政府收费公路内涵是什么 发债融资为何成唯一渠道（政策解读）
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7月12日，财政部、交通运输部印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，并向社会公布。政府收费公路内涵是什么？为什么要发行地方政府收费公路专项债券？针对社会关注的热点问题，财政部、交通运输部有关负责人进行了解读。
原标题：发债融资成唯一渠道（政策解读）7月12日，财政部、交通运输部印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，并向社会公布。政府收费公路内涵是什么？为什么要发行地方政府收费公路专项债券？针对社会关注的热点问题，财政部、交通运输部有关负责人进行了解读。融资模式为何调整政府收费公路，主要包括高速公路和收费一级公路等，是由县级以上人民政府作为投资主体，采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务建设的公路。过去，地方发展收费公路主要有两种模式，一种是由社会投资者运用BOT（建设&经营&转让）等经营性模式建设，另一种是由县级以上交通运输部门采用&贷款修路、收费还贷&模式建设。随着2015年新预算法实施，政府收费公路&贷款修路、收费还贷&模式需要相应调整，发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。《办法》明确，地方政府收费公路专项债券，是地方政府专项债券的一个品种。收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持&一带一路&、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。&目前，我国公路发展还处于成网的关键时期，适度发展政府收费公路有利于路网的完善优化。& 交通运输部有关负责人介绍，&十三五&和&十四五&时期是我国公路加快建设成网的关键时期，收费公路建设和融资任务还比较繁重。收费公路专项债券作为政府债券，具有信用等级高、筹资数额大、融资期限长、融资成本低等优势，是收费公路发展的重要资金渠道。各地发债额度如何分配很多人关心：发行收费公路专项债券，每年的规模是多少？各省份发债额度如何分配的？对此，财政部有关负责人表示，每年全国收费公路专项债券总额度，是在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据建设融资需求、车辆通行费收入状况等因素来确定的。各省的发债额度，应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。收费公路专项债券额度纳入专项债务限额管理，债券收支纳入政府性基金预算管理，接受人大监督；收费公路专项债券按照市场化原则发行，期限、结构明确合理，信息公开透明，便于市场和公众监督。&这种更加规范化、标准化、透明化的融资方式，有利于防范和化解交通领域新增债务风险。&财政部有关负责人表示。债券将来拿什么来偿还政府发行收费公路专项债券，将来拿什么来偿还？《办法》予以明确：以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还。专家认为，政府收费公路有长期稳定的收益来源，有可靠的通行费和广告、服务设施收入，还有政府收费公路权益转让收入，这些都可以作为债务偿还的来源，为及时偿付专项债券创造了更加有利的条件。《办法》要求，地方各级财政部门应当会同本级交通部门，将收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理。建立收费公路专项债券对应项目形成的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。【链接】银行贷款融资成本偏高2016年全国收费公路统计公报显示，2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元，其中政府还贷公路2.61万亿元，经营性公路2.25万亿元。这样的债务余额意味着什么？&相当于政府还贷公路每收10元通行费，有7元需要支付给银行等债权人用于偿还债务利息，其中不包含偿还债务本金支出。&交通运输部规划研究院高级工程师王燕弓说，由于债务规模较大、银行贷款融资成本偏高，使得收费公路特别是政府还贷公路的利息负担十分沉重。2016年，政府还贷公路的利息支出为1278亿元，占1811亿元通行费收入的70.6%。&无论是政府还贷公路还是经营性公路，建设投资的七成左右都是以银行贷款为主的债务性资金。&王燕弓说。（记者赵文君刘红霞申铖）
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7日年化收益率专项债券为收费公路还本付息减压
中国经济导报记者|邵鹏璐&&&&随着财政部下发89号文（《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》），对62号文（《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》）和97号文（《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》）进一步深化，对项目收益专项债券做了更为明确的解释，未来或将会有更多的项目收益债券品种推出。&&&&截至日前，财政部已经批复了两种项目收益专项债，即土地储备专项债和政府收费公路专项债，目前已有北京、厦门、福建、河北试点发行了土地储备专项债，收费公路专项债目前尚无发行。&&&&收费公路专项债作为试点会经过怎样的变迁逐步完善？我国的收费公路又面临怎样的现状？天风证券固定收益首席分析师孙彬彬表示，目前我国收费公路亏损已成普遍现象，还本付息压力大，未来PPP和专项债券是收费公路融资的发展方向。&&&&亏损已成普遍现象&还本付息压力大&&&&目前，除海南和西藏外，内地其他省份均实行公路收费政策。截至2016年底，全国收费公路里程17.11万公里，占全国公路总里程469.63万公里的3.6%。&&&&高速公路是收费公路的主体，收费公路等级结构进一步优化。目前高速公路、一级公路、二级公路、独立桥梁隧道收费里程占比分别为72.77%、13.74%、12.83%、0.66%。高速公路占比持续提升，二级公路收费规模不断压缩，收费公路等级向高速公路集中。&&&&政府还贷公路规模有所下滑，经营性公路则继续保持快速增长态势。政府还贷公路收费期限较短，因此本世纪初修建的部分高速公路陆续到期取消收费。随着政府还贷二级公路取消收费的逐步推进，二级公路收费里程也逐渐减少。中央对融资平台的打击也对政府还贷公路债务融资造成了一定的负面冲击。与之相对的是，经营性公路在政策上基本没有受到特别大的冲击，国家力推PPP模式对经营性公路也是一种利好。&&&&收费公路里程增长最快的省份集中在中西部地区。东部地区高等级公路网趋于成熟，增长有所放缓；中西部地区收费公路建设提速，加上本身基数较小因素，收费公路里程增长迅速。东、中、西部收费公路里程增速的这种变化，有助于优化高等级公路的区域分布结构，也反映了国家在缩小地区差异上的不懈努力。&&&&收费公路由于投资额大、回收周期长，往往采用高负债运营模式。政府还贷公路和经营性公路的资本金比例分别为28.73%、33.30%。项目资本金是自有资金，政府还贷公路更高的负债率可能部分归因于地方政府节约基建资金的考虑。&&&&银行贷款仍然是收费公路最主要的融资来源。政府还贷公路建设资金的70%、经营性公路建设资金的60%来自于银行贷款。由于政府还贷公路的融资渠道单一，对银行贷款的依赖度更高。&&&&收费公路的收入基本上全部来自于通行费收入，而支出包括还本付息、养护经费、运营管理经费、税费以及“绿色通道”和节假日对通行费的减免。&&&&从全国范围来看，不论是政府还贷公路还是经营性公路，整体均属于亏损状态，而且随着收费公路规模的不断上升，亏损也逐年扩大。&&&&分地区来看，这种亏损状态具有普遍性。政府还贷公路仅有云南基本实现了收支平衡，经营性公路中也仅山西、黑龙江、吉林和山东4省实现微弱盈利。&&&&从支出结构来看，收费公路还本付息压力不断加大。近年来收费公路里程和债务规模不断扩张，还本付息支出数额也随之上升。政府还贷公路更高的负债率导致其还本付息占比持续处于高水平，经营性公路还本付息占比较低，但近年来也迅速攀升至75%。即使不考虑其他支出，多数省份的通行费收入仍然无法覆盖还本付息支出。另外，通行费减免、税费也对收费公路造成了比较大的支出压力。&&&&PPP和专项债券是收费公路融资的发展方向&&&&我国收费公路的基本政策是“贷款修路、收费还贷”，相关政策规范主要围绕建设期的融资（贷款）和运营期的收费还贷两个方面。“贷款修路、收费还贷”政策源于改革开放初期财政资金短缺条件下拓宽交通建设资金来源的迫切需要。&&&&然而，近些年收费公路的快速发展，衍生出的一大问题是地方的违规收费。收费站点过多、收费标准过高、收费期限过长、收费款管理不善等问题层出不穷。&&&&长期以来，收费公路的债务融资主要来自融资平台举借的银行贷款，增加了地方债务风险。收费权质押在我国一直没有明确的法律规定，国务院于1999年4月向交通部、人民银行批转《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》，正式允许以公路收费权质押取得银行贷款。公路管理局（事业单位）、交投公司代地方交通部门举借债务，债务融资高度依赖银行贷款，同时城投企业也可以发行城投债。融资平台债务带来的地方政府债务风险引起了中央的高度重视，并多次进行整顿。&&&&PPP和专项债券是收费公路融资的发展方向。由于融资平台模式隐藏着巨大的政府债务风险，中央对此进行了大力整治。新《预算法》和43号文对地方政府举债进行了规范，“贷款修路、收费还贷”的模式难以为继，必须开辟新的融资渠道。收费公路融资“堵后门”的同时，也继续“开前门”补融资缺口，一是继续推广PPP模式，二是发行收费公路专项债券。PPP模式主要适用于盈利性相对较好的公路，社会资本积极性较高；而对于车流量较少的公路，通过专项债券将其债务纳入政府预算是比较可行的选择。&&&&未来的趋势是收费公路只有高速公路收费，并实行统借统还。2015年交通运输部发布的《〈收费公路管理条例〉修订稿征求意见》指出，除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在期满后必须停止收费。统借统还制度源于平衡收支的需要，如果按照统一的15年收费期限，一些落后地区由于车流量少，通行费收入远不足以偿还贷款。《征求意见》规定以省为单位“统一借款、统一收费、统一还款”，有助于扭转收费公路整体长期亏损的局面，保证稳定的还贷资金来源。
【期号：3119】【版面：B02】【作者：邵鹏璐】【】
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如何看待收费公路专项债？
　　什么是政府收费公路？　　由县级以上人民政府作为投资主体、采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路。　　什么是收费公路专项债券？　　募集资金专项用于政府收费公路项目建设，不能借新还旧；偿债资金来源固定于车辆通行费收入和项目对应专项收入；期限最长不超过15年；可以包含提前或延迟偿还债券本金条款。　　近日，财政部印发《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕97号)，收费公路专项债券成为第二只地方政府专项债券的创新品种。　　什么是收费公路专项债券？　　根据97号文，“地方政府收费公路专项债券(以下简称收费公路专项债券)是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券”。　　什么是政府收费公路？　　收费公路专项债券是专项用于政府收费公路项目建设的，那么如何识别政府收费公路？　　根据97号文的答记者问，政府收费公路是“由县级以上人民政府作为投资主体、采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括高速公路和收费一级公路等”，也叫政府还贷公路。　　政府收费公路的几个关键特征是：　　一是，由县级以上人民政府作为投资主体。地方发展收费公路主要有两种模式，一种是由社会投资者运用BOT等经营性模式建设，另一种是由县级以上交通运输部门采用“贷款修路、收费还贷”模式建设。收费公路专项债券所对应的项目模式，属于后一种模式。　　二是，收费公路。我国公路按投融资模式，可以分为非收费公路、政府还贷公路和经营性公路，其中政府还贷公路和经营性公路统称为收费公路。其中收费公路专项债券所对应的项目即收费公路中的政府还贷公路。　　三是，高速公路和收费一级公路等。我国公路按技术等级可以分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路以及等外公路。其中收费公路专项债券所对应的项目主要为高速公路和一级公路。　　目前我国公路以非收费公路为主，里程占比达96%。其中，收费公路主要为高速公路，一级公路和二级公路占比较小。　　募集资金专项用于政府收费公路项目建设，不能借新还旧　　收费公路专项债券应当“专项用于政府收费公路项目建设”，可以优先用于“优先用于国家高速公路项目建设，重点支持‘一带一路’、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设”。　　虽然收费公路专项债券冠以“收费公路”的名称，但特指“政府收费公路”，主要是指“高速公路和一级公路”。　　97号文和97号文答记者问均明确规定，“收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务”。　　考虑到专项债券的项目收益平衡原则，投资项目需要有特定的收入来源，因此只有收费公路才可以作为收费公路专项债券的募投项目，非收费公路不能作为募投项目；同时考虑到收费公路投资建设主体的差异，收费公路专项债券资金只能用于政府作为投资主体的政府还贷公路，而不能用于社会资本作为建设主体的经营性收费公路。　　此外，收费公路专项债券仅限于项目建设，因此不得用于经常性支出和公路养护支出。　　“不得用于偿还存量债务”，收费公路专项债券的该项规定与土地储备专项债券存在明显的不同。62号文规定，土地储备专项债券“不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还”，意味着土地储备专项债券可以用于借新还旧；而97号文规定收费公路专项债券不得用于偿还存量债务，意味着收费公路专项债券不能“借新还旧”，我们也确实无法在97号文中找到周转偿还条款。　　偿债资金来源固定于车辆通行费收入和项目对应专项收入　　收费公路专项债券“以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还”。其中，专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等，需要扣除“支付必需的日常运转经费”。　　在地方政府基金预算收入中，年车辆通行费收入占比均值为3.12%，而转让政府还贷道路收费权收入占比均值仅为0.06%。总的来说，收费公路专项债券的偿债来源在政府性基金预算收入中的占比较低，仅在3%左右，不过相较于土地出让收入而言，车辆通行费收入的年度变化更为稳定基本呈现持续上涨态势。　　期限最长不超过15年　　收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应，考虑到收费公路的特殊性，97号文规定收费公路专项债券的单次发行不超过15年。　　收费公路专项债券的期限，一方面打破了一般地方债和专项地方债通常的10年上限，另一方面也体现出公路项目的特殊性。　　土地储备专项债券期限不超过5年，收费公路专项债券期限不超过15年，均是根据各自的募投项目属性进行的特别规定，体现出两种专项债券募投项目的匹配性。　　可以包含提前或延迟偿还债券本金条款　　土地储备专项债券可以约定提前偿还本金条款，属于地方债条款上的重大创新，虽然第一批北京土地储备专项债券并未明确提前偿还条款。　　收费公路专项债券不但可以包含提前偿还条款，同时可以设定延迟偿还条款。我们目前不能确定“延迟偿还条款”与永续债或者企业债的回售条款的具体异同，97号文也提到“鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构”。　　因此，收费公路专项债券的条款设计将更具复杂性，考虑到不超过15年的规定，期限也更具多元性。　　“延迟偿还条款”或许是对“周转偿还”条款某种程度上的一种创新变化，也更为符合政府收费公路建设运营与土地收储之间的差异，尤其是期限上的差异。　　如何看待收费公路专项债券的估值？ 　　对于收费公路专项债券的估值，我们需要回答两个问题。　　一是，收费公路专项债券与其他地方债是否会出现估值差异，尤其是与土地储备专项债券？　　收费公路专项债券的还款来源主要依赖车辆通行费收入，但是存在两个方面的劣势：一是车辆通行费收入在基金预算收入中的占比较低，远逊于土地出让金收入规模；二是当前全国范围内的还贷性收费公路的通行费收入远不及还本付息支出。因此，从偿债资金来源方面考虑，收费公路专项债券信用资质要弱于土地储备专项债券。但是，考虑到收费公路专项债券的超长期限、提前偿还条款以及延期偿还条款，对于收费公路专项债券的信用资质仍有补益，同时前两项特征也有利于缩短专项债券的久期。　　二是，不同地区的收费公路专项债券是否存在估值差异？　　不同地区的经济发展状况以及交通运输方式的差异，均会带来通行费收入的较大差异，收支缺口也存在更大的差异，比如河北、山西、陕西和福建等地区，通行费收入与每年的还本付息支出存在较大的缺口；而江西、四川等地区则表现相对较好。因此，通行费与支出缺口的不同，将会导致不同地区收费公路专项债券的信用资质存在一定的差异。不过，考虑到目前收费公路专项债券鼓励重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设(该类项目在通行费上具有较为可观的预期)，以及项目本身要求更为严格的收支测算，我们认为，不同地区的收费公路专项债券确实会存在一定的估值差异，但短期内不会有特别明显的表现。　　风险提示 　　车辆通行费收入低于测算预期。