第4章 我国财园信贷通融资模式存在的问题

　　政府担保是以政府的财产来督促债务人履行债务的行为，是一种使自己背负法定义务，具有较大风险的民事法律行为。中小企业缴纳的保证金只有贷款额的 1%,而贷款人的资产要变现率高于特定水平方能保证担保合约的成立。中小企业的资产经常有变现困难，交易成本大等问题，如果没有及时追索贷款企业股东的连带责任，就会致使责任人免除法律责任。纵观司法案件，通过民法诉讼依法收贷收息的案件胜诉率高，执行率低，赢得诉讼但是输了钱的法律白条问题较严重。当出现企业无法按照合约偿还债务的时候，银行将行使权利抽取政府保证金，用于补偿贷款额度，这样就直接将损失转嫁给政府财政。

　　《担保法》第二章第八条规定：国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。政府贷款担保一般是地方政府为企业、单位提供政策性的保证，为了某些公益目的，包括通过了地方政府批准审批，由国有企业、事业单位、政府下属机构以相关利益或资金、财产等作担保的各种借款活动。政府担保也是一种民事法律行为。财园贷直接以政府资金为贷款做担保，可以说是踩着相关法律的边线进行操作。中小企业经营不稳定，很容易受内外部因素造成经营不善，财园贷经营模式将压力转嫁给担保人，直接增加财政风险，这很容易撕开财政资金外漏的口子。

　　截止 2015 年，出现代偿企业 126 户，代偿金额 47180 万元，代偿金额由财政资金直接提供，而对企业的追偿耗时长、手续复杂、成功率不高，为了降低财园贷风险，有必要降低政府对贷款担保的直接介入程度，以免撕开政府资金随意使用的口子，更避免造成财政资金被挪用的腐败情况。从司法审判实践来看，政府签订的抵押合同通常被认定为无效合同。所以，由政府直接作为担保人，由财政资金直接垫付企业欠的债务，对政府和企业而言都存在很高的风险。

　　我国的法律及政策知识普及率一直比较低，一直以来，许多企业产生了对政策的依靠心理和对法律权威的不恰当理解，他们认为政策福利一般与自身无关，而法律是针对犯罪者才会使用的，如果没有尖锐的矛盾，法律武器与自己的小企业没有很大关系。现实生活中运用法律的机会很少，大多数人对法律持怀疑和观望态度，甚至觉得与法律离得越远越安全。企业普遍没有意识到自己的每个行为都是在法律束缚之下的。大部分中小企业都存在融资难、运营成本高、经营模式传统、管理理念落后、法律意识和诚信意识淡薄等问题和风险。

　　相较大企业而言，中小企业法律意识更加淡薄，体质意识差，稳定性弱所以违约率、损失率也会更高，所以银行对中小企业的期望也更小。这也加大了企业正常融资的难度。更有些中小企业运行制度混乱，根本没有长远打算和计划，只看眼前利益，将贷款资金作为自有资金使用，而没有按照合同约定的用于生产。企业一旦出现将贷款资金挪用的情况后，很难及时回笼资金，导致在中小企业的不良贷款率高于大型企业。再有，很多中小企业财务管理制度薄弱，财务报表准确性低、透明度较差，银行和政府部门很难通过企业的财务报表了解企业的真实情况，使其在贷款过程中无法向贷款机构证明其还款能力，银行为了降低风险一般不会同意放贷。

　　目前经济下行压力巨大，内需不足和外需不振导致部分企业生产率低，降低企业对资金的需求。《物权法》第 206 条明确列举 6 类抵押权人的债权确定事由，便于银行在法定情形出现时，灵活自由及时地行使债权及抵押权的转让，以最优的方式来保护和实现债权。中小企业管理模式各种各样，而且有相当一部分企业还停留在家庭作坊式企业的管理模式上，没有现代企业的管理制度，无规范的财务账目和报表，甚至部分企业无财务账目，企业老板将企业财务和个人账目混在一起，不能及时且真实地反映企业的生产经营状况，也不便于对企业贷后的跟踪管理。如果对部分企业物资减值、实效因素考虑不充分，企业资产价值缺乏权威性，房产、车辆、工地、设备等物资定价随意，有可能造成刻意性报高价值。例如：地处偏远的企业以土地、厂房设备抵押，却仍然按照市中心价格估值，虚高价格；抵押物重置价值与市场变现价值相差大；部分资产有价无市，很难转卖出去；由于技术进步有些落后机器设备只能报废不能出售拍卖；一些房产未付清工程款，房产市场价值减值等等情况，最后出现资不抵债的现象，造成偿债失败，直接导致政府资金损失甚至无法收回。

　　财园贷融资模式虽然在贷款前、贷款中、贷款后都做出了明确规定，但在现实操作中，政府和银行之间分歧比较大，政府和银行对企业申贷标准不统一。政府制定财园贷的初衷是为了扶持中小企业，刺激经济市场，所以政府遴选的企业政策门槛较低，而银行是按照银行内部评估体系对企业进行审核，银行主要还是考虑贷款收益问题。政府推荐企业过程比较简单，纯粹以企业申报意愿为准，在政府向银行推荐企业之前，银行对企业情况一无所知，所以政府推荐的名单往往具有片面性，银行处于被动状况。政府只考虑经济发展因素，为了刺激经济发展容易导致盲目做大规模，滥用相关政策，向银行推荐信用资质较差的企业，对贷款后期管理增加难度。而银行方面也存在问题，由于银行对贷款企业的评估主要是银行内部企业资信等级评价模式，一方面看企业的规模和还款能力，另一方面看企业如果欠债后资产是否能弥补损失，所以银行放贷的主要还是资信比较好的大企业，扶持弱势中小企业的政府初衷没有得到实现。

　　由于政府和银行对企业的审查标准不统一，直接放长了贷前审批时间，降低了贷款效率。“财园信贷通”企业贷款利率实行差异化管理，根据中国人民银行贷款同期同档次的基准利率确定浮动比例，但最高上浮幅度不超过 30%,而普通商业贷款中超过一半以上企业贷款利率超过 30%.财园贷主要针对的是中小企业，放款额度较小，相比效益规模不大，为了追求更高的收益率，当银行银根紧的时候往往更趋向于优先发放高收益的贷款，利率比较高的借款肯定会优先放款，财园贷申贷企业有些甚至超过一年还没有放款。中小企业应对市场冲击能力弱，如果资金不能及时扶持到位很容易影响企业正常运行，甚至倒闭。工作中银行首要还是会考虑资信稳定的优质大客户，优先保证大客户的利益往来，特别是当银行银根比较紧的时候，银行如果将仅有的资金贷给参与财园贷的中小企业，那么将不得不放弃部分利率较高的大客户，参与财园贷的机会成本比较高，所以银行不会将财园贷作为一项主要的放款渠道，参与积极性较低。例如有些时期银行额度紧张，银行为了避免前松后紧、全年额度过早用完，会调整为额度按阶段执行。如果是阶段初去办理贷款还能在比较早办完，而中期或末期去办理，则额度没有了，需要使用下阶段的额度。财园贷每年为一个周期，周期结束时企业要重新申贷，这之间如果每次房贷时间都间歇很久那么无疑对企业资金周转是很大影响。

　　贷后管理在银行贷款系统管理中处于重要地位，做好贷后的监管工作，能够很大程度提高资金安全回笼的可能性。但目前，我国大部分商业银行仍存在“重贷轻管”现象，认为贷后的管理不是很重要的工作，没有将贷后工作提升到一个足够重要的位置。很多银行甚至只将贷后管理作为一个走过场流水性操作。

　　在实际业务中表现为重贷款市场拓展，轻监管客户动向；重贷款发放，轻贷款回收；重存款业务，轻贷款管理；重贷前调查和贷时审查，轻贷后管理等，这一系列问题导致贷后管理工作流于形式，以致出现风险预警等问题未能及时有效的采取应对措施，造成较大的损失。就算开展了贷后监管工作，也只是流于表面，企业账面数据符合条件就放过，而没有深入分析研究。

　　贷后监管制度漏洞的成因是多方面的：贷后管理意识淡化。相关工作人员对贷后监控的重要性认识不足，存在着“重贷轻管”现象。贷后管理对贷款整体效果影响不大，而且贷款风险不会立即暴露，往往要过了比较长的时间才会被人发现，贷后管理比较困难。贷后监控不仅难度大、耗时长，而且贷后企业不确定因素太多，监管人员往往很难明确界定出来，工作成效较难凸显，这很容易让相关部门忽视贷后监控的重要性。另外对于银行而言，假入企业出现不能偿债的情况，政府保证金可以保证银行不受太大损失，所以银行对于企业的贷后监控会比其他商业贷款更加放松。部分贷后检查走马观花，对公司账目流于表面，没有深入研究和分析，掌握不到企业最真实的情况，没有实地深入核实报告数据是否真实可靠，只是停留在企业提供的报表数据层面。即便到公司车间、办公场所、库房也只是走过场，了解不到真实情况，甚至对企业随意乱编造数据的行为也发现不了。

　　财园贷实施四年多，贷后监管机制还不完善，政府和银行工作人员在检查企业报告时，主要看是否有贷后检查报告，而报告内容的真实性、内部逻辑关系，以及隐含的问题和风险因子则没有及时抽取剥离出来，对企业各关联的经济指标关系也发现不了。在风险预警信息的核实处理上也存在类似现象，市场信息采集人员统一将市场评估报告发送至分析部门，相关工作人员只是接收数据，按照银行工作流程将数据分类整理归档，针对不同企业应该具体问题具体分析的也按照流水操作，简要核实说明，至于这些风险预警信息反映了什么问题、会对贷款产生怎么样的影响、下步如何掌控风险等，缺乏对预警信息核实后的处理。

　　财园贷中政府承担了很大一部分风险，这削弱了银行的紧张性，银行工作人员本应全面、准确了解贷款人的资信状况、抵押物状况。贷前的企业评估是财园信贷通发放贷款的第一步关键步骤，是降低贷款风险，提高贷款成功率的重要前提，对企业评估的准确性、及时性和可靠性，对贷款的安全性意义重大，这是判定财园贷是否对企业放款，以及贷款额度多少，贷款期限长短和抵押物多少的重要依据。但是部分银行审核人员法律知识欠缺，岗位责任心不强，不严格按照贷款法流程进行操作，对企业资质、借款人、还款能力不进行严格法律审定。当企业不能按照约定还款时银行可以直接抽取政府保证金弥补，银行损失会很小，所以银行对于存在风险的贷款申请也睁一只眼闭一只眼，只以增加贷款业绩为主要目的，而降低了对企业综合评估标准，这直接提高了款项收不回的概率，增加财政资金风险。

　　甚至有银行考虑到财园贷风险和收益不匹配，为了提高银行利益进行违规操作，例如，中信银行曾经按照贷款规模 20%比例向企业收取保证金，行为恶劣造成不良影响，严重影响了财园信贷通的社会公信力和声誉，给政府名声抹黑，如今已经全面停止了财园信贷通与中信银行的合作。

　　国家追偿制度未能有效实施，究其原因，主要有三：其一，赔偿义务机关对这一制度不重视，对所在机关的有故意或重大过失的国家公职人员过于宽容；其二，法律对这一制度设计过于粗疏，其规定不具体、不明确，操作性不够，执行起来有困难；其三，对制度实施的监督问责机制不完善。由于制度不完善导致资金追偿难度大。

　　由于免担保免抵押准入门槛低，有些财园贷的申请企业其实已经背负比较高的债务，曾经有拖欠款项的记录，或者甚至有些企业涉及了比较严重的经济纠纷，未按贷款合同规定支付贷款利息，信用比较差，但是也成功申请了财园贷，这给部分不良企业创造了投机的机会。部分小企业法制观念淡薄，社会信用意识差，想方设法争取财园贷，贷款到账后宣布公司倒闭，无力偿还贷款，恶意性骗贷。企业资产价值缺乏权威性，房产、车辆、工地、设备等物资定价随意，刻意性报高价值，最后出现资不抵债的现象，造成偿债失败。财园贷的运营模式加上法律规定中的漏洞和缺陷，因此无论是在理论界还是在司法实务中，对贷款诈骗的的现象都不能杜绝。

　　立法层次较低，法律体系建立比较慢。综合考量各个担保制度建立的比较完善的发达国家，他们相应的法律、法规、制度体系建立的比较齐全，一方面制约着担保违法行为的发生，另一方面支撑着担保行业，维护着担保行业的权益。而纵观我国的担保法、贷款法、抵押法的完善速度低于市场经济的发展速度，往往一个新的经济纠纷案例发生了过了很久还是没有一套合适的法律判定标准。目前国内很难找到一部专门法律来保障担保人的权益，大部分只适用于借款人和贷款人，现行的规范基本上是国家各有关部门出台的部门规章和地方政府根据有关政策自行制定的地方性法规。这些部门规章立法层次相对较低，效力有限，难以对担保行业整体和该行业所涉及的社会关系进行全面的规划和调整，也难以提供有效的政策支持和保护；况且部门规章属指导性文件，缺乏法律、法规的刚性，使得实际执行中的效力和作用受到影响，不利于担保行业社会环境的整体改善。

　　财园贷是为了扶持中小企业而实行的政策性贷款，是政府颁布的针对中小企业的福利，能够有效刺激市场经济，削弱市场不景气带来的负面影响。财园贷贷款金额必须用于企业维持生产或扩大生产，只能用于为企业整体发展运营，严禁被企业或个人挪作他用。但是由于其申请门槛低，贷款企业的信用难以保障，缺乏贷后资金用途监管手段，很容易被挪作他用。一般来说资金被挪用的主要形式包括：一是通过将款项取出，借款人从银行将资金从公司账户转走，用于与公司生产或扩大经营完全无关的其他用途。但是这种方式操作起来方便却也太容易暴露，转款人要承担直接责任，所以一般企业不会这么操作；二是转入其它银行开设账户再挪用，一家企业往往不会只在一个银行开设账户，所以可以将贷款金存入的银行账户钱跨行转出，钱进入其他银行账户之后银行就不能直接对资金进行管控，企业比较容易逃避贷款行监管，再挪用贷款金时就不容易被发现；更多的挪用资金情况比较高明，企业将贷款金转给有业务来往的企业，或者转给可以掌控的空壳企业，对银行声称是支付了货款，编造虚假交易信息，当资金转给其他企业后，再将资金挪作他用；另外，还有将贷款金额和企业留存资金混合，通过鱼目混珠，将贷款金给替换挪出，将信贷资金划入企业公用账户，与其自有资金混用，然后趁混乱的账目逃过监管人员的耳目；财园贷容易滋生腐败，有可能导致政府与企业人员勾结共谋骗取贷款资金，通过与效益不好的企业勾结，政府工作人员向银行推荐该企业，等到贷款金额到账后，挪用资金。现实中还存在着其他种种挪用贷款金的情况，中小企业缺乏一定的信用保障，财园贷很容易被钻空子，企业规避国家对使用信贷资金的种种约束，甚至违规进入国家明令禁止的领域。相较于其他贷款而言，财园贷更容易被贷款金额挪用。

　　本报讯  记者徐尚舜报道：5月17日，我县2018年财园信贷通工作领导小组第一次会议在县应急办会议室召开，讨论研究了我县“财园信贷通”企业续贷（4—7月）、续贷增额、新增企业贷款、代偿企业追偿等事项。县委常委、常务副县长周华兵主持，县财园信贷通工作领导小组各成员单位主要负责人参加会议，相关合作银行负责人列席会议。

　　会议要求，要加大工作力度，强化调度督查及贷款风险防控，加强贷后管理，加强部门、银行、企业之间的沟通，及时掌握和了解已放贷企业的运行情况，继续完善网报平台数据，竭尽全力解决企业融资难问题。

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