关于我国检察官、法官离退休制度改革若干问题的思考
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关于我国检察官、法官离退休制度改革若干问题的思考
&&&&&&&&&&最近，中共中央政治局就深化司法体制改革、保证司法公正进行第二十一次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。公正司法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国。要坚持司法体制改革的正确政治方向，坚持以提高司法公信力为根本尺度，坚持符合国情和遵循司法规律相结合，坚持问题导向、勇于攻坚克难，坚定信心，凝聚共识，锐意进取，破解难题，坚定不移深化司法体制改革。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在中央政法工作会议上指出，今年是司法体制改革全面深入推进的一年，是全面推进依法治国的开局之年，做好政法工作意义重大。与此同时，　国务院下发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》即（国发〔2015〕2号，以下简称《决定》，对机关事业单位工作人员养老保险制度改革作了原则规定，目前各省正结合本地实际逐步迈开了改革的步伐。本文试图就司法改革与机关事业单位工作人员离退休制度的改革，尤其是对离退休检察官、法官如何正确适应和对待上述改革谈一谈自己一些不成熟的意見和建议，仅供决策者和同仁们参考。&&&首先，必须明确的是不能把检察官和法官等同于一般公务员对待。&&&&在国外，任何一个国家都是给予检察官、法官最优厚的待遇，原因就在于检察官、法官是公平正义的维护者，国家必须给予一定的、充足的生活、生存条件和社会地位，他们才能够发挥好作用，这是一个司法规律。同样在国外，一个人只要成为了检察官或法官，他一辈子都非常重视、珍惜这个荣誉，绝不会轻易犯低级错误。如果你要是把检察官、法官当一般人看，到了一定的时候该走他就走了，因为好地方多的是。所以这次司法体制改革就明确提出了要走检察官、法官职业化的道路。而所谓的检察官法官职业化，就包括在现在的公务员体系中再增加一类——司法类，也就是法官、检察官单独职务序列，单独的工资序列。这就是司法规律。另外从检察官、法官产生到完成历史使命的整个任命体系，应做一个尊重司法规律的规划。但目前，我国的检察官、法官选拔和离退休制度还未能摆脱行政化管理体制，对于检察官法官是否该归为公务员，界定并不清晰。一方面，《公务员法》第三条规定，法官、检察官的管理不适用《公务员法》。但同时笔者认为，公务员法也不宜把法官、检察官列入公务员内，也不必由其设置法官、检察官职务。因为对于法官和检察官，我国已有专门的《法官法》和《检察官法》来规定二者的职务，如院长、检察长等等，将法官、检察官分为十二级，且法官、检察官是司法官员，担任法官、检察官都要通过国家统一司法考试，因而，与普通公务员的产生是有严格区别的。并且，检察官、法官是人大及其常委会任命，也与普通公务员由行政首长任命不同。检察长、院长是人民代表大会选举产生，而行政机关的首长并非都是人大选举产生。按照国际惯例，法官、检察官都是相对独立的司法官员，并不是行政色彩极浓厚的公务员。公务员法将法官、检察官规定为公务员，一则造成法律之间的冲突，二则在法治文明的今天，让人感觉又回到了司法与行政一体的时代，很难使法官、检察官独立行使审判权和检察权，对依法治国不利。所以，法官、检察官不宜列入公务员队伍。与此同时，由于至今尚未制订有关检察官法官离退休的法律规定，在离退休制度上检察官法官又与现行公务员有关管理规定接轨，检察官法官离退休后不能再参与检察院法院案件的侦审活动，是否进入社会化管理等等，这些都是极其矛盾和难以掌控的复杂问题。&&&&&&事实上，笔者认为，国外检察官、法官普遍高龄化存在其背后的合理性。美国著名大法官霍尔姆斯曾说过，法律的生命不在逻辑而在经验。而给予检察官法官自由裁量权就意味着需要运用个人知识、经历、感受对案件进行裁断。正因如此，世界范围内，检察官法官的准入机制极为苛刻。在德国，当法官前要长期“打工”，法国二级法官年龄必须要达到五十岁，在英国，担任领薪治安法官必须具有七年以上的初级律师经历，如果要做到高等法院的法官年龄一般都在六十岁以上。东亚也建立了类似的准入制度，在日本，只有担任高等法院法官、检察官、律师、大学教授累计达十年至二十年以上，才能出任最高法院法官。在韩国，担任高等法院法官必须有十年以上的法官经历。严格的准入制决定了法官的退休年龄会相应延长。美国实行大法官终身制，一百零五岁的美国联邦法官韦斯利·布朗每天带着氧气瓶上法庭，&2005年，美国最高法院的首席大法官伦奎斯特便在任内逝世。即使是采用强制退休的国家，法官退休年龄也普遍在六十五岁以上，如巴西、荷兰规定为七十岁，希腊规定为六十五至六十七岁。法国则规定一般法官六十五岁退休，首席法官七十岁退休。但在我国，一个年轻人毕业后通过司法考试，很快就可以当上检察官、法官。而一旦到了与公务员相同的退休年龄，尤其是基层检察院和法院一般到五十岁左右，便不得不退居二线，提前“下岗”，其实这个年龄段正是一个人年富力强的时候这不得不说是人才极大的浪费，也不利于司法制度的完善。因此应该尽快建立一种尊重法律规律的检察官法官任命体系与相应的离退休制度，珍惜检察官法官，只有这样，这些检察官法官才会把公平正义“看得比自己的生命还重要”。另外，还应该注意到，审判、检察津贴是国家维护司法公平公正，保障法官、检察官履行岗位职责的需要，是法官、检察官个人素养、业绩积累所做贡献的综合标志。离退休后保留审判、检察津贴能体现津贴的真正意义，与警察退休后继续享受警衔津贴的规定相统一，有利于稳定司法队伍，保障法治建设。建议法官、检察官在离退休后继续享受相应津贴。但是人事部、财政部发布的文件中规定了检察官享受检察官津贴，同时也在相关文件中规定了法官津贴，但根据规定，法官、检察官的津贴只能在任职期间才享有，离退休一个月后即行取消。此种做法不能充分发挥津贴作用，也不能契合国家发放审判津贴、检察津贴的初衷。法官、检察官与警察同为法律职业者，且相比警察，法官、检察官在职业准入、执法能力等方面都有更高的要求，在这种情况下，警察退休后根据人事部&财政部&《关于人民警察实行警衔津贴问题的通知&》日&人薪发［号文件第(五)&规定：在警察工作岗位连续工作满5年并从警察工作岗位离退休的人员，其警衔津&贴作为计发离退休费的基数。离休人员，警衔津贴全额计入离休费；退休人员，警衔&津贴按国家规定的比例计入退休费，其中执行职级工资制的退休人员，继续享有津贴。而法官、检察官在退休后却不再享有，有失公允。保留审判、检察津贴有利于在物质方面保障法官、检察官队伍的稳定。另外，此次司法体制改革试点的成功经验来看，检察法院系统所有经费上收省级统一管理是势在必行和非常必要的。据介绍，长期以来，我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，其中地方财政占了绝大部分，不利于排除地方不当干预。法院院长、法官的提名任命也均在当地，人事权也影响着法院检察院独立行使审判权和检察权。此次《改革框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人统一管理，建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制；对财物统一管理，建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。需要指出的是，省级统管是对司法管理体制的一项重大改革，情况复杂，需要根据不同地区的经济社会发展情况进行试点，积累经验后再逐步推开。由此，笔者也认为，对于离退休检察官和法官的管理应该与上述管理配套，统一由最高院和省级院分级管理，而不宜进入社会化管理，只有这样才能真正体現司法改革的宏伟目标。
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全国人大:不得要求法官检察官提前离岗或退休
日08:43 　
检察日报　
“要严格执行国家退休制度，不得强行要求未达到退休年龄的法官、检察官提前离岗或者退休。”全国人大常委会副委员长顾秀莲今天（29日）在十届全国人大常委会第二十九次会议上提出的这一要求，被许多常委会组成人员认为具有较高的现实价值，对于缓解当前司法机关特别是基层案多人少的矛盾具有指导意义。
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继去年对《法官法》、《检察官法》（简称“两官法”）实施情况进行执法检查后，自今年６月始，全国人大常委会又组织力量对１０个省、自治区、直辖市“两官法”实施情况进行了跟踪检查。通过连续几年对“两院”工作的重点监督和连续两年的执法检查，促进了法院、检察院的队伍建设，“人员短缺、职业保障不落实等问题逐步得到解决，‘两官法’的实施取得实效。”据顾秀莲透露，为保证“两官法”的实施，国家制定了四项配套规定：出台法官、检察官等级评定和晋升办法；从今年７月１日起，在职法官、检察官按评定的１２个等级享受相应的审判津贴和检察津贴；艰苦边远地区工作津贴制度实施方案在２００６年得到进一步完善，基层法官、检察官工资水平有所提高，因公牺牲法官、检察官特别慰问金和特别补助金制度也已建立；法官、检察官执行国家统一的公务员退休制度，不得要求不符合提前退休条件的法官、检察官提前退休。
记者注意到，在这四项配套制度中，“严格执行国家退休制度，不得强行要求未达到退休年龄的法官、检察官提前离岗或者退休”，还被顾秀莲作为“充实基层和一线办案力量”的措施之一，在报告再一次进行了强调。
在下午的分组审议中，这个细节引起了常委会组成人员的共鸣。案件越来越多，新人上不来，再让一些骨干提前退休离岗，岂不是雪上加霜？全国人大代表沃岭生说，目前有些地方“一刀切”，让１９５５年、１９５４年生的法官、检察官退休，上级院领导出面协调也不行，地方说必须一视同仁。这必将导致办案力量严重不足。全国人大代表姜健对此也是深有感触：５０岁左右，精力充沛，办案经验丰富，如果让他们在五年内都离岗，五年后谁来办案？因此，大家呼吁各地要认真执行国家公务员退休制度，以实际行动切实保证“两官法”实施，维护司法公正，促进社会和谐。（记者王松苗 庄永廉 王丽丽）
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最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定（试行）
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日，最高人民检察院印发《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定（试行）》。该《规定》共15条，由最高人民检察院负责解释，自发布之日起施行。[1]
最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定（试行）通知
关于印发《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定（试行）》的通知
各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：
《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)已经日最高人民检察院第十二届检察委员会第三十七次会议通过，现予印发。各级检察机关要结合工作实际，高度重视并认真抓好《规定》贯彻落实，积极推动检察官以案释法工作全面深入开展。
一是要充分提高认识。建立并实行检察官以案释法制度，是贯彻落实党的十八届四中全会精神的重要举措，对于充分发挥检察机关职能作用、增强全民法治观念、促进法治社会建设具有重要意义。各级检察机关要从全面推进依法治国要求出发，不断提高开展以案释法工作的责任感和主动性，努力发挥好检察机关在推进法治社会建设中的积极作用。
二是要扎实推进工作。各级检察机关要认真按照《规定》要求，积极深入推进检察官以案释法工作。要把检察官以案释法作为司法办案的重要内容，对办案过程中应当向当事人等诉讼参与人释法说理的情形，要按照规定及时进行释法说理。同时认真结合检察机关办理的典型案例，积极开展向社会公众以案释法工作，不断提高全社会法治建设水平。
三是要确保工作实效。各级检察机关要准确把握检察官以案释法工作的目标、原则和具体要求，依法规范开展好检察官以案释法工作。要紧紧围绕党和国家工作大局，紧密结合司法办案实际，把检察官以案释法工作与加强检察法律文书说理和检察宣传工作有效结合起来，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。
四是要加强组织领导。各级检察机关要把检察官以案释法工作摆上重要位置，切实加强领导，健全工作机制，落实相关责任。省级检察院要充分发挥领导作用，加强对下级院开展以案释法工作的监督指导，必要时应当结合本地区实际，制定检察官以案释法工作实施细则，促进本地区检察官以案释法工作规范有序开展。
五是要积极探索实践。各级检察机关在开展检察官以案释法工作中，要注意发现问题、总结经验，同时积极探索适合开展以案释法工作的有效方式，推动检察官以案释法工作健康发展。各级检察机关在执行《规定》中遇到的问题，请及时层报最高人民检察院。[1]
最高人民检察院
最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定（试行）规定
最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定(试行)
第一条为了充分发挥职能作用，增强全民法治观念，推进法治社会建设，按照“谁执法谁普法”的普法责任制，根据宪法和法律规定，建立并实行检察官以案释法制度。
第二条检察官以案释法，是指检察官结合检察机关办理的案件，围绕案件事实、证据、程序和法律适用等问题进行释法说理、开展法治宣传教育等活动。
检察官以案释法包括向当事人等参与人以案释法和向社会公众以案释法。
第三条检察官以案释法应当遵循以下原则：
(一)必要性原则。检察官应当综合考虑案件性质特点、诉讼参与人需求以及法治宣传效果等因素，决定是否进行以案释法以及如何释法。
(二)合法性原则。检察官应当严格依照法律和司法解释进行以案释法，不得出现违反法律规定的内容。
(三)规范性原则。检察官以案释法应当做到事实准确，说理清晰，表述规范。
(四)及时性原则。检察官应当根据办案实际和普法需要，在案件办理的关键环节或者案件办结后，及时向诉讼参与人或者社会公众以案释法。
第四条检察官对其办理的案件，应当按照《最高人民检察院关于加强检察法律文书说理工作的意见(试行)》，认真做好各个环节的法律文书说理工作。
对正在办理的案件，当事人等诉讼参与人提出请求的，检察官应当结合具体案情，依照法律及有关规定向当事人等诉讼参与人进行释法说理。
对可能造成当事人等诉讼参与人对检察机关司法行为和处理决定产生质疑，或者经过执法办案风险评估，可能引发当事人上访、负面社会舆情等严重后果，影响检察机关司法公信力的案件，检察官应当依照法律及有关规定，主动向当事人等诉讼参与人进行释法说理。
第五条下列案件可以向社会公众以案释法：
(一)具有良好法律效果与社会效果，通过开展以案释法，有利于维护法律权威、弘扬社会正气的案件；
(二)具有广泛社会影响或较大争议，通过开展以案释法，有利于回应社会关切、正确引导舆论的案件；
(三)可能引发上访或者社会群体事件，通过开展以案释法，有利于化解社会矛盾、促进和谐稳定的案件；
(四)与群众利益密切相关，通过开展以案释法，有利于提高群众权利保护意识、维护自身合法权益的案件；
(五)具有较强警示教育意义，通过开展以案释法，有利于提高群众学法守法意识、促进法治社会建设的案件；
(六)具有预防职务犯罪效果，通过开展以案释法，有利于促进单位、部门健全制度、改进管理和国家工作人员自我警醒、廉洁自律的案件；
(七)适合开展以案释法的其他类型案件。
第六条检察官以案释法，应当准确说明与案件有关的主要事实，充分阐明办理案件的法律和政策依据。
向当事人等诉讼参与人释法说理，应当针对检察法律文书、有关处理决定的重点内容以及办案过程中诉讼参与人要求、申请、质疑、举报、控告、申诉的重点问题进行分析论证、解释说明。
向社会公众释法说理，要注意结合案件内容、性质、特点，充分发挥以案释法的引导、规范、预防与教育功能，增强法治宣传效果。
第七条检察官以案释法，不得泄露国家秘密、商业秘密以及其他依照法律法规和检察工作规定不得公开的信息。涉及当事人隐私或者未成年人犯罪信息的案件，应当通过必要方式进行处理，避免对当事人及其家属名誉、未成年人身心健康造成损害。
第八条对于检察机关正在办理的案件，检察官可以针对诉讼参与人提出的请求，结合办案进程适时向其进行释法。遇有重大紧急情况的，应当立即启动以案释法工作。
向社会公众以案释法，可以结合国家宪法日和法制宣传月、宣传周、宣传日等普法活动开展，也可以配合一定时期的中心工作或者根据案件情况、社会关切等定期或者不定期开展。
第九条向当事人等诉讼参与人以案释法，可以根据需要采取书面或者口头方式。采取口头方式的，应当做好记录。
向社会公众以案释法可以通过下列方式进行：
(一)进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位等以案释法；
(二)充分运用电视、广播、报刊等传统媒体，开辟检察官访谈、检察官专栏等以案释法；
(三)充分利用微博、微信、新闻客户端等新媒体，广泛依托检察官方网站、政府网站和专业普法网站等以案释法；
(四)充分应用人民检察院案件信息公开系统，通过依法、全面、及时、规范公开案件信息促进以案释法；
(五)结合检察机关发布的指导性案例、典型案例等进行以案释法；
(六)适合开展以案释法的其他方式。
第十条检察机关案件承办部门应当结合本部门办理的案件，组织检察官开展以案释法工作，并加强对检察官以案释法工作的指导、监督和检查。
检察机关承担社会治安综合治理联络任务和负责预防职务犯罪工作的部门，应当按照一定时期社会治安综合治理工作部署和预防职务犯罪工作安排，分别研究制定检察官以案释法年度工作计划，组织、协调案件承办部门开展以案释法工作，并对相关工作情况进行总结、通报。
检察机关新闻宣传部门负责组织检察官通过新闻媒体进行以案释法，并做好相关宣传报道和舆情应对工作。
检察机关法律政策研究部门根据案例指导工作要求，加强对以案释法工作的规范指导，开展以案释法典型案例的收集、研究和发布工作。
第十一条检察官进行以案释法，应当严格遵守法律规定的司法办案程序和检察机关工作规定，重大案件应当经所在部门负责人批准，并报分管检察长或者检察长同意。对社会关注的重大复杂敏感案件向社会公众以案释法，还应当就释法的方式、内容、时机等征求检察机关新闻宣传部门意见，必要时应当报上一级人民检察院批准。
第十二条检察机关应当根据工作需要，建立健全检察官以案释法激励机制，对于在以案释法工作方面表现突出、成绩显著的检察官以及其他工作人员给予表彰和奖励。
第十三条负责以案释法的检察官有下列行为，应当承担相应责任：
(一)未经批准，擅自在公开场合、新闻媒体等发表与承办案件有关的言论，对检察机关司法公信力造成不良影响的；
(二)未经批准，擅自对外披露自己或他人正在办理的案件情况，妨害案件依法独立公正办理的；
(三)故意歪曲或者错误阐述案件事实，引发舆情事件、造成负面社会影响的；
(四)发表与检察官职业道德不符的言论，损害检察机关形象的；
(五)造成其他消极影响或者严重后果的。
第十四条省级人民检察院可以依据本规定，结合本地实际情况，制定检察官以案释法工作实施细则。
第十五条本规定由最高人民检察院负责解释，自发布之日起施行。
．最高人民检察院．[引用日期]拒绝访问 |
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