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【三赢工程管理·关注楼市】2.5万亿的棚改，各地探路钱从哪来
发布时间： 来源：三赢工程管理
中国经济增速正在告别“快马加鞭”时代。　　如何稳中求进、调整经济结构方式的转变，成为新一届政府宏观调控的核心思路，此时需要“微刺激”让平缓的经济态势产生“兴奋点”，而减税、铁路、棚改则成为拉动经济增长新的“三驾马车”，这当中棚改又以“惠民生、调整经济结构”受到地方政府的“热捧”。　　“今年我国要更大规模加快棚户区改造，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。”李克强总理在年初代表国务院作政府工作报告时，特别将棚改作为重点内容提出，确定2014年全国改造的各类棚户区470万户，这需要一万亿资金“补缺”，而未来5年将再改造各类棚户区1000万户。　　一场棚改热潮势不可挡。实际上从2008年至2012年，全国已改造棚户区1260万户，而这次棚改又因寄予特殊厚望而备受关注。　　值得关注的是，5月初原辽宁省省长陈政高“空降”住建部出任党组书记，作为李克强的旧部，他主政期间当地的棚户区改造工作一直走在全国前列。而在他上任后一周，财政部便下发了1193亿元的中央财政城镇保障性安居工程专项资金。　　“在经济下行和房地产分类调控的时间节点上，各地积极推进的棚户区改造将带来双面效应：一方面，它能切实解决困难群体的住房需求；另一方面，它也具有提振经济的效果。”中国社科院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞对《小康》表示。他长期关注中国棚改进程，并领头对辽宁棚改进行过深入调研。　　然而棚改并没有想象中的“一本万利”，其本身的商业价值是微利，而目前启动资金严重匮乏是棚改最难啃的“硬骨头”——要在2017年完成1000万户的棚改目标，需要大约2.5万亿的资金支持，而在棚改大账本中，除了国开行每年不低于1000亿元贷款和中央财政补贴外，剩下的资金缺口，究竟靠什么来撬动？　　由“市场利驱”变为“政府市场双驱动”　　棚户区改造从上世纪80年代就已经开始，但大规模的棚改始于2005年，特别是2008年中央启动安居工程以来，棚改一直在全国如火如荼进行。　　“相比而言，棚户区改造可以避免经适房和公租房的不足，同时既能够让政府出钱出力，又能够挖掘中低收入者部分购买能力。按照市场化经营方式交给市场，棚户区改造在整个住房保障体系中的作用可能比原来想象的要大得多。”倪鹏飞说。　　在业内专家看来，接下来大规模的棚改与此前的棚改有显著区别。“以前的棚改更多采用市场化方法进行改造，没有和宏观经济增长方式结合，还是一种局部思维，而如今的棚改不仅体现民生，更被纳入经济增长一揽子计划中。”中国社科院财经战略研究所博士、辽宁棚改调研组成员高广春对《小康》表示。　　在2005年之前，辽宁省棚改完全由市场主导，如沈阳市铁西区，由于改造地块位于城市核心区域，土地价值比较高且升值潜力大，因此社会资本能够较为积极地介入，在改造中起到主导作用。　　而在倪鹏飞看来，如今的棚改的“公益性”色彩更强，要面临的挑战也更大。“当前，遗留下来的棚户区多数条件较差，商业开发价值不高，需要政府、市场、社会和个人共同努力。”倪鹏飞说。　　越往后的骨头，越难啃，这让很多地方政府对推动棚改有畏难情绪，而此时辽宁棚改已基本将硬骨头啃尽——从2005年开始，辽宁省用4年时间改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户、211万人的住房问题，而改造面对的群体多是城市偏远地段的工矿企业的低收入职工。辽宁棚改也因此被称为“世界奇迹”。　　在辽宁棚改之前，贫民窟改造问题早已是一道世界性难题。　　世界银行[微博]一直在推动社会参与模式，即主要依靠市场调动各方参与，但效果甚微。“一些学者开始反思，认为应由政府主导，才能发挥更大作用，因为在完全由市场调配的情况下，低收入居民很容易被排除在市场之外。”倪鹏飞说。　　而辽宁棚改则探索出一条“政府主导，市场运作”思路。　　它的核心模式就是“政府资金引导，市场、社会、个人多元渠道相结合的市场化融资”，“这意味着政府在棚改中有高效的原动力，而辽宁省政府提出的‘九个一块’的融资策略，则又充分将棚改市场化作用与政府动力有效结合。”高广春说。　　“九个一块”即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”，显然这“九个一块”几乎涵盖了可资利用的各个方面和环节的资源。　　倪鹏飞认为，辽宁模式在今天依然具有借鉴意义，因为它同时克服政府失灵和市场失灵的缺陷，实现资源的最优配置和参与主体积极性的最大发挥。“辽宁棚改特别值得传统资源枯竭性城市借鉴，这些地方的棚改需求特别强烈，而资金来源又相对困难。”倪鹏飞说。　　而在很多业内人士看来，陈政高履新住建部后很快会推广辽宁棚改模式，将会有效遏制各地棚户区改造中出现的问题，棚改地位走到了历史高点。　　各地探路“钱从哪里来”？　　“辽宁棚改模式的成功，首先在于解决了钱的问题，凡是能用来融资的渠道，几乎都被拿来探索，各地棚改融资模式之多，从侧面也反映出融资之难。”高广春说。　　在辽宁棚改融资架构中，从政府渠道获得的资金占38.67%，市场渠道资金权重大约是56.33%，社会渠道资金占5%。在缺乏国家层面相关制度指引的条件下，辽宁省通过特殊的政策手段有效调动了来自政府、市场和社会渠道的资金，特别是市场和政府渠道的资金，有效破解了集中、大规模的棚户区改造中的资金难题。　　土地供应是棚户区改造的关键环节，辽宁采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式，并把土地出让所获土地收益用以支持棚户区改造项目。另外，在新建回迁小区内安排部分商业开发用地，完善棚改新区商业和公共服务功能，同时筹集资金反哺棚改新区建设。　　除了“依傍”国开行外，辽宁省政府还借助激励手段有效动员了来自商业渠道资金的拓展，例如对所建房屋向棚户区居民配售完毕后，剩下一部分房屋通过商业化的方式进行出售， 而对于参与棚改的房地产企业，日后在承建政府投资项目时将优先获得中标机会，也可获得较大的承建份额。而在商业地产项目中，是否参与棚改项目，也是政府评价地产商的一个重要因素。　　与辽宁棚改背景相似，江苏徐州棚户区也到了“非改不可”的时候，徐州市是江苏省唯一的煤炭工业基地，同样是我国重要的老工业基地之一。上世纪50年代至70年代，国家在徐州市布点建设了近千家重化工企业，这些企业在老城区建成了一大批职工宿舍、简易楼和搭建平房。随着城市规模的不断扩大，这些建筑逐渐形成了100多处棚户区，总占地面积达426.1公顷。　　然而如何用12亿元的政府投入撬动数百亿元的棚改项目，成为摆在徐州政府面前的现实难题。徐州棚改想到了“四两拨千斤”的妙招——创造性地提出了“拆建结合”的方案，将棚户区改造全过程有机结合，既有棚户区拆迁项目，又有定销安置房建设项目，融资期限最长可放宽到10年，既与棚改周期吻合，又能争取到金融机构的资金支持。与此同时还制定了 “政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的开发性金融道路，授权徐州市新盛建设发展投资有限公司成为徐州市棚户区改造项目投融资主体，从事棚户区项目改造、拆迁定销房建设、商业地开发及运营管理。政府信用转化“还款现金流”因此有了“载体”，银行资金通过该渠道流进了棚改项目中。　　而在古城西安，棚改一部分资金却通过“招商”解决，西安市将市管7个项目和各区自行改造的13个项目面向社会招商，开发商负责拆迁和安置，腾迁出来的剩余土地用于商业开发。通过这种办法，20个项目共吸引资金191亿元。　　安徽铜陵则将公租房、廉租房和棚户区统一纳入保障房体系，规定保障对象租赁五年后可向其出售，出售时以国有产权和当时市场价为原则，按证券化方式向民资开放，甚至能将平台公司一并销售。但这个模式尚未看到成功案例。　　长期研究棚改金融创新模式的高广春，则比较推崇黄石等地的“共有产权”模式，在棚户区改造中，被拆迁人的还建房超出部分，由政府持有产权，实行先租后售，可缓解被拆迁人经济压力，待经济条件好转时可一次或分次购买产权。“共有产权制度不仅解决了棚户区改造‘百姓盼改买不起’的难题，有力地推动了棚户区改造，同时，共有产权部分可租可售，还有利于回笼资金，缓解住房保障资金困难。”高广春表示。　　国开行期待更多“玩家”　　尽管全国棚改金融创新模式遍地开花，但在很多业内人士看来，这都离不开国家开发银行这个“庄家”坐镇。　　国开行的高管们，今年密集前往多地调研，先后与川、陕、桂、豫、黔等省达成支持棚改项目的贷款协议或意向。截至4月末，国开行已经累计发放棚改贷款5153亿元。　　高广春认为，辽宁棚改中，国开行扮演了至关重要的角色，虽然其贷款总额不及总融资量的七分之一，但作用巨大。“在辽宁大规模棚改的最初两年，国开行提供的贷款高出同期来自中央、省及各地市财政补贴的总和，有效撬动了300多亿元的商业性资金和社会资金，棚改由此获得突破性进展。”　　“对于国开行来说，与辽宁的合作并不是一个亏本买卖，这其中有利息、有抵押(土地)、有土地出让金、有持续还款的计划安排。在棚改的几年里，土地升值了，城市形象改变了，政府财政收入也取得了盈余。”倪鹏飞说。　　过去三年，为给棚户区解决资金问题，国开行等三家政策性银行每年总共发行2万亿左右的金融债，其中国开行占有一半的发行量。而最新消息显示，国开行将成立住宅金融事业部，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券募集棚改资金，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险(放心保)机构等积极参与。这被称之为中国版的“住房银行”。　　高广春说国开行此举是向政策性金融职能的良性回归——2008年12月，国开行整体改制成国家开发银行股份有限公司，开始了商业化运作，此事一度引起争议。　　值得关注的是，国家发改委下发了一份名为《关于创新债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》，特别提到了要再次力推棚改债贷组合。此前，国开行配合国家发改委推出“债贷组合”债券，通过企业债券方式为地方棚改项目融资。截至2014年4月底，国开行共发行此类债贷组合企业债券7只，规模约100亿元。“从辽宁提供的关于棚户区改造建安成本(房屋建筑成本和房屋设施设备安装成本的简称)和相关资金来看，其中相当一部分资金缺口是需要通过商业性负债来填补的。“倪鹏飞说。　　然而对于习惯“押大小、赌输赢”的商业银行和民间资本来说，给棚改项目贷款或投资，显然是一个颇有风险的选择。高广春在辽宁棚改调研中发现，参与改造的企业多和政府关系密切，民营资本进入棚改还有很多空间等待挖掘。　　“不能让民间资本和商业银行白白去操作棚改项目，要考虑他们的收益，即使有的棚改项目地段差很难盈利，但政府可以拿出有商业价值开发的项目给民间资本予以支持和补偿。“倪鹏飞表示。　　而在高广春看来，要想让更多商业资本进入棚改，首先要有政策性的金融支持，在辽宁大规模启动棚改工作四年后，第一个详细列举棚改诸多融资渠道的文件——《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》才正式出台。　　“推进棚改需要系统化的政策设计，不同阶段要有相适应的政策，以前地方融资平台强调‘消肿减肥‘，现在则强调，保障性住房与商业化住房开发的融资区别看待，除了政策支持，也要注意对地方融资平台的监管问题，太严太紧都不利于棚改进行。”高广春表示。　　谨防棚改“爆棚”与“变形”　　在棚改的民生与经济双重“利诱”下，地方政府纷纷投入到棚改的热潮中，然而当前由于一些地方棚改资金缺口较大，急于拓宽资金来源四处举债，而一些金融机构缺乏专业评估、协作不够，出现了对一个项目、一个平台在多家银行重复授信、多头融资的问题。　　“表面上看似解决了资金问题，但一旦还不上，不仅增加了地方债务风险，也增加了金融风险。”国家开发银行天津市分行行长郭林曾对媒体表示，应当由一家专业金融机构对地方政府进行评级授信，避免多头评级、多头授信和地方债务不透明的问题，实施统贷统还。　　而在一些地方，由于棚改拆迁补偿、宣传不到位，出现抗拆和延迟搬迁现象，严重影响到棚改进程。这让很多地方政府大为苦恼。　　值得关注的是，一些地方在拆迁模式上也开始了创新。四川乐山推出了“模拟搬迁”，85%以上的住户签订“模拟拆迁”协议后，才能转入正式拆迁阶段，将矛盾化解于拆迁前。而北京丰台区则创新“先建房后搬迁”的模式，以往的棚户区改造大部分都是先拆后建、原地拆建，建设期间，棚改居民不得不到外面去找周转房，政府还要补贴大量的周转费，而先建后拆能达到棚户区居民“不折腾，不周转”的目的。　　让一些业内人士担忧的是，一些地方在棚户区及保障房项目上规划不到位、布局不合理、重建轻管，导致一些项目尽管建设完工，但在后期租售上不受市场欢迎，资金回收缓慢，也加剧了债务风险。　　即使在一些已经成功棚改的地区，部分房屋质量问题已经开始凸现。漏水漏风，暖气不足，房屋开裂，广场面积过小，配套设施不完善，甚至一些地方从“平房棚户区”演变成“高层棚户区”。《小康》记者此次采访发现，备受关注的赤峰棚改中，前期棚改小区就有类似现象出现。　　在《小康》杂志联合触动传媒进行的调查中，在24万受访者中有19.7%的人认为当前棚户区改造工程最急需的是“加大相关政策透明度”，有17.8%的人认为应该“加强棚户区居民安置用房的建设质量管理”。　　“新一轮棚户区改造过程中，对物业管理以及公共设施的提供、保护和维修等，都需要以规范的法律法规制度来确保此轮棚改的成果。所以，建好楼房、设施等只是新一轮棚改的第一步。”倪鹏飞说。　　最让人担忧的是，一些地方棚改建设用地违规“变脸”商业用地现象频出，名义上是棚户区住宅改造，实际却在做酒店等商业地产项目。据审计署的调查显示，一些工程项目存在将建设用地用于商业开发等其他用途，存在不符合保障条件的家庭违规享受相关保障待遇、代建企业等单位违规出售保障性住房、挪用棚户区改造工程专项资金、未办理建设用地规划许可等手续用地等现象。“随着棚改在全国范围内快速开展，棚改的‘概念’也会随之宽泛，这使得一些商业项目也会打擦边球混入其中，有的地方政府为了获得补偿资金，将棚改扩大到所有的旧城改造项目，这需要国家政策加以约束，但总的说来，全国如此齐心棚改，肯定是一件好事。”倪鹏飞对《小康》表示。登录四川在线通行证
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万亿棚改钱从哪儿来
作者：张舒
资料图　　2014年年初，李克强总理在代表国务院作政府工作报告时，将棚户区改造作为重点内容提出。2013年7月，国务院在《关于加快棚户区改造工作的意见》也提出，2013年至2017年棚户区改造大致所需的资金额为2.5万亿元人民币。虽然目前已经有了等地的棚改经验，但资金，一直是横亘在棚改面前的一大难题　　法治周末见习记者 张舒　　张荣(化名)和他的老邻居摇着扇子围坐在楼前广场上，不远处，他3岁的小外孙正端着水枪四处“扫射”，水流时不时滋在张荣身后一排的6层小楼上。　　这是辽宁省抚顺市莫地社区最常见的午后景象。这股安逸劲儿看起来似乎与其他小区别无二致。然而，社区大门外展架上9个显眼的大字―“莫地棚改新区欢迎您”，却在不断提醒着过路的人们，这排小楼的特殊意义。　　10年前，这块土地上的场景还是：“晴天一身土，雨天一身泥，垃圾堆成山，脏水遍地流。吃水靠肩挑，烧火做饭愁。姑娘不好嫁，小伙愁白头。”如今，这样的生活已随着孩子们的笑声远去，留下的是和张荣一样搬离了棚户区、改善了居住条件的搬迁户们。　　何谓棚户区?在《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》中给出了这样的解释：城市棚户区(危旧房)，指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域。　　2008年年底，国家社会科学基金发布数据称，我国居住在各类棚户区中的家庭已达1148万户。其中城市棚户区744万户，国有工矿棚户区238万户，林区和垦区棚户区166万户，大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。　　2005年年初，辽宁省在全国率先开始大规模改造城市及国有工矿棚户区，4年改造完成城市集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4402万平方米，改善了70.6万户、211.4万人的居住条件。相当于联合国对贫民窟改造提出的“千年发展目标”年均总量的两倍。　　国家公共管理科学院院士、城市与区域规划专家Edward Blakely在考察了辽宁棚户区改造后感叹："贫民窟’的居民终日被绝望、犯罪、污染和贫困包围，辽宁棚户区改造的经验为许多新兴国家甚至发达国家提供了宝贵经验。”　　2014年年初，李克强总理在作政府工作报告时，将棚改作为重点内容提出。“今年我国要更大规模加快棚户区改造，不能一边是高楼，一边是棚户连片。”确定2014年全国要改造的各类棚户区470万户。　　“在经济下行和房地产分类调控的时间节点上，各地积极推进棚户区改造将带来双面效应：一方面，它能切实解决困难群体的住房需求；另一方面，它也具有提振经济的效果。”中国社科院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞对法治周末记者表示。　　“在这里生活50多年了，一天比一天好。”张荣的面容虽难掩沧桑，但言语间尽是平和与满足。曾经那间25平方米的简易房和自己独自拉扯4个孩子的棚户岁月，仿佛已成为他封存在记忆深处的黑白底片。　　辽宁模式：一切为棚改让路　　“中国棚户区改造的第一锹土是在莫地挖的。”莫地社区党支部书记王雅君骄傲地说。　　莫地沟位于辽宁省抚顺市东南部，曾是城市集中连片棚户区的代表。这片棚户区既有上世纪三四十年代日伪时期的劳工房，又有新中国成立初期建造的简易房。经过六七十年的演变，这里成为东北三省最庞大的棚户区之一。　　张荣一家5口此前就挤在这里不到30平方米的苏式老楼里。　　“没有公共排水，也没有供热和供气设施。”张荣回忆道，“冬天睡觉要穿棉大衣，戴棉帽。到了夏天，外面下大雨，屋里就下小雨，睡觉也得披雨衣。太难熬了。”　　王雅君介绍，当时莫地下岗职工超过70%，“这些人基本都是在20世纪60年代的生育期出生的，老弱病残、两劳人员、低保户及精神病人特别多，几乎是一个赤贫的阶层”。　　然而，从1987年到2004年的18年期间，抚顺市只改造了84万平方米不到的棚户区。　　法治周末记者查阅资料发现，截至2004年年底，辽宁省仍有近160万人居住在棚户区中，主要集中在抚顺、本溪、阜新、朝阳北票等煤炭产区，总面积达632万平方米。房屋陈旧、阴暗潮湿，部分墙体开裂，多数地基下沉，人均建筑面积小，环境卫生差，甚至八九百人合用一个厕所，居住条件十分艰苦。　　“照当时的速度，都改造完至少还要80年。”王雅君说。　　2004年年末，调任辽宁省省委书记第12天的李克强到抚顺视察工作，莫地沟的贫困给了他很深的刺激。　　日，辽宁省十届人大三次会议提出，从2005年开始，用两到三年时间，基本完成全省城市集中连片棚户区的改造任务，对全省(不含、大连、鞍山)11个省辖市的848万平方米棚户区进行改造，涉及棚户区居民27.5万户、84.4万人。　　当年3月，辽宁省政府下发16号文―《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》，实施严格市长负责制。方案要求，改造建设资金以通过市场化运作、市政府兜底方式解决。　　同年3月，率先向辽宁棚户区改造项目发放首笔30亿元贷款。4月，全省5万平方米以上集中连片棚户区改造在莫地沟拉开帷幕。　　省委书记的介入，让抚顺的棚户区改造至少加速了70年。　　在这种形势下，棚户区莫地沟进化了莫地社区。　　“辽宁的棚改政策是‘拆一还一’，对增加的住房面积按建设成本收费。”倪鹏飞介绍道，“具体来说，就是拆一平方米旧房，还一平方米新房，这一部分不收取差价。增加的住房面积，每10平方米新房只交600元的建设成本费，产权归个人所有。”　　除了修建硬件设施，辽宁省在棚户区改造以后，还建立了区、街道、社区三级社会保障体系。“全面覆盖了退休金、失业、医疗保险和最低生活保障。”倪鹏飞说。　　2010年，伴随着5000平方米以上的集中连片棚户区改造步入尾声，抚顺市又开始了第三轮棚改―对城市零散、工矿、林业等各类棚户区实施改造。4年来，该市又陆续投资24亿元，拆迁了56万平方米棚户区，安置了7.7万人。　　辽宁棚户区的改造，以匪夷所思的速度迅猛发展。然而“辽宁模式”是否适宜向全国推广，也备受质疑。　　“当时为了让一期工程在入冬前顺利交房，整个2005年，抚顺市各部门都主动为棚户区改造开辟‘绿色通道’，有些往往需要半年时间才能完成的程序，仅仅在数天之内就得到答复。”王雅君回忆，“房管局的主要职能几乎就成了抚顺市棚户区改造领导小组办公室，其他日常工作都是在用业余时间做。”　　“地方政策不同，经济发展水平不同，面临的实际压力也不同，这样一切为棚改让路的做法，在其他地区被复制的难度很大。”抚顺市委一位官员曾表示，“辽宁的棚改太特殊了，其他地方不一定适用。”　　资金掣肘棚改“质量”　　其实，在李克强视察莫地沟之前的18年，抚顺市的棚户区改造一直在进行当中。然而，和很多地方一样，由于缺乏资金，棚改举步维艰。　　据法治周末记者了解，2004年，抚顺全市财政收入只有20多亿元，单靠自身投入，将和以往一样，难以完成改造任务。　　“当时没有钱自己改造，市政府一度想通过市场化运作改造棚户区。”倪鹏飞提到，但由于棚户区多数地处偏僻郊区，基础设施投资效益低，房价基数也低，“尽管政府会给参与棚户区改造的开发商各种税费减免，但仍没有多少人愿意参与。”　　资金短缺的窘困状况在2005年棚改被列为辽宁省一号工程后，得到了一些缓解。　　当时，辽宁省各级政府多方筹措资金，开辟融资渠道，最终拟定方案：政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块。　　中国社会科学院财经战略研究院与联合国人居署全球监测与研究部联合发布的《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索(中国辽宁棚户区改造的经验)》中提到，这“九个一块”被分成政府、市场和社会三个类别。　　政府渠道对应的资金包括来自财政和其他政府口的资金、政策性金融贷款、土地出让金减免、管理税费减免和因党政机构因素所节省的工程资金。市场渠道资金主要包括参与棚户区改造的商业企业的自筹资金加自有资金、面积扩大部分房款、剩余房屋出售房款、土地出让金、商业性金融机构贷款、专项债券、商业性民间借贷(附息借款)等。　　辽宁省、财政厅资料显示，2005年至2011年间，辽宁省棚户区改造直接融资总额为732.46亿元，其中来自政府渠道的资金总额达283.21亿元，占比38.67%，市场渠道资金权重大约占56.33%，社会渠道资金权重约为5%。　　2009年年底，抚顺市集中连片棚户区全部改造完毕。该市房管局发布数据称，4年期间，仅抚顺市便投资52.12亿元资金用于棚改。其中，辽宁省财政补助资金4.16亿元，抚顺市财政借款0.3亿元，中央下放地方煤矿棚户区基础设施建设补助5.41亿元，居民个人出资14.07亿元。　　“其实，最重要的一部分资金来自国家开发银行。”倪鹏飞说。　　在2004年年底李克强从抚顺回沈阳后不久，辽宁省政府就从国家开发银行争取到了贷款支持。在此后的4年间，国开行为抚顺棚改提供了高达28.18亿元的低息贷款，占该市棚改直接投资的57.96%。　　“除了国开行，其他银行都看不到棚户区的盈利模式，都不愿意放贷。而且当时商业银行最多只能贷三五年，而国开行贷款期限可以长达15年。”倪鹏飞透露，“抚顺是用城市的未来土地收益来向国开行贷款的。现在随着这些棚户区地块逐渐升级，基础设施日趋完善，原来的生地都陆续‘做熟’卖掉了。抚顺市这两年已经还掉了国开行的12亿元贷款。”　　有数据显示，2006年至2008年，辽宁省鞍山市棚户区土地均价由500元每平方米增加到2000元每平方米，累计取得土地出让金超过140亿元，比棚改前增长数十倍。　　“在公平、公开、公正的前提下，面向社会招标拍卖挂牌，使得相当规模的土地交易资金成为棚改建设资金。”倪鹏飞在《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索(中国辽宁棚户区改造的经验)》研究报告中提到。　　然而，尽管让30万居民住上了新房，一位当年参与抚顺棚改的负责人仍有些遗憾。“当时建房的标准还是有点低，每平方米造价在600元，如果能再多花160元，把屋顶换成彩钢，不仅美观，而且房屋寿命能到20年。现在的屋顶防水材料寿命就5年，已经到了维修周期了。”　　如今，这位负责人每次飞抵沈阳前，都会俯瞰整个抚顺城区。“黑压压的全是难看的回迁房。”该负责人感慨，“当时要是建筑标准再定高点，整个城市形象就马上会改观了。当时要是钱再多点就好了！”　　2013年起，莫地社区的房屋质量问题已经开始逐步显现：漏水漏风，暖气不足，房屋开裂，广场面积过小……　　曾有新闻报道，由于漏水，去年莫地社区一名90余岁的老太太只能在家搭帐篷住，直到社区书记带修理工上门，才解决问题。　　对于房屋维修，市房管局有着自己的烦恼。“当年棚户区居民太过贫穷，收房时并没有向他们征收房屋维修基金，如今这些动迁房大面积步入维修期，房管局每年有4600万元的维修资金缺口。”工作人员介绍道。　　从90年代到现在，资金一直是横亘在棚改面前的一大难题。　　融资不能仅依赖国开行　　1000万户、2.5万亿元人民币。这是2013年7月，国务院在《关于加快棚户区改造工作的意见》中提出的2013年至2017年棚户区改造目标和大致所需的资金额。　　一场棚改热潮似乎已势不可挡。　　今年3月11日，国务院下发《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》，要求地方各级政府要优先安排城区老工业区的棚户区改造项目。要积极引入市场机制，吸引社会力量参与棚户区改造。鼓励国家开发银行及有关大型商业银行为城区老工业区棚户区改造提供资金支持。　　国家开发银行今年6月公布的最新数据显示，截至目前，国开行累计发放棚户区改造贷款5903亿元。其中，4月2日以后发放贷款1593亿元，为去年同期的6.3倍。　　6月26日，发布公告，正式批准国开行组建住宅金融事业部。国开行相关负责人在接受媒体采访时称，成立住宅金融事业部的目的，是以更低成本的融资来源，满足棚户区改造、保障房建设、城市基础设施等的资金需求，进而推动整个市场资金利率的回落，达到“稳增长、调结构、促转型”的政策目标。　　“国开行住宅金融事业部的成立，意味着棚改已经破解传统的资金问题。”倪鹏飞说，“除去各级政府的财政支出，60%以上的棚改项目资金将由国开行承担。”　　消息一出，各地方政府纷纷闻讯而动，开始积极上策划新棚改项目。　　据法治周末记者不完全统计，二季度以来，国开行高层已密集赴多地调研棚户区改造，先后与、、、辽宁、、和等省区达成支持棚改项目的贷款协议或意向。　　同时，也有多个省份出台棚改融资方案，设立省级投融资主体对接国开行。　　6月底，西安提交棚改方案。方案提出，2013年至2017年棚户区改造一期工程项目估算总投资369亿元，其中71亿元由财政预算出资，298亿元向国开行申贷。　　7月4日，安徽省下达2013年至2017年纳入省级棚改融资平台一期建设项目贷款额度，向国家开发银行融资近900亿元，支持加快棚户区改造实施进度。　　日前，省政府也出台《关于促进全省房地产市场持续健康发展的实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》提到，要加快推进棚户区改造，将城中村和涉及新建、改建(扩建、翻建)住房的旧住宅小区，全部纳入棚户区改造。　　“由于国开行贷款具有融资成本低、贷款期限长的特点，将有效缓解全省棚户区改造资金保障瓶颈问题。”安徽省财政厅经济建设处处长王召远对媒体表示，近期又有4个市上报了融资计划，正在审批之中，接下来整个开贷工作进度会进一步加快。　　然而在棚改账本中，除了国开行每年不低于1000亿元的贷款和中央财政补贴外，剩下的资金缺口，究竟要靠什么来撬动？　　“相比而言，棚户区改造既能够让政府出钱出力，又能够挖掘中低收入者部分购买能力。按照市场化经营方式交给市场，棚户区改造在整个住房保障体系中的作用可能比原来想象的要大得多。”倪鹏飞说。　　在他看来，接下来大规模的棚改与此前的棚改有显著区别。“以前的棚改更多只是采用市场化方法进行改造，没有和宏观经济增长方式相结合，还是一种局部思维。而如今的棚改不仅体现民生，更被纳入经济增长一揽子计划中。”　　在倪鹏飞的概念里，除了“依傍”国开行外，辽宁模式也给了其他地方政府一个很好的融资方向。　　“辽宁当时有效拓展了来自商业渠道的资金，例如对所建房屋向棚户区居民配售完毕后，余下一部分(房屋)通过商业化方式出售。”倪鹏飞解释道，“对于参与棚改的房地产企业，日后在承建政府投资项目时将优先获得中标机会，也可获得较大的承建份额。而在商业地产项目中，是否参与棚改项目，也是政府评价地产商的一个重要因素。”　　联合国人居署全球监测与研究部主任班吉?奥拉仁?奥因卡也对辽宁模式赞不绝口。　　“辽宁省政府不断鼓励以前只注重商品房开发的房地产开发商进入保障房市场，从而吸引了大量的房地产开发商，这是对政府承诺加大保障房建设的回应。”　　无独有偶，日前西安的一部分棚改资金也通过“招商”方式解决了。　　有媒体报道，西安市将市管7个棚改项目和各区自行改造的13个棚改项目面向社会招商，开发商负责拆迁和安置，腾迁出来的剩余土地用于商业开发。通过这种方法，20个棚改项目共吸引资金191亿元。
（责任编辑：HN027）
07/15 17:4606/24 20:0706/13 02:04
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