评论：财政性资金应全部纳入国库单一账户管理
　　日 10:58　中国金融杂志　
　　我国应当将所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理，取消财政部门在商业银行开设的各类专户，提高财政性资金的管理水平，便于审计和监督
　　魏健晶
　　日，《预算法审议稿(草案)》二次审议稿在全国人大网亮相，开始为期一个月向公众征求意见的法定程序。修改《预算法》，是关乎我国基本制度和未来经济社会走向的大事，实质是督促各级政府官员和有关部门在法律约束下，管好用好纳税人的钱。较之现行《预算法》，承载推进我国政府公共预算改革使命的审议稿，程序性调整居多、实质性变动较少，且一些应予坚持的有效法律规定如关于人民银行经理国库的规定却被修改。总体来看，审议稿仍有许多需要改进的地方。
　　审议稿中值得深思的几个问题
　　卸掉人民银行经理国库重任，由享有库款支配权的财政主体经理国库有失严谨
　　国库职责分工不合理。审议稿第54条回避了《预算法》中关于人民银行经理国库的条款，同时赋予财政部门管理和监督国库的权限，这与现行《中国人民银行法》规定人民银行具有经理国库职责相矛盾。草案如若实施，人民银行将失去代表政府对国库资金收支的事中监督权。国库卓有成效的事中监督由财政部门自身补位，必将导致国库管理外部监督退化为财政内部关联控制。
　　国库机构所在未明确。审议稿中没有规定国库机构设置所在。国库作为执行国家预算收支的重要机构，理应在《预算法》中予以明确，否则将有损法律完整性和严肃性。
　　财政支配库款待商榷。财政部门是根据人大授权将取之于民的库款资金用之于民，其本质是受托代管理，而非支配。审议稿第54条在涉及财政对库款管理时仍沿用行政色彩浓厚的“支配权”字样，不利于推动我国民主与法制进程。
　　如果承认财政专户和国库单一账户体系，则预算资金直接游离于国库之外运作有风险
　　“库外库”惹争议。财政专户通常指各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。财政专户本是预算管理低效模式下的历史遗留问题，但审议稿第51条、第55条却明确了其法律地位，赋予其收纳预算资金、办理退库和财政支出的权限，与国家金库并行作为预算资金的最终集散地。不少专家学者指出，修法认可财政专户，等于变相承认各部门、机关单位的小金库的合法性。
　　国库集中收付难实现。审议稿第51、第56条将财政专户纳入国库单一账户体系管理，且同意政府收支可分别纳入央行国库、商业银行财政专户进行分散管理，与其后表述的“实行国库集中收付制度”背道而驰。尽管第51条提到了财政专户收支情况与国库实现信息共享，但两套账户体系信息共享的形式不能改变预算资金分散收付的实质。而且，这种做法也为预算执行的不透明预留了极大的弹性空间。
　　过渡产物入法不严肃。自2001年推行国库集中收付制度改革试点以来，地方财政为保有预算外资金账户纷纷推出应付监管的临时对策，国库单一账户体系导致财政专户泛滥。显然这种过渡时期的阶段性产物不符合国务院批准的“以国库单一账户为基础，资金缴拨国库集中收付为主要形式”的改革方向，还为公共资金转移、逃避监管打开方便之门。
　　权力寻租易生腐败。财政部门与开设财政专户的商业银行存在利益关联，倘若在预算法中明确财政专户，必将带来许多违法行为：商业银行高息揽储财政资金；财政谋取私利，随意调整预算执行进度、截留挤占上级资金、编造虚假收支信息、违规坐支、退付预算资金，等等。张美芳、李华波、杨立强式的财政腐败大案仍将出现。更有专家明言，这将撑起腐败寻租的制度保护桑
　　预算管理未体现分权制衡，政府超收收入用途和赤字管理相关规定存疑虑
　　财政部门职能大而全。按照审议稿第27条、第35条、第48条、第57条，财政部门集预算编制部署、执行、管理、监督职能于一身，显然有悖于“分权制衡”这一原则，且放任了财政部门预算编制粗略、预算执行随意性大等问题。
　　超收冲调赤字欠妥当。审议稿第38条、第61条提出的“预算稳定调节基金”相关规定，赋予政府超收收入冲减赤字的权力。中央政府每年都有巨额的超收收入(2011年高达1.4万亿元)，如果这部分收入形成庞大的调节赤字蓄水池，将导致赤字口径混乱，无法反映出财政收支的真实情况。
　　地方不列赤字有矛盾。审议稿第31条沿用《预算法》第28条规定“地方各级预算不列赤字”。众所周知，一般政府赤字是通过借款、发债弥补，既然法律规定地方不列赤字，那么地方政府需要财政部代发地方债，且多数地方财政要靠上级财政转移支付和结余库存进行平衡也就失去了前提条件。
　　长效的预算监督体系尚未成型，公开透明、互相牵制的约束机制仍未建立
　　财政监督有越位之嫌。审议稿第54条、第83条可帮助财政部门实现预算编制、执行、监督一体化。财政部门在预算管理这嘲比赛”中身兼组织员、运动员、裁判员多个角色，不仅有违国际通行的三权分立原则(立法、行政、司法)，也与审议稿第14条“各级预算的编制、执行、监督应当建立健全相互制约、相互协调的机制”相矛盾。
　　人大监督心有余力不足。审议稿虽在第17、第18、第79等多项条款明文赋予各级人大有关预算监督的权利，但实质上却删除了《预算法》第69条“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”。审议稿第87条至第89条新增政府和财政部门为法律责任追究主体，人大则无权过问。人大将由此进一步陷入信息获取困难、责任追究无力的尴尬境地。
　　审计监督实效受局限。从审议稿涉及审计监督的第84条看，审计监督贯穿于除预算编制以外的整个预决算过程，从表面看审计监督似乎力度不校但横向比较不难发现，审议稿中的审计监督机制既不同于英美审计机构隶属于国(议)会、直接对国(议)会负责，也不同于德国的审计机构独立于立法、司法。我国的审计机构是政府组成部门，与财政部门可谓“一母同胞”，审计独立性并不具备。纵向对比《预算法》，人们从审议稿中不难发现，审计监督的实施主体有所缩窄(从各级政府审计部门变为县级以上政府审计部门)，审计对象(由部门、单位和下级政府的预算执行、决算实行缩减为预算执行、决算实行)更加模糊。
　　公众监督未加以重视。国家预算管理实际是将取之于民的资金用之于民，在预算法制实施过程中理应切实维护公民的知情权、参与权、监督权以提高公众监督效率，降低监督成本，但审议稿未将“公开透明”写进预算遵循原则；第11条尽管要求预算、预算调整、决算信息在人大批准后向公众公开，却同时引入了“涉及国家机密的除外”这一含糊概念。
　　相关建议
　　准确定位国库，现行体制下继续坚持央行经理制。中国人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好、成效显著，法律应当继续保留，并予以强化。一是《中国人民银行法》赋予了央行经理国库职责，该体制已经过近30年实践的检验，符合国库收支决策者与国库收支决策执行者相分离的国际准则。二是人民银行作为专业化的金融机构，在政府现金与银行账户管理方面享有财政部门无法企及的专业化优势，不仅有助于降低处理公款收付的成本，提高速度、效率，还有助于在维护安全支付水平的基础上，更好地在剩余现金的财务回报与风险之间进行权衡。三是由人民银行经理国库，有助于对国库资金安全形成有效的事中监督制约机制。四是人民银行具有“政府的银行、银行的银行、发行的银行”的基本特性，为客观公正的维护国家预算执行的严肃性和有效性、协调财政政策和货币政策，提供了先决条件。
　　服务改革发展，实行彻底的国库单一账户制。“国库单一账户体系”作为我国国库集中收付制度改革试点时期的过渡做法，不宜法律化。从国际经验来看，大多数国家都已建立彻底的国库集中收付制度，并以央行作为国库资金的集散地，对财政资金实行集中管理。在我国，国库集中收付制度改革是财政部和人民银行两家共同合作并联合推出的一项重大改革。改革开始后，全国各级财政部门和人民银行按照各自职责分工配合默契，进展顺利。随着我国现代化支付系统的成功运行以及财税库银横向联网系统和人民银行国库会计数据集中系统的逐步推广，取消“国库单一账户体系”中的各种过渡性账户，将财政性资金全部纳入国库单一账户管理的条件已经具备。因此，我国应当借鉴市场经济国家的做法，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理，取消财政部门在商业银行开设的各类专户，提高财政性资金的管理水平，便于人大和审计部门对预算执行情况进行监督。
　　改进预算管理，遵循国际通则调整有关规定。预算管理可以借鉴发达市场经济国家的经验，加以改进。一是可以立法改进预算管理，保证预算编制、预算执行以及预算监督在紧密衔接的基础上主体分离，从而防止过度集权下的权力滥用，即明确预算编制的主体为财政、审核主体为人大，预算执行的主体为独立于财政之外的国库，同时明确国库在预算管理中的作用。二是应通过法律确保以超收收入为主的“预算稳定调节基金”在可监控的范围内，防止超收收入成为调节赤字的蓄水池，影响到财政收支信息反映的真实性，进而影响下年度预算编制的科学性。三是立法明确赤字定义，并理顺收支平衡、赤字管理的有关条款，进而约束地方政府的公共(经常性)预算保持年度平衡，即清楚地界定预算平衡原则应建立在剔除财政年度新增的净融资(净借款或净债务)的基础上。
　　完善监督体系，强化来自第三方的外部监督。我国在预算管理、国库资金管理方面尚未构建行之有效的全方位监督机制，问责机制也未成形。尽管国外预算执行检查与监督中有财政部门对各部门及其单位预算执行检查与监督的内容，但更多的是反映立法部门或其他部门对行政部门的监督，即立法、审计、社会等对财政部门预算编制或者预算执行的全面监督。借鉴发达国家经验，可以进一步完善预算法。一是围绕预算执行的事前、事中、事后环节建立全方位的监督体系。二是本着公开透明的原则，丰富预算信息公开渠道、提高预算信息公开频率，让预算编制、执行接受广大社会公众的实时监督，借以补充完善内外监督体系。三是单独出台操作性强的《预算执行考核与监督条例》，明确监督主体、监督要求、监督流程、违规处罚、责任追究等内容，以加强对财政资金的绩效管理与考核，防止与纠正浪费财政资金配置的行为。
　　作者单位：湖南省金融学会(中国金融杂志)
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预算单位资金账户管理的法律规定不完善。1．法律级次较低。对预算单位资金账户管理的主要法律依据有2002年财政部颁布的《中央预算单位银行账户管理暂行办法》（财库[2002]48号）及其相关的补充规定、2003年中国人民银行等颁布的《人民币银行结算账户管理办法》（中国人民银行〔2003〕第5号）。上述政策对预算单位资金账户开立、使用和变更等建立了审批制度。但上述政策作为部门规章，法律级次低于行政法规，从而弱化了管理效果。2．法律规定完整性欠缺。3．法律规定滞后于预算管理制度改革进程。4．开户相关法律规定细化
规范银行账户管理是深化财政国库管理改革的关键环节，也是预算管理的源头治理工程之一。2013年我国政府收入规模已突破20万亿，其中公共预算收入和政府性基金收入合计已达18.1万亿。从支出角度看，为确保基层政府事权履行，近年来财力不断下沉，地方财政支出占支出总额比重高达80%多，而地方财政支出大头又在市、县两级。地方财政运行中出现的一些管理问题恰恰又与预算单位账户密切相关。显然，管好、用好财政资金，就必须进一步研究完善预算单位账户管理。预算单位账户设置状况直接决定财政收支管理的集中统一化程度。国库集中收付制度的最大优势就是建立了国库单一账户体系，改变了过去预算单位多头设立账户、多头收钱、多头支钱格局，进而在预算执行环节确保了部门预算制度的有效落实。因此，本文主要就预算单位资金账户的相关问题进行分析，并提出改进建议。预算单位资金账户管理基本情况基本存款账户管理。基本存款账户是用于核算预算单位经费，办理资金的日常转账结算和现金收付等业务的银行结算账户，是在财政资金实拨制度下预算单位开户证明取得财政部门同意后开设的。根据有关规定，一个预算单位只能开设一个基本存款账户。目前已纳入财政国库管理制度改革的预算单位，要按照国库单一账户体系的管理要求，将所有财政性资金全部纳入单位零余额账户核算和管理。但是有结余资金和自有资金及往来业务的预算单位，仍可开设一个基本存款账户，该账户用于办理本单位自筹以及往来资金的日常转账结算和现金收付等业务。未纳入财政国库管理制度改革的预算单位开设的基本存款账户，仍用于核算和反映财政补助收入、财政资金拨款、往来资金和经营性资金的转账结算和现金收付等业务。零余额账户管理。零余额账户是在国库单一账户体系下，财政部门为预算单位在商业银行开设用于资金支付及清算的银行账户。零余额账户也是住房公积金资金核算账户。国库集中收付制度要求预算单位所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。因而，零余额存款账户的实施使得所有预算资金集中控制在国库单一账户，逐步实现政府财政资金“一本账”，有利于预算管理科学化；对于加强财政监督，保障财政资金规范安全高效运行，提高财政资金的使用效益起到了积极作用。据统计，到2007年底，中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革；全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了改革。实施改革的资金涵盖部门预算资金、专项转移支付资金、政府性基金和国有资本经营预算资金等各类财政性资金。专用存款账户管理。专用存款账户是按照法律、行政法规、规章以及财政部、国务院其他有关部委、省（市）政府等文件规定，对有特定用途资金进行专项管理和使用而开立的银行账户，包括非独立核算单位和派出机构开立的账户。基本建设资金存款账户、应缴财政收入汇缴专用存款账户（非税收入过渡账户）、学会、协会账户、党费与工会经费和其他专用存款账户等按专用存款账户管理等。财政专户管理。国库单一账户体系除包括国库单一账户以外，还包括按政策和管理需要开设的一系列功能性分类账户，如财政专户。所谓财政专户，是为管理核算部分具有专门用途的资金，由政府财政部门在商业银行及其他机构开设的银行账户。我国于上世纪八十年代开始设立财政专户。目前，我国的财政专户主要有以下四类：第一类，为满足专户管理的专项资金核算管理需要，以及满足代管资金需要而设立的专项支出财政专户。设立专项支出财政专户主要是为了保证资金的专款专用。例如，粮食风险基金专户、退耕还林资金专户、汶川地震抗震救灾捐赠资金专户等。第二类，依据法律设立的社会保险基金财政专户。第三类，接受外国政府和国际金融组织向我国提供的贷款和赠款而设立的财政专户。第四类，为方便广大缴款人缴款和执收单位核对账务，在非税收入收缴代理银行设立的非税收入收缴财政专户。在财政专户发挥特定作用的同时，财政专户管理中也存在开设数量过多、违规开设专户等问题。为此，全国范围内开展了多次清理整顿财政专户工作，累计撤并了6.9万个财政专户，撤户率达30%。实现了财政资金专户归口财政国库部门统一管理，财政资金专户管理得到规范。财户设置制度是国库集中收付制度的基础工程。国库集中收付制度的特征决定账户设置制度选择。从国际比较角度看，我国的国库集中收付制度资金覆盖面窄，突出表现在部分政府收入未纳入国库管理（如社会保险基金）、部分支出仍采用授权支付方式进行等方面。其主要原因是我国采行复式预算体系，建立了公共预算、政府性基金预算、社会保险基金、国有资本经营预算四个预算，每个预算有不同功能和特定支出范围以及特定收入管理方式，其中即便是收入纳入国库管理的预算资金，支出时也要采取不同的管理方式，分别采用直接支付和授权支付。恰恰是这种制度背景使我国不可能采用一个国库账户来管理所有政府资金，只能建立国库单一账户体系来分别管理不同类别预算资金。此外，我国的预算单位有行政单位和事业单位两类，而且有些行政单位又下设事业单位。行政单位具有行政职能，事业单位负责提供纯公共产品或准公共产品。预算拨款是行政单位的唯一收入来源，但事业单位收入来源具有多样性，除预算拨款外，还有事业收入和事业经营收入，而这些收入大部分不进国库。因此，如果只设一个国库账户不能全额核算预算单位收支。进一步说，四类账户并存对应的是多个预算并存和多类单位并存，是账户管理制度和预算管理制度的有效衔接。从实践角度看，尽管存有一定问题，国库单一账户体系还是基本保障了预算资金收支的安全性、有效性，很大程度上扭转了过去一个部门多本预算、多个账户背景下的资金收支脱离预算约束的格局。所以，今后完善账户管理不应是对现行账户管理制度的推倒重来，而是扬长避短的深化改革。预算单位资金账户管理存在的主要问题目前预算单位在其资金账户管理过程中存在的问题表现在以下几个方面：预算单位资金账户管理的法律规定不完善。1．法律级次较低。对预算单位资金账户管理的主要法律依据有2002年财政部颁布的《中央预算单位银行账户管理暂行办法》（财库[2002]48号）及其相关的补充规定、2003年中国人民银行等颁布的《银行结算账户管理办法》（中国人民银行〔2003〕第5号）。上述政策对预算单位资金账户开立、使用和变更等建立了审批制度。但上述政策作为部门规章，法律级次低于行政法规，从而弱化了管理效果。2．法律规定完整性欠缺。3．法律规定滞后于预算管理制度改革进程。4．开户相关法律规定细化程度不足。预算单位多头开户。实行国库集中支付管理制度之后，预算单位在银行开设的账户主要是财政部门指定的零余额账户和预算单位的基本账户。但是一些预算单位为了自身利益，违反国家财政制度的有关规定，在账户开立（尤其是财政专户开立）时，出现了“分散开户、多头开户、重复开户、违规开户、保留账户”等不规范现象，致使财政资金的管理混乱，财政资金分散流失、库外沉淀和闲置浪费。预算单位违规使用账户。在账户使用上，存在预算单位违规使用、闲置等问题，主要有如下表现：1．财政专户资金的使用和管理存在风险隐患。主要表现在：一是对我国专户资金与国库资金实行分账核算、分别管理的不同管理模式，要求财政资金专户“集中管理、分账核算、统一调度”。但一些预算单位将其片面理解为分户管理，这极易造成管理秩序混乱。二是专用账户资金一般根据项目实施进度分期拨付，有些项目实施时间跨度长，形成了专项资金在商业银行的专户上沉淀，影响财政资金的使用效率。三是财政专户资金存在体外循环现象。四是由于专项资金种类多，账户杂、分布广，随着时间的推移和人员的变动，有些资金就可能渐渐脱离正常监控。2．在账户变更撤销的管理上，存在变更撤销账户不及时、撤户难等问题。主要有：（1）未按规定撤销账户。（2）未按规定为账户变更撤销办理备案和年检。（3）预算单位存在撤户难问题。3．在账户监管方面，存在监管规定不完善、监管机制不健全、监管执行乏力、监督效果差等问题。完善预算单位资金账户管理的基本思路完善预算单位资金账户管理，既要改革制度，又要加强监督，两者不可偏废。完善思路如下：调整国库单一账户体系内容。基本账户归类到国库单一账户体系实际上是一种把预算单位性质与预算单位资金来源混同处理的做法，初衷是全面强化资金管理，实践结果却是把预算资金管理和非预算资金管理搅在一起，最终导致资金管理制度实效弱化。进一步分析，基本账户资金量大的预算单位主要是事业单位，但事业单位基本账户上的资金绝大部分属于需求课税的事业收入，使用上也不受财政预算规定限制。因此，把事业单位基本账户列入国库单一账户体系实际上有名无实。可见，今后有必要把非参公管理的事业单位的基本账户从国库单一账户体系中剔除出去，这样做有利于更清楚地核算财政预算资金收支，也可使事业收入使用管理与事业单位改革更有效地衔接起来。提高直接支付比重。国库制度改革的核心是用直接支付取代预算单位自主支付。考虑到预算单位支出类别的多样性，特别是事业单位业务活动资金使用的分散性强，制度设计上还是要给预算单位预留自主支付空间，即采行直接支付和授付支付并存制度安排。政策倾向上是要尽可能采用直接支付，但实际情况是各级各类预算单位的授权支付一直保持较高比重。比如省级预算单位占30%左右、中央部门二级预算单位在40%以上。这种状况很大程度上虚化了零余额账户功能，本质上是强化了预算单位自主支付能力，特别是在县级政府层面，由于授权支付比例高，预算单位的零余额账户甚至成了存款账户。提高直接支付比重必须结合预算改革找准突破点。具体分析，有两点值得寻求突破：一是根据个人转移性支出规模扩大现实提高直接支付比重。今后应建章立制，把粮食直补、低保补助等支出全部纳入直接支付。二是依随政府间转移支付改革的深化扩大直接支付比重。未来政府间转移支付改革模式是在调整政府间事权划分基础上加大中央委托地方办事的转移支付。这为把中央对地方转移支付尽快全部纳入集中支付创造了条件。同时，在省管县范围逐步扩大的背景下，省对县的转移支付规模也会扩大，这也客观要求提高直接支付比重。加强财政专户管理。财政专户管理中存在的问题归根结底是削弱了国库集中收付制度的基本功能，财政专户积存资金过大本质上是淡化了国库的地位，实际上肢解了政府财力的集中统一管理。因此，加强财政专户管理事关总体预算管理的稳定性和效率高低。加强财政专户管理似可从如下几方面入手：首先，坚决遏制社会保险基金多头开户。社会保险基金目前正在被逐步纳入预算管理。账户管理是社会保险基金预算的编制和执行的有效性、安全性的基础。现实中存在的社会保险基金各项目（养老、医疗、失业）分头开户现象，实际上是从根本上动摇了社会保险基金预算管理的统一性。因此，有必要建立财政银行和社保部门三家联动机制，严控社会保险基金分项目分头开立财政专户机制，即：财政部门定期检查各级社会保障部门财政专户开立情况，各商业银行相互交换、比对社会保险基金财政专户建立信息，社保行政主管部门严格监控有关机构财政专户设立。其次，财政部门实时监控各商业银行财政专户管理状况。各级财政部门已把建立国库动态监控体系列为重要工作。此外，推行公务卡制度过程中，财、税、库、银横向联网体系的建立也已初见成效。这为财政部门实时监控各商业银行财政专户开立情况创造了条件。今后财政部门要切实负起统一管理财政专户的责任来，要以财、税、库、银横向联网平台为基础，把财政专户监控纳入到国库动态监控体系中去，特别是中央财政在构建全国统一的国库动态监控体系时，要着力解决财政专户管理的有关技术问题，以实现对转移支付资金纵向到底的账户设置动态监控。把账户管理纳入部门首长预算管理责任制范围。预算管理责任范围界定是这项制度有效实施的基础。账户管理事关资金源头管理，账户设置和账户管理混乱必然导致预算管理失控。应把账户管理纳入责任范围。具体讲，就是要建立起违规开立账户、使用账户的惩罚机制和合规开立账户、使用账户的奖励机制。（作者单位：财政部财政科学研究所）
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