徐全红：公共财政视角的政府土地收入问题
经济研究参考
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　　政府土地收入是地方政府利用土地所有权和管理权获取的收入,其实质是政府对土地相关利益进行的再分配。一般而言,政府土地收入实现的途径包括:出让土地过程中获取土地出让金、发展建筑业和房地产带来相关税收、与土地相关的收费和以土地为抵押获取的债务收入等。当前理论界对政府土地收入褒贬不一,赞成者认为,政府土地收益作为地方政府收入的一个主要来源,其存在是合理的,也是必要的,国家利用土地所有权和管辖权获得收益在法理上完全说得通,大部分西方发达国家和部分发展中国家的地方政府财政收入主要来自于财产税,财产税其实大部分来自于与土地相关的税收。反对者认为,政府土地收益在收入和支出上的不规范现象越来越严重,极有可能产生寻租和腐败现象;地方政府对财政预算外土地收入的高度依赖,势必强化“土地财政”,圈占耕地现象将愈演愈烈;土地收益分配过程中对牺牲农民利益,可能激化社会矛盾;巨大的政府债务风险、可能的金融风险和一系列其他经济社会问题等。褒也好,贬也罢,争论本身就说明政府土地收入存在的问题无法回避。从公共财政的视角看,地方政府收入取之于土地本无可厚非,问题在于政府取得收入的方式是否规范与合法,土地收入的分配是否在公平与效率之间取得平衡。可以说,现行的公共财政制度和财税体制政府土地收入出现问题的主要根源之一,本文试图从公共财政的视角来研究政府土地收入问题,希望通过完善公共财政制度和改革现行财税体制规范政府土地收入秩序,使相关问题得到解决。
　　 一、公共财政视角的政府土地收入问题及其成因
　　 目前,我国理论界把地方政府土地收入常称作“土地财政”,这里的“土地财政”收入基本上可以分解成两部分:一部分是地方政府依靠来自于建筑、房地产和与之相关服务业的营业税、城建税、教育费附加,以及在土地征收、征用、出让和房地产开发及销售诸环节中以税收形式参与土地收益分享的部分,这部分构成地方政府的预算内收入,总体上看,这一块收入是没有问题的;另一块是以土地转让收入等非税形式存在的地方政府收入,因其大多以非税的形式游离于财政预算之外,严格来讲并非真正意义上的财政收入,这一块政府收入问题很多。也就是说,我们政府收入的很大一部分脱离财政的“管辖”,至少说明我们的公共财政制度是有缺陷的,这就需要我们从公共财政视角来探讨政府土地收入产生问题的原因。
　　 (一)公共预算制度建设滞后导致地方政府无节制获取预算外土地收益。
　　 公共预算制度是公共财政制度的核心和灵魂,是一个关于政府所有部门未来开支的一个详尽的计划。公共预算的内容和预算过程必须是透明的,即政府需要对每项开支都要说明其理由以便于公众对它进行监督;预算必须得到权力机构(议会)的批准,并对政府的行为有硬性约束力。公共预算制度不健全已经成为中国公共财政制度的软肋,且不说政府公共预算的软约束和弱透明度,仅就纳入财政预算管理的范围的政府收入而言,政府收入中只有预算内收入(主要是税收收入)纳入公共预算管理,大量的预算外资金和制度外收入游离于预算管理之外。在我国,除少量与土地收益相关的税收外,绝大部分土地有偿使用收入(土地出让金)一直未纳入预算管理。国务院发展研究中心的一份调研报告提供的数据显示,东部发达地区2007年政府土地出让净收入占地方财政预算外收入60%以上。审计署2008年公布的国有土地使用权出让金审计调查结果也显示,京、津、沪、渝、穗等11个城市的土地出让净收益的71.18%,即1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理。审计署2010年4月公布的审计结果同样表明,有11个市占征收总额的20.亿元土地出让收入,未按规定纳入基金预算管理。
　　 按照布坎南的公共选择理论,所有的政府都有扩大自身事权的冲动。作为更接近于“利维坦”式的我国地方政府,有着公共产品的过度供给的本能冲动,只要缺乏相应的约束机制,地方谋求扩大事权的欲望就会膨胀。我国目前的政府土地收入问题,从公共经济学角度看,公共预算的软约束甚至无约束是其最重要的原因之一。其主要表现为公共决策机制缺位和预算监督缺位,公共决策机制缺位导致政府的事权扩大既不需要经过人大的预算监督,又不需要事后的审计和财政监管;预算监督制度缺位,使得事权扩大后“财权”扩张的冲动同样没有刚性约束。可以说,公共预算制度不完善是政府土地收入诸问题的最基本诱因。
　　 当然关于土地出让收入的规范性法律文件效力层级不高也是其收支管理缺乏明确、刚性法律约束的一个重要原因。2006年开始制定的《土地出让金管理办法》至今尚未出台,现行的土地出让金管理办法是由各地方政府推出的。这无疑助长了地方政府强烈的“圈地”、“批地”冲动,使得“土地财政”模式进一步自我强化。
　　 (二)现行财税体制导致地方政府对土地相关税费的高度依赖。
　　 1994年的分税制改革解决了困扰中国多年的中央与地方财政关系难题,但省级以下各级财政的关系并没能很好地解决,尤其是财权与事权相匹配的原则没能在省级以下政府间有效落实,省、市政府也效仿中央与省之间分配办法增加其财力集中度,财力逐步向省、市一级财政集中。土地作为市以下地方政府拥有的最有价值的资产要解决“钱少事多”的困境,“土地财政”成为市以下地方政府发展的最重要财源就不足为奇了。在分税制条件下,地方税收收入和中央政府的财政转移支付是地方政府预算内财政收入的主要来源。一方面,由于地方税体系没有成形,地方税收收入远不足以维持地方政府的财政支出;另一方面,在分税制下实现公共产品与服务均等化的转移支付制度也不健全,分税制以来我国转移支付制度沿用基数法,转移支付过程不透明、不公平、不规范问题突出,与公共产品和服务均等化目标有很大差距。而地方政府作为追求预算最大化和自身利益最大化的利益主体,有着扩张财产收入的主观动机。在其扩张财政收入的可选择途径狭窄的情况下,自然会选择非常规途径增加其财政收入。可以说分税制条件下的财政压力成为地方政府以土地出让收益为主的收入模式的主要动因。值得注意的是,分税制集权化带来了一种“二元财政”结构格局,并对地方政府产生一种“驱赶”效应:迫使其将收入的重点逐步由预算内转到预算外、预算外转到非预算。仅从其收入来源上我们就可以看到,地方政府收入从依靠企业转到依靠农民负担和土地征收,从依赖“工业化”转到依赖“城市化”。
　　 我国现行税制体系下,增值税、消费税、所得税作为共享税,地方政府只占很小比例,营业税及其伴生的城市维护建设税和教育费附加已经成为地方税收的主体税种,建筑业和房地产业作为这些税种的大宗税源变得十分重要。现行税制中,耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税等10个税种对地方政府而言也很重要。这些与土地相关的税收构成地方本级财政预算内收入的主要部分,因此,地方政府欲快速增长其财政收入,强化土地征用、发展城市建筑业、鼓励商业性房地产业发展成为首选。事实上,这些年房地产和建筑业税收收入是地方税收中两个增幅最大的行业。据调查从年,郑州市金水区房地产业占区级税收收入的比重分别为25.6%、34.5%和37%。而郑州市地税局2007年前三季度房地产和建筑安装行业完成税收占全市税收收入总量的48.6%,对全市税收收入增长贡献率高达66%。在全国大部分县级财政收入中建筑业、房地产税费收入占地方财政收入的比重超过50%。在经济发达地区这个比例更高。
　　 (三)土地税费改革滞后导致地方政府土地收益分配混乱。
　　 尽管地方政府收入来源于土地是一个国际惯例,但与不少国家的地方政府财政收入主要是靠对存量土地征税,即征收不动产税来实现不同,我国地方政府收入大部分通过对增量土地的收费来获取。在市场经济条件下,各部门、地方凭借本身的职权收费,既可满足自身的资金需要,又可增加本地区、部门、单位的个人福利收入,还能够通过兴办实业满足领导者个人的政绩需要,地方和部门、单位之间利益驱动使得土地税费改革举步维艰。
　　 如果从1987年深圳特区率先收取土地使用权出让金开始算起,除了将土地使用费改为土地使用税之外,鲜有土地费改税的成功案例。目前政府土地收入中分享土地收益的税种只有土地增值税、契税、建筑房地产领域的营业税及附加和所得税等。而权重最大的土地使用权有偿出让收入只是在中央和地方分成比例上纠缠不清,或在收费标准提高、收费范围扩大和基金使用管理上做一些改进,这项收费改为税收还有很长的路要走。到目前为止,其他的收费形式还包括:土地征收、征用环节收取的新菜地开发基金、土地管理费、水利建设基金、土地复垦费j耕地开垦费、征地代办费、勘丈费等;土地开发环节收取的城市基础设施配套补偿费、固体垃圾处理费、放线验线费、消防审查费、施工图与抗震审查费等。土地税费改革滞后导致在土地征收、出让和转让环节税外收费繁多,以费挤税、以费代税问题相当突出。这无疑分散了国家和地方政府的财力,扰乱了正常的分配秩序。
　　 (四)现行的国债发行制度导致地方政府土地抵押债务过度。
　　 我国《预算法》有明确规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券,在理论上地方政府直接向银行借款的路子被堵住了。事实上,各级地方政府面对分税制以来,地方政府财政收入占整个财政收入的比重逐年下降、而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化的困境,出于地方政府竞争的考量,大都绕过《预算法》相关规定,通过土地储备中心或经济开发区的平台,以土地做抵押获得银行信贷资金支持。可以说地方举债融资是现行财政产权制度和现行金融体制下的必然产物。现实的情况是,土地储备已经成为地方政府经营土地、获取最大财政收入和信贷支持的重要载体,并形成了这样一种循环模式:储备土地一抵押土地一银行贷款一待售土地基础设施开发一“生地”变“熟地”一出售土地获取土地收益一还贷并用于新征收土地补偿费一增加储备土地。这一循环的核心和关键是土地储备的可持续性和土地价格的不断上涨。事实上从一个较长时期看,这两点很难保证,这就让我们对地方政府“土地财政”的可持续性和地方政府过度负债可能产生的金融风险充满疑虑。根据审计署公布其调查的18个省、16个市和36个县的情况,截至2009年底,被审计各地本级政府性债务余额合计2.79万亿元。债务余额与当年可用财力的比率有7个省、10个市和14个县本级超过1000/0,其中最高的达到364.77010。这些地方政府贷款很大一部分要靠土地出让收入来偿还,一旦房价大幅下行,土地价值必定下降,银行、财政所承担的风险显而易见。
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中央政府与地方政府税收收入是如何划分的
来源：天津地税12366&　　 |
根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定，我国的税收收入分为中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府与地方政府共享收入。
一、中央政府固定收入包括消费税(含进口环节海关代征的部分)、车辆购置税、关税、船舶吨税、海关代征的进口环节增值税等。
二、地方政府固定收入包括、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、烟叶税。
三、中央政府与地方政府共享收入主要包括：
(一)增值税：国内增值税中央政府分享50%，地方政府分享50%。进口环节由海关代征的增值税和铁路建设基金为中央收入。
(二)企业所得税：国有邮政企业(包括中国邮政集团公司及其控股公司和直属单位)、中国工商银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、国家开发银行股份有限公司、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国投资有限责任公司、中国建设银行股份有限公司、中国建银投资有限责任公司、中国信达资产管理股份有限公司、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司、海洋石油天然气企业(包括中国海洋石油总公司、中海石油(中国)有限公司、中海油田服务股份有限公司、海洋石油工程股份有限公司)、中国长江电力股份有限公司等企业缴纳的企业所得税(包括滞纳金、罚款)为中央收入，其余部分中央政府分享60%，地方政府分享40%。
(三)个人所得税：分享比例与企业所得税相同。
(四)资源税：海洋石油企业缴纳的部分为中央收入，其余部分为地方收入。日起，在河北省开展水资源税改革试点工作。水资源税中央政府分享10%，地方政府分享90%，河北省在缴纳南水北调工程基金期间，水资源税收入全部留给该省。
(五)城市维护建设税：各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分为中央收入，其余部分为地方收入。
(六)印花税：证券交易印花税收入为中央收入，其他印花税收入为地方收入。【】 责任编辑：zx
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全部答案（共1个回答）
根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定，中国的税收 收入分为中央政府固定收入、地方政府固定收人和中央政府与地方
政府共享收入。
一、
中央政府固定收人包括：消费税、车辆购置税、关税和船
舶吨税。
二、
地方政府固定收入包括：房产税、城市房地产税、城镇土
地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税和烟叶税。
三、
中央政府与地方政府共享收入包括：
(一）
增值税：海关代征的部分归中央政府；其余部分中央政
#分享75%，地方政府分享25%。在营业税改征增值税试点地区， 原来归地方政府的营业税收入，改征增值税以后收入归属暂时不变。
(二）
营业税：各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部
分等归中央政府，其余部分归地方政府。
(三）
企业所得税：国有邮政企业、中国工商银行股份有限公
司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国建 设银行股份有限公司、国家开发银行股份有限公司、中国农业发展 银行、中国银行、中国投资有限责任公司、中国建银投资有
限责任公司、中国信达资产管理股份有限公司、中国石油天然气股 份有限公司、中国石油化工股份有限公司、海洋石油天然气企业和 中国长江电力股份有限公司等企业总分机构缴纳的部分归中央政府；
其余部分中央政府分享60%，地方政府分享40%。
(四）
个人所得税：中央政府分享60%，地方政府分享40%。
(五）
资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部
分归地方政府。
(六）
印花税：股票交易印花税收入的97%归中央政府，其余的3%和其他印花税收入归地方政府。
(七）城市维护建设税：各银行总行、各保险公司总公司集中 缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。
此外，在西藏自治区，除了关税和进口环节的增值税、消费税 以外，在该自治区征收的其他税收全部留给该自治区。
d 企业所得税
（中央地方共享收入：增值税、资源税（海洋石油企业缴纳部分归中央）和证券交易税。增值税中央分享７５％，地方分享２５％。资源...
中央税：为维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种。
　　中央地方共享税：同经济发展直接相关的主要税种
　　地方税：适合地方征管的税种。
　　中央固定收入：关税，...
农业税条例规定，中国的平均税率为15.5%，随着农业生产的发展，农民的实际农业税负担在不断下降
国税局征收的主要是维护国家权益、实施宏观调空所必需的税种（消费税、关税）和关乎国计民生的主要税种的部分税收（增值税）；
地税局则主要负责适合地方征管的税种以增加...
　财政收入的主要形式包括：
　　1.税收，国家领先政治权力以行政管理者的身份参与不同经济组织价值分配所筹集的收入，是历史最悠久、最普遍的一种财政收入形式；
答: 被列为中国第一部“正史”，它不仅是中国古代政治、经济、文化等各 方面历史的总结，也是通贯古今的人类史、世界史，它不是单纯的史实记录，在史 学上、文学上以及哲学上...
答: 海南省副省长落马就是与工程有关，吕梁市长落马也有关，其实几乎所有热点都有关的。如果解决了你的问题，请点好评，谢谢
答: 民主就民做主吧
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