老人有些困倦，将双脚伸进了炉堂取暖。
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　　目前我国PPP模式发展现状分析
　　自从2013年以来，我国政府密集出台政策措施推广PPP模式，PPP模式被快速的推广并实施。响应中央号召，地方政府纷纷下发PPP合作指导意见并着手进行项目筛选和推广实施，积极推出试点推荐项目。2014年9月份，福建省向社会发布了28个项目推荐开展PPP试点，总投资1478.6亿元，涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等；黑龙江省努力探索基础设施领域PPP合作模式创新，通过整合项目布局，统筹考量主权融资、非主权融资和私营资本融资，以此构建融资合力。
　　目前各地PPP项目发展特点
　　首先，地方PPP投资金额较大。2014年9月以来，黑龙江、重庆、湖南等十个省级行政单位完成了首批项目筛选并开始进行项目推介，合计项目计划总投资额高达1.2万亿元。
　　其次，PPP项目的重点领域以交通和以污水处理行业为主。江苏、湖南、福建、黑龙江、河南和安徽等六省计划PPP总投资金额4343亿元，项目总数143个。其中总投资金额最高的为交通领域，计划总投资额3128亿元，金额占比达到72%，而基础设施类项目总数为77个，项目数占比为54%。
　　最后，PPP项目周期长、投资金额大，对大规模低成本长期限资金有大量需求，但此类资金供给并不乐观。
　　我国PPP模式发展目前存在的问题
　　首先， PPP模式出现“一头热”现象。各级政府对PPP热情高涨，但社会资本则显得相对冷淡，目前各级政府推出的项目中，与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右，政府与市场的职能界限不清。目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区，不论是社会资本、专家学者，还是一部分政府部门等，把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是目前经济持续回落势头未有效扭转时，PPP模式被误导为了一种投资刺激工具和政策安排。鉴于当前正在经历前期刺激消化和阵痛期，加之上一轮刺激计划中许多投资项目缺乏严格的可行性研究而仓促上马，这加重了社会资本对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。
　　把PPP模式理解为一种新的融资安排是典型的认知扭曲，尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府财政资源，以及促进政府职能的转型。
　　当前推广PPP模式，本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去，看似政府在公共产品和服务上投入许多资源，但许多公共资源实际变成了钢筋水泥组成的形象工程，未有效形成公共服务和产品，更谈不上最大化政府公共财政效用。通过PPP模式，公共产品和服务就可走出政府自产自供的格局。这一方式的转变不仅极大地避免公共财政资源沉淀，而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个角度上讲，PPP模式可视作一场公共产品和服务的供给革命。
　　尽管PPP项目合作双方有合同约束，但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位，政府失信违约对投资人的融资成本、项目收益造成了严重的影响，并且不利于其他项目的开展。
　　其次，PPP项目推广规模扩张快，签约和开工率偏低。财政部PPP中心的统计表明，截至日，全国各地共有7110个PPP推介项目，总投资约8.3万亿元。其中，国家发改委和财政部推介或示范的项目接近2800个，总金额约5万亿元。此外，各地还存在着大量未经财政部示范或国家发改委推介的项目，总规模超过3万亿元。虽然PPP项目推介规模快速扩张，但项目落地情况不容乐观。在签约方面，截至2015年底，PPP项目签约总金额约1.8万亿元。全国PPP项目签约率仅两成左右。在开工方面，财政部PPP中心的数据显示，截至2月末，全国PPP实际开工项目351个，仅占项目总数的5%。PPP项目签约率和开工率呈现双低状态。
　　第三，权责分配不合理。从项目遴选、收费方式确定、政府补贴程度以及项目收益率测算等方面看，PPP应用需要大量的专业人才和知识储备。而目前地方政府对PPP模式认识不到位，更多的是将其简单视为一种融资工具，在操作过程中经常做出脱离实际的承诺。而且，私人部门和政府部门的权责不完全匹配，并未形成风险共担和收益共享的合作机制。
　　第四，伪PPP成最大隐忧，变相融资扩大地方债风险。当前，全国PPP项目建设规模庞大，但在未经财政部示范和国家发改委推介的PPP项目中，有相当多的部分并未达到财政部对PPP模式的要求，存在“伪PPP”现象。如，有些项目吸收社会资本的方式是银行直接借贷或政府财政补贴，缺少社会资本共同参与的核心要素，当前急需通过制度建设予以“去伪存真”，以更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。
　　第五，私人资本界限不明。在狭义定义中，PPP模式指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务；其根本目的在于借用私人部门的力量，发挥私人部门的管理与技术优势，帮助政府克服建设资金短缺的困难，提高公共项目的建设和运营效率。
　　目前，我国已将“私人部门”概念扩大为“社会资本”，在实际操作中，由于真正吸引到民营资本的项目签约率较低，国有企业和地方政府控制的金融公司成为参与PPP项目建设的重要力量，由于没有针对异地及上下级融资平台进行限制，融资平台仍可通过异地中标PPP项目，或与其它中标PPP的社会资本进行下游合作，甚至代表地方政府与社会资本进行合作等方式，参与PPP项目。实质上，这是平台公司借助“伪PPP”进行了变相融资。国有企业作为社会资本，参与PPP项目，意味着基建相关债务只是从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上，地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”，最终私人部门被驱逐，本质上依然是地方政府和地方融资平台的合作，必将削减PPP模式降杠杆的政策效果。
　　第六，合作与风险共担机制虚化。PPP模式应当遵循风险分配优化、风险收益对等的原则，地方政府出资责任的部分转移，必然伴随着相应权利的让渡，私人资本的收益权必然伴随着投资风险的承担。但在现实中，很多地方政府的PPP项目操作，并不符合上述原则，与传统BT融资模式的本质区别也根本不明显；契约精神不足。合同不能有效约束地方政府的违约行为，从而挫伤了社会资本的参与热情，导致其持观望态度、签约率低，也影响了“去杠杆化”的政策效果。
　　建议措施
　　首先，要为PPP模式建立稳定的法律保障环境，避免基于政策推动的不稳定性。当前PPP项目的投资周期大多跨越一任官员任期，这意味着用立法的方式规范PPP市场秩序，要比单纯基于政策更有利于消除社会对政策“朝令夕改”的担忧。
　　在立法机关立法制定PPP市场秩序时，应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位。
　　其次，创新PPP产品的实现形式和交易模式，提高PPP项目的市场深度。当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。
　　在PPP产品设计上按照双方的合同约定，确定普通合伙人和有限合伙人的合伙人机制，抑或借鉴众筹模式中的领投人与跟投人机制，并根据项目的特殊性制定特定损益分配条款，确定政府及相关实体参与特定PPP项目的身份和角色，用法律的形式明确各自的权责； PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式，把参与PPP项目的各方权责与损益分配机制，内嵌到PPP产品设计中，使PPP具有硬约束。同时，不论是合伙人制、领投／跟投的众筹模式，还是分级基金模式等，都旨在对PPP产品的证券化、标准化处理，使其能在股权和金融交易所交易，为PPP创造动态优化投资者结构和动态优化运营机制的环境。
　　最后，要处理好进入渠道与退出机制的关系，PPP模式的持续健康发展必须建立严格的进入渠道和退出机制。对PPP项目的进入要严格把关，对PPP项目的退出要依法合规。初期，对PPP项目的引入，要选取具有较高的市场化程度、稳定的需求、灵活的价格调整机制和使用者付费的项目。对引入的私人部门，要对其资金实力、经济实力、社会影响力等综合判断和评估，确保私人部门在项目的实施过程中有足够的能力灵活的运用资金，应对风险。通过严格的进入渠道，保证合作伙伴、合作项目的稳定性。严格的进入渠道并不能放松对退出机制的设立，对于已经采取PPP模式的项目，在确定其确已失去基本的运作能力并面临亏损风险的基础上，应当做好对这个项目的交接工作，在保证工作交接完成后，允许其退出PPP模式。
　　总之，当前中央决策层大力推广PPP，并不是把其单纯作为一项政府融资工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务领域的变革。因此，现阶段我国PPP模式的发展要摒弃认识偏误，立足改革创新政府在公共服务领域的智能转型理念，建立PPP模式发展规范的良性环境，
　　那么据此推出的PPP才能真正适销对路，激发起社会资本的参与热情，PPP模式才能持续健康持续的发展。
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客服邮箱：当前PPP模式推广的不利因素及影响分析--《中国工程咨询》2015年05期
当前PPP模式推广的不利因素及影响分析
【摘要】：正破解公共设施需求增长与地方政府债务负担矛盾,用市场化改革提升公共设施建设运营质量和效率,自2014年下半年以来,以财政部为主导的PPP模式的推广可谓声势如潮。不可否认国内外PPP模式的成功经验与推广意义,然而,过于强调有利因素,不能全面系统识别当前PPP模式推广应用中的不利因素及其影响,就可能在实践应用层面留下隐患,甚至导致与预期相反的发展格局。结合区域经济发展规划、投融资咨询及项目研究理论实践,可以认为,当前财政部主导的PPP模式推广应用,存在以下不利因素与影响:
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：F283【正文快照】：
破解公共设施需求增长与地方政府债务负担矛盾,用市场化改革提升公共设施建设运营质量和效率,自2014年下半年以来,以财政部为主导的PPP模式的推广可谓声势如潮。不可否认国内外PPP模式的成功经验与推广意义,然而,过于强调有利因素,不能全面系统识别当前PPP模式推广应用中的不
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河北省人民政府 关于推广政府和社会资本合作（PPP） 模式的实施意见
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河北省人民政府 关于推广政府和社会资本合作（PPP） 模式的实施意见
各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：
　　为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，加快转变政府职能，完善财政投入及管理方式，拓宽城镇化建设融资渠道，培养合格市场投资主体，结合我省实际，提出如下实施意见：
　　一、总体目标
　　年，在全省基础设施、公共服务领域开展政府和社会资本合作示范试点。年，全省政府和社会资本合作的范围要覆盖到全部适宜项目，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。2018年，全省建立起比较完善的政府和社会资本合作制度体系，确保公共服务水平和质量显著提升。
　　二、项目范围
　　县级以上交通、能源、市政、环境污染治理与运营、信息、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态保护领域新建项目，须进行PPP模式适宜性的评估论证，优先选择PPP模式运作。
　　已建成项目，也可植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
　　地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。
　　试点起步阶段以轨道交通、地下综合管廊、城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、公共建筑地下设施、公共建筑节能、水环境治理、高速公路、医疗和养老服务设施等城市基础设施及公共服务领域为重点，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。
　　三、项目确立
　　（一）建立项目库。各市、县（市、区）政府要根据本地基础设施和公用事业建设需要，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，确定运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目。及时向社会发布PPP模式试点相关政策法规，公开市场准入和投资等方面的信息。设区市及定州、辛集市要建立本地项目储备库，投资额超过5亿元的纳入省级项目储备库。与试点行业相关的省有关部门要在各自职责范围内，牵头做好本行业试点项目筛选，指导并推动项目所在地政府开展项目试点。
　　（二）做好前期论证。政府或授权组织实施单位要对拟实施PPP的项目进行评估，对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析。综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的收费价格、财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。
　　（三）制定实施方案。授权组织实施单位要制定PPP实施方案，明确项目基本情况和经济技术指标，确定合作伙伴选择条件和方式，测算项目投资总额和政府承诺，拟定特许经营草案。实施方案要事先征求财政、发展改革、规划、住房城乡建设、国土资源、环保、物价等部门的意见，并报同级政府批准。
　　政府或授权组织实施单位在开展项目前期论证和制定实施方案等阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集项目方案。
　　（四）规范选择项目合作伙伴。各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。行业主管部门要会同同级财政部门按照《中华人民共和国政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则，明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商阶段。
　　（五）细化项目合同文本。政府授权的投资主体与PPP项目其他参与各方在平等协商、依法合规的基础上，根据PPP试点要求签订项目合作协议，确定合作各方权利和责任，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。项目合作协议应包括：项目范围、内容；合作模式及相关特许经营权内容；成立PPP项目公司事项；投资、作价及收益；风险责任分担；绩效指标及评价机制；监督机制；项目动态补偿机制；退出及项目移交机制；违约责任；争议解决方式；各方认为应约定的其他事项。
　　政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司按特许经营管理相关法规，在项目合作协议框架下签订特许经营协议。特许经营协议应包括：特许经营内容、范围及期限；产品和服务标准；价格、收费、补贴的确定方法及调整机制；设施的权属与处置；设施维护和更新改造；安全管理；履约担保；特许经营权的终止、变更及临时接管；违约责任；争议解决方式；双方认为应约定的其他事项。
　　项目合作协议和特许经营协议等相关合同需报同级财政部门备案。
　　（六）做好项目收费价格管理。稳步推进价格市场化改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，建立定期审价制度，逐步调整理顺价格收费水平，建立科学的价格形成机制。
　　（七）完善项目财政补贴制度。对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，同级财政部门可适时、适当给予补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。各级财政部门要逐步从“补建设”向“补运营”转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。
　　四、项目实施
　　（一）坚持市场化经营。PPP项目公司要按现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，依法经营管理，实现项目正常运营。要遵守市场经营原则，追求项目质量，合理节约项目成本，做好公共产品供应，开拓服务市场，并依法承担项目建造、运营、技术风险。政府或有权授予特许经营的主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任，并承担法律、政策风险，不得给予过高的补贴承诺，不得兜底市场风险。
　　（二）确保项目质量。PPP项目公司要按照约定的合作期限统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量承担终身责任。在项目运营期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运转。
　　（三）建立调整机制。特许经营协议双方根据建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益率等因素，协商确定价格、收益和补贴。在项目运营期间，根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。项目合作期限可以根据项目运营情况及政府补贴能力由项目参与各方协商调整。
　　五、项目监管
　　（一）加强风险管理。各市、县（市、区）政府要根据本地实际，科学安排PPP项目，做好资金测算及预算统筹。各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省财政厅要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，指导下级财政部门合理确定补贴金额，切实防范和控制财政风险。
　　（二）开展绩效评价。行业主管部门要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定，对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。要完善绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。
　　六、保障措施
　　（一）加强组织领导。成立由常务副省长任组长，省政府常务副秘书长、省财政厅厅长任副组长，省发展改革委、省民政厅、省财政厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省卫生计生委、省体育局、省金融办、省物价局、省申奥办等部门负责同志为成员的河北省推广政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组，领导小组办公室设在省财政厅。各市、县（市、区）政府要建立相应组织，立足实际，制定完善推广PPP模式的政策措施和实施办法，并抄送上一级政府财政部门。
　　（二）健全工作机制。各市、县（市、区）政府对本级推广工作负总责，拟定推广范围，制定推广计划，组织社会资本积极参与，指导监督推广工作。相关职能部门要加强协调沟通，各负其责、齐抓共管。省级财政部门要履行政府和社会资本合作政策制定、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，会同省有关部门做好对市、县（市、区）工作的指导，总结推广成功经验，积极推动相关法规制度建设。省级有关部门要加强对市、县（市、区）对口部门的指导，进一步细化明确本系统推广的PPP模式项目，并在全省范围内推广。发展改革、规划、国土资源、住房城乡建设、交通运输、环保、水利、卫生计生、民政、审计、监察等有关部门，要在各自职责范围内参与项目过程管理，依法履行监督管理职责。
　　（三）强化政策支持。省财政根据全省PPP项目实施进展情况，安排专项资金，部分用于示范项目的前期费用补贴，部分用于成立风险池，为PPP项目融资提供增信支持。从2015年起，对城市基础设施及公共服务领域中运用PPP模式推进的新建项目，省级财政专项资金优先予以资本投入等支持。有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。
　　（四）创造公平环境。各级各部门要严格遵守相关法律法规规定，确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作，从机制上保障项目对投资者的合理回报。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。
　　（五）做好宣传引导。各市、县（市、区）政府和省有关部门要广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。同时，要按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。