资、运营公司的成立进一步助长垄断，对其行为要制定准则，加强审查监督。 　　国有资本投资、运营公司要严格按照市场规范运作，具体应注意以下两点。第一，以董事会建设为切入点，推进法人治理结构。首先，应由股东大会决定董事会的构成和人选，国有资产管理机构对国有资产投资、运营公司行使股东权益，可通过选派董事的方法进行管理。要优化董事会成员结构，增加外部董事、独立董事的比重，重大决策由董事会决定，并保证决策过程严格按照公司章程展开，科学决策，民主决策，避免内部人控制问题。其次，逐步完善对董事会的评价机制，董事会要积极履行职责，发挥应有的作用，科学合理决策，对于不积极履行职责的董事要及时更替，以提高董事会整体素质，保证董事会工作的高效率。在此基础上稳步推进董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理工作，用来进一步完善法人治理结构增强董事会的独立性、权威性和有效性。第二，探索建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。董事会对国有企业高管人员进行市场化选聘和管理，广纳贤才。经营者市场化管理企业，提高企业的经济效益，以自身才能和业绩获得合理薪酬，没有任何行政色彩。实行职业经理人制度，确立市场化的薪酬协商机制，并不断完善企业薪酬激励约束机制， 　　3.第三层次：国有企业 　　国有企业是生产经营的主体，新一轮国企改革不仅是产权改革、股权变动与治理结构完善，更要打破行业垄断，引入竞争主体，改变定价过程与定价行为。不同类型的国有企业在功能、定位、目标、结构等方面差异较大，改革的具体实施也要因企业的差别而区别对待，不能一概而论。 　　对于国有企业的分类，一直存在“两分法”与“三分法”之争，日前出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类两大类。商业类国有企业追求利益最大化，进行商业化运作，在竞争中优胜劣汰，此类企业应重点关注经营绩效和主业持续发展能力，着力推进混合所有制多元化，加快实现产权多元化、资本证券化、价值最大化。公益类国有企业以提供公共服务保障民生为目标，引入市场机制，此类企业应重点关注成本控制与服务质量，节约成本，优化质量，提高运行效率。应针对不同类型的国有企业，实行不同的股权结构。第一，公益类国有企业负责提供社会必须的公共产品，如基础设施、公共服务、国防等行业的国有企业。由于外部性和自然垄断的存在，难以实现一般意义上的竞争，对于市场主体不愿意提供或不能够提供的，政府必须承担起责任，通过公益类企业满足此部分公共产品的提供。公益类企业不承担商业功能，对于其非公益业务应进行剥离，以社会效益为导向，保障民生。因此，公益类企业应采用国有独资形式。国有独资并不意味着社会资本无法进入，可采用PPP模式，即公私合营，通过特许经营的方式，允许符合资质的非公资本进入：对于不能特许经营的业务，可以实行政府购买，但必须加强对产品和服务各方面的监管。第二，对商业类国有企业，要根据企业的战略地位及所处市场结构分别对待。一方面，商业类国有企业中，一部分处于完全竞争领域，适合于实现高度市场化，如加工生产业、商业、服务业等行业的国有企业。其追求盈利性经营目标，基本不存在行业进入与退出壁垒，民营资本较乐于参与，同行业中存在众多互相竞争的企业。此领域的国企改革要更为彻底，应全部向社会资本开放，通过公开上市、国企民企合资、资产重组等方式，打破所有制限制，吸引优势企业与资本的加入，创新业务合作，实现产权多元化，将国企的实力与民企的活力结合，缔造出核心竞争力。此领域的国有资本可以控股也可以参股，关键是通过市场化运作，优胜劣汰，从而使竞争类国有企业成为真正独立的市场主体，与民企、外企平等参与竞争。另一方面，商业类国有企业中，一部分处于关系到国家战略安全的关键领域，如能源、电力、通讯等行业的国有企业，它们是国家为实现特定目的而设立，具有一定的政策性职能，但是其职能的实现又以企业自身经营活动为基础。此类国有企业宜采用国有绝对控股或相对控股的形式，通过政策规定规范股权结构。从长远看，此类国有企业将过渡到完全竞争类国有企业，在行业发展水平较高、市场较成熟后采用混合所有制吸引民营资本，分散国有股权。创造公平的市场竞争环境，因此其股权结构是一个动态过程。针对此类与公益类领域，可采取列出产业准入负面清单的做法，将战略安全等行业归人清单，暂不对外开放，民营资本也可清楚认知可进入领域。 　　四、结语 　　“管资本”为主的国有资产监管体制改革对于完善我国的国有资产监管体制具有重要意义。组建国有资本投资运营公司，将构建起“国资监管机构――国有资本投资运营公司――国有企业”的三层次国有资产监管体制。要理顺三者之间的关系，国资监管机构要转变职能，履行出资人职责，不越位，管好国有资本的布局与流向；国有资本投资运营公司对授权范围内的国有资本开展运作。权责对应，承担国有资产保值增值的责任；国有企业根据不同的功能定位实行不同的股权结构，健全公司治理结构，完善现代企业制度。 　　（责任编辑 陈孝兵）
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