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党的十八大以来，习近平主席围绕以经济建设为中心、立足提高质量和...
土地流转的三个紧迫问题
作者：迟福林&主编
出版社：中国经济出版社
出版时间：2014年02月
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土地发展权的理论基础与制度前景
作者：陈柏峰 &
&&&&摘要:& 征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺，土地发展增益在法律上表现为土地发展权。我国《土地管理法》近乎采取了土地发展权国有模式，这遭到了土地发展权派生论的质疑。但是，这种质疑难以成立。因为土地发展增益源于外力增值，是全体社会大众努力的结果，具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关；土地发展权并非土地所有权的派生权利，它因国家管制权的行使而成为一项独立的权利。目前西方国家主要有两种土地发展权制度模式，一是以英国为典型的土地发展权（部分）国有制度，二是以美国为典型的土地发展权（定额私有）转让制度。两者差异颇大，但均能保障基本公平，可防止少数人独享土地发展增益。我国的土地发展权国有模式也具有一定的合理性，同样能防止少数人独享土地发展增益；其不合理之处在于，未能明确保障失地农民分享土地发展增益，且缺乏制度装置来让“沉默的大多数”的大田农民分享土地发展增益。因此，我国应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。
&&&&关键词:& 土地发展权；土地发展增益；征地补偿
《土地管理法》；失地农民；大田农民
――Land Development Rights
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注释: 本文主要从政府和农民之间的征地纠纷（征地补偿标准问题）展开，不讨论村庄集体内部围绕着征地补偿款的具体分配所产生的纠纷，如村庄集体截留征地款的比例和额度争议、参与征地款分配的村庄集体成员资格争议、外嫁女的土地权益争议等。同样，本文也不讨论失地农民与村庄集体之间的土地发展增益分配问题，暂且将他们视为同一的利益主体。 据报道，2010年郑州市的城中村拆迁改造中，原有房屋三层以下者按1∶1进行赔付，三楼以上者按3∶1或4.5∶1进行赔付。上至老人下至顽童，每人可以分到200平方米的房子，折合市价100多万元；有的一家分到6000平方米的房子，折合市价2000多万元。郑州124个城中村的拆迁，让很多村民一夜暴富，最少可以出现15万个百万富翁。李凌：“暴富：郑州‘城中村’拆迁将造就15万个百万富翁”，《东方今报》，日。 有学者并不否定漫天要价、大发横财的被拆迁户确实存在，但认为实际得到超额补偿的，大多与地方政府官员或开发商有千丝万缕的联系（冯玉军：《权力、权利和利益的博弈》，《中国法学》2007年第4期）。这种认识对征地拆迁纠纷缺乏实证了解。 刘俊：《土地所有权权利结构重构》，《现代法学》2006年第3期；胡兰玲：《土地发展权论》，《河北法学》2002年第2期；杨明洪、刘永湘：《压抑与抗争：一个关于农村土地发展权的理论分析框架》，《财经科学》2004年第6期；郑振源：《征用农地应秉持“涨价归农”原则》，《中国地产市场》2006年第8期。 孙中山：《三民主义》，岳麓书社2000年版，第200页。 同上书，第195页。 孙中山：《孙中山文集》（上册），团结出版社1997年版，第619-620页。 林英彦：《土地经济学通论》，台北文笙书局1999年版，第174-175页。 〔英〕约翰?穆勒：《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》（下卷），胡企林、朱泱译，商务印书馆1991年版，第391页。 〔美〕亨利?乔治：《进步与贫困》，吴良健、王翼龙译，商务印书馆1995年版，第347页。 〔英〕埃比尼泽?霍华德：《明日的田园城市》，金经元译，商务印书馆2010年版，第20页。 周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆2003年版，第347页。 周诚：《农地征用中的公正合理补偿》，《中国经济时报》日；周诚：《再论我国农地征收的合理补偿》，《中国经济时报》日。 宋亚辉：《新权利的生成：以“户外广告发布权”为例》，《法制与社会发展》2010年第3期。 前引〔12〕，周诚书，第334-354页。 前引〔4〕，刘俊文；胡兰玲文；杨明洪、刘永湘文。 德国民法中的所有权限制，可参见〔德〕鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》（上册），张双根译，法律出版社2004年版，第524-563页；日本民法中的所有权限制，可参见〔日〕我妻荣：《新订物权法》，罗丽译，中国法制出版社2008年版，第283-284页；美国财产法中的所有权限制，可参见〔美〕约翰•G.斯普兰克林：《美国财产法精解》（第二版），钟书峰译，北京大学出版社2009年版，第506-535页。 前引〔17〕，〔日〕我妻荣书，第284-285页。 前引〔17〕，〔德〕鲍尔等书，第564-581页。 前引〔17〕，〔美〕约翰•G.斯普兰克林书，第493-505页、第587-635页。 陈华彬：《物权法》，法律出版社2004年版，第247-250页。 《不列颠百科全书》第13卷，中国大百科全书出版社1999年版，第378页。 〔美〕查尔斯•H•温茨巴奇、迈克•E•迈尔斯、苏珊娜•埃思里奇•坎农：《现代不动产》（第五版），任淮秀、庞兴华、冯@译，中国人民大学出版社2001年版，第91页。 See Village of Euclid v. Ambler Realty Co., 272 U.S. 365 (1926) Joseph Stinson: Transferring Development Rights: Purpose, Problems, and Prospects in New York, Pace Law Review, -357；臧俊梅等：《土地发展权制度国际比较及对我国的借鉴》，《农村经济》2010年第1期。 改革开放以来，中国社会中有多种特定利益被上升为权利，如土地承包经营权、隐私权等。隐私权是一个由“利益”逐渐上升为“权利”的典型。在2001年颁布的《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条中，隐私仅以“人格利益”的方式得到确认，而2009年颁布的《侵权责任法》第二条则明确规定了“隐私权”。 〔英〕巴里•卡林沃思、文森特•纳丁：《英国城乡规划》（第14版），陈闽齐等译，东南大学出版社2011年版，第267-268页。 同上书，第214页。 周诚：《我国农地转非自然增值分配的“私公兼顾”论》，《中国发展观察》2006年第9期。 前引〔27〕，〔英〕巴里•卡林沃思等书，第217页。 刘国臻：《论英国土地发展权制度及其对我国的启示》，《法学评论》2008年第4期。 David Richards, Development Rights Transfer in New York City, The Yale Law Journal, ):338-372. Rick Pruetz and Erica Pruetz, Transfer of Development Rights Turns 40, Planning and Environmental Law, ):3-11. 前引〔25〕，Joseph Stinson文。 同上文。 丁成日：《美国土地发展权转让制度及其对中国耕地保护的启示》，《中国土地科学》2008年第3期。 前引〔25〕，臧俊梅等文。 美国近来也有这种倾向。2005年，美国联邦最高法院裁决，地方政府为发展经济，“增进就业，增加税收”的项目即可视为“公用事业”，可以强征私有土地，强拆私有住宅。多数意见认为：“这项（城市）发展计划在表面上有利于进入开发区的开发商和私营公司，但实际上是有利于整个城市的”；“（新伦敦）市政府整合各种居民和相关土地资源，就是因为作为整体发展（的收益）大于部分发展的总和”。See Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005) 李昌平：《扩大农民地权及其制度建设》，《中国图书评论》2009年第1期。 有人基于意识形态的原因认定这些村庄的成功是集体化道路的成功，也有人基于另一种意识形态的原因认定南街村是个“怪胎”，最终一定会失败。这两种看法都忽略了这些村庄享有土地发展增益的事实。 贺雪峰：《地权的逻辑》，中国政法大学出版社2010年版，第66页。 前引〔13〕，周诚文。 王全兴：《当前我国社会法若干问题的思考》，《阅江学刊》2011年第2期。 众多的研究提及了这些优点，Jeffrey Bucklund, The history and use of&&purchase of development rights in the&&United States, Landscape and Urban Planning, -252; John Costonis, Development Rights Transfer：An Exploratory Essay, The Yale Law Journal, -128. Vincent Renard, Property rights and the transfer of development rights: Questions of efficiency and equity, Town Planning Review, ):41-60; 前引〔25〕，Joseph Stinson文. 前引〔36〕，丁成日文；刘明明：《土地发展权的域外考察及其带来的启示》，《行政与法》2008年第10期。 也有学者从民法制度层面考虑，反对借鉴美国土地发展权制度。韩松：《集体建设用地市场配置的法律问题研究》，《中国法学》2008年第3期。 周诚：《论我国农地自然增值公平分配的全面产权观》，《中国地产市场》2006年8月号；周诚：《关于我国农地转非自然增值分配理论的新思考》，《农业经济问题》2006年第12期；前引〔29〕，周诚文。
作者简介：陈柏峰，湖北咸宁人，中南财经政法大学法学院副教授，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士，主要从事法律社会问题和乡村治理问题研究。
文章来源：《法学研究》2012年第4期
发布时间：论文发表、论文指导
周一至周五
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土地发展权的实践与启示
2014年2期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　[摘 要] 土地发展权是土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。土地发展权是一项重要的物权，对此国外已有较成熟的实践。考虑到我国土地征收制度存在的诸多问题，我国应在土地权利体系中创设独立的可转让的土地发展权，通过将土地发展权制度引入征地实践来保障农民的土地产权和保证国家耕地保护目标的实现，并整合整个制度环境，提升土地征收制度的绩效。 中国论文网 /6/view-6683729.htm　　[关键词] 土地发展权；归属；启示 　　【中图分类号】 D912.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 （-1 　　土地发展权（Land Development Right，LDR），是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。据此，有的学者将土地发展权分为以下三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利（即农地发展权）、提高建设用地利用度（建筑容积）的权利（即市地发展权），以及对未利用地进行开发的权利（即未利用地发展权）。受人类中心主义的支配，我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的。 　　土地发展权在我国土地权利体系中的地位土地是传统物权法研究的核心内容，因而土地权利当然成为物权的核心所在。我国《物权法》大体遵循大陆法系的传统，但又具有中国特色，我国土地权利体系中并没有土地发展权，那么如果创设土地发展权，则其将处于何种位置呢？这一问题涉及土地发展权与土地所有权、土地使用权以及其他有关权利的关系。土地发展权与土地所有权的关系问题实际上是土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题。对土地所有权而言，立法的重点转向如何调整土地的使用，促进产权流转，使土地发挥更大的社会效益。由此，土地使用权便逐渐从所有权中分离出来，成为一种独立的物权。顺应这种趋势，土地发展权也得以创设，从土地所有权中分离出来成为一种独立的可转让的物权。 　　不同的权利分配方式对当事人有着不同的行为刺激。如果我国创设土地发展权制度，那么该权利应如何配置？在我国，集体土地发展权归属于土地所有权人――集体经济组织如何呢？依据《土地管理法》第10条和《物权法》第60条之规定，集体土地所有权可归乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织所有，但目前不仅集体所有权主体没有人格化的代表，而且这三级集体组织之间的界限也不清楚，从而导致集体土地所有权在事实上被虚置。所有权主体的非明晰化造成了权利真空，产生的最严重问题就是对土地的侵蚀和公共资源的浪费。产权不清晰，集体土地就缺乏合理的流转机制。并且，如果将集体土地发展权归属于集体经济组织，则由于主体虚位，事实上将使土地发展权集体所有演变成村委会主任或乡（镇）长所有，从而使产权更加复杂，权力寻租将不可避免。另外，由于农民不享有土地发展权，则其如需提高土地集约度或改变土地用途，必须向村委会或乡政府交纳一定的土地发展费，这会使目前我国农村土地利用集约度低、相当一部分土地粗放经营的现状雪上加霜，同时农民也享受不到土地增值收益，这只能鼓励农民行为的短期化和机会主义倾向。如此，集体土地发展权只能归属于集体土地使用权主体――农民。其实，集体土地使用权是一种独立的物权，由于土地的承包期长达30年或者更久，使得该权利也具有准所有权的属性，农民得以对土地为直接支配和排他性利用。农民是集体土地的真正使用者、土地发展行为的真正责任和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。国家通过购买土地发展权和实行土地用途管制制度，不但有利于保护耕地，而且有利于增加农民收入，使经济增长的成果惠及广大农民。这是在我国特殊国情背景下特有的制度创新安排。 　　如果实行土地发展权国有化就意味着农民集体或农民失去土地发展权，难以消除现行土地征收制度的缺陷，也根治不了农用地未经审批擅自改变为建设用地隐形市场交易。土地发展权归原土地所有权人所有的制度设计，在使广大农民得到土地发展权对价的同时，也激励广大农民更加珍惜土地，特别是保护耕地的积极性。土地一级市场的隐形市场将自动消失。国家亦不必投入巨大的行政管理成本来整顿土地一级市场的隐形市场，土地违法案件也会大大减少，其效率是极高的。由于国家主要是作为政治组织而存在的，而主要不是作为市场主体设立的。土地发展权作为一项财产权，不应由国家所有。计划经济之所以走向失败，原因就在于国家不可能掌握与经济有关的全部信息。全部信息的假定使计划经济最终被淘汰。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69%，按照国际公认的标准测定，我国是发展中的市场经济国家。如果实行土地发展权国有化，其结果必然是土地发展权制度运行无法产生效率。从表面上看，实行土地发展权国有化，有利于国家通过掌控土地发展权，达到控制农民集体或农民擅自变更土地使用性质的行为，起到保护耕地的作用；其实不然，实行土地发展权国有化，不仅意味着由国家独享土地发展权的巨大经济价值，形成的结果是政府与民争利；而且也不符合土地发展权的制度功能，土地发展权的制度功能在于，规范土地使用性质改变而产生的发展性利益的分配和权利归属。实行土地发展权国有化与土地用途管制制度功能重叠，其结果仍然不能解决土地使用性质变更而产生的发展性利益分配和权利归属问题。 　　长期以来，我国土地权利制度过分强调了国家与集体土地所有权的绝对性，忽略了其促进财产动态利用、资源优化配置的功能。随着经济社会的不断发展，土地上发生的关系越来越复杂。这些越来越复杂的关系又必须借助科学配置土地权利，健全土地权利体系来理顺和规范。土地发展权本身还是一个“年轻的”制度，正处在发展变化之中，制度设计的路径亦因国别背景的不同而有所差别。 　　作者简介：王景占（1982-），男，河南南阳人，天津商业大学民商法学院硕士研究生研究方向：民商法。
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[责任编辑：董金玲
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