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政策环境对公共政策的影响_以政府绩效考核的变化发展为例
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政府绩效评估中的公民参与困境及克服途径探讨
2010年第10期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　[摘要]公民参与政府的绩效评估是提高政府绩效,加强政府与公民沟通交流的重要手段。然而,我国在政府绩效管理的理论研究与实践探索过程中,还面临着公民参与意识和能力不强,政府服务理念淡薄,机制不健全,参与渠道不畅等困境。文章主要从提高公民参与意识和能力,转变政府的执政理念。健全公民参与机制,拓宽公民参与渠道等方面进行探讨,以有效提高政府绩效评估的质量。 中国论文网 /1/view-246035.htm　　[关键词]绩效评估;公民参与;面临困境;克服途径 　　[作者简介]韦玖灵,广西大学公共管理学院教授,硕士生导师;黄黎明,广西大学公共管理学院硕士研究生,广西南宁530004 　　[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]10)10-0087-04 　　 　　一、公民参与政府绩效评估的必要性 　　 　　政府绩效评估,就是运用科学的方法、标准和程序,对政府机关职能履行、工作效率、公共责任和公民满意度等方面加以分析与评价。政府的服务质量如何,体会最深的应该是接受服务的广大社会民众,他们对政府服务的满意度是最有发言权的,所以,吸纳公民参与政府绩效评估需要政府在绩效管理中给予特别强调。公民参与,通常又称公共参与、公众参与,是指公民通过各种合法方式参与政治生活的行为,或者公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与政府绩效评估不仅是社会主义民主政治的具体体现,也是改善政府与公民之间关系的有效途径,同时,还可以促进政府不断提高公共物品供给与公共服务的质量。因此,为了完善政府绩效评估体系,改善政府的公共服务水平,政府必须以实现公民的根本利益、以公民的满意度为政府一切工作的出发点和落脚点,吸纳公民参与到政府绩效管理工作中来。 　　 　　二、公民参与政府绩效评估的意义 　　 　　公民参与是民主政治的核心问题之一,是实现民主价值和以人为本的基础。公民参与政府绩效评估不仅可以实现公民权利,还可以推进政府建设和促进社会的和谐与安定。 　　 　　(一)公民参与政府绩效评估是实现公民权利的基本条件 　　广大的社会公民是公共物品和公共服务的最终受益者,政府的绩效水平如何,公民是最有感触和发言权的。在评估过程中,公民可以提出自己的愿望和利益诉求,促使政府改进自己的政策和计划安排,以便更符合公民利益。可以说,公民参与政府的绩效评估,是其表达自身利益的一种方式,也是其行使民主权利的一种途径。只有通过积极的参与,公民的个人权利才能得到充分的实现,真正享受社会主人翁的地位。 　　 　　(二)公民参与政府绩效评估是推动政府建设的内在动因 　　长期以来我国政府实行的是管制型管理体制,在这种体制下,以自上而下为主要绩效评估方式。政府作为公共服务的提供者,有义务吸纳公民参与社会事务的管理,政府利用自己至高无上的权力使评估工作通常由本部门或上级单位的相关部门来进行,缺乏公开性和监督性,功利色彩浓厚,评估结果往往失真。这种权力如果不加以制约,很容易导致腐败现象的滋生。一切权力都来源于人民,人民有权监督政府。因此,公民参与可以有效遏制公共权力腐败。同时,公民参与对公共政策制定的影响是巨大的,政府可以根据公民的意见及时发现政策的失误和偏差,并及时给予纠正,从而使政策更科学有效,更符合公共利益。因此,吸纳公民参与政府绩效评估是推动政府建设的内在动因。 　　 　　(三)公民参与政府绩效评估是扩大社会开放化程度的重要手段 　　封闭还是开放,是一个国家和民族是否现代化的一个重要标志。现阶段,我国政府的绩效评估方式也正由封闭型向开放型转变,评估主体和评估方法更加多元化,评估范围也逐步扩大。为了能使评估客观真实地进行,必须把政府的各种相关信息,如政府机构的组成、职能、重大决策过程等都向社会和公民公开,自觉接受公民和中介组织、社会媒体的监督。此外,为了有效地收集社会公众对政府部门传递与反馈的信息,必须建立多种沟通渠道,并确保其畅通,提高政府收集信息的能力和对公民需求的回应能力,真正满足公民需要,实现公民利益。在评估过程中,把自上而下和自下而上的两种评估方式结合起来,使评估结果更客观。可见,绩效评估不仅可以促进政府部门与公民之间的沟通,扩大相互之间的交流,而且将有力促进服务型政府事务的公开,从而使整个社会更加开放、和谐和安定。 　　 　　三、公民参与政府绩效评估的困境 　　 　　近年来,随着政府对绩效管理的探索以及各种信息技术的发展,越来越多的公民参与到政府绩效评估中来。可是,由于受到各种因素的影响和制约,公民参与也面临着严峻的困境,有待进一步克服。 　　 　　(一)公民参与意识不强,能力有限 　　公民参与既与其所接受的传统文化背景有关,又与社会的经济发展水平及公民自身的社会经济地位密切联系,同时,还受到其所处国家或地区的政治环境影响。目前,我国政府绩效评估中的公民参与情况并不乐观,公民对参与政府的事务管理缺乏足够的动力和热情。这主要是由于长久以来政府严重忽略了对公民公共意识的培养,部分社会公众对政府事务持“事不关己,高高挂起”的态度,再加上时间、精力、文化水平和物质条件的限制。因此,多数公民对政府事务保持漠不关心的态度。改革开放以来,我国经济虽然取得了突飞猛进的发展,但许多地区人民的生活水平还相当落后,信息技术和网络媒体等先进评估工具还十分匮乏,民众对政府的信息了解极其有限,也缺乏必要的评估知识。在这种情况下,公民很难有效参与政府绩效评估,即便参与,也难以对政府绩效作出客观公正的评价。再加上社会上普遍存在的“搭便车”,坐享其成的心理,进一步降低了公民的参与热情。 　　 　　(二)政府部门缺乏公共服务理念 　　在我国公民参与政府绩效评估的实践中,政府淡薄的服务理念阻碍了公民参与政府绩效评估的积极性。政府服务理念的缺乏主要来自于传统的管理体制的影响。在这种体制下,政府官员的“官本位”意识严重,唯上不唯下,缺乏责任意识和服务意识,政府决策和执行不公开、不透明、不接受公民监督。其实,公民最能真切感受到政府服务水平的高低,也最有资格对政府绩效进行评价。然而他们只能被动接受公共物品和公共服务,而无法根据自身利益和政府的服务质量提出相应的要求和意见,即使公民对政府绩效发表自己的意见和看法,对政府的服务提出问题和要求时,政府也没有及时积极地回应,没有根据评估结果改进工作,使得评估形同虚设。政府这种缺乏服务意识和责任感的行为在很大程度上挫伤了公民参与绩效评估的积极性。 　　 　　(三)公民参与的机制不健全 　　公民参与的机制不健全在政府绩效评估过程中十分显著。目前,我国各地在探索政府建设的进程中或多或少关注到了公民的参与问题,然而,尽管这些参与方式,如“万人评议政府”、公民满意度调查、重大行政决策的公示制度、听证制度等,受到
了公民的好评和欢迎,但是也存在着不容忽视的社会问题。目前,我国公民的参与方式、方法和渠道等都没有具体统一的规定,公民评议的方式方法五花八门。对于评议出来的结果,政府的态度冷漠且淡然,既不给予重视,也不给予回应,仍然按照自己的主观愿望行事,使得评不评都一个样。这不仅严重挫伤了公民参与的积极性,而且还有可能引起公民对政府和社会的不满情绪。政府绩效评估是一项公共行政活动,目的是为了提高政府的管理绩效和公共服务的水平,可是我们的政府绩效评估制度却缺乏相应的机制来保证评估的有效开展和评估结果的公平、公开和公正。 　　 　　(四)公民参与缺乏通畅的参与渠道 　　公民要能有效地参与政府的绩效评估,首先需要获得足够的有价值的公共信息,获取公共信息的渠道是否畅通无阻,在很大程度上影响着政府绩效评估的质量。由于受官僚主义思想的影响,政府官员始终有一种至高无上的优越感,对信息的掌握也占有绝对优势,在和公民的交流互动中,经常封闭各种信息。公民因为无法全面掌握政府活动信息而不能很好地行使其监督权利,不理解政府的许多政策和行为,不敢、不想也不易参与到政府绩效评估的活动中来。 　　 　　四、推进和保障公民有效参与政府绩效评估的途径探索 　　 　　完善我国政府绩效评估中的公民参与工作是一项长期复杂的系统工程,政府要从公民的角度思考,强调公民参与的重要性和科学有效性,充分发挥社会公民对促进我国政府绩效管理的积极作用。 　　 　　(一)加大教育力度,提高公民的参与意识和能力 　　教育力度与公民的参与程度成正相关关系,教育程度越高,公民的参与意识和能力就越强,反之亦然。要提高公民的参与意识和能力,首先要打破传统观念的束缚,努力营造有利于公民参与政府绩效评估的政治文化氛围,培养公民的民主精神和公共责任意识。使公民真正具有当家作主的主人翁意识,充分认识到积极的政治参与是实现其民主权利的基本途径,它既是一种价值,也是公民的一种美德,从而始终保持高涨的参与热情。从而从被动的公共服务接受者转变成为主动的信息供给和决策共享者,在评估中拥有真正发言权。其次,要提高公民参与的相关评估知识和技能。目前公民对于政府的绩效评估主要依赖于主观判断,随意性较大,这主要是由于公民对于某些特殊的公共服务,如医疗救护、消防等方面知识的缺乏。所以,在进行评估前,首先要进行大力宣传和教育,使公民掌握相关的信息和技能。此外,还要大力发展经济,提高公民的生活水平,使他们能够运用各种信息技术和网络媒体了解政府信息、政策的制定、程序的运行等,真正有能力参与到服务型政府绩效评估中来。 　　 　　(二)转变政府执政理念,提升政府的公共服务意识 　　在政府绩效评估活动中,政府既是评估的客体,又是评估的主体。政府的行为对社会对公民的影响是直接而又深远的。然而,长期以来,政府的绩效评估却没有从人民群众长远的根本利益出发,而是围绕着政府确定的“中心工作”展开的。这些中心工作有可能是“形象工程”、“首长工程”,在是否实施绩效评估和评估对象选择等重大问题上公民缺乏发言权,绩效评估有可能沦为“形象工程”的一种新形式。这种评估形式于国于民都是不利的,只能造成政府与公民之间的距离越来越大、隔膜越来越深。因此,必须转变政府的执政理念,牢固树立“以人为本”、“执政为民”的公共服务意识。在制定政策、执行计划时必须以人民的利益和需要为出发点。时刻牢记,如果没有公民的理解、信任和支持,再好的政策也难以达到它应有的效果,还有可能引起公民的不满。此外,还要提升国家工作人员的责任意识、效率意识和工作能力,不断提高他们的综合素质,在行使权力时做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,真正建设一个透明、高效和负责任的政府。 　　 　　(三)明确政府责任,健全公民的参与制度和机制 　　在政府绩效评估过程中,要明确政府在推进公民参与中的责任,培养公民的民主精神和公共服务精神,引导公民参与公共事务,营造民主氛围,完善制度保障体系。首先,建立科学的公民参与机制。要提高公民参与的有效性,使我国政府绩效评估工作长期顺利进行,就必须有专门的法律法规使公民的参与有法可依,确保公民参与的合法性、规范性和准确性。其次,建立广泛的信息公开机制和评估结果展示机制。公民对公共信息的掌握程度决定了公民对政府绩效的评估是否全面和准确,公民掌握的政务信息越多,对政府的评价结果就越客观。而政府对公民评估结果的重视程度和回应的积极性直接影响着公民参与政府绩效评估的热情。因此,倡导绩效评估结果的公平、公正、公开原则是政府绩效评估中必不可少的。再次,要有一套适当的利益表达机制和激励机制。对于评估结果,政府应该给予公民及时的回应与反馈,适时发现并满足公民的适度要求。奖优罚劣激励机制的建立,可以增强被评估者的自觉性和主动性,更好激发他们的服务意识和服务精神。最后,还可以建立一套公务员引咎辞职机制。根据绩效评估结果,利用网络、电视等媒体制造舆论气氛,允许和迫使有重大工作失误的领导引咎辞职。 　　 　　(四)构建多种平台,拓宽公民参与渠道 　　政府绩效评估的主体应该是多元化的,评估的途径也应该是多样化的。如今,我国各级政府在推进政府绩效管理中,积极探索便于公民参与政府绩效评估的方式、方法和途径,构建各种评估平台,不断拓宽公民参与的渠道。互联网的发展不仅降低了公民的参与成本,而且其方便、快捷、没有严格限制的优势使得公民随时可以参与网上评议,任意表达自己的意愿,政府也可以及时获得公民的意见和建议,改进对策,使政策法规更符合民意。近年来,许多地方政府开展的民意调查、“万人评议政府”活动、公民听证会等方式都是为了多听取人民群众的意见和建议,培养公民参与公共事务的兴趣,以增强民众对政府事务的理解和支持,使决策可以顺利开展。除此之外,还可以引入非营利性组织、中介机构、专家小组等对政府绩效进行评估。但是,在政府绩效评估过程中,由于公民参与的随意性和片面性等的限制,还须加强政府政策法规的指导和规范,使公民的参与更客观公正,从而对政府的建设起到更积极的推动作用。 　　可见,公民参与政府绩效评估无论对于公民自身还是政府建设都具有重大意义。因此,在政府绩效评估的实践中,政府必须重视公民参与,并采取各种有效途径引导和保障公民参与,使公民参与更科学合理,更能有效推进政府建设。 　　 　　[参考文献] 　　[1]杨钊,服务型政府绩效评估中的公民参与问题研究[D],吉林大学硕士学位论文,2009。 　　[2]俞可平,公民参与的几个理论问题[J],学习时报,2006,(12)。 　　[3]周志忍,政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景[J],中国行政管理,2010,(1)。 　　[4]梁茵,地方政府绩效评估中公民参与问题研究[J],云南财贸学院学报,2007,(4)。 　　[5]卓越,公共部门绩效评估[M],北京:中国人民大学出版社,2004。 　　[6]罗纳德?克林格勒,约翰?纳尔班迪,公共部门人力资源管理:系统与战略[M],北京:中国人民大学出版社,2001。 　　 　　[责任编辑:周志华]
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