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全国人大代表宋心仿提出，食品安全监管现在是多部门分段监管，多龙治水责任不明，有好事大家争，有问题相互推，且监测人员大都扑在县城以上，基层监管严重缺失。他建议，应尽快修改《食品安全法》，监督政府相关部门切实重视和解决食品的安全问题。同时，逐渐减少对化肥、农药和激素的依赖，由化学农业向生态农业迈进。
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全国人大代表宋心仿提出，食品安全监管现在是多部门分段监管，多龙治水责任不明，有好事大家争，有问题相互推，且监测人员大都扑在县城以上，基层监管严重缺失。他建议，应尽快修改《食品安全法》，监督政府相关部门切实重视和解决食品的安全问题。同时，逐渐减少对化肥、农药和激素的依赖，由化学农业向生态农业迈进。
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央广网客户端摘要：作为当下中国城市日渐流行基层管理服务模式，网格化管理在提供社区服务、城市信息化建设等方面表现出其特有的优势。但因其本身作为基层政权行政力下沉的一种方式，与代表基层民主的社区自治力量之间难免存在着一定的张力，同时也蕴含着城市基层政权“内卷化”的风险。本文认为，当前城市社区治理中，政府“自上而下”的管理诉求与社区居民“自下而上”的权益诉求在社区服务上存在着衔接点，关键在于淡化网格化管理模式的行政色彩，做到“社区服务网格化，社区管理民主化”，从而使网格化管理模式与社区自治能够相互协作，并获得良性持久的发展。
关键词：网格化 社区自治 社区服务
自上世纪末社区建设在大陆发轫以来，便一直以社区自治，即“自我管理、自我教育、自我服务”为其高层次建设目标，试图通过来自政府的扶植和培育，以激活单位体制下长期处于休眠状态的社会自治力量。经过十多年的强力倡导推进，我国当下的社区建设业已取得颇为壮观的成绩。但值得指出的是，在强政府格局之下，社区发展仍不可避免地带有极强的行政色彩。同时，在社会矛盾空前紧张以及政府各行政机构“进入社区”的背景下，社区承担了大量的社会管理和服务事务，处于一种超负荷运转的状态，从而使当下中国基层的社会秩序面临严峻的挑战。作为对上述问题的回应，网格化管理模式在近年应运而生，并在全国各大城市被广为推崇，其建设的热火朝天的局面也开始引起了学界的关注。在转型期中国社会矛盾丛生和社会问题日渐增多的背景下，网格化管理代表了政府试图维护社会秩序、实现社会控制的急切心态，但是，这种新的城市基层社会治理模式对原有的基层“国家—社会”关系会产生哪些影响？其对社区自治会产生哪些影响？它是否能够成为一种持久性的、常态化的管理模式？所有这些都值得我们展开深入的探讨。本文认为，以当下政府的城市管理体制创新为主要内容的社会治理，其推动力一直存在于两个维度，即自上而下的政府治理诉求和自下而上的居民权益诉求，作为政府行政力强力下沉的一种方式，网格化不可避免的会与代表自下而上的居民权益诉求的社区自治产生张力，同时也蕴含着城市基层政权“内卷化”的风险。网格化模式如何才能化解这种风险？网格化模式与社区自治之间除了张力，是否还存在着良性互动、二元互构的可能？本文拟就上述问题展开初步的研究探讨。
一、基层国家—社会关系变迁背景下网格化管理的勃兴
（一）从总体性社会到社区建设：基层国家——社会关系的变迁
自新中国成立到改革开放之前，在“动员型集体主义”的发展模式下，中国社会始终是一个结构分化程度很低的总体性社会。在此种社会体制下,国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济、意识形态三个中心高度重叠,国家政权对社会实行全面控制，[①]而总体性社会的主要制度载体就是单位制。单位制的起源可追溯到建国前根据地时期所形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制，这种体制在生活上对成员一律实行供给制并且具有严格的纪律和高度的政治意识。[②]建国后，党将这种组织结构延伸到工厂、商店、学校、医院、党政机关等社会的各种组织和机构中，将其变成单位。单位几乎垄断了所有与成员有关的社会资源，使单位人完全依附于国家，从而形成了一种集政治、经济、社会各种功能于一身的高度合一的综合性社会管理体制。尽管单位制建立了相对公平的分配原则（由按劳分配逐渐演变成平均主义）和低水平的福利制度，但却是以牺牲个体的人身自由和财产权利为前提的。个体对单位的全面依赖保证了国家强大的动员能力，却使得社区的公共空间完全消失，单位边界的相对封闭和单位内部的行政化管理，使得中国社会呈现出一种“蜂窝状”的结构，无处不在的政权力量通过单位与民众个体直接连接，使社区彻底的“单位化”。虽然也有居民委员会这样的“自治组织”的制度设计，但其所统辖的多是单位体系以外的边缘人群。在当时的条件下，来自群众的“自下而上”的社会力量基本上是通过党和政府的动员的形式加以激发的。
20世纪80年代以来，随着单位制逐渐走向解体，使得原有的国家——社会关系结构发生了剧烈的变化。市场机制的建立使得单位体制外的人群大大增加，社会空间急剧拓展，返城知青、离退休人员和下岗工人构成了城市单位制之外的三大人群，他们的住房、收入和福利已无法再由单位来承担。因此，承担社会服务的责任逐渐由单位转向了社会。在上述背景下，政府开始着力推动以社区服务为主要内容的社区建设运动，并逐渐成为我国城市基层社会管理的核心议题。但是，与经济发展的繁荣局面不同的是，中国城市基层管理体制由单位制向社区制的转型始终步伐缓慢，难以形成稳定成熟的模式，一直未能突破原有的“街居制”的框架。在“强政府”的背景下，自下而上的社区自治虽然获得了一定程度的发展，但其作用却仍非常有限。社区发育的不健全与政府在城市基层管理压力的增大，构成了当前我国社会管理模式创新的现实推动力。
（二）网格化管理的勃兴
所谓网格化管理，就是在保持原有街道——社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000——5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制。作为我国政府在基层社会管理模式选择上的最新尝试，网格化管理模式最早诞生于“数字城市”建设之中，是一种通过数字化平台整合资源、传递信息以加强管理的方式。值得注意的是，近年来在维稳任务凸显和社会管理体制改革创新的背景之下，网格化管理表现出巨大的社会治理功效，在政府各部门得到较高的肯定性认同，并显示出极强的横向拓展和复制的能力，很快扩展到社会的其它领域，逐渐在社会管理中发挥了重要作用。
在当前政府技术治理展开的背景下，网格化最初是为配合“数字城市”的建设，对原有的社区资源、信息、服务体系进行重新整合与协调，其主要着眼点是在技术、社区资源及公共服务之间建立起契合关系，故在某种程度上可以将其看做是数字技术服务平台在制度上的配套设施。但当数字技术逐渐融入城市基层管理体制之后，很快被原有的体制所形塑和修正。发生了如下值得注意的变化：（1）作为一种治理方式，网格化开始被纳入到城市基层管理体制改革的轨道上来。由于其在社会控制和公共服务等方面具有较强的制度潜力，网格化管理模式逐渐为政府所推动和完善，从而使其应用范围逐渐扩展复制到基层党建、治安、社保、卫生、工会、妇联等领域，几乎所有涉及城市社区治理的职能部门都参与其中；（2）网格开始成为原有的“区—街—社区”结构之下一个新的重要层级而发挥作用；（3）网格化通过行政力强力下沉的方式，使政权力量和社会个体之间实现最大限度的连接，有效的克服了原有行政部门推诿扯皮、权责不明等弊端，在整合社区资源、沟通信息、强化服务等方面均发挥了明显的作用。
1、网格化模式的功能
网格化模式之所以为政府所推崇，主要是较之原有城市基层管理体制，其在社区治理上所表现出以下几个方面的优势功能：
（1）社会控制功能。网格化模式核心的特征，是社会管理的重心下移。而网格化管理模式则有利于克服这一弊端，它通过政府行政力下沉的方式，将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区，实际上是在社区层面上对原有“条线”部门进行了重新的横向协调。同时，由于它是在社区边界不变的前提下划分的更小基层单位——“网格”中展开，使得其对下沉的行政资源重新整合更为容易，变革的制度阻力也较小。网格化模式正是通过行政力的下沉实现了政权力量和社会个体在更微观的层面上实现了联接，个体更加明确的被纳入了社区管理的轨道中，从而使社区治理的实际绩效大大提高。
（2）信息传递功能
网格化模式可以看做是数字信息技术嵌入到科层化行政体制过程中引发的制度与技术互动的产物。在信息化时代，网络往往会使社会事件产生一种瞬间无限放大的效应，故在转型期的城市基层治理中，那些看似是微小的矛盾，如果得不到及时有效的处理就可能会造成无法弥补的社会后果。而网格化模式通过网格管理人员的定时巡视和排查，将对社情民意信息的掌控由“被动接受”变为“主动收集”，及时掌握第一手的社区动态，从而使得信息的“收集——反馈”间隔时间大大缩短。
（3）社区服务功能
网格化模式的另一功能优势便是在公共服务的提供方式上，在以往城市基层权力结构下，公共服务资源只能下沉到街道一级，“上面千条线，下面一根针”，上级布置的各种难缠事务的具体执行都落到了街道头上，面对面积过大、人口过多的社区，街道仍沿用行政化控制手段，自然难以提高公共服务的提供效率，而处于上级的条线部门又可以凭借其分工权限的制度设置，相互推卸责任。网格化模式则是将公共服务的权责直接下沉到社区，在街道和社区之下建立了一个更小的执行单元——网格，将过去各自为政的资源重新整合并合理配置，这无疑有利于公共服务的提供效率。
2、网格化模式的局限
网格化模式之所以能够体现出上述诸项优势，主要源于政府行政力的下沉。面对当前社会群体多元化、社会矛盾复杂化的局面，网格化模式的推出体现了政府基于全面掌控基层秩序、实现社会稳定的心态。通过社会管理的下沉，将城市社区个体纳入到社会行政管理体系当中，所体现的仍是传统的“一竿子插到底”的全方位治理思维。在这一意义上，网格化管理在本质上仍然是技术治理背景下行政科层化力量的进一步展开。它是在未触动原有“街道——居委会”体制的前提下在网格——社区之下细化出的微小单位——实现的一次行政资源和服务资源的整合。从网格化模式的制度安排中我们可以看出，在其三大功能中，仍是以社会控制作为目标的。正是因为如此，因缺乏社区力量的参与，在基层管理的权力结构上，它并没有实现由“垂直结构”向“平面结构”的转变，这使得它在公共服务与社会管理方面，存在不可避免的局限性。
（1）从社会公共服务层面来说，网格化所能提供的服务较少，服务面较窄，带有很强的执行行政任务的色彩，其持久性令人怀疑。尽管在网格中几乎投入了街道——社区所能掌握的所有行政资源，但仍距城市基层全面的公共服务型治理甚远。也就是说，网格化模式中社会管理的“下沉”中，行政责任的下沉多，而服务资源的下沉少。技术治理改革的主要特征在于目标责任和量化考核，但是它并不能打破条线部门的科层结构和信息资源的垄断地位，而全面的公共服务治理仍有赖于条线部门的权责在宏观意义上的横向整合与联动，而网格化显然还无法做到这一点。
（2）从社会管理层面来说，由于网格化管理模式的实质是政府行政力的强力下沉，将国家政权力量向基层社会的延伸，刚性的行政力是其维系的核心，运作结构缺乏弹性。网格化模式主要着眼于社会秩序的控制，它所代表的社会管理的下沉，实质上仍是政府行政力的下沉。在“国家——社会”关系的分析框架内，行政力尽管带有强制性色彩，但因其具有官方合法性权威，当面对重大突发性社会事件时，在维护社会秩序方面往往能够取得立竿见影的效果。一般来说，社会秩序可分为自然秩序和创制秩序。自然秩序是指在农业社会基于地缘、血缘等天然纽带而形成的自然均衡的状态，而创制秩序则是指进入工业社会以后，由于社会的复杂化使得由承担统治职能的组织（即政府）来提供合理性秩序的状态[③]。从这一角度来说，网格化模式所代表的基层秩序是一种创制秩序。但是在当前的社会背景（即所谓后工业社会）下，社会复杂性与不确定性程度迅速提高，极大的冲击了原有的社会秩序。尽管如此，使创制秩序越来越精细化以加强其社会控制功能，却绝非问题解决之路。事实上，社会的复杂性与有机性往往是同步增长的，具有高度复杂性的后工业社会挑战着原有的创制秩序的合理性，却也蕴含着基于合作行动和服务需求原则的更紧密的社会联接因素，而任何加强原有社会秩序的做法都会使这种新的社会联结遭到破坏，导致社会不断出现各种危机事件，增加治理难度。因此，新的社会秩序必须是一种非控制导向的、建立在个人自觉合作基础上的社会秩序，以克服创制秩序所在存在的弊端。在当前的城市基层治理中，对于社会秩序和社会稳定的看重本无可厚非，但须知秩序本身的目的是为人的社会活动和社会交往提供保障，如果仅以对秩序的控制为目的，则必然会演变成一种刚性的社会强制模式，不利于社会活力的生成。而网格化模式缺乏多元活动主体的参与，并未改变城市基层社会秩序的“创制”格局，其单纯依靠行政力推动的操作结构使其在面对高度复杂性社会问题的时候，往往会捉襟见肘，其持久性令人怀疑。
事实上，城市基层社会秩序的维护一直存在于两个维度，即政府自上而下的管理维度与居民自上而下的自治维度。在社会矛盾显著增加、政府管理难度加大的背景下，城市基层社会秩序的维护实际上取决于这两个维度良性互动的程度。由于网格化模式所代表的行政力扩张的趋势，其具备潜在的形成新的城市行政管理层级的可能性，不仅与简化政府城市行政管理级别的趋势不符，同时也蕴含着基层政权内卷化的风险。这无疑与社区治理的另个维度——社区自治之间形成张力，使原有的“国家—社会”结构发生变化。
二、网格化管理对社区自治可能产生的影响
长期以来，无论是发达国家还是发展中国家，都将社区自治作为城市治理的至高境界和重要途径，并表现出高度重视。由此，转型期的社区民主自治也自然应成为当下中国城市社区建设的重要诉求。2000年中共中央办公厅的23号文件（即《关于在全国推进城市社区建设的意见》）[④]即明确指出社区的民主自治是社区建设的核心。近年来全国各地的社区建设也在实践中也探索出了不同的城市社区自治模式，如上海模式、江汉模式、沈阳模式等。社区成员代表大会、业主委员会、社区议事委员会等社区自治组织也开始建立并扮演重要角色。可以说，如何使社区“由守望相助的传统生活共同体角色逐步转变为居民参与城市治理和政府决策的重要公民力量”[⑤]，已成为当下衡量评价社区自治的一个重要尺度。
从总体上看，我国目前的城市社区自治却仍处于低水平阶段，主要表现在：第一，城市居民社区参与严重不足。与农村基层政权选举竞争的火爆场面相比，城市社区选举一直处于严重的参与不足的尴尬局面，这直接影响着城市社区组织存在的合法性。尽管自改革开放以来我国城市居民的公民意识不断增强，但由于街道——居委会所掌握的治理资源远远不能满足需要，社区居民的很多权益诉求经常难以在社区层面的得到合理解决，居民往往倾向于直接同上级主管部门进行博弈，使得其对社区实务的参与严重不足。即使在社区自治有了一定发展的地区，由于社区居委会自身所挟带的行政色彩使得在社区中形成了以居委会为中心的圈内阵营和以社区管理精英参与的自治组织为中心的圈外阵营，两大阵营相互游离却共同存在，在社区形成了社区自治主体二元区隔的局面[⑥]，从而无法构成完善的社区参与机制。
第二，社区行政化倾向严重。在单位制走向消解的背景下，虽然我们在体制变革的规划中，努力将昔日由单位承载的诸多社会职能转向社区，实现由“单位办社会”向“社区管社会”的转变，但在这一转变进程中，由政府控制资源的旧有控制格局却并未发生根本改变。在现有的区—街—社区体制中，承担着城市基层社会管理重任的社区很难获得居民的高度认同。
第三，社区能力与繁重的社会管理任务之间的不匹配性。社区的主要作用本是在加强其内部自组织能力方面，但进入新世纪以来，快速的城市发展带来了大量社会问题和矛盾，社会群体性事件和个人极端事件频发。出于社会“维稳”的需要，社会治理行政化不仅未得到弱化反而有加强的趋势，这无疑大大限制了我国城市社区自治的发展。
第四，从理论上看，由于始终对社区自治没有一个明确定位，无法理清其与政府管理的关系，我国的社区自治一直在徘徊中发展，难以形成一个成熟完善的实践模式。有学者认为，不同于西方发达国家的社区自治（实际等同于地方自治），中国的“社区自治运行系统是一个权利与权力之间的多元交叉网络，在居民、政府组织、社区组织、社会中介组织、企业等节点之间形成纵横交错的互动网络。换言之，社区自治是一种权利与权力的生态链”[⑦]。因此，社区自治的良性运行与这条生态链上的相关要素均衡和有效正相关。可以说，代表城市基层民主的社区自治与代表政府管理的社区行政所形成的两种力量，相互交叉协作，共同构成了中国城市基层治理的基本格局。但是，在这一背景下展开的网格化管理模式，其在基层社会管理方面显示出的优势，恰恰也是行政技术化和规范化的优势所在。由于它主要靠行政力量的支撑，不仅会限制社区多元力量的参与度，而且也必然与尚未健全的社区自治之间存在着明显的不契合之处。
综上所述，可知当下网格化管理模式是在城市社区自治尚处于初级阶段的背景下展开的，其对社区自治不可避免地产生巨大影响，主要表现在：
（一）社区空间区隔化
作为区位中的人类生活共同体，社区实质上是人类的各种社会关系在一定空间结构中的展开，无论是传统农业社会的血缘型共同体，还是近代工业社会以来形成的依靠契约精神所结成的业缘型共同体，其内部空间行动主体之间的有机连接都是其良性运行的内在动力。因此，“社区作为现代化城市文明的重要载体，它既是现代化大生产空间的延伸，又是具有独立行动者进行自主生活选择和规划公共实践的空间”[⑧]。从多元治理理论的视角出发，社区空间的形成，是多元主体间权力、权利、利益的安排与协商合作的结构。依靠社区互动空间，具有现代自我意识的行动主体（社区组织、个人等）在追求自身权利和利益的过程中，通过日常生活实践，逐渐形成了超乎个体的社区“公共领域”，这一过程正是社区自治得以实现的社会基础。而网格化模式则是将作为完整生活共同体的社区细化成了更小的空间单位——网格，这一做法虽有助于将政权力量与社区个体之间的联结，确保了行政执行的力度，却必然会损害社区内部长时间建立起来的社群联系，影响其有机联结，无助于社区内部自治力量的生成。
1、在社区建设发轫之初，各城市在空间上重新划分社区基本上是依据社区成员的地缘关系、业缘关系、历史联系、心理认同感等相关因素和具体情况，按照定位合理、规模适度、资源充足，功能齐全、有利于社区自治和提高效能等原则，将若干相邻的居委会结合起来，建立起新型的基础社区。但网格化模式的做法却是将现有的社区划分为若干个网格，由不同的网格工作者分头展开工作。虽然在现实中各网格之间的工作还是存在相互之间的联系，但因网格已是一种相对独立的运作空间，故在现实工作中难免出现空间区隔和发展不均衡现象。
2、尽管网格化模式有社区公共服务完善的一面，但考虑到网格化模式鲜明的行政科层化特征，这实际也暗含着割裂社区内部有机联结、破坏社区互动空间的逻辑指向。当前，尽管在各地的社区发展中也存在社区志愿者、社会组织等多元化参与情况，但其任务与活动往往是由行政管理单位直接布置和要求的，且大多是临时性的事务，却无法在社区决策中拥有多少发言权。也就是说，他们往往是被视为“招之即来、挥之即去”的“低廉劳动力”来使用的。显然，这种所谓的“多元化参与”尚未形成真正的社区“公共领域”，与社区自治的要求相距甚远。在当前社会多元化、复杂化的背景下，网格化模式这种完全依靠管理模式和行政资源将治理问题一揽子解决的做法，在实际运行中也不能实现，若是执着于这一目标的实现，那么其必然演变成一种僵化的、刚性的控制模式。当前城市基层社会的良性治理，有赖于多元行动主体的开放互动参与和多种社区资源的横向整合，越是力图一揽子解决，越有可能导致体制压制。而网格化模式这种力图将问题尽量在网格中解决的办法，既无助于社区公共空间的形成，也不利于社区的横向联接，也就是说，它具有使社区空间区隔的作用，从而抑制社区自治力量的成长。
（二）社区治理科层化
治理（governance）理论自20世纪90年代以来在世界上开始流行，并深刻的影响了各国政府对社会公共事务的管理方式和统治方式。根据全球治理委员会对治理所作出的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程-------治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[⑨]。与传统“统治”的自上而下的权力运行方向不同，治理的权力向度是多元的、相互的，故治理的过程实际上是“一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[⑩]。从此角度看，处于城市基层的社区治理，也必然是一个多元主体参与和互动的自治过程。其制度安排应为社区居民权利与意愿的表达与实现提供路径，而非仅仅是官方的科层化管理，从而使社区的民主自治在实践中得以发挥作用。以治理理论审视网格化管理模式，我们会发现，网格化管理的科层化色彩极为浓厚。首先，它是在“区——街道——社区”之下增设的一个新的管理层级，其责、权均来自上级授予。同时，其内部分工明确，网格管理员、网格助理员、网格督导员等人员配置，规模虽小，却构成了结构完整的行政工作系统，其功能所体现的仍是上级社会掌控的意志。因此，网格实际上具有与“区——街道——社区”共同组成四级科层管理结构的内在逻辑。无可否认，科层化管理的层级越多，其体制成本和操作难度越大，给社区自治力量留有的活动空间就越小。
众所周知，科层化的优势在于其操作结构的精确性、稳定性、纪律严明性和可靠性，但正如韦伯对其“铁囚笼”特征的担忧，过度的科层化往往会形成一种社会强制结构，而社区治理的科层化加剧，则必然会扭曲其作为情感生活与亲密联系的共同体特征。目前，减少城市基层治理的行政层级、强化社区自治已成为一般性社会共识。2010年安徽省铜陵市主城区铜官山区开全国之先河，撤销街道办事处，对社区事务实行居民自我管理，促成区里的事务直接与社区对接，从而提高了社区管理服务的效率，并获得了民政部的肯定[11]。相比之下，网格化管理模式未对现有体制进行改革，却是以增加城市基层管理层级的方式展开其工作的，不免令人对其效果产生担忧。事实上，“行政科层化的一个矛盾之处，即它越是在责任目标上强调行政效率的提高，就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本；越是在考核指标和报表制度上力图规划的细密和周全，就越会暴露出技术监管的不充分性，进而越会使寻租活动工具化和技术化，从而给不同领域的经营活动留出足够的空间”[12]。因此，网格化作为科层化体制在基层精细化管理的展开，其体现的仍是自上而下的制度安排，对强调多元参与、民主治理的社区自治的滞阻效应是不言而喻的。
（三）社区运作行政化
在社区建设的进程中，社区行政化素为学者和社区工作者所批判，一般说来，社区的行政化主要表现为：职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、运行机制行政化、权力行使集中化等[13]。而网格化模式在很大程度上具备了上述特征。从职能上来说，网格作为社区之下的又一管理层级，其职能主要由上级政府机关所赋予。如湛江市霞山区所列的十项网格管理重点工作包括：社会治安、矛盾纠纷调处与维稳工作、市容和环境卫生、交通秩序管理、网格文化建设、民生服务工作、安全生产与食品安全工作、计划生育工作、流动人口和出租屋管理工作、严防违章建筑[14]。通观上述各项任务，可以看出其重点仍在于对基层社会秩序的控制，其职能实质是政府派出机构职能的下放，只是由于缩小了责任范围，工作队伍中加入了片区民警、城管执法队员等执行力量，使得其工作的执行力度大大提高。在成员方面，网格长一般由街道党政班子成员担任，其他成员也主要来自政府系统。在运行机制方面，网格化模式体现的是自上而下的权力格局安排，尽管它有利于迅速掌握基层的社情民意信息，但却未能改变社区成员作为被动管理对象的局面。政府仍是社区事务运作的核心。在权力行使方面，网格化模式力图将城市基层问题于网格内解决的行为逻辑，很可能会架空社区自治组织的作用，造成其逐渐被边缘化的后果。由此可见，网格化模式“自上而下”的拉力大，而来自基层的“自下而上”的推力小。由于网格化模式下沉的较为彻底，使其与社区居民建立起直接的联结，这种以行政力作为核心动力的运行方式，极易加剧社区运作的行政化色彩，损害本来就尚未发育健全的社区自治。
（四）社区管理的麦当劳化
网格化管理模式一经推出，便为各地竞相效仿推广，在国内各大中城市掀起了一股“网格热”。社会各界对网格释放出来的管理能量与绩效表示了一定程度上的认同。但是我们应注意，网格化模式作为数字城市建设的产物，其良性运行有赖于一系列客观因素，如较好的社区基础设施、大量的资金技术投入、素质较高的社区服务人才等。这在北京奥运和上海世博期间，通过“举国体制”，得到了比较充分的支持、如果不具备上述条件，则极有可能造成“网格泛化”的局面。美国社会学家乔治·里茨尔曾用“社会的麦当劳化”来描述美国社会中麦当劳快餐店的经营规则逐渐渗入到社会各个领域和机构中的一种社会现象和文化机制。 “社会的麦当劳化”所体现的实质上是韦伯“工具理性”展开所导致的社会合理化过程，麦当劳体制的主要特征在于为顾客、员工以及管理者提供了高效性、可计量性、可预测性和可控制性。它通过标准化和均一化的运作模式使组织的合理性达到了最大程度。此种机制渗透到社会体制中的直接后果是造成各种机构和过程的单一化和机械化，从而将整个社会编织成为一张无所不包的大网，冷酷地控制了每一个人[15]。而网格化模式的盛行也极易造成社区管理的“麦当劳化”。网格化模式结构简单合理，内部团队完善，对基层问题或信息的掌控大大加强，其组织结构和运作模式都是“麦当劳规则”的体现。
在当前的城市管理体制创新中，我们应将城市基层治理体制的创新推广与简单复制相区分。以社区自治为主要目标的社区建设，其路径应是多元化的、灵活的，而非单一的、全能化的一条路径、一种模式。网格化模式的无限复制极易导致社区治理的板结化，使社区建设失去活力，而无益于社区治理问题的解决。社区自治的核心在于社区居民的自我管理、自我教育、自我服务。面对当前社区内群体多元分化的趋势，让不同群体和组织有自己的权益表达渠道和公共参与路径，正是社区自治的题中之义。故我们应总结目前已有的不同社区治理模式，因地制宜，真正做到直面实际、在运作中使其更具灵活性，使行政力与自治力均能在社区运行中协调有效地发挥作用。
总之，城市管理网格化模式自问世以来，便以体制运转的高效性和超强的执行力，对基层社会治理产生了巨大的影响。但值得注意的是，网格化模式在基层治理中所展现出的优势，正是源于在当前的基层治理中政府所具备的行政优势并在社区层面加以展开。它通过细化管理单元的方式来实现全方位的社区治理，但此种模式设计却更类似于一种应急式的处理，多元主体参与的缺失和运行力的单一使其长于处理社区治理中表面的、规范性的、浅层次的问题，却短于处理复杂化、深层次的问题，而难以形成一种长效机制。
三、寻找网格化管理与社区自治间的二元交叉点
自上世纪80年代开始，我国城市基层管理体制开始由单位制向社区制转变，与此同时，公共服务供给机制也由计划经济时代的“配给制”向多元参与的“复合式”转变。作为公共服务在社区层面的延伸和补充，社区服务开始成为社区治理的重要内容。社区居民生活需求的满足程度很大程度上决定了城市基层社会的有效整合，而社区服务的多元参与特征，恰恰需要社区自治力量与行政力量间的有效协作。故在实际操作中，我们应深刻反思城市基层社会管理中的“社区无限化”和“网格全能化”的发展误区，淡化网格化模式的行政色彩，用“网格”来促进“自治”，以“自治”来促进“服务”，以消解二者之间的张力，有效发挥二者的体制优势，以实现二者的互构与互强，促进我国城市基层治理的良性发展。笔者认为，这主要应做到以下几点：
（一）反思“无限社区”和“全能网格”之弊
寻找网格化管理与社区自治间的二元交叉点，首先要反思我们在社区建设和网格化管理推进的进程中存在的“无限社区”和“全能网格”的误区。因为在现实中，无论是社区还是网格，一旦被我们赋予了“全能角色”，便自然会产生严重的排他性，而失去了本来的融通性，从而走向变异。
作为城市居民自治组织和基层社会治理的基本单位，社区实际上承载着社会的纵向沟通与横向联系两个方面的功能，是社会的“基础秩序”所在。但事实上，社区本身是有限的，它在功能上无法同宏观意义上的“大社会”相比。在我国近年来的城市基层社会治理中，往往存在着一个试图建设“全能型社区”的倾向，即将社区看做是单位体制之后社会管理的替代物，试图把原来单位解体后所转移出的社会职能一古脑儿的交给社区，希望在社区层面将城市基层治理问题全部解决，造成全能社区。此种做法的后果是把社区从其所存在的政治、经济和社会体系中抽离出来，失去了其应有的功能。
同样，网格化模式实践中那种“事不出格”的做法，实际上也是这一逻辑的产物。网格化模式的优势在于，通过“管理下沉”，在社会的纵向沟通上实现“纵到底”，但在横向联系却没有实现真正的“横到边”。在这当中实际存在着一个国家与社会的关系问题。无论是建设“小政府、大社会”模式还是“强政府、强社会”模式，都不意味着国家与社会的相互分离和对立，二者应该是一种彼此联动和相互协作的关系。“中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会，政权就没有基础；如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的”[16]。反映到社区层面上，就是应该形成社区自治与政府管理的互动机制。政府应加强法制建设，在涉及公共利益的领域（如安全、卫生、教育、医疗等等）承担起责任，同时为社区自治提供制度保障。而社区自治则是通过社区居民的自组织化完善居民的权利表达与实现的机制，以重建社会横向联接、促进共同体精神的再生，以此来协助政府在社会层面上实现善治。网格化模式的有限性在于它虽然通过行政力量实现了国家与社区个体的联接，却无法通过行政力量来重建社区的内部链接，而后者只能通过社区自治来完成。因此，网格化模式所代表的社区行政管理与社区自治作为两个不同的力量而发挥作用，二者不应相互冲突，而应并行不悖、相互协调，共同促进社区的良性治理。
（二）以社区服务联结网格化与社区自治
（1）社区服务与社区治理
较之以往政府公共服务形式，社区服务着眼于社区需求，在服务资源、服务形式、服务对象上具有灵活高效、覆盖面广等优点。它不仅能够满足社区居民的社会生活需要，也有利于社区中守望相助良好氛围的建立，其实质就是在社区范围内向社区成员提供各种社会服务的过程。进入90年代以来，由于我国人口、家庭及社会结构的巨大变化，社区服务与社区建设得到了社会的普遍关注。一般而言，社区建设包含两个方面：其一，社区通过多元主体的参与向社区居民提供各种公共服务，满足现代人们的各种社会需求。其二，通过公共参与重建共同体生活形态和共同价值，将社区还原为人们精神生活和社会交往空间。前者正是社区服务的内容，而后者也需要通过社区服务来实现。事实上，“社区”概念的诞生，正是社会学家面对工业革命后人性异化与社会解组所作出的理论反应，滕尼斯所指出的从“社区”到“社会”的变迁过程，正是社区这种传统联系紧密、守望相助、富有人情味的社会关系的瓦解过程。而社区服务则在20世纪以来一直被欧美国家视作克服社会问题、提高社区发展水平的重要手段。可见，在社会转型的背景下，社区服务代表了社会福利提供方式的转变，是社区建设的核心内容之一。社区服务不仅是在社区治理中应对人际疏离和社会原子化的主要手段，也是社区自身通过共同行动和共同参与重现社区友爱互助关系、实现居民自强自立自主的主要内容。因此，无论是社区治理还是社区自治，其内容都在“社区服务”上出现了重合。
（2）社区服务与政府公共服务
上世纪八九十年代，在“以经济建设为中心”的发展理念和以经济指标为主要考核标准的干部晋升锦标赛体制，促成了此时期的地方政府逐渐演变为“发展型政府”。这种“发展型政府”在行为取向上表现为以追求经济增长为目标，在职能定位上表现为经济建设领域的“越位”、“错位”以及公共服务和社会建设领域的“缺位”。[17]近年来，伴随着政府管理体制的变革，各级政府的公共服务职能被置于突出重要的位置，公共服务的供给效率与服务质量有所提高。而社区服务作为公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织服务和居民互助服务的内容。它通过向社区居民提供系统性、福利性、多元性的各种服务资源来满足其从物质到精神的各方面需求，以实现城市基层问题的化解与和谐社区的建设。2006年，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》表明我国社区服务的发展开始进入以社区公共服务为重点的时期。可以说，这种转变代表了一种全新的社区管理理念，即由原来的单纯依靠行政力来进行“管理”转变为依靠多元参与来进行“治理”，由原来的着眼于社会秩序和社会稳定的“刚性控制”转变为着眼于满足社区需求、促进内部和谐的“软性控制”。目前在西方发达国家，社区服务已经成为其社区治理的重要内容，可以预见的是，未来我国的社区治理也是以向社区居民的服务输出为主。因此，无论城市基层管理体制如何创新，促进社区服务的完善都是其核心所在。
（3）社区服务与社区自治
社区自治是社区居民权利表达与实现的制度安排与过程。当前，社区居民的诉求主要以利益和服务诉求为主，而社区参与诉求也是以自身的利益和服务需求为导向的。因此，“在自主性自治社区空间中，个体行动者在需求的驱动下，将各种资源和利益实现有机整合”[18]，社区自治的目标即在于社区居民的自我教育、自我管理、自我服务、自我发展，它通过对社区居民利益与服务的需求满足使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体。可以说，社区自治是社区居民管理与服务的自治，而在这一过程中，社区服务无疑起着非常重要的作用。社区服务的基本属性在于区域性、福利性、群众性、服务性、互助性。它通过社区这个区位载体，注重以人为本，培养居民的凝聚力、归属感和责任感。多元主体的参与和社区资源的调动，使得社区服务能够满足居民生活各方面的需求，其运作方式的社会化、专业化使它能够有效地弥补政府公共服务的不足，促进“小政府、大社会”的社会结构的形成。可见，社区服务与社会自治存在着“正相关”的关系，社区服务既是社区自治的目标也是其内容，社区服务的完善有利于加强社区居民的凝聚力和认同感，促进社区作为自治共同体的重构。
综上所述，在城市网格中存在着来自政府各职能部门、社区、居民志愿者等多元的力量。应该承认，因各种力量所掌握的资源的多寡，其在网格中所占据的地位是不同的。如果在网格中来自政府派出人员的力量占据了主导地位，那么，网格管理所释放出来的力量主要是依托于政府的“行政力”。此种力量的增强虽可提升城市管理服务的绩效，但必然导致城市网格中行政力量的增长和自治力量的萎缩。因此，如何努力增强网格中的“自治力”，并使之与行政力相互融通匹配，便成为问题的关键。在这里，我们强调网格化的上述局限，并不是要否定它，而是要完善它。因为在城市基层社会管理的体系中，来自政府的行政力量和“自下而上”的社区自治力量其间存在着内在的“联结点”，是可以并行不悖的。如何化解二者之间的相克和对立，增强其间的亲和与融通，寻找网格化管理与社区自治间的二元交叉点，是解决问题的关键。
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[①]孙立平、李强、沈原等:《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患》,《战略与管理》,1998年第5期。
[②]路风：《中国单位体制的起源与形成》，《中国社会科学季刊》，1993年第4卷。
[③]张康之、张乾有：《论复杂社会的秩序》，《学海》，2010年 01期。
[④]中共中央办公厅文件(中办发[2000]23号)：国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知。
[⑤]李培林、李强、马戎 主编：《社会学与中国社会》，社会科学文献出版社，2008年9月。
[⑥]闵学勤：《社区自治主体的二元区隔及其演化》，《社会学研究》，2009年01期。
[⑦]陈伟东：《中国城市社区自治：一条中国化道路》，《北京行政学院学报》，2004年第1期。
[⑧]张向东：《自主型社区空间的内生机制形成研究》，《社会主义研究》，2010年第2期。
[⑨] 俞可平 主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年9月。
[11]《撤销街道办是趋势》：南方周末网站/content/62881
[12]渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年 06期。
[13]潘小娟：《社区行政化问题研究》，《国家行政学院学报》，2007年第1期。
[14]《霞山推行网格化社会管理 人在格中走事在格中办》 来源于湛江新闻网：.cn/zjnews/zjpolitics//content_.htm
[15] 【美】乔治·里茨尔(George Ritzer)：《社会的麦当劳化》，上海译文出版社，1999年11月。
[16]郑永年：《改革及其敌人》，浙江人民出版社，2011年9月。
[17]郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制》，《学术月刊》，2011年3月号。
[18]张向东：《自主性社区空间的内生机制形成研究》，《社会主义研究》，2010年第2期。
田毅鹏 薛文龙