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我想知道运输树苗没有木材运输证和检疫证会有多少罚款
用户：b7y3***
| 辽宁-铁岭 | 发布： 10:53:39
我想知道运输树苗没有木材运输证和检疫证会有多少罚款
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版权所有：济南中顾法商网络科技股份有限公司对未办理植物检疫登记、备案或销售种子、苗木等繁殖材料未载明植物检疫证明编号或者使用假冒、过期植物检疫证明编号的处罚
职权编码职权名称对未办理植物检疫登记、备案或销售种子、苗木等繁殖材料未载明植物检疫证明编号或者使用假冒、过期植物检疫证明编号的处罚子项名称无行使主体黄冈市农业局职权依据【法规】《湖北省植物保护条例》（日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第10次会议通过）第三十三条
违反本条例规定，有下列行为之一的，由植物检疫机构责令停止违法行为，限期改正，没收违法所得，并处500元以上2000元以下罚款；情节严重的，并处2000元以上1万元以下罚款：（一）未按照本条例第二十条规定办理备案手续的；（二）未按照本条例第二十二条规定办理登记手续的；（三）销售种子、种苗等繁殖材料未载明植物检疫证明编号或者使用假冒、过期植物检疫证明编号的。违法违规行为1.未按规定办理备案手续的;
2.未按规定办理登记手续的;
3.销售种子、种苗等繁殖材料未载明植物检疫证明编号或者使用假冒、过期植物检疫证明编号的。
处罚种类1.限期改正；
2.没收违法所得；
3.处500元以上2000元以下罚款；
4.情节严重的，并处2000元以上1万元以下罚款。细化量化自由裁量权标准1.限期改正；
2.没收违法所得；
3.处500元以上2000元以下罚款；
4.情节严重的，并处2000元以上1万元以下罚款。职权运行流程立案→调查取证→审查→告知→决定→送达→执行责任事项1.立案责任：通过检查发现、群众举报或投诉、上级交办、有关部门移送、媒体曝光、监督抽检、违法行为人交代等途径获取线索，发现涉嫌违反调运、产地检疫等管理规定的,予以审查，决定是否立案。
2.调查取证责任：对立案的案件，指定专人负责，及时组织调查取证，通过搜集证据、现场了解核实情况等进行调查，并制作笔录。与当事人有直接利害关系的应当回避。执法人员不得少于2人，调查时应出示执法证件，允许当事人辩解陈述。执法人员应保守有关秘密。
3.审查责任：审理案件调查报告，对违法行为认定、证据、调查取证程序、法律适用、处罚种类和幅度、当事人陈述和申辩理由等方面进行审查，提出处理意见（主要证据不足时，以适当的方式补充调查）。
4.告知责任：作出行政处罚决定前，应制作《行政处罚事先告知书》送达当事人，告知拟认定的违法行为和处罚种类、幅度，及其享有的陈述、申辩等权利。符合听证规定的，制作并送达《行政处罚听证告知书》。
5.决定责任：未依法提出听证、陈述、申辩申请，或者申请未被采纳，作出处罚决定，制作《行政处罚决定书》，载明行政处罚种类、幅度，交款方式，逾期不缴纳罚款的责任，申请行政复议、行政诉讼的时间期限等内容。
6.送达责任：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
7.执行责任：敦促当事人履行行政处罚内容，经催告拒不履行的，依法申请法院强制执行。
8.监督责任：严格遵守收支两条线，罚没财物上缴国库，对执行完毕的案件及时办理结案。
责任事项依据1.立案责任依据：《农业行政处罚程序规定》第二十六条
2.调查取证责任依据：《农业行政处罚程序规定》第二十七、三十六条
3.审查责任依据：《农业行政处罚程序规定》第三十七条
4.告知责任依据：《农业行政处罚程序规定》第三十八条
5.决定责任依据：《农业行政处罚程序规定》第三十九条
6.送达责任依据：《农业行政处罚程序规定》第五十二条
7.执行责任依据：《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条
8.监督责任依据：《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条职责边界 1.市级:黄冈城区;2.县级:辖区内承办机构黄冈市植物检疫站咨询方式、黄冈市黄州大道126号植物检疫站监督投诉方式、黄冈市黄州大道126号农业局行政审批科审核意见备注无
责任编辑：农业局浅议苗木管理规定与执法困境
&&县小河镇长岭村村民赵某从2011年起，租赁他人9亩责任田种植杨树、松树、樟树等苗木出售。2016年3月5日，赵某在运输苗木到邻县销售时，被一木材检查站拦截。经查，赵某已生产和销售杨树苗（截杆）48000株，松树苗60000株，樟树苗3500株，价值72500元，尚有部分苗木存圃待售。赵某生产、运输、销售苗木从未办理任何证件。
赵某违反了哪些法律规范？这些法律规范是否合理、是否具有可操作性？执法机关该如何对赵某的行为进行处罚？这些处罚能否体现法的正义？我们不妨作一些简要的分析。在此需要说明的是，本文所论及的林木不包括珍贵、濒危、稀有植物。
一、苗木管理法律规范
（一）林权登记制度
1.初始登记。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”
《中华人民共和国森林法实施条例》第三条规定：“国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第五条第二款规定：“单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。”
《不动产登记暂行条例》第五条规定：下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（三）森林、林木所有权。
2.变更登记。《中华人民共和国森林法实施条例》第六条规定：“改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。”
《不动产登记暂行条例》第十四条规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。
“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：
“（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；
“（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；
“（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；
“（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；
“（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；
“（六）申请更正登记或者异议登记的；
“（七）法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。”
《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第二十六条规定：“下列情形之一的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记：
“（一）权利人的姓名、名称、身份证明类型或者身份证明号码发生变更的；
“（二）不动产的坐落、界址、用途、面积等状况变更的；
“（三）不动产权利期限、来源等状况发生变化的；
“（四）同一权利人分割或者合并不动产的；
“（五）抵押担保的范围、主债权数额、债务履行期限、抵押权顺位发生变化的；
“（六）最高额抵押担保的债权范围、最高债权额、债权确定期间等发生变化的；
“（七）地役权的利用目的、方法等发生变化的；
“（八）共有性质发生变更的；
“（九）法律、行政法规规定的其他不涉及不动产权利转移的变更情形。”
3.注销登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：
“（一）不动产灭失的；
“（二）权利人放弃不动产权利的；
“（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；
“（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；
“（五）法律、行政法规规定的其他情形。”
苗木作为林木的一种（《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第三款），依照林权登记制度，其权属的产生、变更与消灭应当登记。也就是说，赵某的苗木在生产当年成活后，他就应当到有权机关申请林木所有权（这里姑且不论林地使用权）初始登记；在将苗圃地苗木转让他人时，应当按规定办理林木所有权变更登记；当然，如果非因权属变更，其失去对苗木的所有权后，如自然灾害导致苗木死亡等，还应当申请办理林木所有权注销登记。否则，对苗木的所有权及与他人的林木交易就得不到法律保护。
（二）生产、经营、加工许可制度
《中华人民共和国种子法》第二条第二款规定：“本法所称种子，是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等。”《中华人民共和国种子法》第三十三条第三款规定：“除本法另有规定外，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子。禁止伪造、变造、买卖、租借种子生产经营许可证。”第三十一条第四款规定：“只从事非主要农作物种子和非主要林木种子生产的，不需要办理种子生产经营许可证。”第三十二条第一款规定：“申请取得种子生产经营许可证的，应当具有与种子生产经营相适应的生产经营设施、设备及专业技术人员，以及法规和国务院农业、林业主管部门规定的其他条件。”
第二款规定：“从事种子生产的，还应当同时具有繁殖种子的隔离和培育条件，具有无检疫性有害生物的种子生产地点或者县级以上人民政府林业主管部门确定的采种林。”第三款规定：“申请领取具有植物新品种权的种子生产经营许可证的，应当征得植物新品种权所有人的书面同意。”第四十条第一款规定：“销售的种子应当加工、分级、包装。但是不能加工、包装的除外。”
这就是说赵某在租赁土地上种植苗木之前，应先向其所在县林业主管部门申请办理林木种子生产经营许可证，经批准后方可生产经营。
（三）检疫制度
《中华人民共和国种子法》第四十三条规定：“运输或者邮寄种子应当依照有关法律、行政法规的规定进行检疫。”
《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第六条规定：“应施检疫的森林植物及其产品包括：（一）林木种子、苗木和其他繁殖材料；（二）乔木、灌木、竹类、花卉和其他森林植物；（三）木材、竹材、药材、果品、盆景和其他林产品。”第十二条规定：“生产、经营应施检疫的森林植物及其产品的单位和个人，应当在生产期间或者调运之前向当地森检机构申请产地检疫。对检疫合格的，由森检员或者兼职森检员发给《产地检疫合格证》；对检疫不合格的，发给《检疫处理通知单》。”第十四条规定：“应施检疫的森林植物及其产品运出发生疫情的县级行政区域之前以及调运林木种子、苗木和其他繁殖材料必须经过检疫，取得《植物检疫证书》。”
按照以上检疫制度，赵某在苗木生产期间或者调运之前，应当申请产地检疫，并在运输苗木时，取得《植物检疫证书》。否则，就要依法受到处罚。
（四）采伐制度
林木采伐制度是否适用于苗木，这是目前存在争论的一个问题。肯定者认为：《中华人民共和国森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”《中华人民共和国森林法实施条例》第二十九条规定：“采伐森林、林木作为商品销售的，必须纳入国家年度木材生产计划；但是，农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、房前屋后个人所有的零星林木除外。”苗木作为林木的一种，《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》没有将其作为采伐许可和采伐计划的例外情形，其理所当然应成为采伐制度规范的对象。而且，《国家林业局关于切实加强和严格规范树木采挖移植管理的通知》（林资发〔2013〕186号）规定：“采挖树木和运输、经营采挖树木的管理，适用《森林法》、《森林法实施条例》有关林木采伐、木材运输和经营（加工）管理的规定。采挖树木，必须办理林木采伐许可证，胸径5厘米以上的树木必须纳入采伐限额管理；运输采挖的树木，必须办理木材运输证。假植的树木再次采挖的，必须提供合法来源证明。核发许可证的部门应在采挖树木的林木采伐许可证中标注‘树木采挖’”。“本通知所称采挖的树木包括活立木、再生树蔸、树桩”。此外，《湖北省林业厅关于采挖再生树蔸、树桩以及活立木是否应办理采伐许可证等有关问题的复函》（鄂林政函〔1999〕026号）规定：“活立木以及具有再生能力的树蔸和树桩是林木的重要组成部分，采挖林木亦是采伐林木的一种方式，都属于《办法》（《湖北省森林采伐管理办法》）调整和规范的范畴。因此，采伐和采挖活立木以及具有再生能力的树蔸和树桩应依照《办法》的规定办理采伐许可证，按采伐许可证的规定采伐和采挖。”苗木属于活立木，这说明采挖苗木同样需要采伐许可。
否定者认为：1.苗木的采挖与砍伐不是《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等法律法规规定的“采伐”行为。苗木的采挖与砍伐是为了林木的移植与再生，其生命机能并没有丧失；而《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等法律法规规定的“采伐”是将林木变为木材等物质形态的过程与方式，这时林木的生命机能已不复存在，因而，这两种行为存在本质的区别。2.《国家林业局关于切实加强和严格规范树木采挖移植管理的通知》虽然规定：“本通知所称采挖的树木包括活立木、再生树蔸、树桩”；但该通知在发文事由中述明：“近年来，受片面追求快速绿化效果和经济利益驱动的影响，一些地方出现大量采挖移植大树导致破坏植被、毁坏林地等现象……为依法保护森林资源及自然生态环境，切实加强和严格规范树木采挖移植管理，现就有关事项通知如下”。所以，从通知的原意讲，又似乎是为规范大树移植，而不是指苗木的移植。
笔者认为，从法律条文的字面意思来理解，肯定者的观点似乎有根据，但从立法精神和立法原意来讲，否定者的观点合情合理。
（五）运输制度
苗木运输是否适用于木材运输管理规定，也有不同的看法。持肯定观点的人认为：按照《国家林业局关于切实加强和严格规范树木采挖移植管理的通知》规定，运输采挖的树木，适用《森林法》、《森林法实施条例》有关木材运输管理的规定，必须办理木材运输证。《湖北省实施〈中华人民共和国种子法〉办法》第二十一条第二款规定：“经省人民政府批准设立的木材检查站在木材检查中，发现林木种子违法行为的，应当及时向林业行政主管部门报告。”
持否定观点的人认为：苗木与木材是不同的，苗木具有再生功能，而木材不具有再生功能，因此，苗木不是木材运输管理规定的适用对象，其运输不需要行政许可。《国家林业局关于规范木材运输检查监督管理有关问题的通知》（林资发〔2013〕96号）对木材凭证运输的范围统一规定为：“木材凭证运输的范围为国家标准、行业标准所列的原木、锯材、竹材和木片。胶合板、纤维板、刨花板、以木（竹）材为主辅原材料的家具和木（竹）制工艺品不纳入凭证运输范围。”国家林业局网站在答复群众提出的“销售运输自己生产的绿化苗木是否需要木材运输证”时，给出的答复意见是：“运输苗木不需要办理木材运输证。根据《中华人民共和国种子法》规定，在林木种苗的出圃、调运、使用过程中需持有‘苗木检验证’、‘苗木检疫证’、‘苗木产地标签’”。由此，运输苗木当不在办理木材运输证之列。前文所述的《国家林业局关于切实加强和严格规范树木采挖移植管理的通知》对运输采挖树木的管理规定，规范的是大树移植，并不包含苗木。
笔者认为，木材运输制度的根本目的不是对木材运输本身的规范，而是通过对木材运输的规范来达到控制采伐的目的，其着力点看似在运输上，而落脚点却是在采伐上。因此，苗木被砍伐（如截杆）、采挖后，其物质形态是不是原木、锯材，其实并不重要，重要的是苗木的砍伐、采挖行为是否需要行政控制和规范，如果答案是肯定的，则苗木运输应当纳入木材运输制度之列，反之，则无需以法律制度来规范其运输。
二、苗木管理制度的执法困境
按照上述制度规定，赵某行为分别构成滥伐林木、无证经营木材、无证运输木材、非法生产、经营种子等，涉嫌滥伐林木罪与非法经营罪。但是，这合情合理吗？我们不妨分析一下在执行这些制度中可能遇到的尴尬与困境。
（一）执行林权登记制度的问题
按照法律法规的规定，赵某是应当申请办理林权登记的，但实际可行吗？苗木生产周期一般较短，在这个短周期内实行林权登记真的有必要吗？假如赵某在春季种植杨树苗，苗木一般在夏季过后才能判断其是否成活，而通常情况下只有在确认苗木成活后才能申请办理林权登记，依湖北的气候条件，这时应为9月份左右。姑且以9月1日为期，赵某向林业主管部门申请林权登记。《不动产登记暂行条例》第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”按照以上期限规定，从理论上推算，赵某可能于当年10月2日才能申请林权登记成功，即使是9月1日当天申请林权登记成功，对一年期的苗木而言，一个有效期最多不过半年的林权登记究竟有多大实际意义呢？而且有可能在林权初始登记刚刚完成，便又要按规定申请办理林权注销登记了。这对于以流通性为重要特征的苗木，如何保证其交易的安全、便捷与自由？
或许有人会说，既然林权登记这么复杂，且无多大实际意义，那么这项制度不执行好了。我们说，当一种物不是整体从某制度脱离（即制度不再将该物作为规范对象），而是仅仅不履行制度的法定义务，那么由此带来的法律后果还是会发生作用的。如某甲购买了赵某苗圃里的苗木，但没有办理林权变更登记，后因某甲拖欠赵某苗木款未给付，赵某遂请人将某甲已栽植的苗木拔掉，另行卖给他人。我们说，赵某的行为是盗伐？盗窃？或者是故意毁坏财物？破坏生产经营？因某甲购买赵某苗木没有办理林权变更登记，从契约的角度讲，其二人的买卖协议有效，但从物权的角度讲，该苗木所有权不发生转移，某甲不拥有苗木所有权，则赵某的行为可能构成滥伐林木。这似乎有点于理不通，但确实于法有据。因此，仅仅消极地不执行制度是不行的，而必须从制度的本身寻找根源，对物的规范进行修订和完善。
（二）执行林木采伐制度的问题
按照林木采伐制度的规定，赵某在砍伐（采挖）苗木对外出售时，应该办理林木采伐许可证。但这必要吗？可能吗？可操作吗？其一，苗木首先是一种生产要素，而不是自然资源，其生产的主要目的是为了林木的再生产，而不是直接培育森林资源。在对苗木进行再生产之前，将其作为森林资源管理背离了物质生产的初衷和目的。如果硬要依照森林资源管理制度规定对苗木采伐进行许可限制，则会阻碍林木的再生产过程，反而不利于森林资源培育。其二，苗木生产的结果，是确定要被砍伐（采挖）的，而且生产周期通常较短，并不需要达到法定的林木采伐期限，因此，对苗木（不包括从苗圃之外采集的种苗）砍伐（采挖）进行许可并无必要。其三，苗木生产既然是一种经济行为，就要以经济效益的最大化为出发点。苗木何时砍伐（采挖），通过什么方式砍伐（采挖），砍伐（采挖）的要求和标准怎样，一切要以苗木生产的经济效益最大化为原则，当然，这就需要保证生产者的独立性和自主性。但是，采伐许可的出发点是为了保护森林资源，必然要对采伐树种、数量、时间、种类、方式、强度等内容作出规定，而不需要将经济效益作为必须考虑的内容。这样，在两种不同出发点主导下，必然会带来行为内容和方式的冲突。其四，苗木生产与木材生产不同，木材生产可以先采伐再寻找销售市场，而苗木生产不行，它具有很大的随机性，苗木什么时候砍伐（采挖），砍伐（采挖）苗木数量多少，要根据市场因素（需求、价格等）确定，而且一般情况下对交易时限也有比较高的要求，往往需要快速交易。显然，采伐许可无法适应这一要求。因此，苗木生产于情于理是不需要采伐许可的。
也许有人会说，采伐胸径5CM以下的林木本身就不纳入森林采伐限额管理啊；但是，需不需要行政许可和纳不纳入限额管理是两个不同的概念，不纳入森林采伐限额管理，并不等于采伐林木不需要行政许可。《中华人民共和国森林法》第三十二条有关林木采伐管理规定并没有将苗木排除在外。所以，从理论上讲，除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星苗木之外，“采伐”（砍伐、采挖）苗木是需要办理林木采伐许可证的。
但在实践中，绝大多数地方并没有对苗木的砍伐（采挖）实施采伐许可，也无法实行采伐许可。现在的问题是，有关主管部门是否行政不作为？假如有人将苗木生产者的无证“采伐”（砍伐、采挖）行为举报到执法机关，执法机关是查处还是不查处？如何定性？如果作为盗伐林木（如国家、集体所有苗木）、滥伐林木处理，则显然有悖情理，会造成“为执法而执法”的现象；如果不作处理，则有违法律规定和工作职责，构成“渎职”行为。这是一个两难而尴尬的选择。
（三）执行木材运输制度的问题
除有关部门的通知要求外，法律法规并没有明确规定运输苗木要经过行政许可。这就是说，如果苗木不属于国家标准、行业标准所列的原木、锯材、竹材和木片，则对苗木运输实行许可制度就没有法律依据；如果苗木属于以上物品，则对其运输实行许可制度理所当然。问题的关键是，苗木因其再生属性使其被砍伐（采挖）后究竟是否为原木、锯材成为一种不确定。从物质的表面形态看，苗木砍伐（采挖）后，确实与原木、锯材形态差别不大（尤其是截杆苗木）；而且，被砍伐（采挖）苗木在获得再生之前，无法确定其是否保持着再生属性，实际上也确实存在苗木砍伐（采挖）后“死亡”的现象；此外，如果不将砍伐（采挖）后的苗木作为木材对待，则会造成木材运输制度的漏洞，使违法者有机可乘（如木材运输者辩称木材为苗木或在采伐林木时故意留蔸）。但是，从苗木的本质特征看，在其被砍伐（采挖）后，生物特性（生命）并没有消失，这与原木、锯材有着质的差别，因此，不能笼统地将其称之为原木、锯材。
除以上规定争议外，执法实践中常“扯皮”不断。执法机关常常将苗木认定为原木、锯材，而无证运输人和承运人则争辩他们运输的是苗木，而非原木、锯材，由此产生诸多处罚纠纷。这就真的难为执法者了，遇着无证运输苗木的情况，执法者如何是好？处罚吧，撇开情理不论，法律依据也不很“硬”，以部门通知要求为处罚依据，在诉讼时法院是否采信，实在是一个大大的疑问；不作处罚吧，又会使违法者有机可乘。
于是，有些地方为了平衡苗木管理与木材管理，规定胸径5CM以上的林木需要办理木材运输证，而胸径5CM以下的林木则不需要。但是，除了截杆造林的部分苗木外，大部分用于移植的苗木胸径都在5CM以上，将其纳入木材运输管理仍然会存在上述问题，因此这并非治本之策。
（四）执行木材经营（加工）制度的问题
苗木作为种子来说，其生产、经营应依照种子管理制度的规定，办理种子生产、经营许可证；如果再如前所述，认定苗木被砍伐（采挖）后为原木、锯材的话，那么其经营（加工）还应依照木材流通管理制度的规定，办理木材经营、加工许可证。如前所述，《国家林业局关于切实加强和严格规范树木采挖移植管理的通知》规定：“采挖树木和运输、经营采挖树木的管理，适用《森林法》、《森林法实施条例》有关林木采伐、木材运输和经营（加工）管理的规定。”而且，在现阶段，很多地方的林木种苗执法与木材流通管理执法分属于不同的执法机构或部门，这样，一个行为要同时经过两种行政许可，且须接受多个机构或部门的执法管理与监督，甚至是处罚，这显然不符合执法精神和原则。在此情况下，主管部门如何协调和取舍呢？而且，这种协调和取舍是否又具有法律效力呢？这是执法机关所面临的一个棘手问题。
（五）执行种子管理制度的问题
从野外采挖林木移植，究竟是应该办理种子生产许可证？还是应该办理林木采伐许可证（法律规定不需要办理采伐许可证的除外）？两种处理方式似乎都有道理，也都能提供相关的依据。可要紧的是，如果未经批准，行为人擅自从野外采挖林木移植，执法机关该如何处理？可能的方法大致有以下几种：其一，以违反林木采伐管理制度为由，依照《森林法》、《森林法实施条例》或者《刑法》的有关规定，将其作为盗伐、滥伐或者故意毁坏林木处理。其二，以违反种子管理制度为由，依照《种子法》或者《刑法》的有关规定，将其作为非法生产、经营种子处理。其三，以非法实施采种、挖笋、掘根为由，依照《治安管理处罚法》或者《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕36号）的有关规定，将其作为盗窃处理。面临着这诸多选择，执法机关看起来比较“好执法”，但是，这既有损法律的严肃性，也有损执法的公正性，容易造成执法混乱。
三、苗木管理制度辨析
从以上可以看出，法律对苗木管理的规范其实是处于一种不确定和不统一状态，苗木背负着森林资源管理制度和种子管理制度双重的规范。这主要是由以下原因造成的：
（一）苗木属性的多样性
苗木具有的自然资源属性和生产资料属性、已有生物属性和再生产属性使其同时成为森林资源管理制度和种子管理制度规范之物。从森林资源的角度来讲，苗木属于自然资源，将其纳入森林资源制度管理于法有据；从林木种子的角度来讲，苗木属于种子范畴，将其纳入种子制度管理理所当然。但苗木究竟应该作为森林资源来管理，还是应该作为林木种子来管理，法律没有给出确定答案，恰恰相反，两种制度都试图强化对其进行管理。林权登记制度、林木采伐制度、木材流通（经营、加工、运输）与检疫制度都可以找到适用苗木的依据，而种子的生产、经营许可制度和检疫制度更是明确将苗木作为主要规范物之一。这就犹如“一女两嫁”，存在着“抢亲”的可能。
（二）苗木管理制度的局限性
森林资源管理制度的主要目的是保护生态安全，其设立的林木采伐许可与木材流通许可可以控制从野外采挖林木移植，即有利于控制原为森林资源的林木转为林木种子所带来的对生态的影响，这是该制度“长”的一面；但是，林木采伐制度与木材流通制度是不会去控制林木品质的，即森林资源管理制度不能保证苗木作为生产资料应达到的质量要求，这是该制度“短”的一面。种子管理制度则恰好反之，它可以保证林木种子的产品质量，保护再生产安全，但它不能有效审查作为种子的林木来源，即不能控制从野外采挖林木移植而带来对生态的影响。正因为两种制度管理存在着“顾此失彼”的局限性，所以在实践中对苗木的管理往往出现“双管齐下”的局面。
（三）苗木界定的模糊性
使得森林资源管理制度和种子管理制度同时对苗木“发力”的另一个重要原因是，苗木自身界定具有不确定性。什么规格的树是林木种苗？什么规格的树属于森林资源？什么来源渠道的树应作为森林资源管理？什么来源渠道的树应作为林木种苗管理？法律没有给出明确答案。根据我们日常的理解，苗木应该是产自苗圃的小树苗，但是，随着城镇绿化、园林绿化的发展，“大树”移植成为一个重要现象，这些“大树”除从野外采挖以外，还有一部分是苗木生产者在苗圃培植的“大苗”。如此一来，我们常规判断种苗的两个重要标准也就大打折扣。其一，苗木不再仅仅产自苗圃，野外采挖也成为种苗来源之一；其二，苗木不再是传统意义上的小树苗，“大树”也可能成为法律意义上的种子（种苗）。我们说，野外（相对于苗圃）林木与“大树”是森林资源管理制度的传统“势力范围”，现在，其“势力范围”之中的一部分因子因具有种子的法律特征而必须接受种子制度的规范与管理；与此相对应，苗圃林木原本是“种子家族的成员”，但因为其具有森林资源的一般属性（尤其是“大树”，其森林资源属性更为明显），而同时拥有森林资源“户籍”，当然，它也就必须接受森林资源制度的规范与管理。在此情况之下，苗木自身界定不清导致了林木“身份”不确定，从而使得森林资源管理与种子管理产生了相互交叉、相互融合的情形。
四、苗木管理制度的完善
也许有人会说，既然苗木具有多重属性，而且难以界定其为森林资源还是种子，森林资源制度与种子制度分别对其管理又存在着局限，那么在执法实践中，将森林资源管理制度与种子管理制度并用岂不正好“取长补短”，可以达到我们所期望的目的？
事实果真如此吗？我们说，作为自然资源的林木管理与作为种子的种苗管理各有其内在规律与要求，一种制度在发挥其“所长”的同时，也可能会相应地产生一定的“副作用”，而且这种“副作用”往往正是另一种制度所要极力避免的，这样就产生了实践之中的“掣肘”现象，降低了制度效能。森林资源管理制度的着眼点在于生态安全，林权登记制度、林木采伐制度与木材流通制度对于保障生态安全也许是必要的和有效的，但对于种子的生产、经营来说并非如此。从种子的角度来讲，苗木属于生产要素，在市场经济条件下，其最为重要和最为可贵的就是要保证生产者的自主性和该产品交易的安全与自由。虽然《种子法》对林木种苗的生产与经营规定了行政许可，但它是基于保证产品的质量而设的，并非是对自主生产与自由流通的限制。对于种苗的砍伐（采挖）、运输，法律并没有作出限制性规定，恰好相反，国家为了保护生产者的自主性，提高生产效能，往往是尽可能地减少对这一环节的干预。不妙的是，森林资源制度对苗木的管理使其生产自主性与交易安全和自由受到了大大制约，从而影响了种苗作为生产要素参与经济建设的作用。如此，这就造成了我们在苗木管理中的执法困境：如果同时适用森林资源制度与种子制度对苗木进行管理，则会制约苗木的生产与交易，而且不易实际操作；如果确定地适用其中的某一项制度对苗木进行管理，则存在着某些局限性，或可能影响生态安全，或可能影响再生产安全；如果由执法人员根据实际情况选择某一项制度对苗木进行管理，则又为随意执法和滥用职权留下了可能；再者，在两种管理制度都适用的情况下，执法人员只执行其中的某一项制度，则可能遗漏另一制度对某一行为或某一环节的管理与规范，这是不是“不作为”呢？
面对繁杂的制度规范，立法者和执法机关该如何决断和取舍呢？笔者认为，对于苗木管理制度的完善应实行“两个结合”：分类管理和分级管理相结合，森林资源管理制度和种子管理制度相结合。
（一）对苗木实行分类管理
将苗圃生产的苗木（不含大树）和从野外（相对于苗圃）采集籽粒、果实、叶等纳入种子管理制度范畴，不再作为森林资源进行管理；把从野外采挖的苗木（包括根、茎、苗、芽等种植材料或者繁殖材料）纳入森林资源管理制度范围，不再作为种子进行管理。这样既能保证种苗交易的安全和便捷，又能防止和控制乱采滥挖林木与野生植物。
（二）对苗木实行分级管理
对苗圃生产的“大苗”（大树），排除于种子范畴之外，将其作为森林资源进行管理。值得注意的是，不能用一个标准来衡量某林木是否为“大树”，国家应根据每种林木的不同情况，分类或者分别确定其“大树”标准。这样既能防止从野外采挖林木冒充苗圃林木，又能有效规范“大树”移植。
（三）对苗木运输管理进行改革
取消苗木运输许可证制度，代之以苗木标签制度，即在苗木流通环节，执法机关可以通过查验苗木标签，来检查该苗木是否为从野外砍伐（采挖）的林木，这样就将种子管理的标签制度和森林资源管理的木材运输制度结合了起来，既防止了多头管理，又堵塞了乱采滥挖林木进入流通的漏洞。
故此，国家有必要对《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等法律法规规定的林权登记制度、林木采伐制度、木材运输制度、木材经营（加工）制度和《中华人民共和国种子法》等法律法规规定的种子管理“两证一签”制度进行修订和完善，以适应森林资源管理和种子管理不同的要求和需要。
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