民事与行政交叉案件的审理与解决
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民事与行政交叉案件的审理与解决
【内容提要】审判实践中，行政登记案件日益增多，最为典型的如房产登记行政案件，此外还有工商登记案件、婚姻登记案件、机动车登记案件，此类案件最大的特点是民事争议与行政争议交叉，在审查被诉的行政登记行为时同时涉及到对民事争议的认定，对此类案件如何审理与处理存在多种不同观点。笔者认为，先民事诉讼后行政诉讼的选择是当前司法情境下民事与行政交叉案件审理的最佳选择。全文共7330字。
【关键词】民事诉讼&&&行政诉讼&&&交叉案件&&审理与解决
公民张某与刘某于日登记结婚。日张某与刘某共同出资15万元购买商品房一套，并于同年10月28日到房地产管理部门办理了房屋产权证书。该房屋产权证书上登记的产权人为张某。日张某一人持房产证将房屋出卖给了李某，双方签订了房屋买卖合同，并到市房地产管理局办理了产权变更登记。市房地产管理局为李某颁发了房产证。一年后，刘某认为被告市房地产管理局未经调查核实房屋权属的情况下，违法为李某颁证，侵犯了刘某的合法权益，遂诉至法院要求撤销被告颁发的房产证。诉讼过程中，被告提出自已审查颁证行为完全符合国家行政法律、法规及规范性文件的规定。而李某认为自已是善意第三人，法院应当维护自已的合法权益。
对此类案件的审理，法学界及司法界均有不同的处理意见：第一种意见认为，房产登记行政行为一经作出，即对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重的法律效力，行政行为即使违法，在被撤销前，任何人都不得否认其法律约束力，故本案应先行政诉讼后民事诉讼；第二种意见认为，本案涉及两种不同的法律关系：一种是刘某与张某、李某之间的民事法律关系，另一种是刘某与某市房地产管理局之间的行政法律关系，行政法律关系的处理必须以民事法律关系的处理为前提，因此建议刘某以张某和李某作为被告另行提起民事诉讼，同时本案裁定中止行政诉讼，待民事诉讼的判决生效后再依据相关判决作出行政判决，即先民事诉讼后行政诉讼；第三种意见认为，基于诉讼经济性和及时保护当事人合法权益的需要，建议将民事案件与行政案件合并审理，即采取行政诉讼附带民事诉讼的模式审理本案。
我们从本案所涉及的法律关系进行分析，可以看出引起行政诉讼产生的原因其实是民事法律关系的作用。原告刘某与第三人张某、李某之间就房屋所有权的民事争议是纠纷产生的初因，原告提起行政诉讼要求撤销被告向李某颁发的房屋所有权证，乍看是对该争议房屋的行政登记行为不服，但他与房产管理局之间并不存在实质争议，其根本目的是为了实现自己对该房屋的所有权这一民事权利，当事人的民事请求已经被包含并转化为一种行政诉讼请求。各方当事人就民事权利义务的争执将不可避免地贯穿这类行政诉讼的始终，而法院在坚持针对具体行政行为进行合法性审查的同时也不可避免对原告与第三人之间民事争议的涉及。所以，这样看似平常的一起行诉讼实际上纠结着行政和民事这两大法律关系，行政争议和民事争议交织在一起，贯穿整个诉讼过程。不仅如此，往往在这类行政诉讼案件审理过程中还同时存在着针对同一事实的民事诉讼，出现行政与民事平行诉讼的局面。由于各地法院作法不一，经常出现民事案件和行政案件裁判结果自相矛盾的现象，严重损害了国家司法的权威。“司法的统一性、诉讼程序的协调性和裁判的惟一性是法治国家的基本标志”，①为此，法学界和司法界一直致力于寻求解决行政民事平行诉讼的良方，笔者结合上述几种作法进行逐一阐述。
一、先行政诉讼后民事诉讼
行政行为所具有的公信力，不论是在法学界还是司法界，都得到广泛一致认可，它意味着行政行为一经作出，即对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重的法律效力，行政行为即使违法，在有撤销权者将其撤销前，任何人或机关都不得否认其具有法律约束力。行政登记行为既然被作为一种具体行政行为纳入到行政诉讼的范围，也就意味着它必然同样具备行政行为的公信力。对于民事争议中的当事人来说，这样的公信力无疑使房屋产权证等权属证书在被撤销之前获得了合法的推定从而成为他们实现自身民事权益的巨大障碍。推翻这种公信力的唯一可能是通过法定程序，所以在这样的诉讼状况下，民事诉讼的当事人往往寄希望于行政诉讼，力求通过撤销已经颁发的房屋产权证书为民事诉讼的胜诉扫清障碍，从而在民事诉讼已经开始之后又向法院提起行政诉讼。一般的做法是将民事诉讼予以中止，等待行政诉讼的判决结果再作出民事判决。
众所周知，行政诉讼所坚持的是针对具体行政行为的合法性审查原则，那么对于此类行政登记纠纷应如何把握司法审查尺度？实践中，房产登记机关对申请人提交的材料应当进行形式审查还是实质审查，目前一直存在着争议。一种意见认为，根据目前的法律规定，只规定了申请人在申请房屋登记时向房产登记机关提供哪些材料，并未规定房产登记机关应对这些材料的真实性进行审查，而且房产登记机关也没有能力作实质审查，因此应作形式审查，即只审查法律法规规定应提供的登记材料是否完备、齐全即可。另一种意见认为房产登记是涉及公民重大财产的权利，而且法律法规也并未明确规定不作实质审查，因此作为房产登记机关对申请人提供的登记材料的真实性和合法性应作全面审查。笔者同意第一种意见，理由如下：1、法律法规没有明确规定房产登记机关需要对申请材料做实质审查，而基本都规定的是对申请登记材料的齐全、完备作审查。建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的三个月向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件”，第十七条规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨等原因申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”《江西省城市房屋权属登记条例》第二十七条规定：“&申请房屋所有权转移登记时，应当提交下列文件：申请书、有关身份证明、房屋权属证书、与房屋所有权转移相关的合同、法律文件”。从以上法规和规章来看，房产登记机关只是做形式审查，即只要材料齐全、形式没有瑕疵，即可办理转移登记，并没有规定登记机关应作实质审查。2、行政登记不创设权利义务，登记仅产生公示、公信效力。行政登记这一法律功能，决定了登记机关依法为登记行为时，完全不享有自由裁量权，且依法只应负形式审查义务。登记机关只能依相对人的申请，对相对人申请登记的事项依照法律规定进行审查，是否给予登记取决于相对人的申请是否符合法律规定的条件。登记机关的职责，在于“审查申请人是否依法提交了申请登记所需的材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料内容之间是否一致等”。只要申请人提交的申请材料符合法律规定，登记机关即应依法予以登记。至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否合法有效，则不在登记机关的职责范围之内。②3、作为依申请的登记行为，登记机关不承担举证的义务，即登记机关没有义务为证实申请人是否合法取得房产而去调取相关证据，负举证责任的是申请人，其必须按照规定提供全部证明其合法取得该房产的证据及法律法规要求的其它材料。
有不同观点提出，根据《物权法》第12条的规定：“登记机构可以就有关登记事项询问申请人；申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”依据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，房产登记管理部门对当事人的登记申请应当进行实质审查。&
笔者认为，这种审查仍属于形式审查的范畴之内，行政机关也不可能在办理行政登记时渗透到当事人的民事争议中去。况且，房产登记管理部门对登记申请的审查并不意味着在行政诉讼过程中要重复进行实体审查。行政诉讼的目的和宗旨在于解决行政机关与相对人之间的争议，审查的是具体行政行为的合法性，体现的是司法权对行政权的监督。如果在行政诉讼中对房屋权属的利害关系人及合同双方的权利义务关系进行实质性审查，无异于使行政诉讼沦为民事诉讼。司法审查的过程只需查明房产登记机关是否依据法律法规的具体规定进行了审查，是否依法行政，解决的问题是行政行为的合法性，而非登记机构审查结果的正确与否。只要房产登记机构的登记行为符合法律的法规的规定，就应认定为合法行政行为。但是，审判实践中常常出现的情况是，虽然房产登记机关在依照法定的职权和程序履行了实质审查义务，正确地适用了法律，但当事人提供的据以登记的事实存在争议，这就涉及到房产登记案件中的行民交叉问题。&
然而，按照当事人提起行政诉讼的意图与目的，在形式审查完全合法的情况下，房产登记机关仅对申请登记进行形式审查的局限使得行政诉讼不能撤销原有房产证书，不利于民事诉讼中查清谁是真实的房屋所有权人这一事实。行政诉讼的结果对民事诉讼没有意义，无论是判定维持还是撤销登记行为都不意味着法院对民事实体争议作出判断，所以，从行政诉讼目的及审查范围上看，先行政后民事的审查模式不是解决此类争议有效方法。
二、先民事诉讼后行政诉讼
由于形式审查的局限，在先行政后民事的选择中，行政诉讼的结论实际上并不能对民事权益的实体裁判带来期待的便利，所以实践中也有一种做法就是在行政、民事二者平行诉讼的情形下中止行政诉讼，先由民事诉讼对双方争议的民事权益作出判定。
那么，在民事诉讼中必然无法回避的一个问题就是如何认定已经存在的房屋产权证书等行政登记行为的载体。在我国现行登记制度中，登记的公信力保障与追求实质真实的审查目标之间存在着必然的冲突。上述冲突在行政登记诉讼中就体现在有关司法撤销权行使的分歧，出于公信力的保障，必然要求限制法院对登记撤销权的行使；而立于实质审查义务的角度，登记权属与实际权属不符即为违法，撤销违法登记则为司法程序的必然结果。③有学者就认为，行政机关的登记发证行为不直接使申请人获得权利，登记机构不能依自己的意志设立、变更或者消灭申请人相应的民事权利，所以，在民事诉讼中，仅应将公示性行政登记情况作为一种证据，在公示性行政登记作为被诉具体行政行为的行政诉讼与民事诉讼交叉时，民事诉讼不应当中止。④最高人民法院日《关于父母的房屋遗产由兄弟姐妹中一个领取了房屋产权证并视为已有的》第16号批复，答复如下：以个人名义领取的产权证，可视为代表共有人登记取得的产权证明，应视为与其他共有人共有为宜。该批复以司法解释的形式否定了房屋产权证书必然具有的证明效力。最高人民法院、公安部于1992年12月下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”该司法解释也从另一方面也说明民事诉讼中，行政行为仅是证据的一种，其证明效力并非必然予以采信。&
应该说，在民事诉讼中将登记文书视作证据的定位，更有利于确定权属、解决双方的民事纠纷，对当事人的诉讼目的有所交待。但同时，它突破了先行政后民事的传统认识，因此有不少学者对此持否定态度。房管局的确认行为是一个具有法律效力的具体行政行为，非经法律程序不能撤销。要法院确定房屋所有权究竟归属于哪一方当事人，先必须先进行行政诉讼，否则民事诉讼就难以进行。如果不顾已有法律效力的行政行为的存在，仅就民事纠纷作出判决，则两个有法律效力的决定将同时存在。不仅实际争议难以解决，而且还会引起更严重的新矛盾。
所以，在先民事诉讼后行政诉讼的选择中，首先不可否认的是已经开始动摇行政行为法律效力的传统定义。另外，现实中还存在这样一种普遍现象，在证据认定的过程中对于具体行政行为，民事审判法官只审查其形式上的合法性，不审查其实质内容上的合法性，只要其外在表现形式合法，即可作为民事案件的定案证据。这就使得民事权属的实质判断处于法律审查的盲区，当事人无法获得应有的救济。可见，虽然将登记文书定位为证据由法院在民事诉讼中进行是否认定的判断，但其即使是证据，由于其与生俱来极强的证明力，在审判实践中如何正确把握认定的角度，如何在证据采信上越过这一障碍还有较大的技术局限。
三、行政附带民事诉讼
对于本文所论及的这类民事和行政交织的案件，在学界及司法界对于是先行政后民事还是先民事后行政的问题存在较大争议的情况下，不少学者认为正是法律制度的缺陷导致法院在审理这类案件时因没有统一规定，各行其是，不能有效保护当事人的合法权益，呼吁必须通过修改行政诉讼法或司法解释确立行政附带民事诉讼制度。有学者认为，最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第六十一条的规定为设立行政附带民事诉讼制度提供了法律依据，也有观点认为行政附带民事诉讼适用于行政确权、行政处罚、行政裁决以及行政侵权赔偿诉讼等多种纠纷的处理，还有观点认为只有行政侵权赔偿诉讼可以作为附带民事诉讼与行政诉讼一起提出。
对行政附带民事诉讼制度持支持观点主要基于以下两点理由：1、诉讼经济原则。将两个有关联的行政案件和民事案件纳入到一个案件中进行审理，可以节省法院的人力、物力和财力，避免当事人的讼累，符合诉讼经济原则；2、有利维护法律的统一性。将两个有关联的行政案件和有民事案件分别通过不同类型的诉讼程序进行分案审理，分别作出判决，违背了人民法院判决的统一性，影响了法律的尊严。
笔者认为，行政附带民事诉讼的审理模式虽有一定的合理性，但现阶段在没有其它辅助制度跟进的情况下，还不宜在行政诉讼中附带审理民事争议。如果在行政登记案件中一并审理权属纠纷，不但破坏了行政、民事两大诉讼的合理分工，还可能造成当事人基于诉讼费用等问题，通过行政诉讼解决权属纠纷，后果是行政案件数量的不合理增长。由于行政诉讼周期较短，相对于民事诉讼较长的审理周期和完备的证据规则，并不一定有利于对当事人实体权利的保护。至于最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第六十一条的规定的行政裁决案件中一并处理民事纠纷的做法在行政登记案件中并不能类推适用。主要原因在于：行政裁决行为系一种准司法行为，行政机关作出裁决，必须对民事争议双方的证据进行充分的收集和判断，并听取了纠纷当事人的质证和辩论意见，这些前期准备工作都为行政诉讼中在审限较短的不利情况下解决民事争议奠定了基础；而反观行政登记行为，行政机关在作出登记行为时仅需对申请人提交的材料进行表面审查，远逊于行政裁决所需要的程序和注意程度，既未收集有关民事证据的权属材料，也未听取民事权利争议各方的质辩意见，某些行政登记案件的真实权利人甚至无从知晓该具体行政行为。因此，没有之前的行政程序已经进行的收集材料、质证和申辩等工作，在行政诉讼审限较短的情况下，参照行政裁决诉讼一并审查当事人的实体民事权利，无论从理论还是实务方面，应该说均不是一个好的选择。笔者认为，为了贯彻“司法为民”、“案结事了”的要求，应在当事人以权属纠纷为由提起的行政登记行政诉讼中，向其释明法院对行政登记行为进行合法性审查的范围，引导其提起民事诉讼解决权属纠纷，减少当事人行政、民事多次诉讼的讼累，缩短其获得权利救济的时间。
综上，对本文所举案例产生的多种选择进行比较之后可以明了，如坚持行政诉讼优先于民事诉讼，民事诉讼不能越过行政诉讼进行审查，将把当事人引入法律救济的僵局；而建立行政附带民事诉讼制度时机尚未成熟，并且也不完全能解决平行诉讼带来的种种问题。所以，当前为维护法院判决的统一性，在平行诉讼中比较恰当的选择是先民事诉讼后行政诉讼。在民事诉讼中对登记载体不予认定并不意味着可以宣告行政登记行为无效或撤销该登记行为。法院的不予认定仅仅是对登记行为原先所包含的对民事权属的推定的不认定，民事判决无权对行政登记行为合法与否作出任何评判。基于行政行为的先定力，行政登记行为在未经有权机关经法定程序撤销或宣告无效之前，仍然是有效的行政行为，仍然具备其形式上的合法性。民事判决虽然否定了其实质权属推定，但却不能推翻登记行为本身，此时的行政登记行为是一种已经丧失实质合法性却具备形式效力的行政行为。当事人必须通过合法有效的程序才能最终推翻该行政登记行为，持生效法律文书向原行政登记机关申请变更登记实现其民事权益形式与实质的统一。所以，这里并不存在全然违背行政优先原则的认定。
有观点指出，物权法第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，可以申请更正登记，不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记有错误，登记机构应当予以更正。”因此，当事人可以直接依据民事判决进行变更登记，而没有必要通过民事、行政两轮诉讼达到变更房产登记的效果。对此，有学者认为，对于登记机构错误的登记事项，亦可以同时规定当事人可以不经变更登记和异议登记而直接提起行政诉讼，通过行政诉讼解决错误登记的问题，两条救济路径由当事人选择则更好。⑤
在我国大陆，相关司法解释已赋予法官在民事诉讼中对特定的行政行为的证明效力可不予认定。可以这样认为，在行政与民事交织案件的审理中，先民事后行政的选择不仅是当前司法情境下的最佳选择，而且也是从实务角度对行政法治原则的反思与促动。
注释与参考文献
①王达：《房地产纠纷处理中行政与民事交叉问题的正当程序》，载《行政执法与行政审判》(第20集)，法律出版社2007年版，第74页。
②周公法：《行政登记案件的合法性审查及裁判》，载《人民法院报》日
③李昕：《制度欠缺与司法程序的权宜之计――论我国行政登记的类型与裁判》，载中国法律信息网，www.law-star.com&&&&&&&&日访问
④&胡明理、王延晓：《民事行政诉讼交叉时民事诉讼的中止》，载《人民法院报》日第6版。
⑤王克稳：《我国不动产登记中的行政法问题》，载《法学》2008年第1期。 &
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