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未来的养老将会走向何方 中国人该如何养老？
　　预计要到2020年才会完成的养老并轨，提前8年实现了制度全覆盖。　　这是养老政策的一小步，却也是开启未来城乡一体化的一大步。城乡养老保险并轨后，覆盖人群接近5亿，相当于整个欧盟的人口。未来提高养老金有没有可能，个人账户的迁移将如何实现，政府担起了什么样的责任？在为制度并轨欢呼后，提出的问题也需要一个个来得到解答。
　　《小康》杂志为此专访了人力资源和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙，小到人头算账，大到制度设计，这位参与制度设计的官员给出了详尽的解答。这一政策，在地方层面如何落实，《小康》记者前往距北京230公里的河北省唐山市乐亭县，通过深入采访，请地方官员们算了一笔账，搞清楚了“5块钱”的养老账里所包含的各种细节。这个比全国提前20年进入老龄社会的地方，给其他正在进入老龄社会的县级政府，提供了相当有益的参照。政府如何购买养老服务，企业如何完成市场化运作，是未来需要重点考虑的问题。《小康》同样选取一家民办养老机构，作为对当前社会化养老的发展方式与存在问题观察样本。　　未来的养老将会走向何方？请带着问题和我们一起去寻找答案。　　养老政策小步并轨：农村老年人能得到多大实惠？　　“城乡居民养老金并轨”的新政，将使近5亿人被覆盖。这个难度最小的改革，是建立公平、多维度养老保障体系的第一步，有可能开启城乡一体化的新闸门。　　日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定：在已基本实现新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)、城镇居民社会养老保险(以下简称“城居保”)全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。　　在全国层面推开之前，已有15个省份实现了统一的城乡居民基本养老保险制度。　　依据人社部2012年的人口数据，按照每人每月55元的标准，全国基础养老金年支出为862.95亿元。在整个国家财政10多万亿元的结构中，只占相当小的比例，却解决了老年人口的基础养老金问题，迈出了建立公平、多维度养老保障体系的第一步。但专家亦表示，新农保与城居保率先并轨水到渠成，难度最低，阻力最小，至于最终建立公平合理的全民基本保障制度，则有赖于更彻底的制度改革。　　水到渠成的变革　　“碎片化”无疑是我国养老保险制度的最明显特质之一，常因此而饱受诟病。中央财经大学保险学院院长郝演苏接受《小康》采访时介绍，目前我国存在4种养老保险模式，一是公务员与财政全额拨款事业单位人员的养老保险模式，二是城镇职工与经营性事业单位人员的养老保险模式，三是面向农民开办的新型农村社会养老保险模式，四是面向无职业或自由职业年满16周岁以上的城镇居民社会养老保险模式。　　“由于4种养老保险模式在财政补贴比例、个人缴费水平、单位或企业或集体承担保费比例存在较大差别，使我国成为全球为数不多的多种养老保险设计模式共存的国家。”郝演苏指出，此次并轨的即为后两种养老保险模式。　　近30多年来，我国正经历着最大规模的人口流动，跨越城乡的人员流动在新型城镇化进程的大潮下将会比以往更为频繁和普遍。长期以农业与非农户籍为标准，在养老保险制度中给予区别对待，显然已经无法适应消除城乡二元结构的现实，不利于社会公平，因此变革水到渠成。　　复旦大学经济学院教授封进认为新农保与城居保并轨，两者在制度设计上高度一致。首先从缴费模式上看，都是由个人缴费和各级政府补贴相结合，第二从养老金待遇方面，基础养老金全部来自政府补贴，此外，领取养老金年龄均为60岁，最低缴费年限为15年，60岁以上无需缴费，个人最低缴费档次都为100元。仅在缴费档次和待遇上有所不同。因此，两者合并在技术上比较简单。　　另外，中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心副主任杨立雄还指出，全国已经有15个省份早已将二者并轨。此次全国性并轨与原来的制度基本可以对接，难度不大，应该很快就会得到落实。　　在人力资源和社会保障部现行管理体系中，新农保和城居保都由该部社保中心农村处进行统一管理，并轨并不涉及两套班子对接的问题。　　“由于新农保和城居保所具有的共同点，并且不涉及养老对象的职业问题和历史遗留问题，加上我国正在提速小城镇建设，越来越多的农民将成为新市民，为新农保和城居保的并轨创造了条件，加上其并轨操作试验后，可以为最终实现多种养老保险模式并轨奠定基础。”郝演苏说。　　农村老年人能得到多大实惠？　　人力资源和社会保障部最新公布的数据显示，全国城乡居民社会养老保险(新农保和城居保)参保人数为4.975亿人，这就意味着两者合并后将有近5亿人被覆盖。　　两项制度统一显然具有积极影响。据封进介绍，2012年全国新农保待遇平均水平为每年700元左右，城居保基础养老金比新农保略高。合并之后，待遇水平往往是从下向上靠，参保农民的待遇会有所提高。今年1月，上海市已经将新农保与城居保调到相同水平。从这个意义上说，获得最大实惠将是参保农民，这一群体占4.9亿城乡参保人群的95%。　　杨立雄认为，今后城乡居民养老保险制度的惠及人群会减少。“进城务工的农民工基本会参加城镇职工养老保险，缴费15年就可领取养老金，城镇职工养老金比城乡居民养老金要高得多。即便城镇中的无业者，也可按灵活就业人员标准缴费，这部分人群参与城乡居民养老保险的也会越来越少。”杨立雄强调，农村的老年人应该是最大的受惠群体。　　然而，杨立雄他们在调研过程中发现，因为低保都是中央政府转移支付，而养老金则是中央与当地政府分别补贴的缘故，很多地方更愿意把老年人纳入低保。“应该让农村老人从低保中脱离出来，纳入城乡居民养老保险之中，继而提高城乡居民养老金待遇水平。”杨立雄表示。　　在封进看来，两种制度合并更重要的是促进城乡融合，破除以身份决定社保的传统模式，有助于城乡人口流动，减少社会歧视，推进城市化进程。　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受媒体采访时亦指出，建立统一的城乡居民养老保险制度体系是落实十八届中城乡一体化的重要举措，也是户籍制度改革和建立统一的劳动力市场的配套政策之一。合并之后可能将不会再以农村和城市户籍来区分参保人员的待遇水平，而是根据地区的消费水平和实际生活水平确定养老补贴标准，在同一区间内选择缴费水平。　　并轨前，新农保个人缴费档次为100到500元5个档次，城居保则是100到1000元10个档次。“至于个人在一个什么样的档次区间内缴费，目前仍没有明确规定。估计可能向城居保靠拢，可供档次选择较多。”封进说。　　如何提高待遇实现公平？　　挑战也很多，湖北省统计局副局长叶青认为至少有三个层面的问题：一是个人缴费标准的统一问题；二是钱(基层政府)从哪里来？三是养老金怎么管理？　　在前述国务院常务会议上，亦着重指出，基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。　　“提高基础养老金水平也应该是两种制度并轨后的方向。”杨立雄认为，中央财政给予参保人的基础养老金是每人每月55元，地方政府根据财力补贴。地方财政补贴缺乏强制性机制，很多地方财政并未支出养老金补贴，尤其是在经济不发达地区。随着农村价格水平和消费水平与城镇间距离逐渐缩小，55元基础养老金的购买力也在下降，对于绝大多数农民来说，这笔钱远远不够。养老金是低标准，低起步，甚至比低保水平还低，大部分地区的低保都在每人每月100元以上。　　“养老金应该大幅度提高，每人每月500元。”杨立雄算了一笔账，农村老人是城乡居民养老保险的主体，按其占全国老年人比例60%计算，1.2亿人每月领取500元养老金，一年也不到1万亿。这笔支出占比重仍然不高，但会反过来刺激消费，拉动经济发展。杨立雄认为，从某种意义上讲，养老金更多的是国家的责任，中央财政要提高基础养老金以维持城乡居民基本生活，在此基础上地方财政补贴应该算作一种福利。　　据封进介绍，上海目前城乡居民养老保险的待遇水平是每人每月540元，而2012年对陕西、河南、江苏三省的六个县调查得到的新农保养老金待遇平均值为每人每月78.64元。东部地区养老金更高是因为地方政府补贴更多，为了不增加当地财政负担，依然以户籍为参保依据。同城城乡居民养老保险制度合并起来并不困难，但如何跨过跨地区人员流动这道坎儿呢？　　同时，郝演苏从另外一个角度审视两种制度最终磨合的过程。城居保的对象主要是无职业者，而农民是一种职业还是一种身份？随着农民作为劳动者职业地位的确定和小城镇的建设，专事农业生产的农民将越来越多地转为城镇职工养老保险的对象，而新农保的对象也将是无职业的居民，此时，新农保与城居保对象一致，两者实现无缝并轨。　　建立统一的城乡居民养老保险制度，让人们又重燃建立类似日本国民年金的社会养老保险的热情。“进行较为彻底的制度改革是维护养老保险公平性的必由之路，不分职业和身份，建立一个统一的社会养老保险是不少国家的做法。”封进认为可以研究一下在更大范围内推出统一的社会养老保险了。　　对此，杨立雄有着自己的看法，他认为养老保险制度完全统一存在很大阻力。“现在两种制度并轨，并不代表城镇职工与公务员养老制度能够并轨，整个社会养老保险制度能合并成一种。如果不对整个养老制度进行重新设计，这三块在很长时间内还会继续维持。”　　城乡居民养老保险改革下一步　　城乡养老保险并轨后，覆盖人群接近5亿，相当于整个欧盟的人口。未来提高养老金有没有可能，个人账户的迁移如何实现，这些新的疑问有待一一解决，的下一步亟需推进　　与亿60岁以上老人领取养老金相比，今年的人数恐怕要突破1.4亿。老龄化的脚步难以阻挡，养老保险制度所牵扯的人群日益广泛。新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)与城镇居民社会养老保险(以下简称“城居保”)初步完成了对接，新制度覆盖的人群最为广泛，接近5亿，相当于整个欧盟的人口。　　如何完成两个制度的磨合，如何与其他保险制度衔接，提高养老金有没有可能，政府担起了什么样的责任……在为制度并轨而欢呼叫好之后，提出的问题也要一个个得到解答。　　为此，《小康》记者专访了人力资源和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙。　　两个制度设计初期就为并轨打下伏笔　　《小康》：据了解，已有15个省份已经率先完成了新农保与城居保并轨。人们注意到，今年2月7日，也即春节假期后第一个工作日，国务院常务会议就决定将两项制度合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。为什么选择了这样一个时机？　　刘从龙：应该说时机已经成熟。首先，自2009年、2011年陆续启动新农保和城居保后，2012年就在全国基本实现了全覆盖，目前将近5亿人参保，两项制度受到广大城乡居民的普遍拥护。第二，党的十八大和十八届均提出了要整合城乡基本养老保险制度，这是统筹城乡、推进城乡基本公共服务均等化的要求。第三，社会保险法规定，有条件省市自治区可将两项制度合并。试点期间，地方并轨提供了丰富的经验。　　两项制度合并，更有利于“新四化”建设，即城镇化、工业化、信息化和农业现代化。制度并轨主要考虑的因素还是以人为中心，劳动者不管流动到哪里，都可以参加相应的保险，不再受身份之困，个人权益都可以得到连续记录。　　《小康》：两项制度并轨前，前期准备工作是如何开展的？　　刘从龙：新农保在2009年开始启动，设计初期就将其定位为我国基本养老保险制度体系中的一个托底制度，因此缴费标准设定的也比较低，对于交不起费的重度残疾人等群体还有地方政府代缴政策。在城市也有一部分居民没有工作单位，有的没有收入或收入也很低，如果以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险要按照社会平均工资的20%缴纳保险费，他们缴不起，但也要有养老保险制度覆盖。于是2011年，城居保制度出台。　　当时将新农保扩展到城居保的时候，我们就考虑到，覆盖城乡居民的养老保险制度不能太碎片化，否则将来衔接起来会比较困难。于是打下一个伏笔。新农保和城居保在制度模式、筹资方式、待遇支付结构等主要政策上基本保持一致。有所不同的是，推出时间有先后，覆盖群体不同，缴费档次不一样，有的地方基础养老金标准也有所不同。　　当时中央财政制定的基础养老金标准和补助方式是一样的。为什么呢？它不能不一样，这不是社会救济，而是一种保险制度。本来城乡收入差距显而易见，作为一项新的社会保险制度不应该扩大城乡差距而应逐步缩小差距。所谓均等化，就是要从政策制度方面去解决这个问题。从那时起，我们就在考虑将两项制度归并。　　2012年，新农保与城居保实现制度全覆盖后，有条件的地方先走一步，进行制度合并。2013年，我们开展了大规模的调研，在东中西部各选2个省，每个省选2个县，每个县选5、6个乡镇，共12个县60个乡镇，进行入户调查。最终回收6000份有效问卷，了解老百姓对养老保险制度政策落实情况的反应和需求。在此基础上，多次召开不同层次会议，听取省、市、县相关负责人及部分专家学者、人大代表政协委员的意见，还邀请财政、发改等部门参会。广泛征求各方意见后，人社部与财政部共同起草文稿，并于2012年8月开始，征求各省、自治区、直辖市人民政府以及中央部分部门和国务院相关部门意见，得到反馈后，继续与财政部会商，修改完善。差不多经过了一年多的酝酿与准备工作。　　提前八年完成了“制度全覆盖”　　《小康》：从您谈到的前期工作进程看，两项制度从全覆盖到合并过程顺利吗？　　刘从龙：从2009年启动新农保算起，到2012年用了三年左右就完成了制度全覆盖。起初我们预计时间是到2020年。我们认为，这毕竟是一项养老保险制度，要让数亿收入较低、居住分散、对养老保险了解很少的农民理解接受并参保缴费，是一个不小的难题。现在看，效果还不错，2013年参保城乡居民个人缴费647亿元，人均超过了200元。　　之所以比较顺利，主要经验还应该归功于各级政府高度重视、全力推进，同时政策简明清晰，群众易于理解接受。比如，在设定缴费标准时，考虑到我国农民收入较低，把最低缴费标准设置为年缴费100元。如果起步标准很高，将会有很多农民无法参保。　　另外，筹资方式采取个人缴费、集体补助、政府补贴的方式。我国地区性差异巨大，于是我们采取了中央政府制定最低标准，并按基础养老金最低标准对中西部全额补贴，对东部补贴一半。在基础养老金部分，对东部地区政府补贴另一半养老金有强制性规定。而在最低标准之上，地方政府补贴多少完全看当地财力。例如北京2014年将基础养老金提高至430元，上海则提至540元。目前基础养老金全国平均水平为74元。如果对地方政府在基础养老金补贴之外做强制性补贴金额规定，这项制度就不会推广得如此之快。　　不过，合并一项制度也不是看起来那么容易，期间也听到不少不同的声音，有些事情我觉得不应该太消极，得从积极的角度看。　　《小康》：养老涉及到每个人，大家都有不同的利益诉求，对于养老保险制度的看法肯定有所不同。　　刘从龙：有人批评说，基础养老金起点水平太低。毕竟城乡居民养老保险处于制度建设初期，万事开关难。前几年在搞试点，不宜在全国统一提高基础养老金，今后也需要一个逐渐提高的过程。我看过有关资料，美国1935年建立基本养老保险制度，起步时养老金水平也只有20多美元。我国新农保和城居保启动时，有1亿多城乡居民已经年满60岁，无需缴费就可以领取养老金。这确实是一种时代的进步。　　还有一种观点认为，年轻人都不爱参保，参保率低。我从事这项工作二十多年了，老农保从1991年启动试点到2007年底约5000万人参保。而如今，新农保与城居保将有近5亿人参保，4年时间参保人数是过去16年的10倍，平均参保率接近90%，总体来看参保率不低。提高中青年居民参保率有多更艰巨的工作要做。我国城镇职工基本养老保险参保人数也已经达到3亿余人。目前，我国养老保险覆盖人群是全球最大的。　　在调研中，有些年轻人说，拿100块钱做生意，比交养老金合算，收益更高。我认为不能这么比，参加养老保险是为老年提供长期可靠的保障，不能跟做高回报的生意相比，高回报往往伴随着高风险，做生意可能赚钱，但也可能打水漂，而参加养老保险交的每一分钱都不会有损失。　　并轨并非意味着所有人的养老金待遇等同　　《小康》：我在采访的过程中，发现包括学者在内，都比较关注并轨后，新农保与城居保的待遇水平是否会发生变化，究竟谁向谁靠拢？甚至有人乐观估计，并轨后参保人将享有相同的养老金待遇。　　刘从龙：应该这么理解，实现统一后，将来无论是城市居民还是农村居民，参保机会将均等，在同一个户籍所在地不会因为城乡户籍不同而造成差异。　　但是养老金待遇依然有差异，不可能所有人享受同样的养老金。这个差异首先体现在个人账户养老金上，因为作为分子的个人账户资金有差异，参保时间越长，个人缴纳越多，政府和集体补贴越多，利息等收益也越多，分子越大，而分母是一样的，即除以139，个人账户养老金所得就越多。　　另一个差异则出现在地方补贴上，即在中央确定的基础养老金最低标准之上，地方政府要根据实际可以提高当地基础养老金。除了东西部地区性差异，经济越发达补贴越多之外，有的地方还实行了年限养老金，例如浙江，每多参保一年，多发基础养老金2元。　　《小康》：采访过程，有些地方政府感受到了养老金补贴带来的压力，看来继续提高养老金在短时间内比较困难。　　刘从龙：根据国务院的要求和有关文件的规定，我们正在会同有关部门积极研究建立基础养老金正常调整机制。此前，全国有1500多个县已经自行调整了，政府补贴基础养老金达到每月74元，就是各地调整的结果。不过，我想强调一点，对于基础养老金调整，政府肯定是要按照财力，尽力而为，量力而行。以中央财政为例，2013年拿出了784亿元对基础养老金给予补助，地方政府出了534个亿，两者相加达到1325亿元。如果每人每月加10元，则需再支出160亿元。今年领取养老金的城乡老年居民将会突破1.4亿人，即使按原来的标准不变，中央财政对基础养老金的补助也会超过800亿元。再在这个基础上增加补助，财政压力确实不小。　　至于地方政府能不能增加养老金，调整到什么水平，还是依据地方财力而定。不能因为以地方债为借口推脱公共服务责任，况且有些地方债也不是民生投入造成的。从目前看，养老金占财政支出比重并不大，调整财政支出中公共服务与投资建设结构比例至关重要。　　当然，我们也要看到县级财政所承担的责任往往更重，例如规定缴费补贴地方政府不能低于30元，通常县财政拿得最多，省级次之，市级几乎很少。现在是省管县，两者财政直接发生关系，市级只负责其下几个区。这的确是个难题。怎么使省里多担一点责任，怎样在省里去均衡，这都是未来需要讨论的。　　《小康》：合并后的城乡居民养老保险制度将遵照哪种档次缴费？有人提出，设立最低标准，但上不封顶，您如何看待这种设想？　　刘从龙：合并后设立了12个档次缴费标准，首先合并成了100元到1000元十个档次，又新设定了1500元和2000元两档。　　上不封顶不行，基本养老保险的目标是保证基本生活水平，要与原来收入相关。它与职工养老保险还存在一个合理关系的问题，上限不能超过灵活就业人员参加职工养老保险的年缴费额。如果能够交得更多，可以作为灵活就业人员参加职工基本养老保险。　　《小康》：个人缴费部分会不会在有生之年就被提空？　　刘从龙：很多人错误理解了个人缴费除以139的含义，认为个人缴费只能领取11年多一点。事实上，养老金是按月发放，不是一次性提走。养老金结余还要计算利息。连本带利算在一起，是会延长领取年限的，利息越高延长年限越长。　　当时确定139时，是按照60岁后平均余命(60岁到死亡的年限)同时考虑利息因素计算出来的。不过，现在也存在这样一个问题，人的平均寿命在延长，就意味着领取养老金的年限不断后延。一旦发生个人账户被提空，政府财政也会兜底。　　养老保险改革下一步的十个重点　　《小康》：正如您所说的，这项制度还在初创阶段，需要进一步完善，那么下一步的重点将会放在哪些方面？　　刘从龙：我们工作的基本要求可以概括成“四个统一”，即名称统一，我们已经做到了，统一为城乡居民基本养老保险制度；政策标准统一，缴费标准已经统一，下一步要继续完成基础养老金领取标准；管理统一，包括管理与服务两方面；信息系统统一。　　统一城乡居民养老保险制度主要有以下几个方面的改革创新和优化完善。一是，确定制度目标，设立两个时间点，2015年之前全国范围内都要实现两个制度并轨，同时还要实现与城镇职工养老保险制度衔接；到2020年，建立统一、规范、公平的城乡居民基本养老保险制度，并与社会救助、社会福利、家庭养老等相配套。第二，进一步明确参保范围与人群，启动全民参保登记计划，逐步实现应参保人员全覆盖。第三，统一缴费档次，让城乡居民更公平地自主选择档次参保缴费。第四，完善多缴多得的缴费激励机制，明确选择缴费500元以上档次的，地方政府每年补贴标准不得低于60元。第五，设定缴费上限，体现“保基本”要求，并与职工养老保险保持合理关系。第六，对个人账户计息做了调整，过去是按照一年期定期，以后按照国家规定计息，要与投资方式结合起来。第七，以往规定如果参保者死亡，只返还除政府补贴外的个人账户部分，现在则是不扣除政府补贴，可全部继承。第八，有条件的地方政府可以建立起丧葬补助费制度。第九，如果城乡居民户籍发生变化，处于缴费期间可到新户籍所在地提出申请，旧户籍地的个人账户可以和新账户合并，政府补贴也可以带走。如果已经领取养老金，养老保险关系就不能转移了。第十，省市政府应对经费困难的基层经办机构给予适当工作补贴。　　《小康》：您在制度创新中提及一个人们最为关心的话题，实现与城镇职工养老保险制度衔接……　　刘从龙：在合并城乡居民养老保险制度的同时，人社部和财政部又印发了一个文件，城乡养老制度衔接的暂行办法，这就意味着它与城镇职工养老保险制度之间是有个通道的。现行的两个养老保险制度是并行关系，按规定参加一个养老保险，两者可以相互转。衔接时点是在申请领取养老金的时候，在职工养老保险中参保满15年，可以把之前在城乡居民养老保险中个人账户转过来，两个个人账户合并，退休后基础养老金则为社会统筹养老金。而有的人只在城市中打了几年工就回到老家，可以把职工养老保险中个人账户与城乡居民个人账户合并，基础养老金按照城乡居民养老金标准发放。　　河北乐亭：五块钱“养老账”该怎么算　　一个正在发展中的滨海县城，其60岁以上老人占人口总数的比例接近20%，比国际通用的老龄化社会标准高出将近一倍。这个提前20年进入老龄社会的县城，将如何解决“财政”养老难题　　“养老并轨”，钱是难题。　　按照相关政策，“中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”在目前已经执行的最低标准中，中央财政需要支付55块钱，而地方财政只需出5块钱。　　那么，这5块钱对地方政府来说，意味着什么？钱从哪里来？　　《小康》记者前往距北京230公里的河北省乐亭(音：làotíng)县，试图在这个50万人的中等规模县城里寻找答案。　　提前20年进入“老龄社会”　　乐亭县地处唐山市东南部，环抱京唐港，毗邻唐山曹妃甸，是河北第一沿海大县。作为一个传统的农业大县，乐亭近年来正借开发临港工业区加快转型。　　不过，蓬勃发展的城市化遇上了人口瓶颈。2011年的数据显示，乐亭县60岁以上老人占人口总数的19.58%，比国际通用的人口老龄化社会标准10%高出将近一倍。社会老龄化过早出现导致了劳动力缺乏、社会负担加重等现实矛盾。　　关于这一态势的形成，与该县成功的人口计生工作不无关系。乐亭县人口与计划生育局为《小康》提供的信息显示，该县1963年率先成立了计划生育委员会；其制定的人口规划曾作为全国制定人口规划的蓝本；1969年在全国农村率先把人口自然增长率降到15‰以下。　　从年，乐亭县总人口34年仅增加35723人，增长7.38%，年均增加1050人。最近十年()，乐亭县的总人口一直在49.5万左右，人口规模持续稳定。但近年来死亡人口大于出生人口，人口年度净增值出现了有记载以来的连续三年的负增长。　　与河北省第一人口大县魏县相比，可以明显看出这种变化轨迹的影响。　　1949年两县人口相差无几，乐亭当时人口31.2万，超过魏县2.2万人。但到2012年，魏县总人口超过90万，几乎是乐亭县的一倍。自1978年以来，乐亭县的人口出生率持续下降，除少数特殊年份外，2011年为有统计以来的人口出生率最低值，为6.44‰，而河北省十年来人口出生率一直在12‰左右。　　这种人口变化，带来了两个方面的影响。　　一方面，乐亭县实施计划生育政策的成功，使得其人口比例中独生子女比重由1978年的24.5%上升至2012年的68.5%。这一变化带来的红利，显现在高考升学上。1996年河北省第一年作出农村独生子女高考享受照顾10分的决定时，乐亭县有255名学生在高考中享受了加10分的照顾，占到河北省的22.2%。据该县计生局的统计，年，每年享受加分的学生都在2000人以上，截止到2012年乐亭县共有14113名学生享受高考加分照顾，21340名学生享受中考加分照顾。　　但另一方面，人口负增长带来的直接变化是青壮年劳力减少，而老年人口快速增长。从2000年至2010年，十年间乐亭县总人口以每年平均0.05%的低速度增长，而老年人口却以每年平均3.72%的高速度增长。到2010年第六次人口普查时，乐亭县60岁及以上人口达到9.1万，占18.38%；2011年县总人口49.5万人，60岁及以上老年人口占总人口的19.58%。达到总人口的近五分之一。　　由于持续的低生育水平，人口老龄化进程加剧，适龄青年逐年减少，从事经济活动的劳动力人口呈现下降及年龄偏大的趋势，形成了青壮年劳动力的短缺及供求的失衡，如农村从事农业生产的劳动力以中老年人为主体以及企业面临用工难、用工荒等。适龄青年逐年减少，导致应征入伍的兵源减少，乐亭县每年完成征兵任务都很困难。　　这个县比全国提前近20年进入了老龄化社会。　　乐亭县人口与计生局提供的数据称，1982年第三次人口普查时，当地60岁及以上人口为5.27万，占总人口的11.61%，就已经步入了老龄化社会，比全国1999年进入老龄化社会提前近20年。　　人口老龄化带来的影响显而易见。由于农转非、外地务工、升学后异地就业等因素，乐亭县空巢老人家庭日益增多，2011年约为2.6万户，社会养老负担重。在该县社保局的统计中，全县496000人中，退休人群2013年年底已经达到90546人。一些社会问题逐渐凸显，在一份报告中，该县人口与计生局的分析称“这些问题的出现给我县经济和社会发展带来很多的不良影响，不利于社会的和谐和可持续发展。”　　试点中的“养老账单”　　2009年，中央政府开始实施新型农村社会养老保险试点，在当年的国发32号文件中表示，这一试点的目的在于“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，施行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障措施相配套，保障农村居民老年基本生活。”　　当时，该文件规定，年满16周岁(不含在校学生)，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地资源参加新农保。新农保由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加新农保的农村居民按规定缴纳养老保险费。缴费标准当时被设定为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。　　乐亭县社保局副局长张志林对《小康》记者称，2010年，作为河北省唐山市第二批试点县，乐亭县开始实施新农保政策，县四大班子成员在周日开了一场电视直播大会，10月30日，成为该县历史上的一个转折点。但彼时乐亭县“财政不行，补贴少。”按照政策规定，中央财政补贴55元，县财政要补贴10元。2010年，时任该县县委书记苗德成表态称，即使财政困难，这笔钱也要拿出来。　　当时乐亭全县符合条件的有90594人，接近总人口的五分之一。　　这是一个庞大的人群，乐亭县为此设立了包括了“入口”补贴与“出口”补贴两个方面的标准。所谓“入口”补贴，就是在农民参保缴费环节给予补助，该县确定的标准为每人每年30元。所谓“出口”补贴，是指对农村60周岁以上人员基础养老金补贴，标准为每人每月65元。　　30元的入口补贴中，包括了河北省财政的10元、唐山市财政的10元以及乐亭县财政的10元。在河北省，乐亭县的经济实力并不算发达，总体上其财政依然是吃饭财政，单单解决当地15000多名公教人员的工资足额发放，就是一个巨大的考验。由于长期以来积累形成的矛盾，赤字大、收支不平衡一直是乐亭县财政的一个突出问题。　　2010年乐亭县的为13亿元。在财政尚有赤字的情况下拿出1060万的养老补贴资金，对乐亭县来说并不容易。　　尽管有国家财政配套，地方压力仍然巨大。2010年10月启动的这项试点，在当年的10、11、12三个月即消耗了400万的补贴费用，其中出口200万，入口200万，74576人享受到了相关待遇，彼时，他们还没有个人账户。　　随着地方经济发展，乐亭县养老金的财政支付比例又有调整。变为河北省财政3元、唐山市财政6.5元，乐亭县财政支付上升到19.5元。在2012年2月乐亭县财税工作动员会上，时任乐亭县长王东群坦言：“去年、前年我县财政都有赤字，要想一些办法平衡赤字。”他举例说：“学校要运营、孩子要上学、老人要赡养，新农保、新农合、医保要落实，等等。社会事业、城市建设管理都需要大量的财政资金保障，所以必须加强财政工作，增加财税收入。”　　政府算了大的民生账，居民也会算这笔“养老账”。　　61岁的张文波与62岁的妻子魏凤霞，2004年从乡下搬进了县城里，身为退休教师的魏凤霞享有退休金待遇，但老张还是农村户口，自己也有新农保，他名下的一点地，租给了别人耕种。2011年，他们居住的闫各庄开始了新农保试点工程。不过由于此前他们已经搬迁，直到当年9月，老两口才被通知到。在当时的各档缴费标准中，老张选择了最高档――每年交1000元。(之前的新农保不缴费)可是后来有人说，多交也不会多给。　　于是第三年，老张就不再按最高档缴费了。2012年，他重新选择了200元的档位。　　乐亭县有很多人都属于这种情况。在开始推行养老保险时，根据实际情况，乐亭县将个人缴费部分定为每人每年100至1000元之间的十个档次，每一百元为一档，参保人可自主选择档次，多缴多得。在政府补贴部分，除为符合条件者全额支付基础养老金外，对参保人员缴费给予补贴，2011年的补贴为每人每年30元。当时该县规定，城镇居民养老待遇由三部分组成，其中基础养老金标准为每人每月65元(其中中央财政补助55元，县财政补助10元)，个人账户养老金标准为个人账户储存额除以139。除此之外，乐亭县为引导中青年城镇居民积极参保长期缴费，对于缴费年限超过15年的，每增加一年，加发2元地方基础养老金(由县财政负担).　　与新农保制度的实施相似，养老金领取年龄的相距时间亦被规定为15年。　　在乐亭县社保局的统计中，2013年县财政补贴费用为1060万，其中216000人没有退休但已经交费。再加上县财政自身开始的450万，合计财政支出约1500万。　　农民们很快感觉到了实惠。2013年1月开始，张文波开始每月领取75元的养老金，但就是这75元的养老金，魏凤霞对记者说“国家相当了不起了。”　　每年增加6000人的“养老”压力　　乐亭县的主政者们在“十二五规划”中，构想将目前的县城规模扩大一倍，由目前的14.1平方公里拓展到29.8平方公里，到2020年人口预计将增加到28万。当地用于城市建设的一般预算收入不足5个亿，但通过积极探索多元化投融资机制，近几年用于城市重点工程项目累计投入40多亿元。　　这个海边小县城，正在发生着巨大的变化。　　但是老龄社会的提前到来，则使当地在政策上不得不提前做调整与准备。在县财政局副局长刘东茹的计算中，2010年10月-2011年年底的15个月里，县财政用于养老保险费用支出为230万，彼时县财政在各级补贴的份额还是10元钱。但是从2012年开始至今，根据新的财政补贴份额，县财政平均每年支出增加到了460万元。多出来的230万，加大了财政赤字。县里只能压缩其他项目支出，而争取上级拨款的想法则基本是“不可能的”。　　从人头上来说，县财政的补贴支出还不止19.5元了。　　2012年7月，河北省政府下发“68号文件”，决定合并实施新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度，合并实施后统称“河北省城乡居民社会养老保险”。合并后，原有的五个缴费档次被提高到十个交费档次。从每人每年100元~1000元分10个档次，参保人员自主选择缴费档次。如果居民选择了最高档缴费，每年缴费1000元，到2025年止，以现在开始计算的11年零7个月计算，十五年到期后，他的个人账户中每月将为74.1元，但他每月拿到的数字将是基础养老金部分的65元与74.1元的，一直拿到去世为止。若该居民未能生存到139个月，死亡之日起，其剩余费用将会被一次性全部支付给其家人。　　这项惠民政策意在拉平城乡之间的差距，也是2014年中央决定推广到全国的普惠性养老政策的雏形。　　开始推行这项政策后，据乐亭县社保局副局长张志林的估算，年的十五年里，乐亭县财政为参保居民的缴费补贴每人每月即需要多支出55元。在2025年以后，这个数字可能“上亿”，这让社保局有了不小的压力。　　如何使居民社保账户里的费用增值，则成为另一个重要命题。　　根据现行规定，该县的社保账户只能存入国有商业银行，按活期存款享受同比优惠。这笔钱的增值问题尚不能构成影响，但在社保局农保科科长李蕴哲看来，只有存款利率达到6%，才能与县财政独自承担保险支出的那些年持平，而目前的利率仅仅是3%多一点。　　她觉得未来这将构成严峻的问题。李蕴哲举例说，参保人员73岁后，养老金将由财政支付，多交多补。之前选择缴费档次高的人，拿到的钱就多了。而原来由个人缴费并获取的费用，将由县财政全额代替。目前乐亭县每年平均死亡3000人，同时净增享受养老保险人群为9000人，也就是说每年净增享受待遇人口6000人。按每人每年享受780元计算，这项费用将净增500万。　　何况，财政补贴的费用已经上涨。　　乐亭县财政局副局长刘东茹称，从最初的19.5元做的预算，现在已经涨到了每人补贴47元，2014年更涨到96元。相比新农合原来的标准，有了大幅度的提高。新农合的标准为唐山市出330元，个人出70元。在唐山市的份额中，中央出180元，河北省出了14元，唐山市出35元，乐亭县出96元。　　在该县每年新增的59-60岁的老龄人口中，财政局社保科科长张茹娟分析称，即使这6000人按每人每月十元的标准计算，财政至少需要拿出72万元的支出。对于此前社保局的担忧，刘东茹的感觉倒不是很激烈。2000年，该县财政年收入为9913万元，而目前将近18亿元，到2025年则更不止这个数字，只要财政收入持续增长，社保支出应该不是问题。　　新的政策推出后，很多此前一直没有缴费的人在2010年拿到了780元养老费用，这笔钱由社保局直接发放，领到钱的人们很高兴。在刘东茹的观察中，当时百姓大多选择100元的档位缴费，而无论交100的还是交500的，都拿到了650元，但是若干年以后，就不会是这样了――多交会多得。　　与这个转折点同步浮现的，还有张志林们的担忧。在入口补贴中，原有的省市县各十元的份额，后来被调整成了省10.5元，县19.5元，剩余部分为市里支付，这样一来，县里的压力陡增。目前乐亭县的入口补贴每年需450万。如果一名居民在该县规定的10个缴费档次中选择了500元的一档，从2010年开始计算，加上各级补贴，他的账户里每年其实是530元，按60岁退休计算，退休后将每月取得55元退休金。按国家规定的系数139个月计算(平均寿命73岁)，60岁以后的十二年中，其个人账户养老金将被提取完毕。　　从74岁开始，其养老费用将全部由县财政补贴，加之该县规定的每人每月附加的2元钱。真正的养老财政压力，将会在2023年显现。统计数据显示，目前乐亭县财政直接支付的60岁以上老人为90594人，在财政局预算科科长赵书东的介绍中，2013年城乡居民养老保险费用支出为1548万。而当年县里的可用财力是12亿元。从这个标准来看，县里还可应付，但如果标准继续提高，可能就会出现问题。　　但实际上，在乐亭县16亿的财政支出中，含2亿的中央专项转移支付资金，另有3500万偿债资金。而乐亭县财政赤字每年2亿多元，依靠财政供养人群为19000人，赵书东称，“养活不了。”　　在2014年的预算中，乐亭县的财政支出达到了13.2亿元，其中含1亿多的财政赤字需要中央转移支付。尽管面临重重压力，但乐亭县的主政者们仍然不断调整“养老金”的补贴比例，将更多的资金用于惠及民生。而对于更多的县级政府来说，“5块钱”的财政难题将随着老龄社会的快速到来逐渐凸显，如何统筹发展经济与民生福利将是一个巨大的挑战。提前进入老龄社会的乐亭县之尝试，某种意义上可以当做一种有益的参照。　　一家民办养老机构的模式化烦恼　　北京市仅三成多的养老机构分布在城区，一些管理到位、条件较好的城区养老机构，常常是成百上千人在排队等候入住，等待时间长达数月至数年。而一家社区化养老民营机构的尝试，是否有希望来化解这样的困局？　　北京，北三环。当记者沿着路边设置的指示标识，来到位于北京市朝阳区和平家园10区16号院时，发现这座院子与四周楼房形成鲜明的对比。如果没有门牌，很难想到这里是一家养老院。　　这家名为“寸草春晖”养老院外的电子显示屏上，每天都会准时公示养老院三餐的菜谱，跟入住的老人一样，附近小区的老人也可以根据个人喜爱按照15元每顿的标准自行选择来养老院就餐。　　进入养老院的大门，一棵大银杏树映入眼帘，显得十分的醒目。由陪护人员和志愿者们看护的十几位白发苍苍的老人在这座不大的小院里谈笑风生，有的在练习走路、有的在做着简单的游戏。这个由宾馆改造而成的养老院已运营两年多，100个床位全都住着失能、半失能老人。　　问起开办养老院的初衷是什么，寸草春晖养老院负责人王小龙至今仍然记得，他的父亲当年患了“老年痴呆”后，他跑遍了北京市内市外，却找不到一家好的护理机构，许多医院和养老院都以“风险大，难护理”等原因拒绝了自己。　　“相对于健康老人，这些失能和半失能老人更加需要一个专业的护理机构，这么大的市场空间，我们为什么不自己开一个养老院？”他说。　　“不可能完成的任务”　　王小龙为此专程到日本考察养老院，日本一直运行的社区化养老概念吸引了他们。“日本是通过在社区建立养老院，最终形成一个以社区为单位运行的养老护理机构，养老护理机构的专业性、高端性等确实非常值得我们学习。”王小龙介绍到，实际上，护理型的养老院是最值得企业初期做投入的方向。　　和其他养老机构不同的是，王小龙和5个清华大学的同学经过一年多筹备建成并成立于2011年底的寸草春晖养老院位于市区，规模并不大，总共100张床位，占地2500多平方米，此前这个地方是一个规模不大的宾馆。　　为什么选择这里开设养老机构？　　作为北京市三环路边的一个老社区，这里老龄化程度很高，路上随处可见来往行走的老人。将近30%的老龄率，小区内60岁以上老人就有5000多人，80岁以上老人700多名，周围还有9个类似社区，将近半数是空巢，按照王小龙的话说，这给他期望实现的社区养老院模式提供了最佳的条件。　　王小龙当时招收的目标对象主要是让政府和子女都很头疼的需要长期照料的失能和半失能老人。为了更好地为社区老人服务，这个社区养老院还兼顾起社区和居家养老的服务职能，例如：老年饭桌、日托、义诊、上门服务等等。　　由于每月3000多元的价格具有一定竞争力，并且随着专业化护理的口碑不断传播、“寸草春晖”还未正式开业的时候，近八成的床位就已经预订出去。在当时的业界看来，这对一家民营养老院来说似乎是一个“不可能完成的任务”。　　“寸草春晖”目前预约排队的人数已达三四百人之多，但王小龙并不轻松：“土地和成本就像压在头顶的两座大山，丝毫不能松懈。”　　“不单单是个养老院 ”　　现年69岁的杨教授，退休之前在附近的一所大学里面教书。用他自己话说吃了半辈子的食堂。目前虽然在寸草春晖也是集体用餐，每顿饭15元，但是用现在较为流行化的词语来形容叫做“私人订制”。　　因为目前还有学校课题的调研和撰写工作，杨教授的用餐时间不是很固定。现在不仅可以随来随吃，而且喜欢的口味可以进行事先要求，最主要的是每顿饭菜也是根据营养食谱进行科学设置。“这样在一些油、盐的摄入量方面都会有专门的营养师帮助控制。”他说。　　“从运营模式上我们认为社区养老机构不单单是个养老院。”王小龙在接受《小康》记者采访时反复强调，他的目标是打造专业化的社区养老的综合服务平台。在当初决定进入养老行业时，王小龙和他的同学们曾设想过多种发展模式，包括提供居家养老服务、医院护理服务以及现在定下来的机构护理服务。　　“最后舍弃了其他选择，其实是更多考虑到支付能力的问题。以居家养老服务而言，很多老人需要的是家政服务，对专业的家庭护理还没有概念，很难说服他们花高价去购买这样的服务。但机构护理服务就不一样，它是一种刚性需求，当老人身体需要护理而家庭难以承担时，越来越多的老人会选择入住机构。”王小龙说。　　在养老院前台的一张表上详细记录着附近小区前来用餐老人们的喜好及吃饭时间，甚至还针对一些上下楼不方便的老人提供上门送餐服务。相比为健康老人所提供的项目，王小龙认为，为失能、半失能的刚性需求老人提供服务的项目应在交通便利、离医院近的地段。最好离老人的家不太远，方便子女探望和老人就医。　　寸草春晖养老院，目前入住了近80%的失能失智老人，剩余都是高龄老人。用王小龙的话说，以往的养老机构都比较独立，不与社区发生任何关系，“但寸草不同，寸草是以居家为基础，以机构为支撑，以社区为依托，在这样的框架下构建的养老样板。”寸草春晖在接收失能、高龄老人的同时，以机构为依托向社区、居家老人辐射服务，让更多老人能够实现就近养老。　　寸草春晖探索的居家社区养老模式，还结合了志愿者服务的特点，为激励更多志愿者的爱心行动，在寸草春晖特别设立了“爱心时间银行”。每位志愿者都可将自己为寸草春晖养老院及其覆盖社区老人的志愿服务时间，记录并储存下来，如果有一天，志愿者本人或志愿者的直系亲属(包括公公婆婆、岳父岳母等)需要长期入住寸草春晖养老院，这里将把志愿者们之前所储存的志愿服务时间双倍无偿返还给志愿者本人和其亲人。正因为采用这种模式，志愿者的积极性被极大地激发。据不完全统计，仅去年前来寸草春晖提供志愿服务的志愿者人次就近1万6千余次。　　“我们现在固定的志愿者有200多人。从幼儿园的小朋友到附近社区的七旬老人，各个年龄层次的人都有，他们每次都提供不低于2小时的志愿服务。年龄小的可以陪着老人让他们享受天伦之乐，年龄稍大一些的，可以帮助老人做一些手工活。”负责寸草春晖志愿者招募工作的李娟说。　　在北京金鼎轩餐厅从事设备维修工作的小伙子王峰就是其中之一，他经常无偿帮助这里进行电脑、监控等设备的维修。三年多以来，他已经跟院里的老人相处得非常融洽，“如果隔个几天不来，他们就像亲人一样都经常惦记着我。”王峰腼腆地说。　　在王峰的行动和感召之下，金鼎轩餐厅员工固定形成了针对养老院的志愿服务机制，每周六上午九点到十一点他们都会出现在寸草春晖，陪着老人们打麻将、谈心聊天或者帮助他们洗衣服等。　　当问起为何那么热衷于志愿服务时，“就是开心呗。”王峰害羞地说。　　“寸草春晖”的这一模式引发了诸多关注，北京市民政局在2013年甚至将其作为一个典型案例，推荐给了包括《华尔街日报》在内的14家境外媒体。人口超过2000万的北京，常住人口中老年人的比例已经达到了286.8万，但目前已建成养老床位约8万张，远远不能满足需要。而在北京市的规划中，到2020年前最少还将再建设8万张床位。　　对于寸土寸金的北京来说，交通拥堵、空气污染、医疗卫生都是未来巨大的考验，而社区养老或给即将到来的老龄化社会提供缓解之策。　　成长中的烦恼　　2012年7月，民政部发布《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，其中提出对于民间资本举办的非营利性养老机构或服务设施给予一定的建设补贴或运营补贴，使社会力量逐步发展成为养老服务业的主体。　　这一利好消息给民营养老机构带来了曙光，但其进展却并不顺利。　　“建设补贴高的时候能达到每张床位16000元，但我们拿不到”，王小龙说，因为其现在使用的物业楼宇是租用。王小龙算了一笔账，如果寸草春晖一直保持满员，想要收回成本需要8到10年。　　“相对于民营养老院高昂的成本负担，公办的养老院完全不用考虑这个问题”，王小龙说，比如同样是向老人收取4000元的入院费用，公办院收取的4000元由于有政府补贴，成本忽略不计，反而有盈利，而民办院需要承担高昂成本。此外，护理人员的流失率是民营养老机构面临的又一难题。尽管寸草春晖的10%流失率远低于业内平均水平，但专业人员仍相当紧缺。寸草春晖50名员工中，专业护理人员40人，其余的十几名非护理工作人员也是“身兼多职”。负责志愿者招募的李娟在接受采访的间隙，要骑十分钟的自行车给在附近住院的老人送餐。在食堂负责采购的刘好珠也经常在人手紧张的情况下去老人家中或者医院送餐，甚至有时候半夜守门，给前来接送老人的救护车开门。　　但王小龙觉得前景还是很光明，他说：“如果能够在北京这样的大城市里，建一批几十张到一两百张床小型化专业养老机构，像棋子一样布到各个社区，做成品牌化、连锁化模式，就可以覆盖整个城市养老。”王小龙认为这样不仅可以通过固化人员、固化服务、固化流程、固化标准为居家和社区老人提供可持续、专业化服务保证，还能打造了专业品牌，带动整个养老产业的发展。　　但连锁化发展的挑战更高。作为一家民办机构，目前房租和人员费用，几乎能占到总运营成本的80%-90%。高昂的运营成本让王小龙压力很大，寸草春晖的生存发展状况并不乐观。　　同样是社区养老，与寸草春晖南北相对，在2012年成立起一家康泰养老公寓，其鼎盛时床位多达278张。但一年后就偃旗息鼓，只剩下30多张床位。剩余部分则转租给一家连锁酒店。　　养老产业仍在起步之中，不同的市场选择会有不同的市场结果。尽管社区养老解决了位置偏远的问题，但是要解决发展问题并不容易。北京市目前共有养老机构400家，公办性质的占到200家左右，市场显然仍有很大空间，2013年10月，北京市政府出台了《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》，其中明确，政府办养老机构按照政事分开、管办分离原则，通过委托管理、合作经营等公建民营方式，实现社会化运营。　　北京市的医养结合试点范围正适度加快或扩大。“像我们寸草春晖或类似的非营利养老社区机构，面向的中、低端老人，又是非营利性质的养老机构，可否也给予一个机会，因为它们更需要这种支持。”王小龙说。　　城乡养老保障并轨后 谁来为失能老人养老？　　――专访中国人民大学教授、中国老年学学会副会长杜鹏　　如果按照中国老龄化社会的演变趋势，在2050年我国4.87亿的60岁以上老年人口中，不能自理或者半自理的老年人会超过5000多万　　人口老龄化浪潮中最汹涌的洪峰是失能老年人口规模的迅速增长。　　作为世界上失能老年人口最多的国家，中国城乡失能和半失能老年人已超过3650万人，其中可能涉及到一亿多户家庭。在现有的养老制度体系之下如何探索对于失能群体的政策保障，同时如何看待城乡养老保险的统一的意义，如何理顺现有养老政策框架与养老服务机构的体制关系？为此《小康》记者专访了中国人民大学教授、中国老年学学会副会长杜鹏。　　城乡养老制度统一是实现公平的基础　　《小康》：国务院决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。可以说让城乡养老保障体系在“形式上”实现了统一，您如何看待这一政策的出台？　　杜鹏：在此之前国家已经实现社会保障制度的全覆盖，这只是制度上的全覆盖，针对各个不同的人群有了一个制度性的安排。但是在加入保险这方面还存在着一些差距。社保制度全覆盖之后，可以看到面临着两个方面突出的问题，一个就是怎么来促进不同群体加入到这个社会保障制度里，也就是说真正实现所有人能够享受到这些相应的社会保障。　　《小康》：在近年来的采访中，我们发现经济发达地区和欠发达地区在养老形式上差别并不是很大。农村更多老人是“自己在养自己”。　　杜鹏：你这个观察是正确的。实际上1993年的时候我就建议我们国家统计部门不要去统计有没有养老金，为什么呢？因为可以根据社保部门发放的养老金推断出来。而关键是目前的养老金群体，能不能靠这个养老金去生活？能不能成为其主要经济来源？我建议是有一个体系去了解养老金为主要生活来源的占多大比例。　　《小康》：也就是说养老金对于生活水准的维持和改善有多大作用才是关键。国家有关部门有采纳了你的意见吗？　　杜鹏：是的。从1994年开始，在国家统计局年度统计里面加入了一个就是老年人的主要经济来源，主要就是看其经济来源是来自于他自己的劳动收入，还是子女抚养、退休金，还是来自于社会救济。到了2000年和2010年都把这个放在了人口普查里，2010年的11月1号人口普查的结果就表明在城市地区有66.3%的老年人，可以依靠离退休金作为主要经济来源，这是很大的一个进步。但是另一方面农村这个比例只占到4.6%。　　《小康》：所以靠这个养老金并不足以支持其晚年生活？　　杜鹏：至少可以发现这个不是主要来源，最主要靠什么，靠子女、靠家庭，这里面大概有30%多是靠他自己的劳动。所以你的观察我说为什么是对的呢，就是全国普查的数据支持这样一个结果，也就是说我们社会保障制度在发展，农村的这个新型的养老保险也在发展，有基础养老金的人在增多，但是他能不能靠这个钱，足够支撑他生活的这个比例实际上没有大的变化。　　缓解养老压力在“医养结合”　　《小康》：老龄化社会里面有一种群体特别值得关注，就是失能老人。这个群体也是非常之大。作为我国养老制度领域的专家，您也经常参与国务院部委的专业咨询工作，对于我国将在养老政策调整、制度建设方面有没有什么建议？　　杜鹏：你提的是个非常重要的问题。正如刚才所说，过去的这两年我觉得中国在这个社会保障制度上有非常大的一个发展变化，除了实现社保全覆盖，那么另一个方面的巨大进步就是医疗保险。　　过去这两年可以看到在医疗报销上，医保可以分担了。包括去医院看病有医保卡，病人也不用垫付那么大量的押金，那么在支付医疗费的时候，一些大病医疗保险，大大减轻了老年人和其家属的负担。　　当然还会有不尽人意的地方，例如看病不方便，床位不方便，包括个人负担比例大。那么正是由于社会保障、医疗保险这两方面突出的发展，才显出在养老保障方面的不足，就是相对来说滞后的地方。这里面就牵扯到养老保险与医疗保险的对接问题。　　《小康》：您能否举个具体的例子来说明一下这个问题？　　杜鹏：如果一个人退休之后有三千块钱，虽然这个水平不是很高，但是在健康的情况下，这个钱基本上是没有问题的，但在医保改革之前，弄不好就会出现因病致贫。因为大的社会保障里含着医保，在这两方面有了进步。换句话说如果我们现在有三千块钱，你可能正常情况下不是特别担心我日常的生活和我有一些一般的疾病报销的问题，那么有了这两个进步，才能凸显出你说的第三个失能的问题，反倒成为一个突出的问题。现在两个方面稳定了之后，就出现一个问题，比如说有个老人现在患了痴呆，他生活费也没有因此增高多少或者医疗费用。在北京现在请一个护理，一般的平均要三千多块钱。　　《小康》：因此在考虑老有所依、老有所养的同时，还要考虑老有所医、老有所护的问题？　　杜鹏：所以1993年的时候，我建议国家统计局改变统计的指标，第一个就是加了一个主要经济来源，第二个就是加了一个对老年人生活自理能力评估。1994年第一次全国调查使用这两个问题。就是说老年能够自理还是不能自理，就是这样两分的，什么叫做不能自理呢，就是吃饭、穿衣、上下床、上厕所四项，如果有其中一项不能自己做，就把他定义为失能。失能意味着什么呢，就是这四项有一项他不能干，家里面就离不开人，就得有人照顾他，所以就要提供这种长期的照顾。当时这个群体占60岁以上人口的7.6%。　　到了2004年，十年之后，国家统计局又搞了一次调查，这个比例变成8.3%左右，可以看出这个群体的人数是在上升的。当时那次的人口普查，我建议细分一下，一种是很健康，第二种就是不健康，但是生活能自理。第三个就是不健康也不能自理。实际上是，83%的人回答自己都是健康的或者基本健康。所以说年老不等于不健康，对绝大多数的老人来说他也是健康状况还是比较好的。剩下17%里面生活不能自理占3%，不健康的但是生活能自理占14%，是这样一个结构。如果按照中国老龄化社会的演变趋势，可以算出来在2050年我国将有4.87亿的60岁以上老年人，所以说不能自理或者半自理会达到五千万到六千万人。　　要打破“倒三角形”的困境　　《小康》：社会和医疗保障制度作为国家顶层设计的一个重要方面如何在宏观上解决以上群体的问题呢？因为今天的年轻人到2050年，就会是那4.87亿中生活需要护理的老人。　　杜鹏：这就涉及到国家提出来的发展社会养老服务体系。所谓社会化养老服务体系，就是通过社区服务来支撑居家养老，当然主要是生活不能自理即失能的那部分群体才给他提供这样的养老机构。　　制度性的建设，我一直主张加快发展与探索建立长期护理保险制度。因为我们曾经做过一个计算，就是我们男性的老年人平均到最后临终之前会有一年到一年半是不能自理的，就是失能的。女性大概有两年半。如果是患有老年痴呆病的话可能会有八年、十年。既然每个人都会遇到这种情况，那么谁来照料，这就需要有一个国家层面的制度设计。　　这就要未雨绸缪对于未来可能发生的失能风险、需要专业护理照料需求进行准备。长期护理保险，最早八十年代初的时候由以色列开始实施，接下来是德国。就拿日本来说，从2000年开始，40岁以上到64岁的人都要交一个长期护理保险，是强制性的，跟现在的社保体系一样强制性的。然后到了65岁以上，这个人需要帮助的时候，他有一个需求评估的机构，比如说一个月应该给他提供多少服务，给他指派专业人员去提供服务，或者把他放到养老机构里面。韩国是从2008年开始的，规定从参加工作开始，哪怕是18岁开始工作，就要交这个钱。这里面的关键还在于，日韩对于此类保险的使用，更多的是折合成服务给需要的人，这是一个核心。　　我们国家应该加快探索、建立这样的长期照护保险制度和服务制度。　　《小康》：国家近些年也陆续出台了一些关于促进养老服务业发展的政策，但在采访中也经常能发现，在政策落实方面还是存在很多问题。例如护理人培养、与医保的对接、跨部门对接等。　　杜鹏：的确。比如说从国务院往下到各个部委都颁布文件说应该加大养老方面的服务，也提到怎么提供服务、也对于这个方面在“十二五”的规划提供了蓝图。并鼓励社会力量、民间资本等进入该领域等，可说是非常详尽。以上政策最后落实在于基层，越到基层面向这些老人，是一个正三角形。　　但是政府的管理和服务力量却是一个倒三角形的，从相应的部委到最后的落实机构特别是到街道，就没有人管了，或者说人力非常有限，并没有专职人员队伍，这是很不相称的。真正把这些政策落到实处，就必须要改革现在这套行政体系和队伍的建设，把它落到实处。比如许多地方现在雨后春笋般建立起来许多社区的日间照料中心，但是经过我们去调研发现，这些所谓的“照料中心”更像是老年活动中心，无非就是多摆了几张床，里面并没有专业的护理人员和护理设备。因此政府转变角色之后是要购买服务，购买服务就是鼓励，就是政府不直接建立养老机构，鼓励民间力量来建。让民间力量来建，让外资进入，能够带来比较好的服务。但是按照前些年已有的政策规定，就只能注册为经营性的机构，不能注册为民办非盈利的。　　《小康》：硬件的建立可能会很快，但是专业护理人员的培训未来将是重点。现在请教您最后一个问题，政府、社会力量与居家养老，你觉得这几部分如何在促进养老事业上形成一个平衡，哪一块应该是服务于养老的重点？　　杜鹏：我觉得这几个之间将来还是靠民间的力量来发展提供这种服务，政府和政府的责任主要是出台政策和购买服务，同时监督服务的质量，它就是起这样一个作用。将来提供养老服务应该是靠社会力量去解决，但是要真正发挥社会力量的作用，就需要做好两个方面的工作，一个是围绕着社会力量真正需要克服的障碍去提供切实的帮助。比如说他需要的贷款、优惠这个政策落实方面应该给予帮助，他所担心的应该是给予这个明确政策的，同时保障政策能够得到贯彻执行。　　就像如果养老院中的老人发生摔倒等事故，各级政府就应该设立相应的基金，在查明事实的情况之下，替代养老机构去支付赔偿，否则这个赔偿如果转嫁到机构身上，可能用不了多久，这个机构就会垮掉。
(责任编辑：DF102)
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