谢逸枫：土地财政上归中央必导致地方债崩溃——谢逸枫_股票大学
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谢逸枫：土地财政上归中央必导致地方债崩溃
导读：日，审计署公布从2012年11月至2013年2月对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的“抽查”结果，截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额3.85万亿元，两年来增长12.94%。这是第二次公布普查结果。审计署有关地方债的数据过于乐观，受到诸多质疑，从国内外的投行到惠誉、穆迪等评级机构公布的数据，均高于审计署公布的数据。甚至连权威官方机构的数据都不相同。2011年审计署公布的数据显示，截至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，地方政府性债务余额为10.7万亿元，其中银行贷款约为8.5万亿元。而此前根据央行报告计算出的地方融资平台贷款上限可能达到14.4万亿元，银监会2010年底公布的统计数据则为9.1万亿元。债务余额增速低于GDP与财政收入增长，并且地方债作为政府背书的准国债之一，仍然受到热捧。
情况可能比想象的严重，已基本上不再为地方政府的债券发行背书。2008年之后，地方债规模迅速扩大，2012年成为关键的转折之年，地方债一年举借债务数量占总债务数量的29.68%，明显超过GDP增速和财政收入增速。华尔街日报(WSJ)中国实时报栏目周二文章指出，中国地方政府在过去几年向银行、债务市场以及影子放款机构借款数万亿人民币，以完成基础设施建设、建设住房以及改善政府服务，这些开支刺激了经济增长，但是债务的质量以及地方政府偿还债务的能力却很少为外界所知。中国国家审计署在周一通过网站公布了针对36个地方政府截止2012年年底债务持有量审计报告的摘要，被视作了解中国金融市场 正在面对的最严峻挑战之一的，及其少有的机会。但华尔街日报也指出，本次报告仅仅覆盖了中国最大同时也是财务状况最稳定的省份和城市。
1-5月份全国财政收入实现5.6万亿元，同比增长6.6%。月度累计增速仍在微弱下滑中：1-2月份增速为7.2%，一季度为6.9%，1-4月份为6.7%。财政部预计今年中央财政收入，可能会低于年初7%的目标。财政部公布5月份财政收支数据。中央财政5月份终于结束前几个月负增长的态势，同比增长2.6%。与实体经济密切相关的税种，均呈低速增长，或者出现负增长，唯独房地产相关行业税种增幅醒目。中央财政的微弱增长，主要与增值税、企业所得税、进出口税收等税种，保持低速或者负增长有关。5月份国内增值税2250亿元，同比增长5%。企业所得税4588亿元，同比增长6%。进口货物增值税、消费税1241亿元，同比下降2.3%；关税233亿元，同比下降4.4%。
地方财政得以保持13.4%的增速，来源于房地产市场交易的活跃，带动相关税收增幅的提升。地方主体税种营业税1152亿元，同比增长13.8%，主要靠上月房地产市场成交额的增加。另外，地方其他税种，主要归属房地产行业税收，也在市场的带动下，同比增幅可观。契税315亿元、同比增长40%，土地增值税276亿元、同比增长27.4%。财政收入增速放缓，主要由于宏观指标增速放缓，如GDP、固定资产投资、进出口额等都出现增速下滑的态势。同时，由于PPI等价格指标的负增长，使得财政收入增幅低于同期GDP、工业增加值的增速。财政收入增速与经济保持协调状态。
亚太城市房地产业协会会长谢逸枫表示，根据银行储蓄与经济总量、增速看，目前地方政府总体债务水平处于实际在可控范围之内。由于大部分地方债总量不断放大与地方债总量、增速超过银行储蓄、GDP、财政收入增长,地方政府债务恶化风险正在加速上升。毫无疑问,地方政府债务陷入崩溃危机扩大主要原因在于四个方面,一是地方政府过分追求GDP增长,过分追求政治业绩,产生盲目扩张投资冲动。二是房地产调控持续三年，今年地方政府房地产方面税费与土地收入及相关房地产收入下降。三是地方政府卖地过快与土地储备有限，18亿亩耕地红线的限制影响到土地供应有限。四是因经济复苏缓慢与结构性减税及内需不振，财政收入呈现下降趋势。
亚太城市房地产业协会会长谢逸枫认为，按捺不住的投资冲动、对经济增长的强烈追求让地方政府不惜举债度日，节节攀升的负债规模令市场忧心忡忡。按照国际货币基金组织说法，中国政府债务占GDP比例激增至50%，一年之内增长40个百分点。在今年“营改增”试点推至全国后，地方政府收入或将更加依赖卖地收入。一旦房地产泡沫破裂，债务风险将集中爆发。毫无疑问，在GDP作为政绩重要考核标准这一大背景未改变的情况下，面对“保增长”的诉求，地方政府面临经济发展的巨大压力，而在此压力下，如何迅速融资加快经济发展是当务之急，随之产生的债务问题最终都被留给了下一届政府。
亚太城市房地产业协会会长谢逸枫指出，目前地方政府还债主要靠出售国有资产、增加土地出让收入、利用财政资金担保、土地抵押融资、借新还旧。毫无疑问，地方债好比“烂摊子”，最后留给下一届政府处理。未来还债主要是靠房地产与资产证券化及中央免债（即重新启动印钞机）、增加新的土地储备等策略。一是房价继续上涨，增加政府税收收入，继续抵押融资。二是地价继续上涨，增加土地财政收入。四是增加新的土地储备，土地抵押。五是地方债证券化，将地方债等资产证券化，促进地方政府、国企实现投融资平台上市圈钱。六是地方政府直接出售旗下国有资产。毫无疑问，指望未来中国房地产价格下跌都是天真的痴人说梦。
亚太城市房地产业协会会长谢逸枫表示，据不完全统计，截至2010年底10.7万亿元全国地方政府相关债务中，约有11.37%需要在2013年偿还，合计1.2万亿；加上2010年共计1384亿的中央代发地方债，三年到期需要还本付息，合计1500亿元；同时地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作，由于多是两年期限，很大一部分去年发行的项目也将迎来一波产品兑付洪峰。考虑到政信合作品可能部分用于偿还旧债务，再加上最近三年平台债务扩张数据未明，两者相抵粗略估算，这是接近2万亿的还债压力，几乎占到地方政府2013年财政预算收入的两成、土地出让预算收入的一半。
亚太城市房地产业协会会长谢逸枫直言，土地收入作为地方政府还债主要资金来源，土地收入上归中央必导致地方债崩溃。如丧失如此巨大的财政收入，地方政府将面临债务危机爆发，最后地方债务危机引发经济危机。显然，发改委建议土地收入上归中央是不符合实际情况的。另外一方面是地方政府也不会放弃土地收入，由于地方政府已经拿走60%-80%财政总收入，如果又将土地收入收归中央，地方政府经济根本没办法发展。
日，由国家发改委发展规划司司长徐林等人撰写的课题报告《土地制度改革与新型城镇化》(以下简称《报告》)称，应大幅扩大城镇建设用地规划，允许地方政府发行市政债，改革建设用地供地方式，地方政府卖地收入归中央。这份《报告》是中国金融四十人论坛内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题，对土地制度改革与新型城镇化提出八条建议。课题组成员包括国家发改委、中国人民银行等重要决策部门的官员和国内知名经济学家。报告认为，在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。审计署的调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。这份报告的执笔人之一是国家发改委发展规划司司长徐林，他参与了目前还在制定中的城镇化发展规划，但报告也强调“文中观点仅代表笔者个人学术观点，并不必然代表供职单位意见。
对于今后土地供应方式，报告提出了三个改革方案。方案一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地，购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。报告指出，零地价供地并不意味着土地无偿使用，而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。报告根据2008年全国35个大中城市房地产开发成本的测算，假设住宅用地成本(包括征地成本)占土地价格75%，成本地价降低土地价格25%，可降低房价7.5%-12.5%。方案二是地方政府的卖地收入归中央。在具体操作上可采取逐步过渡的方式，初期按一定比例上缴，分成比例也可以考虑城市类型差别。用中央分成的土地出让金建立城市土地平衡基金，基金用于鼓励城市发展保障房以及多层次房屋市场。这个方案对现行征地制度变动较小，但土地价格不一定能够下降，而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本，地方政府事权和财权不匹配的问题会加剧。方案三是政府退出征地，实现建设用地供给市场化。
大幅扩大城镇建设用地。根据这项研究测算，2020年，城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10 .65万平方公里的控制目标。未来城镇化道路必须寻找土地制度改革的新思路。报告为新型城镇化提出的第一条土地制度改革建议就是大幅扩大城镇建设用地规划。“首先需改变严守耕地红线的思路。在过去若干年内，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用，但严控土地供给的管理方式造成土地资源的价格扭曲，而且还导致城镇建设用地供给紧张。”报告认为，不能只用耕地面积来衡量，还要看耕地的质量和污染情况，以及在污染土地上生长出来的粮食质量。据介绍，美国、日本建成城市用地分别占国土面积的3.1%和4.2%，而我国仅为0 .33%，其中居住面积占比仅为0 .11%。报告认为，我国城市居住用地至少有10倍以上扩张空间。城镇建设用地供给增加，可降低地价。
提高容积率尊重人口流动规律。城镇化本来应该是土地使用更集约的过程，但中国过去几十年的城镇化却出现土地使用粗放程度不断恶化的现象。报告披露的数据显示，从2000年到2010年，全国人均城镇工矿用地从130平方米提高到142平方米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。而农村闲置用地并没有因为农民进城而减少，报告估计目前农村闲置用地规模达到185万—285万公顷，相当于现有城镇用地的1/4到1/3。报告呼吁改变城市规划理念，提高目前城市的土地容积率。据介绍，我国一线城市容积率估计为1.76，相比其他发达城市的容积率偏低，城市承载能力有限。报告建议，政府要尊重人口向大城市集中的自然规律，通过改革户籍制度、完善社保等方式放松对人口流动的管理。
报告对土地制度改革与新型城镇化提出八条建议：一是大幅扩大城镇建设用地规划。改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内土地占补平衡。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。二是改革建设用地供地方式。在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。报告提出三个改变供地方式方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地；二是地方政府卖地收入归中央；三是政府退出征地过程，实现建设用地供给市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。
三是允许地方政府发行市政债。在城市政府财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流。从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。四是征收房地产税。从国际经验看，市政债还款来源是使用者付费和财产税等专项税收，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。在房地产税具体设计上，可采取新老划断方式，也可对存量、增量房产统一征收房产税，可以允许不同地区选择不同方案进行试点。从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。
五是提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包经营权流转，发展农业科技和农业金融产品，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地，推动农业现代化，提高农地产出。通过转变政府观念、提高管理高密度人口能力、改善城市基础设施和房屋建设技术水平等提高建设用地容积率。同时，推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地。六是转变粮食自给观。当前我国粮食安全是有保障的，从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资。
七是加强环境保护。可考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设；二是积极发展绿色资本市场，建立改善环境的投融资体系；三是逐步开征环境保护税。八是保障失地农民利益。改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。在推进新型城镇化过程中，应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。报告指出，上述措施要相互配套，允许和鼓励地方选择配套改革，而不能只选其中一项或两项，把地方政府有积极性的改革与地方政府没有积极性的改革结合起来，配套推进。例如，如果地方政府想尝试市政债，就可要求其同时推动房地产税、供地方式改革、土地当量、失地农民社会保障、环境保护等方面的改革，整体推进，形成合力，推动实现土地制度改革的目标，促进新型城镇化健康发展。
南京市六合区项目概要显示，融资方六合国资为国有独资公司，六合国资将其合法拥有的对六合区政府的应收债权约6亿元（到期日期不早于2015年）转至新华信托名下，如信托计划到期融资方无力回购，则新华信托有权向六合区政府主张债权。同时，南京市六合区人大出具人大决议，承诺将2013年和2014年应向六合国资支付前期债务清偿款人民币6亿元纳入2013年和2014年财政预算；财政局出具财政资金安排文件，执行人大决议，安排专项偿债资金，并保证六合国资按期足额兑付本信托本金和预期收益。去年12月份，财政部等四部门联合下发了 《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称463号文），市场一度将其解读为叫停政信合作的信号。“463号文”明确指出，要求地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任。
所谓地方债，即地方政府发行的公债。我国法律规定，地方政府无资格借债。2009年为缓解大规模增加政府公共投资的资金困难，国务院首次批准由财政部代理发行2000亿地方债券，列入省级预算管理，期限为3年。财政部当时解释称，发行地方政府债券是地方政府筹措资金比较规范的途径。此后的2010年和2011年中央每年代理发行地方政府债券规模均为2000亿元，期限分3年和5年。2011年，地方政府试点自行发债，上海市、浙江省、广东省和深圳市四地被列为试点范围，不过，四地的政府债券还本付息仍由财政部代办。2012年地方政府债发行总额增至2500亿元，还新增7年期的地方政府债券。今年地方政府债发行规模进一步扩大至3500亿元，今年第一批中央代发地方债共422亿元。
根据发行计划，6月14日，财政部将代理招标发行3年期地方政府债券210亿元，涉及新疆、安徽、福建、甘肃四省区，额度分别为47亿元、76亿元、41亿元和46亿元。此外，还将代理以上四省区招标发行5年期地方政府债券212亿元，额度分别为48亿元、76亿元、42亿元和46亿元。财政部3日公开的《财政部代理发行2013年地方政府债券招标发行规则》规定，在2013年地方债发行投标中，未达到最低投标量或最低承销量的情况累计达到4次的，将不得继续参与2013年地方债发行招投标。
今年也是地方政府债券还本付息的密集期。中央和地方预算报告显示，今年到期的地方政府债借款本金为1384亿元。到期日为6月21日~11月15日，年度付息额约为209.23亿元。2009年我国首次开启地方债发行时，财政部曾表态，为确保债券到期按时偿还，2009年地方政府债券由财政部代办还本付息。国务院明确，各地区人民政府作为地方政府债券债务人，要统筹安排本地区综合财力，承担地方政府债券的还本付息责任，严格按规定及时向财政部上缴地方政府债券本息、发行费等资金。不过，3日公布的《财政部代理发行2013年地方政府债券发行兑付办法》显示，地方财政部门未按时足额向中央财政专户缴纳还本付息资金的，财政部采取中央财政垫付方式代为办理地方债还本付息。这也意味着，中央仍将继续为地方债“兜底”。
日，本年度中央代发地方债第一期债券发布，分别是新疆、安徽、福建、甘肃四省，分三年期和五年期两种，总额度为422亿元。但是相比庞大的地方债务，这只是沧海一粟。 中国地方债务到底有多少？审计署只是在2011年底出具的审计报告中提及，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元，其中融资平台公司的政府性债务余额为4.97万亿元，占比46.38%。 最新的数据并没有出炉。但在日，审计署副审计长董大胜估计，目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元。比总债务规模更让地方政府焦虑的，是2013年到期必须偿还的债务。
财政部6月6日公布2013年第1次地方政府债券代理发行计划。根据安排，今年首批地方债涉及新疆、安徽、福建、甘肃４省（区），发行规模合计为422亿元。今年首批地方债分3年期和5年期两个品种。其中，3年期债券发行210亿元，包括新疆47亿，安徽76亿，福建41亿，甘肃46亿；5年期债券发行212亿元，包括新疆48亿，安徽76亿，福建42亿，甘肃46亿。上述两个产品招标日期均为6月14日。财政部称，执行中如有变动，以届时地方政府债券发行文件为准。两会期间公布的中央和地方财政收支预算报告显示，今年地方债总体发债规模将达到3500亿元，较去年增加1000亿元，创下2009年地方债发行以来最高。
11万亿！2013年3月，财政部部长楼继伟曾给出了官方的口径。但是，这个数字显然不能说服市场。中国地方债务到底有多少？摆在桌面上的数字有3个：国家审计署2011年审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元；国家审计署副审计长董大胜指出，估计目前各级政府总债务规模在15万亿-18万亿元；财政部原部长项怀诚认为，地方政府负债估计超过20万亿元。不同的数字说明地方债统计的难度。目前，我国还没有专门的机构和标准来统计地方债务。一般的，可以根据银监会和央行披露的公开信息进行推算，比如，银行授信规模。
截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。债务资金投向，用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额36434.47亿元的92.14%。36个地方政府名单，3个直辖市本级及所属辖区，天津市、天津市南开区；上海市、上海市虹口区；重庆市、重庆市合川区。15个省本级及所属15个省会城市本级，河北省、石家庄市；辽宁省、沈阳市；吉林省、长春市；黑龙江省、哈尔滨市；江苏省、南京市；安徽省、合肥市；福建省、福州市；山东省、济南市；湖北省、武汉市；湖南省、长沙市；广东省、广州市；四川省、成都市；云南省、昆明市；陕西省、西安市；甘肃省、兰州市。
2011年，审计署曾“普查”全国地方政府性债务，发现了过度依赖土地出让收入、融资平台虚假出资、违规取得债务资金等问题。本次对36个政府的抽查结果显示，上述问题依然存在。审计查出的地方政府变相举债融资资金，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。变相举债融资的手段“多元化”，不仅包括信托贷款、融资租赁、售后回租，还发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工，甚至违规集资。例如2011年至2012年，有6个省、7个省会城市，通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式，融资1090.10亿元；12个省会城市、1个省，通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元。公告称，上述融资方式隐蔽性强，不易监管，而且蕴含新的风险隐患。
2011年的审计结果表明，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，2010年底，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。本次审计发现，2012年底，4个省、17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点。而上述地区2012年土地出让收入，比2010年减少135.08亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后，可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。也就是说，这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。此外，两次审计均发现，高速公路由于债务规模大、增长较快，偿债压力较大。特别是去年，受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响，高速公路车辆通行费收入减收，一些地区高速公路债务偿还压力较大。有8个省通过举借新债，偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省借新还旧率超过50%，3个省已出现逾期债务17.15亿元。
事实是否如此？去年11月至今年2月，国家审计署对共计36个地方政府本级2011年以来的政府性债务情况进行了审计，近期公布的审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额将近4万亿元。而有多个地方政府的债务风险达到了国际警戒线。这份审计报告还指出了一系列问题，包括土地出让收入增幅下降，部分地方政府偿债压力加大；部分地区高速公路债务规模增长较快，偿债压力较大；融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强等。上述审计报告显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。其中政府负有偿还责任的债务18437.10亿元。
根据上述审计报告，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占2012年底债务余额的45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。从债务资金投向看，用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额3.64万亿元的92.14%。对于政府性债务，国际公认的警戒线标准是债务率达到100%和偿债率达到20%。其中，债务率指债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标；偿债率指当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标。根据审计报告，36个地方政府本级中，有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%，如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。从偿债率看，有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。
统计口径过于狭小，抽查集中在大城市，使地方债风险被大大缩小。即使以审计署的口径看，地方债的风险也在扩大。投资增长而经济下行，几乎所有的地方政府祭出的药方都是扩大投资占据中国60%以上GDP的16个省和2个直辖市从2013年二季度以来相继发表声明，宣扬投资项目驱动经济增长的重要性。日，湖北省发改委主任许克振公布12万亿元投资计划，湖南开封（楼盘）投资1000亿元，广西（楼盘）已经承诺会继续推动价值至少1200亿元的多个项目。终于，连市场经济发达的浙江也难以忍受经济下行的压力，积极推动未来五年的1000个大规模投资项目，包括基础设施建设、水利和汽车制造。浙江省政府指出，如果项目全部启动，将在建设周期内带动超过10万亿元总投资开支。政府投资拉动经济之风已经从内陆刮到沿海，地方提前透支了未来城镇化所需要的40万亿投资。
这份审计报告涵盖了223个地方政府融资工具，1249家地方政府融资支持的机构，903个政府机构和部门以及超过2.2万个项目。报告包括了15个省及省会城市，以及上海、天津、重庆等中国最大的城市；报告也涉及了上海、天津和重庆三个直辖市下辖的三个地区政府。中国地方政府并不被允许进行借款，它们通常设立政府担保投资平台来绕过这个限制——这种平台被称为地方政府融资工具，政府还通过准政府机构来进行借款。不过，各个地方政府还是间接地对这些债务负责。审计署在报告中指出，36个地方政府持有的债务截止2012年结束时是3.85万亿人民币，相比2010年年底有12.9%的增长。2010年年底也是上一次审计中地方政府债务统计的截止时间点。
审计署指出，相比2010年年底，地方政府债务情况有一些改善，有24个地方政府的债务水平相比各自的总财政资源有下降；但是报告也指出，9个省会城市的流通债务在截止2012年结束时超过了各自的财政资源，其中一个城市的这一比例接近了190%，如果计算该地方政府对其他机构债务提供的担保，这个指标会升高到220%。报告指出，在抽样的15个省会城市中，有13个在截止2012年年底时需要偿还的贷款利息和本金规模相当于各自财政资源的20%；其中一个没有被明确点名的城市，这一指标达到了接近68%的高位。分析指出，近几年来，很多地方政府的收入都不足以满足包括薪酬和服务成本在内的一般开支，更无法完成债务的偿付。2013年初，大量城市和乡镇政府都在年度工作报告中指出，即使竭尽全力也无法实现预算平衡。
审计署周一的报告指出，地方政府财务问题因为土地销售收入的下降而更加明显，很多地方政府都誓言要偿还负债，但是由于银行的新贷款越来越难以获得，这些地方政府越来越多转向包括信托公司，租赁企业和财富管理产品等非传统资源获得融资，甚至有非法的融资手段出现。报告写道，“由于没有能力偿还他们的债务，部分省会城市不得不通过新债务来偿还到期债务”，报告指出，接受调查的5个镇一级政府在2012年通过举债偿还了超过20%的旧债务。在没有说明具体城市的情况下，报告指出，有两个省会城市在2012年结束时有超过10%的债务出现了违约。报告也对负责了绝大部分地方基础设施建设项目融资的地方政府融资工具表达了担忧，这些融资工具负担了本次审计中地方政府债务总额的45.7%。报告指出，到2012年结束时候，223家接受审计的融资工具中，有151家的收入不足以偿还利息和本金，有37家甚至处于亏损状态。
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