2016年行政事业单位内部控制报告
2016年行政事业单位内部控制报告
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　　内部环境是企业实施内部控制的基础，一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。
　　2016年行政事业单位内部控制范本一：
　　按照财政部印发的《行政事业单位内部控制规范(试行)》，以及长岭县贯彻实施《行政事业单位内部控制规范》工作方案的要求，为进一步提高我局内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，我局对本单位的内部控制进行了全面的梳理，并进行了适当的评价。现将有关贯彻实施情况报告如下：
　　一、准备工作
　　继三月中旬，县财政局组织召开全县贯彻实施行政事业单位内控规范动员大会，对全县贯彻实施《内控规范》工作做动员部署后，我局制定了长岭县卫生局贯彻实施《行政事业单位内部控制规范》工作方案，成立了贯彻实施行政事业单位内部控制规范实施、协调领导小组，负责本局贯彻实施内控工作方案、协调解决重大事项、监督指导工作开展。
　　二、贯彻实施《行政事业单位内部控制规范》目标和原则
　　(一)内部控制的目标和原则
　　1、内部控制的目标
　　内部控制是由行政事业单位的领导层和全体职工实施的、旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，实现行政事业单位管理服务目标所制定的政策和程序。
　　我局内部控制的目标是：
　　(1)合法性&&管理和服务活动的合法合规
　　(2)安全性&&资产安全
　　(3)可靠性&&财务报告及相关信息真实、完整
　　(4)效率性&&提高管理服务的效率和效果
　　(5)风险防范&&排除障碍实现单位发展战略
　　2、我局建立与实施内部控制应遵循的原则
　　(1)全面性原则
　　内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项。因为，在内部控制程序的所有环节中，有一个环节没有发挥作用，所有起作用的环节，也会变得无用。
　　(2)重要性原则
　　内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。行业、规模、性质、所处地域、组织形式等不同，高风险领域不同。内部控制不能防范所有风险，但要关注重要业务事项和高风险领域，防范颠覆性风险。
　　(3)制衡性原则
　　内部控制应当在治理结构、机构设Z及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率。内部控制的核心思想是权力平衡，制约对象是权力，权力分配合理，约束适当是内部控制的难点。内部控制过于复杂会影响效率，风险大的业务，首先是防范风险，其次才是兼顾运营效率。
　　(4)适应性原则
　　内部控制应当与行政事业单位的规模、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。内部控制不能拷贝，也不能克隆。别人的成功经验，拿过来不一定能用。行政事业单位发展的不同阶段、外部环境的变化、战略目标
　　的调整等，内部控制要随之变动。
　　(5)成本效益原则
　　内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。内部控制的设计和运行受制于成本与效益原则。成本小于效益，是任何理性的管理活动都必须遵循的法则。
　　3、建立与实施内部控制应包括的要素：
　　(1)内部环境&&是行政事业单位实施内部控制的基础。
　　(2)风险评估&&是行政事业单位及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。
　　(3)控制活动&&是行政事业单位根据风险评估结果，采用相应的控制措施、政策和方法，将风险控制在可承受范围之内。
　　(4)信息与沟通&&是行政事业单位及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，并在行政事业单位内部、单位与外部之间进行有效沟通。
　　(5)内部监督&&是行政事业单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，应当及时加以改进。
　　三、当前行政事业单位内部控制存在的主要问题
　　1.费用支出缺乏有效控制
　　行政事业单位对于行政经费的支出，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等，普遍缺乏严格的控制标准;即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制。
　　2.固定资产控制薄弱
　　实行政府集中采购以后，行政事业单位固定资产的购Z得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。如未按建立起定期财产盘点制度，购Z的固定资产未能及时登记入账，未登记固定资产明细账和实物卡片，责任不明确等，导致资产账实不符及资产流失。
　　3.财务管理弱化
　　财务部门的工作限于记账、算账、报账，与业务控制脱节，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督。票据管理不到位。未建立定期或不定期抽查制度，出现延期上缴收入，挪用公款问题;对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设&小金库&等问题。
　　4.岗位设Z不够合理
　　由于多种原因，一些单位岗位安排不尽合理，存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。
　　5.预算控制比较薄弱
　　首先是没有预算或预算编制比较粗糙，部门预算的编制一般根据当年财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。其次是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。
　　四、行政事业单位内部控制薄弱的主要原因
　　1. 内部控制观念淡薄
　　良好的内部控制意识是内部控制制度设计完善和有效运行的基本前提。但一
　　些单位的领导对内部控制制度重要性的认识还不到位，内控意识不强，重发展、轻控制，对内部控制知识缺乏基本了解，把内部控制看成仅是财务部门的事。
　　2.内部控制制度不完善
　　财政部制定的《内部会计控制规范》主要是针对企业的，对行政事业单位的适用性较差;有的单位虽然制定了一系列内控制度，但未能严格执行，对制度的执行及效果缺乏必要的监督，导致有章不循、违章不究，内部控制制度未能发挥应有的作用。
　　3.信息与沟通衔接不够
　　行政事业单位会计集中核算后，由会计核算中心对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务，由于会计主体单位与核算部门不一致，双方沟通衔接不够，极易形成账物分离的资产管理现状，造成核算中心管账不管物、核算单位管物不管账、账物不符的问题，影响单位内部控制制度的有效实施。
　　4.管理人员业务素质不能适应内部控制工作的需要
　　管理人员竞争意识差，缺乏创新精神，业务素质难以满足实施内部控制和监督的要求。
　　5.外部监督对单位内部控制健全性和有效性的监督检查不够
　　目前作为行政事业单位主要外部监督力量的财政、审计部门，大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查。缺少有效的外部监督，使行政事业单位内部控制制度体系完善失去外部推动力和约束机制。
　　五、我局实施行政事业单位内部控制情况
　　(一)控制环境
　　任何行政事业单位的控制活动都存在于一定的控制环境之中，控制环境的好坏直接影响到行政事业单位内部控制的贯彻和执行以及管理服务目标及整体战略目标的实现。在COSO报告《内部控制&&整体框架》的内部控制五要素中，控制环境被放在了第一的位子上，它作为推动单位发展的动力，是所有其他内控组成部分的基础和核心。它对行政事业单位内部控制的建立和实施有重大影响，其好坏直接了行政事业单位内部控制整体框架实施的效果。
　　1、操守和价值观
　　诚信和道德价值观念是控制环境的重要组成部分，影响到重要业务流程的设计和运行。内部控制的有效性直接依赖于负责创建、管理和监控内部控制的人员的诚信和道德价值观念。单位是否存在道德行为规范，以及这些规范如何在单位内部得到沟通和落实，决定了是否能产生诚信和道德的行为
　　(1).领导的操守和价值观具有杠杆作用
　　诚信的原则和道德价值观，主要取决于单位负责人。严格一致地保持诚信行为和道德标准，任何人不得凌驾于内部控制制度之上。负责人要以身作则，并传达给全体职工。
　　(2).制定行为准则和其他原则
　　明确可以接受的商业行为，利益冲突的处理方式，员工行为的道德标准并确保这些准则和原则的有效执行。对员工精神规范、仪容仪表、工作纪律、待人接物、环境卫生以及组织管理及违反的处理等方面做出规定。
　　可通过标语、宣传册、培训等手段，推动内部员工对单位理念的理解和接受，使员工理解和把握单位文化和管理理念。
　　(3).处罚规定
　　对于背离单位政策和程序，违反行为准则的行为，能够采取补救施。保证这些措施被单位员工所知悉。
　　(4).管理者对干涉正常程序或凌驾制度行为的态度
　　应一贯重视管理者对于干涉正常程序或越权行为的态度。
　　(5).面临不现实的目标的压力
　　管理层在制定关键绩效指标时，要考虑适当，过高的不现实的目标会导致员工丧失积极性和舞弊。
　　2、管理哲学和经营风格
　　单位管理者的观念、方式和风格，通常会从三个方面极大地影响控制环境：第一、管理者对待风险的态度和控制风险的方法;第二、为实现预算和其他财务及经营目标，对内部控制的重视程度;第三、管理者对会计报表所持的态度和所采取的行动。
　　(1)管理层的主导作用
　　管理层负责单位管理服务活动的运作以及管理策略和程序的制定、执行与监督。控制环境的每个方面在很大程度上都受管理层采取的措施和作出决策的影响，在管理层以一个或少数几个人为主时，管理层的理念和经营风格对内部控制的影响尤为突出。
　　(2)管理理念
　　管理层的理念包括管理层对内部控制的理念，即管理层对内部控制以及对具体控制实施环境的重视程度。管理层对内部控制的重视，将有助于控制的有效执行。本单位负责人如果不重视内部控制，甚至反对内部控制，那么该单位的内部控制制度就是纸上谈兵，就是一句空话。
　　衡量管理层对内部控制重视程度的重要标准，是管理层收到有关内部控制弱点及违规事件的报告时是否作出适当反应。管理层及时地下达纠弊措施，表明他们对内部控制的重视，也有利于加强本单位内部的控制意识。
　　(3)管理层的经营风格
　　管理层的经营风格是指管理层所能接受的业务风险的性质。
　　管理哲学和经营风格通常对企业有普遍深入的影响。这些影响是无形的，但可以找到一些积极和消极的标志。
　　3、文化建设
　　文化建设是行政事业单位的灵魂，是推动行政事业单位发展的不竭动力。它包含着非常丰富的内容，其核心是行政事业单位的精神和价值观。这里的价值观不是泛指行政事业单位管理中的各种文化现象，而是行政事业单位中的员工在从事工作与管理中所持有的价值观念。
　　行政事业单位应当重视文化建设在实现发展战略中不可或缺的作用，加大投入力度，健全保障机制，防止和避免形式主义。单位应当根据发展战略和自身特点，优良传统，挖掘文化底蕴，提炼核心价值，确定文化建设的目标和内容。单位主要负责人应当在文化建设中发挥主导作用，以自身的优秀品格和脚踏实地的工作作风带动影响整体团队，共同营造积极向上的文化环境。行政事业单位员工应当遵守员工行为守则，忠于职守，勤勉尽责。
　　行政事业单位应当建立文化评估制度，分析总结文化在单位发展中的积极作用，研究发现不利于单位发展的文化因素，及时采取措施加以改进。单位文化评
　　估，应当重点关注单位核心价值的员工认同感、品牌的社会认可度、参与各种文化的融合，以及员工对单位未来发展的信心。
　　(二) 风险评估
　　风险评估是行政事业单位及时识别、系统分析管理服务活动中与实现内部控制目标相关的风险，并合理确定风险的应对策略。风险因素、风险事件和风险结果是风险的基本构成要素，风险因素是风险形成的必要条件，是风险产生和存在的前提。
　　行政事业单位的风险评估程序应该考虑相关风险的迹象，可能影响单位目标实现的外部和内部因素，并且这些程序应该分析风险，并且提供一个管理风险的基础
　　源于风险意识的风险管理主要包括风险分析、风险评价与风险控制三大部份。
　　风险具有不确定性，受多种事件发生的概率所决定。因此，预测和防范有一定难度。追求风险与收益的均衡优化。
　　1、风险控制目标
　　内部控制是为实现组织的目标，因而，风险控制是为实现组织的目标服务的。行政事业单位要根据管理和服务要实现的目标，评估影响目标实现的相关风险，分析原因。
　　为有效实施风险控制，我局组织相关人员按一定程序组织实施风险评估和应对工作。风险控制组织实施的流程是：①制定风险管理规划;②风险辩识;③风险评估;④风险管理策略方案选择;⑤风险管理策略实施;⑥风险管理策略实施评价。
　　2、风险承受能力
　　行政事业单位开展风险评估，应当准确识别与实现控制目标相关的内部风险和外部风险，确定相应的风险承受度。风险承受度是行政事业单位能够承担的风险限度，包括整体风险承受能力和业务层面的可接受风险水平。
　　完全规避各种风险是不可能的，这种认识不符合辩证思维。因而，行政事业单位应当评价单位的风险承受能力，以确定当外部或内部因素变化带来风险时，哪些风险是可以承受的，哪些风险必须规避和防范。
　　风险承受能力与行政事业单位管理服务活动的性质、社会影响、权利责任、经济后果、客户评价等相关。工作性质特殊、社会影响大、经济后果严重的单位，风险承受能力小，反之，风险承受能力可能大一些。
　　单位规模比较大、资源实力强、法律法规惩罚力度小的行政事业单位，风险承受能力较大。反之，风险承受能力可能小一些。
　　风险承受能的评价取决于风险可能造成的损失与规避风险所发生的支出或成本相关，包括经济成本、社会成本、政治成本等
　　3、风险识别
　　风险识别是发现风险和评估风险大小的程序。行政事业单位的风险识别和评估程序应该考虑相关风险的迹象，包括管理层面和服务活动层面。风险识别和评估程序应该考虑可能影响目标实现的外部和内部因素，并且应该分析风险。
　　2016年行政事业单位内部控制报告范本二：
　　行政事业单位内部控制的目标和原则：
　　(一)内部控制的目标
　　内部控制是由行政事业单位的领导层和全体员工实施的、旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，实现行政事业单位管理服务目标所制定的政策和程序。
　　行政事业单位内部控制的目标是：
　　1.合法性&&管理和服务活动的合法合规
　　2.安全性&&资产安全
　　3.可靠性&&财务报告及相关信息真实、完整
　　4.效率性&&提高管理服务的效率和效果
　　5.风险防范&&排除障碍实现单位发展战略
　　(二)行政事业单位建立与实施内部控制应遵循的原则
　　1.全面性原则
　　内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项。因为，在内部控制程序的所有环节中，有一个环节没有发挥作用，所有起作用的环节，也会变得无用。
　　2.重要性原则
　　内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。行业、规模、性质、所处地域、组织形式等不同，高风险领域不同。内部控制不能防范所有风险，但要关注重要业务事项和高风险领域，防范颠覆性风险。
　　3.制衡性原则
　　内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率。内部控制的核心思想是权力平衡，制约对象是权力，权力分配合理，约束适当是内部控制的难点。内部控制过于复杂会影响效率，风险大的业务，首先是防范风险，其次才是兼顾运营效率。
　　4.适应性原则
　　内部控制应当与行政事业单位的规模、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。内部控制不能拷贝，也不能克隆。别人的成功经验，拿过来不一定能用。行政事业单位发展的不同阶段、外部环境的变化、战略目标的调整等，内部控制要随之变动。
　　5.成本效益原则
　　内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。
　　内部控制的设计和运行受制于成本与效益原则。成本小于效益，是任何理性的管理活动都必须遵循的法则。
　　(三)建立与实施内部控制包括的要素
　　1.内部环境&&是行政事业单位实施内部控制的基础。
　　2.风险评估&&是行政事业单位及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。
　　3.控制活动&&是行政事业单位根据风险评估结果，采用相应的控制措施、政策和方法，将风险控制在可承受范围之内。
　　4.信息与沟通&&是行政事业单位及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，并在行政事业单位内部、单位与外部之间进行有效沟通。
　　5.内部监督&&是行政事业单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，应当及时加以改进。
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建设项目控制
建设项目控制
第三节　建设与验收控制
　　行政事业单位应当加强工程项目建设过程和验收环节的监控，落实责任制，实行严格的概预算管理，严把质量关，确保工程项目达到设计要求。
　　一、实行严格的工程监理制度
　　工程监理人员应当深入施工现场，监控工程进度和质量，及时发现和纠正建设过程中的问题。工程监理人员应当具备良好的职业操守，客观公正地执行监理任务，发现工程施工不符合设计要求、施工技术标准和合同约定的，应当要求承包单位改正；
　　发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告企业要求设计单位改正。未经工程监理人员签字，工程物资不得在工程上使用或者安装，不得进行下一道工序施工，不得拨付工程价款，不得进行竣工验收。
　　（1）监理工程师应参加建设单位主持的设计交底，掌握建设单位对本工程的要求、设计意图、设计要点及标准、对材料和工艺的要求，以及施工中应特别注意的事项等。
　　（2）总监理工程师应及时审核施工单位提交的合同工程的施工组织设计及总体进度计划，并在合同规定的期限内批复。
　　（3）总监理工程师收到施工单位提交的原始基准点、基准线和高程基准的复测报告后，应对复测结果进行审核和平行复测检查。应验收批复施工单位测定的地面线，并作为工程计量的依据。
　　（4）监理工程师收到施工单位提交的合同工程开工报告后，应对合同工程的开工条件进行核查。具备开工条件的，由总监理工程师签发合同工程开工令，并报建设单位备案。
　　（5）监理人员应在施工现场观察、监督与检查其施工过程，注意并及时发现质量事故的苗头和影响质量不利因素的发展变化、潜在的质量隐患以及出现的问题，以便及时进行控制。
　　（6）工程建设的各方必须遵守质量控制工作程序，按规定的程序进行工作。例如，未提交开工申请并未得到监理工程师的审查批准，不得开工；未经监理工程师签署质量验收单并予以质量确认，不得进行下道工序等。如果施工方承建的工程质量达不到要求，或者不能按监理方要求予以处理使之达到要求和标准，监理方人员有权采取拒绝开具支付证书手段。
　　二、加强对工程价款结算的管理
　　应当明确价款结算的条件、方式和金额等内容，确保工程款项按合同约定或工程进度及时、准确支付。具体控制政策和措施包括：
　　（1）应当建立工程进度价款支付环节的控制制度，对价款支付的条件、方式以及会计核算程序作出明确规定，确保价款支付及时、正确。
　　行政事业单位会计人员应对价款支付申请及凭证、审批人的批准意见等进行审查和复核。复核无误后，方可办理价款支付手续。工程进度款的支付要按工程项目进度或者合同协议约定进行，不得随意提前支付。行政事业单位会计人员在办理价款支付业务过程中发现拟支付的价款与合同协议约定的价款支付方式及金额不符，或与工程实际完工进度不符等异常情况时，应当及时报告。
　　（2）对于自行建造的工程项目，以及以包工不包料方式委托其他单位承担的工程项目，行政事业单位应当建立针对材料采购、收发、保管和记录的控制程序。
　　（3）行政事业单位应当严格控制项目变更，对于必要的项目变更应经过相关部门或中介机构（如工程监理、财务监理等）的审核。因工程变更等原因造成价款支付方式及金额发生变动的，应当提供完整的书面文件和其他相关资料。行政事业单位会计人员应当对工程变更所涉及的价款支付进行审核。
　　（4）行政事业单位应当加强对工程项目资金筹集与运用、物资采购与使用、财产清理与变现等业务的会计核算，真实、完整地反映工程项目成本费用发生情况、资金流入流出情况及财产物资的增减变动情况。为了更好地发挥会计控制在行政事业单位工程项目款项结算中的作用，行政事业单位应积极推行会计集中核算和国库集中支付制度。
　　三、及时编制竣工决算
　　行政事业单位应当及时开展决算审计，组织专业人员进行竣工验收，重点关注项目投资额、概预算执行、资金管理、工程质量等内容。对于验收合格的工程项目，应当编制财产清单，及时办理资产移交手续。
　　（一）概预算编制内部控制政策和措施
　　行政事业单位概预算编制的依据、内容、标准应当明确规范。
　　具体控制政策和措施包括：
　　（1）单位应当建立工程项目概预算环节的控制制度，对概预算的编制、审核等作出明确规定，确保概预算编制科学、合理。
　　组织工程、技术、财会等方面的相关专业人员对编制的概预算进行审核，重点审查编制依据、工程量的估计、定额、参数、模型等的采用是否合理，项目内容是否完整，计算是否准确。
　　（2）审核人员应出具书面审核意见，并签章确认。
　　（二）竣工决策环节内部控制政策和措施
　　竣工决算环节的控制流程应当科学严密，竣工清理范围、竣工决算依据、决算审计要求、竣工验收程序、资产移交手续等应当明确。工程项目的确认、计量和报告应当符合国家统一的会计准则制度的规定。
　　具体控制政策和措施应当包括：
　　（1）单位应当建立竣工决算环节的控制制度，对竣工清理、竣工决算、决算审计、竣工验收等作出明确规定，确保竣工决算真实、完整、及时。应建立竣工清理制度，明确竣工清理的范围、内容和方法，如实填写并妥善保管竣工清理清单。
　　（2）单位应当依据国家法律法规的规定及时编制竣工决算。竣工决算是以货币为计量单位，以日常核算资料为主要依据，通过编制报表和文字说明书的方法，综合反映经济活动和财务成果的总结性报告文件，竣工决算综合反映工程项目从筹建到竣工全过程的财务状况和建设成果。
　　竣工决算由竣工决算报表和竣工财务决算情况说明书两部分组成。竣工决算报表一般包括：竣工工程概况表、竣工财务决算表、交付使用资产总表、建设成本总表、未完工程项目表等。
　　（3）单位应当建立竣工决算审计制度，及时组织竣工决算审计。未实施竣工决算审计的工程项目，原则上不得办理竣工验收手续。因生产经营急需组织竣工验收的，应同时组织竣工决算审计。单位应当及时组织工程项目竣工验收，确保工程质量符合设计要求。
　　应对竣工验收进行审核，重点审查验收人员、验收范围、验收依据、验收程序等是否符合国家有关规定，并可聘请专业人士或中介机构帮助单位验收。对于验收合格的工程项目，应当及时编制财产清单，办理资产移交手续，并加强对资产的管理。
　　（4）单位应当建立工程项目后评估制度，对完工工程项目的经济性与项目建议书和可行性研究报告提出的预期经济目标进行对比分析，并作为绩效考核和责任追究的基本依据。
　　主要从技术、财务和经济三方面，对项目建成后实际达到的各项指标进行分析总结，并与可行性研究方案、计划任务书、设计、计划、概预算等资料进行对比，以检查预计与设计的完成程度，分析完成或未完成的原因，借以总结经验和教训，为今后投资决策提供参考资料。
　　操作提示
　　对于已经达到预定可使用状态，但未办理竣工决算的工程项目，在会计上应暂估入账，并计提累计折旧。待办理完竣工决算后，调整固定资产入账价值。
第四节　实务案例讲解
　　【案例9.1】
　　长江河道工程项目案例
　　“万里长江，险在荆江，荆江之险，又在洪湖。”建国以来，中央和地方对长江干堤的建设投入了大量的资金，其中，从1997年到2000年，国家通过长江水利委员会界牌河段综合治理护岸工程代表处（以下简称“长委代表处”） 共安排了3680万元的国债资金给洪湖。而办理河工这件大事，却被某些人视为“吃石头”的肥差。
　　日，杨某与洪湖分局所属单位洪湖市长江河道工程有限公司签订了洪湖市界牌河段整治水下抛石施工合同，由工程单位负责抛石施工，工程造价269.99万元，其中购买石料206.4万元。
　　但实际上，审计人员后来发现，“工程单位未参加该工程的施工与管理，此工程纯系虚假工程，签订施工合同纯粹是掩人耳目。”1999年12月，杨某又与湖北省水利水电工程咨询中心洪湖长江干堤加固工程监理处（以下简称“监理处”） 总监魏某签订了监理合同。
　　魏某指示该监理处监理工程师许某负责此项监理工作，但监理处对此未做任何监理记录。2000年3月，许某不仅不勘测核查，还直接在洪湖分局工程技术科科长王某提供的工程量清单和水下抛石单元工程质量评定表签字盖章，并由监理处出具了虚假监理报告。事后，魏某接受工程单位监理费2万元，存入个人储蓄账户。
　　在出具监理报告5个月后，杨某才想到要准备施工图。2002年8月，杨某等人要求湖北省水利水电勘测设计院的华某等人按照他们提供的数据绘制图纸，将该图纸设计阶段标明为技术施工阶段，出图日期标为1999年12月。
　　2002年9月，工程单位支付该设计院职工技术协会设计费4万元，华某等人当即提走劳务费及奖金2万元。而这份图纸，一直被杨某等人充当“工程施工图”来应对审计组的检查。2001年12月，洪湖分局工程技术科科长王某又指示他人凭空编写了建设、监理、设计、施工四家的工程管理工作报告。
　　日，杨某以洪湖分局名义邀请了长江水利委员会、湖北省水利水电勘测设计院等有关设计、监理部门的领导、专家，会同其他相关人员组成了一个11人的工程验收小组对该工程进行了“验收”，结果是该工程被评为优良工程，而该验收小组成员每人领取了600元的验收评审费。
　　【案例分析】
　　该案例涉及合同签订、施工监理、工程验收等方面内控问题。
　　本案例首先从签订合同开始就出问题了，纯粹是用来掩人耳目，让那些不法行为变得合法化，光明正大的套取国家的利益。长江干堤这样重要的工程，直接关系到成千上万人的生命财产，工程单位居然没有进行任何的施工。
　　工程施工必须要有专业的监理对工程完工进度和质量进行监督与管理，这是工程中非常重要的一个环节，因为工程施工中涉及很多专业技术，所以一般聘请职业监理师。本案例中的许某未做任何监理记录就直接在工程质量评定表上签字盖章，这样那个虚假的合同也就自然没有被发现。
　　最后在工程完工付款时，还应该有专家对工程进行验收，验收合格后才可以付款。案例中的专家居然将一个没有进行任何施工的工程评为优良工程，说明整个验收过程完全没有相应的控制。
　　建议：
　　（1）应严格执行职责分工制度。
　　职责分工即对工程项目的预算、决算、招标、投标、工程质量监督等，均应明确划分责任，由专门部门和专人负责。明确的职责分工制度，有利于防止和发现防洪工程发包、承包、施工、验收等过程中的舞弊行为。
　　（2）工程项目应采用公开招标方式确定承包商， 防止发包、承包中的舞弊行为，保证工程项目的质量。
　　应根据技术胜任能力、管理能力、资源的可利用性、收费的合理性、专业的全面性、社会信誉以及质量保证等因素来选择承包商。
　　在确定承包商以前，应对各备选单位进行调查，并进行投标资格的初步审查，了解该单位的资质信誉、实力、工程业绩是否符合该工程项目要求，并且要求投标方以书面形式向单位承诺不转包该专业工程。
　　开标应规范化，单位负责人、总承包商、各分包商、设计主持人及专业负责人、工程监理负责人、专业工程师等有关人员应参加，开标应严格按合法、合理的程序进行。招标、评标、定标必须经过适当授权，严禁一个人或少数人确定中标单位。
　　（3）一般工程项目投入资金较多，从立项到施工再到竣工验收决算时间较长，尤其是工程质量至关重要，工程发包、承包、施工、验收等过程中较容易发生舞弊行为，单位应使用全面质量管理体系对施工过程进行质量管理，组织各部门协作配合，调整各方利益，以确保工程项目总目标的最终实现。
　　包括：做好施工的技术交底，监督按照设计图纸和规范、规程施工；进行施工质量检查和验收，加强对施工过程各个环节特别是隐蔽工程进行质量检查；进行质量分析，防止施工过程中类似质量问题的再次发生。
　　（4）单位应当组织有关部门及人员对竣工决算进行审核，重点审查决算依据是否完备，相关文件资料是否齐全，竣工清理是否完成，决算编制是否正确。
　　应根据批准的初步设计概算，审查工程成本中有无不属于工程范围的开支，所有工程项目是否属于计划范围以内，有无搞计划外工程；增加的工程项目是否经有关管理部门批准；结合财务制度审查各项费用支出是否符合规定，有无乱挤乱摊成本，扩大开支范围；有无乱立标准，铺张浪费等情况。
　　应将其实际数与概算进行总的和分项目对比，以考核建设成本总的和各项构成内容的节超情况，并计算节超额和节超率。然后，根据节超情况，进一步查找影响建设成本节超的原因。
　　应明确规定竣工验收标准，竣工验收准备工作全部完成以后，即可按竣工验收标准和合同规定正式办理竣工验收手续，应加强竣工验收工作的组织领导，应在竣工前，根据项目性质、大小，成立竣工验收领导小组或验收委员会负责竣工验收工作，严禁由一人负责验收工作。
　　【案例9.2】
　　H项目实施中的内部控制缺陷
　　H项目由A行政单位与B项目公司具体实施，该项目在Y市实施，通过综合处理工艺将垃圾进行分选回收，并将其中易降解的有机垃圾进行资源化处置，生产出沼气，再转化成电能；通过生化处理来减少垃圾填埋量，达到减量化的效果。
　　2004年6月，Y市有关单位批复了此项目总投资为4000万元的可行性研究报告，2005年7月，Y市有关单位又批复了总投资为43 00万元的沼气回收发电项目的可行性研究报告，2006年5月，项目建设单位再与Y市的市容管理局签署总投资为29 700万元的“特许经营权协议”。
　　按目前的设计方案，该项目生活垃圾综合处理厂除每年解决268 500吨垃圾出路外，还可提供41 000千瓦额外的电力资源，另外每年还可产生40 000吨营养土，供园林绿化使用，处理厂每年产生的废弃物约50 000吨需要填埋，较原填埋重量减少约75%，填埋体积减小约83%。该项目的设计和建设最大限度地体现了垃圾处理的“无害化、减量化、资源化”目标。但是项目实施过程中却暴露出一系列问题。
　　（一）工程设计总包服务管理方面产生的问题
　　1.设计管理问题明显
　　总包业务的分包过程比较随意，考虑问题比较片面，出现设计过程中更换主要设计单位的现象。项目建设始终处于边设计边施工的状况，用深度不够的初设进行施工招标，招标后由于施工图跟不上而窝工。
　　2.设计质量问题明显
　　设计修改频繁，图纸的版本已更换至K版；设计来不及出正式图纸，竟以白图进入施工现场；施工单位据白图采用技术核定单反交业主和设计方确认，技术核定单随意地当作了设计的继续，成了施工依据和追加费用的开口通道、成了合法超概算的依据，其性质较设计变更更加严重。
　　技术核定单至今已有63份，技术核定单的出现除反映设计质量问题外，还反映项目的概预算开口、投资失控的严重性。以桩机工程为例，一体化厂房的初步设计为155根桩，施工图设计增加为755根桩。
　　3.与工程设计管理相关的合同管理混乱
　　按“总包合同”，总包方M公司（B项目公司控股股东公司）的服务范围为“负责整个工程设计的管理工作，包括中国设计院设计工作的管理。”合同总价1 088万元，而原概算各类设计费只有368万元。更严重的是项目除“总包合同”外，还有不少附属设计合同，由项目公司直接和设计单位签订，累计金额达262万元，使设计费合同达到1 350万元。
　　（二）设计总包方与关键系统设备供货商合一管理方面的问题
　　1.没有向项目建设单位提供应有的设备技术、商务信息资料
　　按惯例，主体工艺设备供应商应提供工程主体工艺的基础设计和关键设备的技术设计资料（有关费用已包含在设备价格中了）。
　　M公司如果从主体工艺设备供应商处有偿受让了专有技术，项目建设单位也与M公司签订了“设计总包”与“关键系统设备供货”合同，M公司就应主动向项目建设单位提供“拥有”的相关工艺技术和设备技术的证明文件、主体工艺技术和关键系统设备技术、设备价格依据。
　　2.没有尽到设计总包的责任———控制采购成本
　　日，M公司发函通知，对“厌氧消化工艺”作重大调整，将原初步设计的高温（摄氏55度）厌氧消化调整为中温（摄氏37度）厌氧消化，但设计和设备管道选型保留了高温厌氧消化的要求，设备采购合同未作调整，仍采购高价的设备。
　　3.没有将设备供货与项目建设单位的设备采购管理功能相结合
　　建设单位没有专门的制度，设备管理和监控找不到制度依据。项目建设单位也没有成立专门的采购部门参与采购合同管理和设备的验收。
　　（三）工程建设过程中项目公司建设管理功能方面产生的问题
　　1.项目的策划缺乏科学性，没有严谨的管理方案和计划
　　据了解，在初步设计还没有完成的情况下，就进行了土建招标。直接后果是，设计的大量修改和漏项，导致了投标的费用与实际费用产生较大差异，也造成了项目管理部与施工总包的矛盾，使施工管理陷入被动。
　　因此应遵循“先定设备，后定土建” 的原则，而该项目在土建已实施的情况下，一些主要设备的选型、技术指标、安装要求尚模糊，有些工艺是否可行不能确定，导致的后果是土建施工已成型部分无法更改，造成无谓投资浪费。如一体化厂房内的稳定化车间，在400多根桩基施工已完成的情况下，设计取消了该部分的工艺，造成了直接损失和浪费。
　　2.设计协调管理工作被动，边设计边施工情况严重
　　M公司承担本项目的设计、主要设备总包。因无土建设计资质，最初由江西设计院进行分包设计，后又变更为上海设计院。进入现场设计阶段又未派常驻代表，只参加工程例会。无论设计和施工方面，存在一些分包情况实属正常，但其中设计总承包方对土建工程主体设计直接全部分包，而分包单位又转嫁给施工单位，其做法必定会形成现在的结果。
　　由于设计单位力量不足，边设计边施工情况严重，导致工程进展一拖再拖。原计划2004年7月土建工程开工，2005年12月工厂试运行，2006年5月工厂正式运行。而实际情况则是，到2005年8月H 项目才勉强开工，到2008年4月，主体厂房土建施工虽结束，设备安装工作刚刚开始，发电车间的设计工作迟迟不能完成。
　　【案例分析】
　　在H项目工程建设过程中产生的上述各种问题，主要是由于没有做到内部控制引起的。具体分析如下：
　　（一）职责分工不明
　　H项目以合作的方式成立，各单位共同派出管理人员进入H项目进行管理，B公司推荐到项目建设中的代表没有按项目建设有关规定进行项目建设，而是凭借专有技术从建设中谋求利益。
　　各方人员没能在项目建设的各项管理中形成合力，经营管理机构平台成了各方建设利益争斗的舞台，项目经营管理机构设计又不合理，导致项目建设难以管理控制。这样的职责分工非常不利于H项目的建设管理。
　　（二）可行性研究报告不符合实际情况
　　H项目的可行性研究报告在政府批准后并不可行，导致项目进入实施阶段时，为了确定总投资，还在续编可行性研究报告，先后编制了三份可行性研究报告，使得依据该报告的投资总额从最初的4 000万元增加到4 300万元，再到达27 000万元。
　　我国不同级别的政府部门对工程建设项目的审批权是根据可行性研究报告确定的金额大小分配的，通常小金额的工程建设项目容易得到下面的政府机构批准。
　　实际上H项目中，双方编制可行性研究报告的目的不只是作为控制投资的目标，还存在把项目从小变大，以获得政府的层层突破批准，最终达到项目变大的目标。但正是这样的目标设定，使得H项目建设单位后来不知道这个项目最终投资总额到底会是多少，投资控制的目标不明确带来了项目建设控制投资的风险。
　　由于可行性研究报告不可行，设计公司在设计时难以把握总投资，对设计图中设备的参数、材料等标准难以按投资总额控制目标进行限价设计。这也是工程后来发生边设计边施工边更改的原因之一。
　　（三）缺少应对风险的制度和程序
　　1.在该工程项目建设中，项目建设单位没有在完成项目目标设定、项目事项识别后进行应有的风险评估，没有采取适当的风险应对措施，连项目建设管理大纲也没有。
　　2.H项目工程中，从前两次初步设计的实际过程看，在批复了第一次初步设计的一年半后，又完成了第二次的初步设计，由于项目的设计管理混乱，原本可在初步设计阶段进行补充完善的机会没有把握住。
　　（四）缺乏灵活有效的沟通
　　1.A行政单位派往该项目中负责的人员，不能在项目建设中发挥应有的控制作用，B公司以技术保密为由不提供行政单位应该了解的工程资料和设备清单，B公司完全单方掌控信息，形成了信息的明显不对称。
　　2.A行政单位派往该项目中负责人员既没有向A 行政单位及时报告情况，也没有主动与B公司进行沟通。
　　3.项目建设中的多头管理，导致一些项目参建单位不知向谁发出信息有效。
　　4.设计施工沟通程序不正确，设计院在来不及出正式图纸时，以白图进入施工现场，而施工单位只好据白图采用技术核定单反交业主和设计确认，这种违规的反向沟通顺序，导致技术核定单随意地当作了设计的继续，技术核定单本是解决临时现场问题的沟通确认签证单，却成了施工主要依据和追加费用的开口通道、成了合法超概算的依据，其性质较设计变更更加严重。
　　（五）未能进行有效的监督
　　1.在H项目工程中，虽然项目建设单位被确定，承担项目工程建设的法律责任，但是项目建设单位负责人未有效履行职责。
　　2.M公司在项目建设过程中不仅未能理想地担当起设计总包的责任，而且也没能很好地担当起关键系统设备供货的责任。因而造成项目建设单位无法有效地控制主要设备供货商设备的采购成本和对设备的正常管理。
　　本章小结
　　第九章 建设项目控制
　　一、建设项目控制概述
　　1.建设项目应关注的风险
　　2.建设项目程序
　　3.建设项目控制的目标
　　4.建设项目控制的重点
　　二、立项与招标控制
　　1.立项控制
　　2.招标控制
　　3.及时编制竣工决算
　　三、建设与验收控制
　　1.实行严格的工程监理制度
　　2.加强对工程价款结算的管理
&&&&&&&&&&&&&&&课件形式：
知识点测试
第三节　建设与验收控制
　　行政事业单位应当加强工程项目建设过程和验收环节的监控，落实责任制，实行严格的概预算管理，严把质量关，确保工程项目达到设计要求。
　　一、实行严格的工程监理制度
　　工程监理人员应当深入施工现场，监控工程进度和质量，及时发现和纠正建设过程中的问题。工程监理人员应当具备良好的职业操守，客观公正地执行监理任务，发现工程施工不符合设计要求、施工技术标准和合同约定的，应当要求承包单位改正；
　　发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告企业要求设计单位改正。未经工程监理人员签字，工程物资不得在工程上使用或者安装，不得进行下一道工序施工，不得拨付工程价款，不得进行竣工验收。
　　（1）监理工程师应参加建设单位主持的设计交底，掌握建设单位对本工程的要求、设计意图、设计要点及标准、对材料和工艺的要求，以及施工中应特别注意的事项等。
　　（2）总监理工程师应及时审核施工单位提交的合同工程的施工组织设计及总体进度计划，并在合同规定的期限内批复。
　　（3）总监理工程师收到施工单位提交的原始基准点、基准线和高程基准的复测报告后，应对复测结果进行审核和平行复测检查。应验收批复施工单位测定的地面线，并作为工程计量的依据。
　　（4）监理工程师收到施工单位提交的合同工程开工报告后，应对合同工程的开工条件进行核查。具备开工条件的，由总监理工程师签发合同工程开工令，并报建设单位备案。
　　（5）监理人员应在施工现场观察、监督与检查其施工过程，注意并及时发现质量事故的苗头和影响质量不利因素的发展变化、潜在的质量隐患以及出现的问题，以便及时进行控制。
　　（6）工程建设的各方必须遵守质量控制工作程序，按规定的程序进行工作。例如，未提交开工申请并未得到监理工程师的审查批准，不得开工；未经监理工程师签署质量验收单并予以质量确认，不得进行下道工序等。如果施工方承建的工程质量达不到要求，或者不能按监理方要求予以处理使之达到要求和标准，监理方人员有权采取拒绝开具支付证书手段。
　　二、加强对工程价款结算的管理
　　应当明确价款结算的条件、方式和金额等内容，确保工程款项按合同约定或工程进度及时、准确支付。具体控制政策和措施包括：
　　（1）应当建立工程进度价款支付环节的控制制度，对价款支付的条件、方式以及会计核算程序作出明确规定，确保价款支付及时、正确。
　　行政事业单位会计人员应对价款支付申请及凭证、审批人的批准意见等进行审查和复核。复核无误后，方可办理价款支付手续。工程进度款的支付要按工程项目进度或者合同协议约定进行，不得随意提前支付。行政事业单位会计人员在办理价款支付业务过程中发现拟支付的价款与合同协议约定的价款支付方式及金额不符，或与工程实际完工进度不符等异常情况时，应当及时报告。
　　（2）对于自行建造的工程项目，以及以包工不包料方式委托其他单位承担的工程项目，行政事业单位应当建立针对材料采购、收发、保管和记录的控制程序。
　　（3）行政事业单位应当严格控制项目变更，对于必要的项目变更应经过相关部门或中介机构（如工程监理、财务监理等）的审核。因工程变更等原因造成价款支付方式及金额发生变动的，应当提供完整的书面文件和其他相关资料。行政事业单位会计人员应当对工程变更所涉及的价款支付进行审核。
　　（4）行政事业单位应当加强对工程项目资金筹集与运用、物资采购与使用、财产清理与变现等业务的会计核算，真实、完整地反映工程项目成本费用发生情况、资金流入流出情况及财产物资的增减变动情况。为了更好地发挥会计控制在行政事业单位工程项目款项结算中的作用，行政事业单位应积极推行会计集中核算和国库集中支付制度。
　　三、及时编制竣工决算
　　行政事业单位应当及时开展决算审计，组织专业人员进行竣工验收，重点关注项目投资额、概预算执行、资金管理、工程质量等内容。对于验收合格的工程项目，应当编制财产清单，及时办理资产移交手续。
　　（一）概预算编制内部控制政策和措施
　　行政事业单位概预算编制的依据、内容、标准应当明确规范。
　　具体控制政策和措施包括：
　　（1）单位应当建立工程项目概预算环节的控制制度，对概预算的编制、审核等作出明确规定，确保概预算编制科学、合理。
　　组织工程、技术、财会等方面的相关专业人员对编制的概预算进行审核，重点审查编制依据、工程量的估计、定额、参数、模型等的采用是否合理，项目内容是否完整，计算是否准确。
　　（2）审核人员应出具书面审核意见，并签章确认。
　　（二）竣工决策环节内部控制政策和措施
　　竣工决算环节的控制流程应当科学严密，竣工清理范围、竣工决算依据、决算审计要求、竣工验收程序、资产移交手续等应当明确。工程项目的确认、计量和报告应当符合国家统一的会计准则制度的规定。
　　具体控制政策和措施应当包括：
　　（1）单位应当建立竣工决算环节的控制制度，对竣工清理、竣工决算、决算审计、竣工验收等作出明确规定，确保竣工决算真实、完整、及时。应建立竣工清理制度，明确竣工清理的范围、内容和方法，如实填写并妥善保管竣工清理清单。
　　（2）单位应当依据国家法律法规的规定及时编制竣工决算。竣工决算是以货币为计量单位，以日常核算资料为主要依据，通过编制报表和文字说明书的方法，综合反映经济活动和财务成果的总结性报告文件，竣工决算综合反映工程项目从筹建到竣工全过程的财务状况和建设成果。
　　竣工决算由竣工决算报表和竣工财务决算情况说明书两部分组成。竣工决算报表一般包括：竣工工程概况表、竣工财务决算表、交付使用资产总表、建设成本总表、未完工程项目表等。
　　（3）单位应当建立竣工决算审计制度，及时组织竣工决算审计。未实施竣工决算审计的工程项目，原则上不得办理竣工验收手续。因生产经营急需组织竣工验收的，应同时组织竣工决算审计。单位应当及时组织工程项目竣工验收，确保工程质量符合设计要求。
　　应对竣工验收进行审核，重点审查验收人员、验收范围、验收依据、验收程序等是否符合国家有关规定，并可聘请专业人士或中介机构帮助单位验收。对于验收合格的工程项目，应当及时编制财产清单，办理资产移交手续，并加强对资产的管理。
　　（4）单位应当建立工程项目后评估制度，对完工工程项目的经济性与项目建议书和可行性研究报告提出的预期经济目标进行对比分析，并作为绩效考核和责任追究的基本依据。
　　主要从技术、财务和经济三方面，对项目建成后实际达到的各项指标进行分析总结，并与可行性研究方案、计划任务书、设计、计划、概预算等资料进行对比，以检查预计与设计的完成程度，分析完成或未完成的原因，借以总结经验和教训，为今后投资决策提供参考资料。
　　操作提示
　　对于已经达到预定可使用状态，但未办理竣工决算的工程项目，在会计上应暂估入账，并计提累计折旧。待办理完竣工决算后，调整固定资产入账价值。
第四节　实务案例讲解
　　【案例9.1】
　　长江河道工程项目案例
　　“万里长江，险在荆江，荆江之险，又在洪湖。”建国以来，中央和地方对长江干堤的建设投入了大量的资金，其中，从1997年到2000年，国家通过长江水利委员会界牌河段综合治理护岸工程代表处（以下简称“长委代表处”） 共安排了3680万元的国债资金给洪湖。而办理河工这件大事，却被某些人视为“吃石头”的肥差。
　　日，杨某与洪湖分局所属单位洪湖市长江河道工程有限公司签订了洪湖市界牌河段整治水下抛石施工合同，由工程单位负责抛石施工，工程造价269.99万元，其中购买石料206.4万元。
　　但实际上，审计人员后来发现，“工程单位未参加该工程的施工与管理，此工程纯系虚假工程，签订施工合同纯粹是掩人耳目。”1999年12月，杨某又与湖北省水利水电工程咨询中心洪湖长江干堤加固工程监理处（以下简称“监理处”） 总监魏某签订了监理合同。
　　魏某指示该监理处监理工程师许某负责此项监理工作，但监理处对此未做任何监理记录。2000年3月，许某不仅不勘测核查，还直接在洪湖分局工程技术科科长王某提供的工程量清单和水下抛石单元工程质量评定表签字盖章，并由监理处出具了虚假监理报告。事后，魏某接受工程单位监理费2万元，存入个人储蓄账户。
　　在出具监理报告5个月后，杨某才想到要准备施工图。2002年8月，杨某等人要求湖北省水利水电勘测设计院的华某等人按照他们提供的数据绘制图纸，将该图纸设计阶段标明为技术施工阶段，出图日期标为1999年12月。
　　2002年9月，工程单位支付该设计院职工技术协会设计费4万元，华某等人当即提走劳务费及奖金2万元。而这份图纸，一直被杨某等人充当“工程施工图”来应对审计组的检查。2001年12月，洪湖分局工程技术科科长王某又指示他人凭空编写了建设、监理、设计、施工四家的工程管理工作报告。
　　日，杨某以洪湖分局名义邀请了长江水利委员会、湖北省水利水电勘测设计院等有关设计、监理部门的领导、专家，会同其他相关人员组成了一个11人的工程验收小组对该工程进行了“验收”，结果是该工程被评为优良工程，而该验收小组成员每人领取了600元的验收评审费。
　　【案例分析】
　　该案例涉及合同签订、施工监理、工程验收等方面内控问题。
　　本案例首先从签订合同开始就出问题了，纯粹是用来掩人耳目，让那些不法行为变得合法化，光明正大的套取国家的利益。长江干堤这样重要的工程，直接关系到成千上万人的生命财产，工程单位居然没有进行任何的施工。
　　工程施工必须要有专业的监理对工程完工进度和质量进行监督与管理，这是工程中非常重要的一个环节，因为工程施工中涉及很多专业技术，所以一般聘请职业监理师。本案例中的许某未做任何监理记录就直接在工程质量评定表上签字盖章，这样那个虚假的合同也就自然没有被发现。
　　最后在工程完工付款时，还应该有专家对工程进行验收，验收合格后才可以付款。案例中的专家居然将一个没有进行任何施工的工程评为优良工程，说明整个验收过程完全没有相应的控制。
　　建议：
　　（1）应严格执行职责分工制度。
　　职责分工即对工程项目的预算、决算、招标、投标、工程质量监督等，均应明确划分责任，由专门部门和专人负责。明确的职责分工制度，有利于防止和发现防洪工程发包、承包、施工、验收等过程中的舞弊行为。
　　（2）工程项目应采用公开招标方式确定承包商， 防止发包、承包中的舞弊行为，保证工程项目的质量。
　　应根据技术胜任能力、管理能力、资源的可利用性、收费的合理性、专业的全面性、社会信誉以及质量保证等因素来选择承包商。
　　在确定承包商以前，应对各备选单位进行调查，并进行投标资格的初步审查，了解该单位的资质信誉、实力、工程业绩是否符合该工程项目要求，并且要求投标方以书面形式向单位承诺不转包该专业工程。
　　开标应规范化，单位负责人、总承包商、各分包商、设计主持人及专业负责人、工程监理负责人、专业工程师等有关人员应参加，开标应严格按合法、合理的程序进行。招标、评标、定标必须经过适当授权，严禁一个人或少数人确定中标单位。
　　（3）一般工程项目投入资金较多，从立项到施工再到竣工验收决算时间较长，尤其是工程质量至关重要，工程发包、承包、施工、验收等过程中较容易发生舞弊行为，单位应使用全面质量管理体系对施工过程进行质量管理，组织各部门协作配合，调整各方利益，以确保工程项目总目标的最终实现。
　　包括：做好施工的技术交底，监督按照设计图纸和规范、规程施工；进行施工质量检查和验收，加强对施工过程各个环节特别是隐蔽工程进行质量检查；进行质量分析，防止施工过程中类似质量问题的再次发生。
　　（4）单位应当组织有关部门及人员对竣工决算进行审核，重点审查决算依据是否完备，相关文件资料是否齐全，竣工清理是否完成，决算编制是否正确。
　　应根据批准的初步设计概算，审查工程成本中有无不属于工程范围的开支，所有工程项目是否属于计划范围以内，有无搞计划外工程；增加的工程项目是否经有关管理部门批准；结合财务制度审查各项费用支出是否符合规定，有无乱挤乱摊成本，扩大开支范围；有无乱立标准，铺张浪费等情况。
　　应将其实际数与概算进行总的和分项目对比，以考核建设成本总的和各项构成内容的节超情况，并计算节超额和节超率。然后，根据节超情况，进一步查找影响建设成本节超的原因。
　　应明确规定竣工验收标准，竣工验收准备工作全部完成以后，即可按竣工验收标准和合同规定正式办理竣工验收手续，应加强竣工验收工作的组织领导，应在竣工前，根据项目性质、大小，成立竣工验收领导小组或验收委员会负责竣工验收工作，严禁由一人负责验收工作。
　　【案例9.2】
　　H项目实施中的内部控制缺陷
　　H项目由A行政单位与B项目公司具体实施，该项目在Y市实施，通过综合处理工艺将垃圾进行分选回收，并将其中易降解的有机垃圾进行资源化处置，生产出沼气，再转化成电能；通过生化处理来减少垃圾填埋量，达到减量化的效果。
　　2004年6月，Y市有关单位批复了此项目总投资为4000万元的可行性研究报告，2005年7月，Y市有关单位又批复了总投资为43 00万元的沼气回收发电项目的可行性研究报告，2006年5月，项目建设单位再与Y市的市容管理局签署总投资为29 700万元的“特许经营权协议”。
　　按目前的设计方案，该项目生活垃圾综合处理厂除每年解决268 500吨垃圾出路外，还可提供41 000千瓦额外的电力资源，另外每年还可产生40 000吨营养土，供园林绿化使用，处理厂每年产生的废弃物约50 000吨需要填埋，较原填埋重量减少约75%，填埋体积减小约83%。该项目的设计和建设最大限度地体现了垃圾处理的“无害化、减量化、资源化”目标。但是项目实施过程中却暴露出一系列问题。
　　（一）工程设计总包服务管理方面产生的问题
　　1.设计管理问题明显
　　总包业务的分包过程比较随意，考虑问题比较片面，出现设计过程中更换主要设计单位的现象。项目建设始终处于边设计边施工的状况，用深度不够的初设进行施工招标，招标后由于施工图跟不上而窝工。
　　2.设计质量问题明显
　　设计修改频繁，图纸的版本已更换至K版；设计来不及出正式图纸，竟以白图进入施工现场；施工单位据白图采用技术核定单反交业主和设计方确认，技术核定单随意地当作了设计的继续，成了施工依据和追加费用的开口通道、成了合法超概算的依据，其性质较设计变更更加严重。
　　技术核定单至今已有63份，技术核定单的出现除反映设计质量问题外，还反映项目的概预算开口、投资失控的严重性。以桩机工程为例，一体化厂房的初步设计为155根桩，施工图设计增加为755根桩。
　　3.与工程设计管理相关的合同管理混乱
　　按“总包合同”，总包方M公司（B项目公司控股股东公司）的服务范围为“负责整个工程设计的管理工作，包括中国设计院设计工作的管理。”合同总价1 088万元，而原概算各类设计费只有368万元。更严重的是项目除“总包合同”外，还有不少附属设计合同，由项目公司直接和设计单位签订，累计金额达262万元，使设计费合同达到1 350万元。
　　（二）设计总包方与关键系统设备供货商合一管理方面的问题
　　1.没有向项目建设单位提供应有的设备技术、商务信息资料
　　按惯例，主体工艺设备供应商应提供工程主体工艺的基础设计和关键设备的技术设计资料（有关费用已包含在设备价格中了）。
　　M公司如果从主体工艺设备供应商处有偿受让了专有技术，项目建设单位也与M公司签订了“设计总包”与“关键系统设备供货”合同，M公司就应主动向项目建设单位提供“拥有”的相关工艺技术和设备技术的证明文件、主体工艺技术和关键系统设备技术、设备价格依据。
　　2.没有尽到设计总包的责任———控制采购成本
　　日，M公司发函通知，对“厌氧消化工艺”作重大调整，将原初步设计的高温（摄氏55度）厌氧消化调整为中温（摄氏37度）厌氧消化，但设计和设备管道选型保留了高温厌氧消化的要求，设备采购合同未作调整，仍采购高价的设备。
　　3.没有将设备供货与项目建设单位的设备采购管理功能相结合
　　建设单位没有专门的制度，设备管理和监控找不到制度依据。项目建设单位也没有成立专门的采购部门参与采购合同管理和设备的验收。
　　（三）工程建设过程中项目公司建设管理功能方面产生的问题
　　1.项目的策划缺乏科学性，没有严谨的管理方案和计划
　　据了解，在初步设计还没有完成的情况下，就进行了土建招标。直接后果是，设计的大量修改和漏项，导致了投标的费用与实际费用产生较大差异，也造成了项目管理部与施工总包的矛盾，使施工管理陷入被动。
　　因此应遵循“先定设备，后定土建” 的原则，而该项目在土建已实施的情况下，一些主要设备的选型、技术指标、安装要求尚模糊，有些工艺是否可行不能确定，导致的后果是土建施工已成型部分无法更改，造成无谓投资浪费。如一体化厂房内的稳定化车间，在400多根桩基施工已完成的情况下，设计取消了该部分的工艺，造成了直接损失和浪费。
　　2.设计协调管理工作被动，边设计边施工情况严重
　　M公司承担本项目的设计、主要设备总包。因无土建设计资质，最初由江西设计院进行分包设计，后又变更为上海设计院。进入现场设计阶段又未派常驻代表，只参加工程例会。无论设计和施工方面，存在一些分包情况实属正常，但其中设计总承包方对土建工程主体设计直接全部分包，而分包单位又转嫁给施工单位，其做法必定会形成现在的结果。
　　由于设计单位力量不足，边设计边施工情况严重，导致工程进展一拖再拖。原计划2004年7月土建工程开工，2005年12月工厂试运行，2006年5月工厂正式运行。而实际情况则是，到2005年8月H 项目才勉强开工，到2008年4月，主体厂房土建施工虽结束，设备安装工作刚刚开始，发电车间的设计工作迟迟不能完成。
　　【案例分析】
　　在H项目工程建设过程中产生的上述各种问题，主要是由于没有做到内部控制引起的。具体分析如下：
　　（一）职责分工不明
　　H项目以合作的方式成立，各单位共同派出管理人员进入H项目进行管理，B公司推荐到项目建设中的代表没有按项目建设有关规定进行项目建设，而是凭借专有技术从建设中谋求利益。
　　各方人员没能在项目建设的各项管理中形成合力，经营管理机构平台成了各方建设利益争斗的舞台，项目经营管理机构设计又不合理，导致项目建设难以管理控制。这样的职责分工非常不利于H项目的建设管理。
　　（二）可行性研究报告不符合实际情况
　　H项目的可行性研究报告在政府批准后并不可行，导致项目进入实施阶段时，为了确定总投资，还在续编可行性研究报告，先后编制了三份可行性研究报告，使得依据该报告的投资总额从最初的4 000万元增加到4 300万元，再到达27 000万元。
　　我国不同级别的政府部门对工程建设项目的审批权是根据可行性研究报告确定的金额大小分配的，通常小金额的工程建设项目容易得到下面的政府机构批准。
　　实际上H项目中，双方编制可行性研究报告的目的不只是作为控制投资的目标，还存在把项目从小变大，以获得政府的层层突破批准，最终达到项目变大的目标。但正是这样的目标设定，使得H项目建设单位后来不知道这个项目最终投资总额到底会是多少，投资控制的目标不明确带来了项目建设控制投资的风险。
　　由于可行性研究报告不可行，设计公司在设计时难以把握总投资，对设计图中设备的参数、材料等标准难以按投资总额控制目标进行限价设计。这也是工程后来发生边设计边施工边更改的原因之一。
　　（三）缺少应对风险的制度和程序
　　1.在该工程项目建设中，项目建设单位没有在完成项目目标设定、项目事项识别后进行应有的风险评估，没有采取适当的风险应对措施，连项目建设管理大纲也没有。
　　2.H项目工程中，从前两次初步设计的实际过程看，在批复了第一次初步设计的一年半后，又完成了第二次的初步设计，由于项目的设计管理混乱，原本可在初步设计阶段进行补充完善的机会没有把握住。
　　（四）缺乏灵活有效的沟通
　　1.A行政单位派往该项目中负责的人员，不能在项目建设中发挥应有的控制作用，B公司以技术保密为由不提供行政单位应该了解的工程资料和设备清单，B公司完全单方掌控信息，形成了信息的明显不对称。
　　2.A行政单位派往该项目中负责人员既没有向A 行政单位及时报告情况，也没有主动与B公司进行沟通。
　　3.项目建设中的多头管理，导致一些项目参建单位不知向谁发出信息有效。
　　4.设计施工沟通程序不正确，设计院在来不及出正式图纸时，以白图进入施工现场，而施工单位只好据白图采用技术核定单反交业主和设计确认，这种违规的反向沟通顺序，导致技术核定单随意地当作了设计的继续，技术核定单本是解决临时现场问题的沟通确认签证单，却成了施工主要依据和追加费用的开口通道、成了合法超概算的依据，其性质较设计变更更加严重。
　　（五）未能进行有效的监督
　　1.在H项目工程中，虽然项目建设单位被确定，承担项目工程建设的法律责任，但是项目建设单位负责人未有效履行职责。
　　2.M公司在项目建设过程中不仅未能理想地担当起设计总包的责任，而且也没能很好地担当起关键系统设备供货的责任。因而造成项目建设单位无法有效地控制主要设备供货商设备的采购成本和对设备的正常管理。
　　本章小结
　　第九章 建设项目控制
　　一、建设项目控制概述
　　1.建设项目应关注的风险
　　2.建设项目程序
　　3.建设项目控制的目标
　　4.建设项目控制的重点
　　二、立项与招标控制
　　1.立项控制
　　2.招标控制
　　3.及时编制竣工决算
　　三、建设与验收控制
　　1.实行严格的工程监理制度
　　2.加强对工程价款结算的管理