人社部：关于执行工伤保险条例若干问题的意见征求意见_国内财经_新浪财经_新浪网
<meta name="description" content="人力资源社会保障部关于《关于执行若干问题的意见(征求意见稿)》公开征求意见的通知为更好地贯彻执行新修订的《工伤保险条例》，妥善解决实际工作中的有关政策操作问题，提高服务管理水平，切实维护职工的工伤保险权益，在深入调研、反复论">
&&& &&正文
人社部：关于执行工伤保险条例若干问题的意见征求意见
　　人力资源社会保障部关于《关于执行&工伤保险条例&若干问题的意见(征求意见稿)》公开征求意见的通知
　　为更好地贯彻执行新修订的《工伤保险条例》，妥善解决实际工作中的有关政策操作问题，提高服务管理水平，切实维护职工的工伤保险权益，在深入调研、反复论证的基础上，我部拟定了《关于执行&工伤保险条例&若干问题的意见(征求意见稿)》，现向社会公开征求意见。公众可以通过以下途径和方式提出意见：
　　1、通过电子邮件方式将意见发送至：
　　2、通过信函方式将意见寄至：北京市东城区和平里中街12号(邮政编码：100716)人力资源社会保障部工伤保险司，并请在信封上注明“若干问题意见征求意见”字样。
　　意见反馈截止时间为日。
人力资源社会保障部
关于《关于执行&工伤保险条例&若干问题的意见(征求意见稿)》的说明
　　日《工伤保险条例》(以下简称《条例》)实施以来，我国工伤保险事业取得显著进展，在保障职工的工伤保险权益、分散用人单位工伤风险、维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用。2010年国务院对《条例》进行了修订，进一步扩大了工伤保险适用范围和工伤认定范围，增强了参保强制性，大幅度提高了工伤待遇，工伤预防、补偿、康复“三位一体”的工伤保险制度框架基本形成。截至2012年底，全国工伤保险参保人数达1.9亿人，9年来累计享受待遇人数达816.8万人，基本实现了工伤保险基金市级统筹。同时，各地也反映，在实施新修订的《条例》过程中，有一些政策、标准和程序需要进一步明确和细化。为全面准确地施行《条例》各项规定，规范工伤认定、工伤保险待遇确定和支付，更好地维护劳动者和相关用人单位的权益，我部拟定了《关于执行&工伤保险条例&若干问题的意见(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)，共有18条，主要包括以下九个方面内容，现说明如下：
　　一、关于工伤认定及特定事实确认依据的规定
　　工伤认定是工伤职工享受工伤待遇的前提和基础，不论工伤职工所在单位是否参加了工伤保险，职工遭受事故伤害或确诊为职业病后，都有提出工伤认定申请的权利。《条例》第十四、十五条明确了七种应当认定为工伤的情形和三种视同工伤的情形，第十六条明确了三种不得认定为工伤的情形。在工作实践中，出现了一些边界条件模糊不清或相关证据不足采信的情况，如有的职工外出工作并无明确的用人单位指派的证明，或虽由用人单位指派，但所受事故伤害与工作无关；又如有些责任或排除情形判定，缺乏有权机关的证明等。为了增强《条例》的可操作性，统一对《条例》的理解和适用，维护法规的统一和权威，公平合理地保障劳动者的工伤保险权益，减少争议和纠纷，征求意见稿规定对“因工外出期间”的认定，应当考虑职工外出是否是用人单位指派的因工作外出，遭受的事故伤害是否与其从事的工作有直接的、紧密的联系(第一条)；对“非本人主要责任”、“故意犯罪”、“醉酒或者吸毒”、“自杀”的确认分别明确了有权机关的证明依据(第二、三、四条)。
　　二、关于劳动关系存在争议的工伤认定程序的规定
　　劳动者与用人单位间存在劳动关系是受理工伤认定的前提。劳动者在申请工伤认定时，社会保险行政部门会审核劳动者与用人单位之间是否有劳动关系。如存在争议，社会保险行政部门应告知劳动者先申请劳动仲裁确定劳动关系后，再申请工伤认定。在实践中一些地方社会保险行政部门为方便职工，对有初步劳动关系证明材料(如考勤卡等)的劳动者提出的工伤认定申请也予以受理，但受理后，有时候用人单位会对是否存在劳动关系提出异议。为了维护用人单位和劳动者相关权益，按照《劳动争议调解仲裁法》中有关劳动人事争议由仲裁委员会确认的规定，征求意见稿规定，工伤认定申请受理后发现劳动关系存在争议的，社会保险行政部门要告知当事人先申请劳动仲裁确定劳动关系；同时，为了使职工不因申请劳动仲裁而丧失申请工伤保障的权利，征求意见稿规定，申请劳动仲裁期间，工伤认定程序中止，确认劳动关系后，恢复工伤认定程序(第五条)。
　　三、关于职工因突发疾病死亡申请工伤认定，职工所在单位应及时报告的规定
　　《条例》第十五条第(一)项规定，“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”，属于视同工伤。为便于社会保险行政部门尽早了解掌握情况，及时做出是否属于视同工伤的认定结论，保障工亡职工和相关用人单位的权益，征求意见稿规定，按照《条例》第十五条第(一)项申请工伤认定的，职工所在用人单位原则上应自职工死亡之日起5个工作日内向社会保险行政部门报告(第六条)。
　　四、关于实习学生、达到法定退休年龄人员遭受事故伤害权益保障的规定
　　我国每年都有大批大专院校和中等职业学校在校学生到企事业等单位实习。2009年，教育部等部门印发了《关于在中等职业学校推行学生实习责任保险的通知》(教职成[2009]13号)，明确在中等职业学校推行学生实习商业保险制度，以保障他们在实习期间受到事故伤害后的权益。对大专院校实习学生的这方面的权益保障问题，有关部门研究认为，实习学生与实习单位之间未建立劳动关系，不是劳动法意义上的劳动者，实习学生这方面权益保护应通过购买商业保险等方式解决。据此，征求意见稿规定，全日制普通大专院校和中等职业学校学生，到企事业等单位实习，实习学生与实习单位的关系不属于劳动关系，学生实习期间受到事故伤害的，可通过商业保险等途径予以保障。有关部门和单位应积极落实这一政策，在学生实习之前做好相关工作，以维护实习学生、实习单位和学校的合法权益(第七条)。
　　随着劳动者身体健康水平的提高，越来越多的达到法定退休年龄的劳动者继续留在原用人单位工作，暂不办理领取基本养老金或退休手续。这类人员因工作原因遭受事故伤害或患职业病如何处理其权益保障问题，在实践中各地做法不一，有的通过工伤保险予以保障，有的通过民事赔偿予以解决。为更好地保障这部分人员的工伤保险权益，也为了进一步规范各地做法以避免不必要的纠纷和矛盾，征求意见稿明确上述人员的工伤认定申请应予受理(第八条)。
　　五、关于职工从事承包业务发生工伤确认责任主体的规定
　　目前，一些地区工程项目层层转包的情况比较普遍，有的甚至转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，一旦发生工伤事故，责任主体难以确认，工伤职工的权益难以得到保障。为了有针对性地解决这类问题，更好地保障工伤职工的权益，征求意见稿规定，具备用工主体资格的单位违反法律、法规规定，将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，而其所聘职工从事承包业务时因工伤亡的，按照谁转包谁负责的原则，由具备用工主体资格的单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任(第九条)。
　　六、关于职工已离开工作岗位后被诊断为职业病人员的工伤保险待遇规定
　　为规范工伤保险管理工作，保障离开工作岗位后被诊断为职业病人员的合法权益，综合考虑职工离开工作岗位或原单位前从事接触职业病危害作业以及某些职业病潜伏期长等因素，征求意见稿对有关内容做了进一步的明确。一是在工伤认定环节，规定了退休前以及在终止或解除劳动、聘用合同及终止劳动关系前从事接触职业病危害作业，在离开工作岗位或原单位后被诊断为职业病的人员，可以进行工伤认定。二是在待遇核定方面，规定了退休工伤职工可采取“就高”的原则，选择本人退休前12个月平均缴费工资或者确诊职业病前12个月平均养老金为基数核定待遇。终止或解除劳动、聘用合同及终止劳动关系的人员分别以本人终止或解除劳动、聘用合同前以及终止劳动关系前12个月平均缴费工资为基数核定待遇(第十、十一条)。三是在待遇支付方面，首先明确了相关责任单位是“职业病诊断书中明确的用人单位”；其次按照该用人单位是否在该职业病职工从业期间依法为其缴纳工伤保险费，规定了两种情形：参保缴费的，由工伤保险基金和用人单位按规定分别支付待遇，未参保缴费，由用人单位按照规定支付全部待遇(第十二条)。
　　七、关于在同一用人单位多次发生工伤的职工离职时待遇领取的规定
　　对职工在同一用人单位发生多次工伤事故的，征求意见稿规定，在依法计发一次性伤残就业补助金和一次性工伤医疗补助金时，应遵循“就高”原则，按照劳动能力鉴定最高伤残级别确定，这有利于更好地维护工伤职工的权益(第十三条)。
　　八、关于《条例》第六十二条第三款“新发生的费用”的规定
　　《条例》第六十二条第三款规定，“用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用”。在工作实践中，有的地区建议对“新发生的费用”作进一步界定，以免责任不清晰。《条例》这一规定的立法精神，是在时间节点上明确工伤保险基金和用人单位各自的责任，引导用人单位尽早参加工伤保险，更好地保障工伤职工的权益。据此，征求意见稿规定，“新发生的费用”是指用人单位参加工伤保险前发生工伤的职工，在用人单位参加工伤保险以后，其新发生的工伤医疗费、伤残津贴和工亡职工供养亲属抚恤金等(第十五条)。
　　九、关于工伤保险长期待遇不得一次性支付的规定
　　2004年，原劳动和社会保障部印发的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》(劳社部发[2004]18号)，规定农民工可选择一次性领取长期待遇，以解决受工伤农民工回乡后按月领取待遇不便的问题。这在当时条件下，对促进农民工参加工伤保险，保障农民工权益发挥了重要作用。随着社会保险服务网络的健全和信息化水平的提高，异地领取待遇的条件逐步具备。为确保工伤职工的权益得到长期、稳定的保障，2011年施行的《社会保险法》规定，一至四级伤残职工按月领取伤残津贴。据此，征求意见稿规定，由工伤保险基金支付的各项待遇，除《条例》第六十六条第一款规定的应由用人单位支付的一次性赔偿外，由工伤保险基金支付的长期待遇不得一次性支付。今后，社会保险部门将与有关部门配合，进一步完善异地支付等相关政策措施，为工伤职工提供更加方便快捷的服务(第十六条)。
　　关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见(征求意见稿)
　　为更好地贯彻执行新修订的《工伤保险条例》(以下简称《条例》)，妥善解决实际工作中的问题，根据《条例》的精神，现提出如下意见：
　　一、《条例》第十四条第(五)项规定的“因工外出期间”的认定，应当考虑职工外出是否属于用人单位指派的因工作外出，遭受的事故伤害是否与其从事的工作有直接的、紧密的联系。
　　二、《条例》第十四条第(六)项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的事故责任认定书或者人民法院的生效裁判为依据。
　　三、《条例》第十六条第(一)项“故意犯罪”的认定，应当以司法机关的生效法律文书为依据，职工因自身故意犯罪行为导致死亡事实的认定，应当以有关机关出具的生效法律文书或者确认性意见为依据。
　　四、《条例》第十六条第(二)、(三)项“醉酒或者吸毒”和“自杀”等事实的认定，应当以有关机关出具的确认性法律文书或者人民法院的生效判决为依据。
　　五、社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议的，应当告知当事人先向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，工伤认定程序中止。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送给受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到有关法律文书之日起恢复工伤认定程序。
　　六、符合《条例》第十五条第(一)项情形的，职工所在用人单位原则上应自职工死亡之日起5个工作日内向社会保险行政部门报告。
　　七、全日制普通大专院校和中等职业学校在校学生，到企事业等单位实习，实习学生与实习单位的关系不属于劳动关系，学生实习期间受到事故伤害的，可通过商业保险等途径予以保障。
　　八、劳动者达到法定退休年龄未办理领取基本养老金或退休手续，仍在原用人单位工作，因工作遭受事故伤害或者患职业病的，根据《条例》的规定可以申请工伤认定，社会保险行政部门应当受理。
　　九、具备用工主体资格的单位违反法律、法规规定，将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，由具备用工主体资格的单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。
　　十、退休前因从事接触职业病危害作业，在办理退休手续后，未再从事职业病危害作业的退休人员，自被诊断、鉴定为职业病之日起一年内可以申请工伤认定，社会保险行政部门应当受理。经工伤认定和劳动能力鉴定，符合领取一次性伤残补助金条件的，按就高的原则，以本人退休前12个月平均缴费工资或者确诊职业病前12个月的月平均养老金为基数计发待遇。
　　十一、在终止或解除劳动、聘用合同以及终止劳动关系前因从事接触职业病危害作业，在终止或者解除劳动、聘用合同以及终止劳动关系后未再从事职业病危害作业的人员，自被诊断、鉴定为职业病之日起一年内可以申请工伤认定，社会保险行政部门应当受理。经工伤认定和劳动能力鉴定，符合领取一次性伤残补助金、一次性伤残就业补助金和伤残津贴条件的(达到法定退休年龄或就业的除外)，以本人终止或解除劳动、聘用合同前以及终止劳动关系前12个月平均缴费工资为基数核定计发相关待遇。
　　十二、按照本意见第十条或第十一条规定被认定为工伤，并经劳动能力鉴定委员会鉴定为一级至十级的职业病人员，职业病诊断书中明确的用人单位在该职工从业期间依法为其缴纳工伤保险费的，按《条例》的规定，分别由工伤保险基金和用人单位支付工伤保险待遇。职业病诊断书中明确的用人单位未依法为该职工缴纳工伤保险费的，由用人单位按照《条例》规定的相关项目和标准支付待遇。
　　十三、职工在同一用人单位多次发生工伤的，在终止或解除劳动、聘用合同以及终止劳动关系时，按照其在同一用人单位发生工伤的最高伤残级别，计发一次性伤残就业补助金和一次性工伤医疗补助金。
　　十四、依据《条例》第四十二条的规定停止支付工伤保险待遇的，在停止支付待遇的情形消失后，自下月起恢复工伤保险待遇，停止支付的工伤保险待遇不予补发。
　　十五、《条例》第六十二条第三款规定的“新发生的费用”，是指用人单位参保前发生工伤的职工，在用人单位参保后新发生的工伤医疗费、伤残津贴和供养亲属抚恤金等。
　　十六、除《条例》第六十六条第一款规定的情形外，由工伤保险基金支付的各项待遇应按《条例》相关规定支付，不得采取将长期待遇改为一次性支付的办法。
　　十七、核定工伤职工工伤保险相关待遇时，若上一年度相关数据尚未公布，可暂按前一年度的全国城镇居民人均可支配收入、统筹地区职工月平均工资核定和计发，待相关数据公布后再重新核定，社会保险经办机构予以补发差额部分。
　　十八、本意见自2013年月日起施行，《社会保险法》颁布之前的相关文件内容与本意见规定相冲突的，按本意见规定执行。
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金杜律师事务所 梁燕玲 秦雯
人力资源社会保障部于日下发了《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发[2016]29号，以下简称“《意见（二）》”），旨在明确《工伤保险条例》执行过程中的若干具体问题。我们在此对部分重点条款解读如下：
达到或超过法定退休年龄发生工伤的处理原则
《意见（二）》第二条第一款规定：“达到或超过法定退休年龄，但未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老保险待遇,继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。”
这一规定是对最高人民法院于日作出的《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》(〔2010〕行他字第10号，以下简称“《答复》”)的延伸。上述《答复》明确：“用人单位聘用的超过法定退休年龄的进城务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”。《意见（二）》基于同样的理论，将受保护的人员范围扩大至达到或超过法定退休年龄的所有人员。
值得注意的是，在部分地区的司法实践中，明确规定了达到法定退休年龄的人员与原用人单位之间建立用工关系将按照劳务关系处理（如北京市）。本条款的规定搁置了劳务关系与劳动关系的划分，而着重于将达到或超过法定退休年龄的人员纳入工伤保险的保护范畴，以赋予他们最大的保障。
用人单位补缴工伤保险后由工伤保险基金承担的“新发生的费用”的认定
《工伤保险条例》第六十二条第三款规定：“用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”关于此处“新发生的费用”中由工伤保险基金支付的金额范围，在《意见（二）》出台之前，各地的实践操作并未统一。此次《意见（二）》第三条从因工受伤和因工死亡两个方面，对可以由工伤保险基金支付的费用予以了明确列举，避免了各地自行裁量的混乱局面。
尽管如此，该条款仍然是以“参保后”作为“新发生的费用”的划分点。对于部分地区存在的工伤保险“上月缴费、下月生效”的情况，《意见（二）》并没有明确交费后但保险并未生效期间的费用应由谁承担。我们认为，在法律法规不清晰的情况下，由于用人单位未缴费的过错在先，是有可能被要求承担保险尚未生效期间的费用的。
进一步明确部分情况下的工伤认定
《意见（二）》第四条到第六条对于部分情况下如何认定工伤进行了进一步明确，其中包括职工参加用人单位组织的活动时受伤的情况、职工因工作原因驻外情况下的工伤认定、以及对《工伤保险条例》第十四条规定的“上下班途中”的进一步明确。这些规定主要是人社部从其自身角度针对最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的相关规定的进一步解读。
尽管如此，我们认为，《意见（二）》第四条目前的规定仍有不清晰之处。该条款规定：“职工在参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动中受到事故伤害的，应当视为工作原因，但参加与工作无关的活动除外。”在此规定之前，《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条规定：“社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持：……（二）职工参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动受到伤害的；……”。相比之下，《意见（二）》在重复上述最高院规定的情况下，特意增加了“参加与工作无关的活动除外”的条件，但又未明确具体判断“与工作有关”的标准，这可能导致实践中执行此条款时产生进一步的争议。
跨地域情形下的工伤保险参保地及管辖权
根据《社会保险登记管理暂行办法》第六条的规定，“社会保险登记实行属地管理。……跨地区的缴费单位，其社会保险登记地由相关地区协商确定。意见不一致时，由上一级社会保险经办机构确定登记地。”在该规定的基础上，对于未在注册地参加工伤保险的职工，《意见（二）》第七条第一款直接将“生产经营地”规定为参保地，这一点更加方便了实践中的认定与操作。
对于跨地域的工伤事故，本条第三款根据员工是否参加了工伤保险，约定了不同的管辖权，具体来说，工伤认定、劳动能力鉴定应当在参保地进行，依据参保地的规定依法享受工伤保险待遇；而对于未参加工伤保险的规定，以上地区均更换为“生产经营地”。
一至四级伤残职工停工留薪期满后死亡情形下近亲属的选择权
一级至四级伤残职工在停工留薪期满后死亡的，其近亲属可以从工伤保险基金领取丧葬补助金和供养亲属抚恤金，也可以从职工基本养老保险中领取丧葬补助金和抚恤金。针对该等可领取的待遇竞合的情况，之前各地的实践操作处理方式不一。而此次《意见（二）》第一条赋予了近亲属从工伤保险或职工基本养老保险选择其一的权利，在明确了实践操作的同时，也可避免重复领取导致的社会资源浪费。
除上述条款外，《意见（二）》还针对其他实践中的常见问题进行了进一步规定，例如工伤认定过程中的部分程序问题等（第八条至第十条）。总体来讲，此次《意见（二）》规范了部分实践操作的疑难问题，然而仍存在部分不清晰之处，有待于司法实践或者后续规定进一步明确。
文章来源：金杜说法微信平台
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