论对我国政府管理者的管理
论对我国政府管理者的管理
&——利用信息技术倒逼政府管理改革的手段、措施与方法
韦东方1 王晨2
（1淮安信息职业技术学院，江苏 淮安 223003）
（2江南大学，江苏 无锡214000）
摘要：“治国先治吏”是我国各届国家领导人的共识。在我国目前的环境下，加强对政府管理者的有效管理已成为当务之急。本文在对管理政府管理者目标和手段的系统分析基础上提出了全面管理政府管理者的十一项措施以及切实有效的九个抓手，阐述了通过五大平台建设和四种机制改革来倒逼政府管理改革的具体方法。
关键词：管理管理者；政府官员管理；吏治方法；管理措施；
中图分类号：C093-03
我国政府管理者是社会的强势群体，他们拥有权力、掌控资源。他们是管理目标、途径和方法的决策者，是管理规则的制定者，是管理资源的调配者，是管理活动的组织者。他们的行为得不到有效的管理和控制，其危害程度尤为严重。“老虎不放入笼子就可能伤人”，管理者失去监督和约束就无法有效禁止腐败和权力滥用。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”
我国古代韩非子认为:“闻有吏虽乱而有独善之民,不闻有乱民而有独治之吏”,故治国必先治吏。臧哀伯云:“国家之败，由官邪也；官之失德，宠赂章也”。毛泽东在建国之初说过：“治国就是治吏，礼仪廉耻，国之四维，四维不张，国将不国”。从古到今，看历史，吏治清廉，则国泰民安；吏治腐败，则国破家亡。吏治腐败是中国历史上朝代衰落的必然因素之一。因此，管好管理者是强化政府管理的首要任务。
实现对政府管理者管理是一项非常复杂的系统化工程，既有政治层面的因素，又有管理层面的因素，既有顶层设计因素，又有具体方法因素。特别当我国政治体制改革进入“深水区”之际[1]，实现对政府管理者的管理面临着更大的困难和挑战。然而，随着信息化时代的到来，信息科技与计算机网络技术的飞速发展，为加强对政府管理者的管理提供了必要的突破口。以信息平台的建设与应用为抓手倒逼政府管理理念与模式改革，为广大人民群众参与管理与监督提供技术支持，以关键领域的机制改革为切入点，尽快改善我国政府管理者管理的现状是目前形势下最切实有效的选择。
1 研究现状
对于政府管理者管理的系统化研究目前在国内外尚属空白。现有的相关研究主要分四个方面：⑴
对企业管理者的管理研究[2][3][4][5]；⑵ 对政府官员问责制研究[6][7][8][9]；⑶ 对于政府官员权力制约研究[10][11][12]；⑷
政府反腐败研究[13][14][15]。
鉴于所有制等原因，国外对于管理管理者方面的研究成果非常贫乏，其中亨利·明茨伯格研究了管理者扮演的角色，沃尔夫冈·施密茨探索了管理者领导力的理念和塑造手段[5]。
国内宋新宇提出了对企业管理者进行管理的三个方面：一是依托顾问团选拔管理者；二是通过股权或期权使管理者的利益与股东利益保持一致；三是依靠中小股民和媒体对管理者实施监控[4]。
自20世纪80年代以来许多学者进行了中国腐败与反腐败研究，但是其研究文献大多是对策式的、宏观论述的、非经验主义的,缺乏方法论意识和科学研究方法的运用，缺少不同学科间的多元知识视角整合[13]。
近年来国内理论界在政府管理者问责制的内涵、理论来源、意义、障碍和完善举措等方面进行了比较充分的研究。但也存在某些不足：一是对问责制的焦点问题、难点问题探讨不够；二是照抄照搬西方问责制理论的较多,
对之矫正、丰富的欠少；三是从公共行政学科视角研究的较多，而进行多学科研究的较少；四是许多思想观点缺乏哲学层面的学理支持；五是有错问责研究较多, 无为问责研究很少[6]。
目标与手段分析
基于对政府管理者的系统化分析，按照完备性和互斥性的要求，管理政府管理者不仅仅是反腐败、问责和权力制约，它有四个方面的目标：不敢不能干“坏事”、不得不干“好事”、想干“好事”、能干成“好事”【22】；需要四种手段：防止滥用权力、贪污腐化的约束力，必须认真担负工作责任、失职落后就要被鞭策的压力，主动履行职责、创造性地为社会谋福利的动力，选拔和培养管理者使其具备履行工作职责的素质和能力。
其中四种手段与四个目标之间的关系如图1所示。
图1 管理政府管理者的手段与目标
根据调查统计分析、模拟与测试，在我国现今特定的环境下，必须先对政府管理者施加约束力和压力，其次增加动力和能力。没有约束力，能力越大贪腐越严重；没有压力，能力越大越容易弄虚作假、敷衍了事。要想提高管理成效，必须对管理者首先施加约束力和压力，其次增加动力和能力。约束力仿违法乱纪，压力罚懒，动力奖勤，能力是成事关键。
措施与抓手的导出
以上所述的约束力、压力、动力和能力不是管理者自我产生的，而是来自于管理者外部。特别是约束力与压力，它们是管理者设法逃避的，是他们不愿意承受的力，因此最容易遭到管理者的抵制。同时，管理者是强势群体，没有有效的措施很难实现对他们的管理。美国宪法之父麦迪逊说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了”。“依靠人民对政府进行主要控制，必须有辅助性的预防措施”。按照现有的研究成果，加强对政府管理者管理可归纳为以下十一项措施，即：外部权力约束、法律法规约束、内部机制约束、技术手段约束、权力运用监督、物质激励、精神激励、职务激励、科学选拔、有效培训、改进管理工具和管理方法。
3.1& 加强对政府管理者管理的十一项措施及其要点
外部权力约束有三种,一是平行权力层级之间的监督与制约，是指不在同一个职权链上的管理者之间的监督与制约。二是赋予最低层的民众一定的公共权力来制约管理者的权力。三是将权力体系设计成封闭的权力链,即权力的“闭路循环系统”[17]。
外部权力约束的要点是党委、政府、人大必须分离[18]，其组成人员不得同时在两个或两个以上机构中拥有权力（即担任领导层职务）。
法律法规约束是通过事前制订的统一的共同认可的具有约束性和指导性的应用条文来约束、规范和指导管理者的行为。法律法规必须系统缜密、科学完备。法律法规必须客观、公正、量化和刚性。法律法规必须公开、公认。法律法规必须具有适应性。
内部机制约束即通过科学合理的政府机构设置、权力配置等来约束政府管理者，使其不能滥用权力。
内部机制约束的要点主要在于三点：⑴
通过调整政府机构设置实现决策与执行权力分离；⑵ 查证与仲裁、评定分离；⑶ 财政收支分离。
技术手段约束是指通过建立和应用现代信息管理系统或技术平台等实现对管理者的权力约束，力争用程序管人、用技术管事。
技术手段约束的要点是实现管理的信息化、公开化、系统化和透明化，参照ERP（企业资源计划）的思想开发政府资源计划管理系统，利用物联网技术、云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术实现对国有资产、政府财政、官员亲属财产等管理的精细化、可追溯化和科学化，推动数据和业务系统与承载的技术环境分离。
权力运用监督的要点是依靠人民、制度鼓励、任务驱使、技术支持。权力运用监督必须充分依靠人民、发动群众，人民群众才是管理成效好坏的“感受器”，没有人民群众的参与，权力监督就不可能到位。
权力监督必须重点做好三点：⑴
鼓励群众投诉举报，打造全国统一、安全、便利、科学的投诉举报平台，一方面保护投诉举报人权益，另一方面给予物质奖励，充分调动群众投诉举报的积极性，真正做到社会管理，人人有责。⑵
通过制度确立举报是人大代表、党委委员们的根本义务。哪些没有完成举报任务、对社会违法乱纪行为漠不关心的人必须取消其人大代表或党委委员的资格，把有效举报的数量作为基层人大代表和党委委员的遴选条件。⑶
进一步完善举报法，建立科学有效的法律内容体系，打破违法或腐败分子间的攻守联盟，实现违法贪腐者内部的互相举报。
物质激励、精神激励、职务激励是制造动力和压力的主要措施。物质激励、精神激励和职务激励三种措施必须综合运用[3]，单一的激励措施难以产生非常有效的动力与压力。必须打破“干好干坏，工资一样对待”的“吃大锅饭”的局面，建立基于公共评价的奖优罚劣机制。
能力产生的措施是科学选拔、有效培训、改进管理工具和管理方法。
3.2& 加强对政府管理者管理的九个抓手
加强对政府管理者管理是一项复杂的系统工程，其中涉及到多元化的管理思想、管理方法和手段。为了尽快改善对政府管理者的管理现状，而又不影响将来的系统化管理，五大公共平台建设和四项管理机制改革将是迅速有效的抓手。其中，五个公共平台分别是：国家法律法规公共平台、国家评审决策公共平台、政府财政信息公开平台、全国投诉举报公共平台、群众评价与测评政府平台。四项管理机制改革分别是：财税收支管理机制改革、查证与仲裁评定管理机制改革、发票制度改革、诚信管理机制改革。
国家法律法规公共平台
当前，我国中央及地方的法律、法规、制度与政策的制订、颁布以及修订手段还比较落后，条文的公开、查询、使用与管理等还极其不便。国家法律法规公共平台建设将融入法律、法规、制度和政策的制订、测试、颁布等工作流程，实现对法律、法规、制度和政策修订历史信息和版本的管理，并允许公众进行快速查询与评价。它在一定程度上融合了PLM（产品生命周期管理）、PDM（产品数据管理）的管理思想[19]，它应用一组一致的解决方案来支持在不同用户内创建、管理、分发和使用覆盖法律法规从概念到消亡整个生命周期的定义信息，它集成了人、过程和信息来实现虚拟制订过程的集成和协同。它规范了法律、制度、法规的制订、颁布和执行，并按PDCA循环进行颁前测试、颁后评价。该平台由国家立法机构进行顶层设计、建设与维护管理，全国统一使用。该平台的使用对象包括国家机构、政府部门、社会团体、企事业单位、个人。不同的用户具有不同的权限。
国家法律法规公共平台建设一有利于提升法律、法规、制度与政策的制订水平，建成完善的法律、法规、制度与政策体系；二方便查询与使用，提高其公示力和事前控制的效力；三有利于公众监督和评价，防止执法权滥用。
3.2.2国家评审决策公共平台
国家评审决策公共平台是一个面向全国的虚拟专家决策系统。它既可用于项目建设、物品采购等招标与评审，也可用于项目选拔、成果评定、人事评比、评奖等事务。该平台接受来自各级政府和事业单位的决策委托，并专注于决策流程优化、决策规则科学性控制、决策专家库的建设与管理等。决策委托者可以通过平台发出决策委托请求，同时负责对原始材料的真实度进行鉴定与查证。该平台实现了政府组织管理者与决策者的分离，能有效防止权力在评审评定方面的寻租。该平台的重点在于异地评审和随机抽取符合一定规则（回避等）的专家跨地区评审。旨在实现信息公开的统一性和透明度，实现评审的公开性和公正性。平台中的具体应用必须建立在科学的工作流机制上，如科研项目的管理，各个部门或单位提出课题研究需求，科技管理部门统一组织研究课题招标，提出课题研究需求的部门或单位负责验收，验收费用由科技部门按标准支付，由群众对研究课题立项意义、经费是否合理、成果是否有用等内容进行公开评价。对于反映强烈的必须启动审计机制。
政府财政信息公开平台
政府财政信息公开平台是一个用于各级政府收支信息公开管理的平台，其中包括政府的一切收支信息，并实行收入信息从下往上逐级汇总、支出信息从上到下逐级细化。该平台旨在规范政府收支行为、强化预算、减少行政成本、实现公众监督。如某级政府对各类拨款的使用，最终都可追溯到具体的单位或个人头上；政府各项财政收入和支出，最终都可追溯到具体的商品或服务明细上。各级政府对信息的细化或汇总程度不同，但是它们都是互相关联的。
政府财政信息公开平台具有统一的财政收支信息数据库管理系统，该系统通过与新设立的政府财政专行、各类银行联网实现信息流与资金流的同步，在政府财政专行中各级政府都有自己的财政账号以及下属分类账号。账号代码包括以下属性：政府层次分类代码、行业部门代码、项目分类代码，政府一切收支必须经过银行系统，并使用给定的账号。
3.2.4全国投诉举报公共平台
全国投诉举报公共平台是一个为了方便群众投诉、举报和满意度评价，也方便各级政府处理、反馈和答复投诉举报而建立的全国统一平台。平台由党中央直接监管，各级政府不能更改投诉举报信息，不能浏览和查询举报人信息，只能按区域浏览，并按属地原则进行查证、处理、反馈和答复，并明确答复期限以及失职追究。对于各地举报信息，由当地政府负责核查，并在网上签署核查意见：属实、部分属实、不属实。对于属实的举报信息网上予以明示，有关政府部门必须在规定期限内签署处理结果，预期不签署的，由其上级负责督促和追究失职责任，并在规定期限内签署追究结果。对于不属实的举报信息则不予以明示，但是仍保留在数据库中，各级部门可以按权限查阅，对于举报数量多而又被地方政府签署不属实的信息，上级纪委可以派出人员专项调查。对于部分属实举报信息则予以部分明示，只显示举报标题和政府部门处理意见。凡是明示的举报信息举报人都能够对政府处理结果进行满意度评价，上级纪委对满意度低的进行复查。
3.2.5群众评价与测评政府平台
群众评价与测评政府平台建设是增加政府管理者压力的最佳手段，同时有利于政府管理者走群众路线，把维护人民群众利益放在重要位置，可以有效抑制形式主义和官僚作风。
群众评价与测评政府平台是一个让人民群众公开评价政府，为执政成绩打分的平台。平台由全国人大维护与监管，人民群众可以对全国各级政府进行评价，评价按政府服务效能、勤政廉政、发展规划、信息公开、社会公平、公益设施建设、公共福利、环保、道路交通、教育、卫生、绿化、物价、精神文明建设等分类打分。人大及党委根据人民群众评价分值及增值实施公开奖罚，其中对市及以下人民政府实行一年一评，对省及以上人民政府实行两年一评。评价的增值计算只考虑换届情况，增值即换届后的每次评价与上一届末次评价之差。
3.2.6财税收支管理制度改革
当前，我国财税体制仍存在比较严重缺陷。其中包括税制结构不合理（国税与地税的设置弊端一方面导致税收流失严重，另一方面导致地方急功近利和资源耗费与破坏），财权和事权不统一，预算体制不公开、不透明，预算安排随意性大，非税收入泛滥、规模过大、执收行为不规范等[20]。针对我国财税管理机制方面的根本问题，结合现有研究成果提出了以下改革的思路：
⑴ 实现财政收入所有权、收支权和监督权的分离
政府财政收支政策及重大财政收支事项（涉及面广、数额巨大）必须经过人民公投决定（信息时代下更具有可行性），政府财政预算、以及预算外普通收支事项等必须经过人大审核批准，向人大备案和向社会公示。党委负责政府财政支出的绩效评估，人民群众定期对政府财政收支管理情况进行评价（包括结余评价、收入合理性评价、支出绩效评价、透明度评价等），评价结果与政府管理者、人大、党委的利益挂钩。
完善从中央到地方的公共财政管理等级机构，科学配置和使用权力
建立从中央政府到地方政府的分级财政管理体系，杜绝越权管理现象。建立从中央政府到地方政府大信息系统下的财政收支独立核算制，核算包括各类收支、公共资源所有权与使用权的增减、债权和债务等。地方政府的所有收支信息必须进入大系统，与上级共享，接受上级监督管理，同时，地方政府财政有自己的财政账户，允许结余，地方财政在法律上是属于地方人民的私有财产。财政结余额是当地人民评价当地政府绩效的重要指标之一。设置各级政府债务控制红线，规范政府债务的审批、监督与控制管理流程。
科学详细地制订各级政府的权力清单，设置各项权力限额，经人大审批通过后公开公示。建立决策、执行与监督等权力分离制度，制订各项权力运作流程和规范，并严格执行。制订各类违反制度行为的责任认定与追究办法，对政府官员实行公诉、申辩与公判制度。
⑶ 完善财政收支管理政策
完善转移支付政策，增加一般性支付比例，大幅减少专项支付比例，对市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。对于必须的专项转移支付，应制定目标管理办法，按目标要求分期支付，强化目标考核，没有完成目标的按比例扣除。从而体现做多少事给多少钱的原则，以及实现前拉后推式管理。这样做一改以前仅凭下级政府提供材料给予支付的弊端，有利于提高地方政府的动力和压力，又消除其弄虚作假的动机。
优化国税、地税组成结构，将资源税、土地增值税等完全纳入国税，防止资源破坏、滥用和浪费。建立法律法规禁止任何企业或个人利用公共资源投机牟利。
大力削减政府自身运作费用，如减少人员，提高效率等。增加公共性开支和公益性开支比例，各级政府在财政费用使用方向上应该有区别，如中央政府更应该注重顶层设计与涉及全局的公共项目（包括软件与硬件）开发与建设，地方政府更主要进行弱势群体保护与救助、公众福利、公共环境建设等。
⑷ 提高财政税收管理效率、降低管理成本
建立国、地税联合办税大厅，实行国税与地税重置与合并，成立非税收入局[21]，避免国家税务局与地方税务局之间抢夺税源的情况，提高征收效果，防止税收流失。加强税收管理的顶层设计，打破部门之间的信息壁垒，建立自上而下的统一管理信息系统，提升信息化水平，降低税收征收与管理成本。
3.2.7查证与仲裁评定管理制度改革
当前我国查证与仲裁评定管理中的乱象主要有以下几条：当事人不回避，自咎自查；当事人不回避，互评混查；相关人不回避，圈内评查；脱离本质，带包装评定。这些不合理的管理做法严重影响了社会的公平、公正性，导致了社会纠纷和助长了弄虚作假之风。
查证与仲裁评定管理制度改革首先需要建立第三方仲裁与鉴定机构，制订科学的决策规则、流程和制度，从法律层面制订相关回避制度，重大事项必须提前公开有关规则和标准，必要时还要由人大组织群众听证会和向政府官员质疑会。在政府工作流程上实行回避制与分开制，即规则与标准的制定者、调查取证者与评判者三者分离，评审中还必须实行属地分离、人员分离等原则，采取匿名评审、公审、专家会审、听政、答疑等形式。如项目申报中政府有关部门的主要责任应该是申报材料的核查，并对申报材料的真实性承担责任，标准制定与评定分别由其他机构或群体承担；在干部管理中纪委部门的主要责任是调查取证，是否违纪违法应该由第三方评判。
3.2.8发票制度改革
实行电子发票和商品明细发票，杜绝按大类开具发票（如办公用品等），政府只能到具有开具电子发票能力的采购点采购。所有发票必须采用识别条码，财务部门通过扫码自动核对和统计。
建立严格的发票管理制度，利用法律手段打击虚开、滥开发票和使用虚假、不规范发票行为。
3.2.9诚信管理制度改革
建立政府官员诚信档案，提高不诚信成本，制订相关法律，对于发生不诚信行为的官员坚决剔除出去。
建立法律制度，严格保证事务所、公证机构、鉴定机构、证书证明出具机构及相关人的诚信，必须加强法院、公证仲裁机构的公信力，制定专门法律进行管理。
管理政府管理者不仅仅是反腐败、问责和权力制约，它有四个方面的目标：不敢不能干“坏事”、不得不干“好事”、想干“好事”、能干成“好事”；需要四种手段：防止滥用权力、贪污腐化的约束力，必须认真担负工作责任、失职落后就要被鞭策的压力，主动履行职责、创造性地为社会谋福利的动力，选拔和培养管理者使其具备履行工作职责的素质和能力。在实现对政府管理者管理面临着政治领域改革困难和挑战条件下，以五大信息平台的建设与应用为抓手倒逼政府管理理念与模式改革，为广大人民群众参与管理与监督提供技术支持；以四个方面的机制改革为切入点，尽快改善我国政府管理者管理的现状将是切实有效的选择。
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On the management of government
——Means, measures and methods for the government manage
reform used information technology
Wei Dongfang1&
Wang Chen2
(1.Huaian College of Information Technology, Huaian,
China& 223003)
(2.Jiangnan University, Wuxi, China 214000)
Abstract: "Officeholder management first in
the National Governance” is the consensus of each national leader
in our country. In the current environment in our country,
strengthen the management of officeholder has become the top
priority. This paper puts forward four goals of government
regulators and four methods to achieve its by system analysis
method. Relationship between the management means and performance
is analyzed. 11 measures, nine starting points and four pillars are
promoted. Finally, the main contents of the eleven measures and key
points are interpreted specifically.
Keywords: M
manage methods for g
manage measures
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作者：九月光合&图：寿司君 文：寿司君
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冷酷的杀手白灵伪装成顾伯云过着学校生活，一方面他要执行组织分配的任务，另外又要应付校园的种种突发状况......
《白灵》每周六更，周三可能加更，早日追求稳定的一周双更。望支持来得更加汹涌~
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