民政部关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的决定有关问题的通知_网易财经
民政部关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的决定有关问题的通知
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民发〔2014〕38号
各全国性社会团体：
2013年11月8日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号）（以下简称《决定》）取消了民政部对全国性社会团体分支机构、代表机构设立登记、变更登记和注销登记的行政审批项目。为贯彻落实《决定》的要求，深入推进社会团体登记管理制度改革，切实转变政府职能，进一步激发社会团体活力，更好地发挥其在经济社会发展中的积极作用，现就有关事项通知如下。
一、自《决定》发布之日起，我部不再受理全国性社会团体分支机构（包括专项基金管理机构）、代表机构的设立、变更、注销登记的申请，不再换发上述机构的登记证书，不再出具分支机构、代表机构刻制印章的证明。
二、全国性社会团体根据本团体章程规定的宗旨和业务范围，可以自行决定分支机构、代表机构的设立、变更和终止。前述决定应当经理事会或者常务理事会讨论通过，制作会议纪要，妥善保存原始资料。
三、社会团体的分支机构、代表机构是社会团体的组成部分，不具有法人资格，不得另行制订章程，在社会团体授权的范围内开展活动、发展会员，法律责任由设立该分支机构、代表机构的社会团体承担。
四、社会团体不得设立地域性分支机构，不得在分支机构、代表机构下再设立分支机构、代表机构。
五、社会团体的分支机构、代表机构名称不得以各类法人组织的名称命名，不得在名称中使用“中国”、“中华”、“全国”、“国家”等字样，开展活动应当使用冠有所属社会团体名称的规范全称。
六、社会团体应当建立健全管理制度，切实加强对其分支机构、代表机构的监督管理。社会团体应当将分支机构、代表机构的财务、账户纳入社会团体统一管理，不得以设立分支机构、代表机构的名义收取或变相收取管理费、赞助费等，不得将上述机构委托其他组织运营，确保分支机构、代表机构依法办事，按章程开展活动。
七、社会团体应当在年度工作报告中将其分支机构、代表机构的名称、负责人、住所、设立程序、开展活动等有关情况报送业务主管单位和登记管理机关（直接登记的社会团体报送登记管理机关），接受年度检查，不得弄虚作假。同时，应当将上述信息及时向社会公开，自觉接受社会监督。
取消行政审批后出现的新情况、新问题，请及时向我部反映。我部将根据工作需要，协调有关部门另行制定有关后续服务管理措施。
2014年2月26日
(原标题：民政部关于贯彻落实国务院取消全国性、登记行政审批项目的决定有关问题的通知)
本文来源：民政部网站
责任编辑：王晓易_NE0011
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分享至好友和朋友圈国务院办公厅关于印发劳动部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知（国办发〔1994〕6号）_政府信息公开专栏
主题分类：
国务院组织机构\国务院组成部门
发文机关：
国务院办公厅
成文日期：
标　　题：
国务院办公厅关于印发劳动部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知
发文字号：
国办发〔1994〕6号
发布日期：
劳动　机构　编制　通知
国务院办公厅关于印发劳动部职能配置、
内设机构和人员编制方案的通知
国办发〔1994〕6号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《劳动部职能配置、内设机构和人员编制方案》经中央机构编制委员会办公室审核，已经国务院批准，现予印发。
国务院办公厅&&&&&&&&&&&&&
一九九四年一月六日&&&&&&&&&&
劳动部职能配置、内设机构和人员编制方案
根据第八届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，保留劳动部。按照中共中央和国务院关于政府机构改革的要求，劳动部需从管理体制、管理职能、管理机构、管理方法、行政运行机制和人员配备等方面进行调整和改革，确定职能配置、内设机构和人员编制方案。
一、职能转变
劳动部的职责范围主要是：劳动力资源管理、工资总额宏观调控、劳动关系调节、劳动安全卫生国家监察、城镇（除国家机关和事业单位外，下同）社会保险管理。按照建立社会主义市场经济体制的要求，劳动部职能转变的重点是：
（一）由侧重管理国有企业的劳动工作，转向综合管理全社会的劳动事业，建立统一、开放、有序的劳动力市场。
（二）由主要运用计划指标、行政审批手段管理劳动力，转向主要运用经济与法律手段，通过市场机制和必要的行政干预，实现劳动力资源的合理配置。
（三）由直接对企业劳动工作实施微观管理，转向以宏观预测、规划、调控为主的管理，加强协调指导、监督检查和社会服务。
按照以上原则，劳动部原有职能和应有职能可分解归纳为三类：（一）需要取消、下放或者调整的职能，如对地区、部门下达指令性劳动工资计划，制订全国统一的企业工资标准等；（二）需要新增或加强的职能，如劳动关系调节、工资总额的宏观调控和管理、全国安全生产管理、社会保险综合性管理等；（三）需要保留的职能。
二、主要职责
劳动部是国务院综合管理全国劳动工作的职能部门。主要职责是：
（一）研究制订全国劳动工作的总体规划、基本方针、政策和法规，制订劳动制度总体改革方案并组织实施和监督检查。
（二）根据国民经济与社会发展规划和计划，制订全国劳动事业发展中长期规划和年度计划，制订劳动工作宏观调控的政策措施并组织实施和监督检查。
（三）制订劳动规范和基本标准并监督检查。
（四）统筹管理全国劳动力资源的开发利用和劳动就业工作。规划和指导劳动力市场的发展，制订劳动力市场管理规则并实施监督。指导劳动就业服务事业的发展，制订中国公民境外就业和境外人员入境就业的政策并组织实施。协调指导全国和区域性劳动力的流动。
（五）制订劳动关系基本规则，推动劳动关系调整体系的建立与完善。制订处理劳动争议的法规并监督执行。负责劳动监察工作。制订外商投资企业劳动管理政策并组织实施。指导各类企业的劳动管理。制订企业富余职工安置政策和企业职工奖惩法规。会同有关部门管理企业职工劳动模范评定工作。
（六）对全国职工工资及其他劳动报酬进行宏观管理，制订企业工资及其他劳动报酬制度和管理体制总体改革方案并组织实施。协调各类人员工资及其他劳动报酬分配关系，制订国有企业经营者收入分配政策。
（七）综合管理全国职业分析和分类、职业技能标准、职业技能鉴定、职业技能竞赛等职业技能开发工作。在国家教育工作方针、政策的指导下，管理全国技工学校和社会失业人员、企业富余人员的培训机构，指导企业职工和学徒培训工作。
（八）综合管理城镇社会保险工作和社会保险事业机构，社会保险包括养老、失业、医疗、工伤、生育等保险。管理企业职工福利工作。组织推动社会保险服务体系建设。
（九）综合管理全国职业安全卫生、矿山安全卫生、锅炉压力容器安全和全国安全生产工作，制订政策、法规和技术标准，行使国家监察职权。
（十）管理劳动统计和信息工作，分类定期发布统计信息和劳动发展预测报告。
（十一）管理劳动领域的国际交流与合作。代表政府参加国际劳工组织的活动和工作，发展与各国劳工部门以及其他国际组织的友好合作关系。管理劳动领域的涉外业务技术合作和人才交流。
（十二）组织推动有关劳动领域的科学技术研究、成果推广应用和宣传、教育工作。
（十三）指导地方劳动行政部门的工作，管理部属企事业单位，指导相关学会、协会等社会团体的工作。
（十四）承办国务院交办的其他事项。
三、内设机构
根据上述职责，劳动部设11个职能司局和机关党委。
（一）办公厅（同时挂“人事司”牌子）
承办部党组和部领导政务活动事宜，负责有关综合性调研，草拟部年度工作计划、总结及有关报告文稿，协调部内各司局工作关系，提供劳动工作信息，负责对外联络接待、文电处理、机要档案、秘书事务、会议组织、公文审核、期刊管理及信访工作，负责本部基建、保密和部机关财务、保卫工作。
负责部的人事工作，负责部机关和地方劳动行政部门公务员的培训工作；参与管理省级社会保险事业机构主要负责人的任免事宜；会同有关单位管理本部长期出国的官员和国际职员。
（二）政策法规司
制订劳动立法规划和计划，组织起草、修订劳动法律、法规草案和部门规章，监督检查地方劳动行政部门执行劳动法律、法规和政策的情况；处理行政复议和行政诉讼案件；研究劳动领域综合性政策、制度，制订和组织实施综合配套改革方案；负责劳动政策、法规与社会经济其他领域政策、法规的综合协调；负责部的新闻、宣传工作。
（三）综合计划与工资司
预测全国劳动事业发展趋势，制订中长期发展规划和年度计划并组织实施；监测劳动经济运行状况，制订宏观调控的政策措施并组织实施；制订全国企业职工收入分配的政策、法规和改革方案并组织实施，协调企业、事业单位、国家机关的工资政策，制订国有企业工资总额、经营者收入管理办法，指导企业内部分配，制订全国企业最低工资法规，参与制订调节分配的税收政策；综合管理全国劳动统计和信息工作以及劳动事业发展中的各项经费、科学技术和国际援贷款项目。
（四）劳动关系与监察司
制订劳动关系调整的基本原则、法规、政策，负责对用人单位与劳动者执行有关政策、法规行为的监察，指导各地劳动监察工作，综合管理劳动争议处理工作；制订劳动制度改革总体方案并组织实施，制订各类企业招用职工的政策，审核中央新建国有企业的定员标准，制订企业富余职工安置政策并组织实施，管理政策性安置和调配工作；负责“农转非”审核工作；制订企业职工奖惩法规，会同有关部门管理企业劳动模范的评定工作。
（五）就业司
制订城乡劳动就业的规划、政策和法规，制订劳动力市场发展规划和管理规则，规划和推动就业服务事业的发展，指导就业服务体系建设，协调指导全国和区域性劳动力的流动；制订中国公民境外就业和境外人员入境就业的政策并组织实施；制订失业保险政策、法规、制度；制订劳动就业服务企业发展规划和政策、法规。
（六）职业技能开发司
综合管理全国职业分析和分类、职业技能标准、职业技能鉴定、职业技能竞赛等职业技能开发工作，制订职业技能开发总体规划、政策、法规并监督检查；在国家教育工作方针、政策的指导下，管理全国技工学校和社会失业人员、企业富余人员的培训机构，指导企业职工和学徒培训工作。
（七）社会保险司
综合管理城镇社会保险工作，社会保险包括养老、失业、医疗、工伤、生育等保险；管理企业职工福利工作；组织推动社会保险服务体系建设；组织养老、医疗、工伤、生育等项保险费用社会统筹和养老保险费用的全国统筹工作；制订离退休人员社区管理服务政策。
（八）安全生产管理局
综合管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监察职权；研究制订全国安全生产的综合性法规、政策，研究、分析、预测安全生产状况，提出相应对策；根据需要对特大事故进行调查、仲裁，承担对特大事故调查结果进行批复的工作；组织指导各地区、各部门及企业对事故隐患进行评估和整改。
（九）职业安全卫生与锅炉压力容器监察局
综合管理职业安全卫生与锅炉压力容器等特种设备的安全，行使国家监察职权，制订政策、法规、规章、标准和规划并组织实施和监督检查；综合分析职工伤亡、锅炉压力容器事故和职业病情况，提出预防和控制对策；参与国家重点工程“三同时”审查与验收；对锅炉压力容器等特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造等环节和进出口进行监督检查；管理检测机构。
（十）矿山安全卫生监察局
综合管理矿山安全监察工作，履行《中华人民共和国矿山安全法》和其他法律、法规规定的监督职责；制订矿山安全法规、标准、政策和矿山安全监察工作制度，对贯彻执行有关法律、法规的情况进行监督检查；审查批复重大矿山事故调查报告；研究、分析全国矿山安全和矿山职业危害的状况，提出相应的对策；指导矿山安全卫生检测检验工作。
（十一）国际合作司
管理劳动领域的国际交流与合作工作，编制中长期规划和年度计划并组织实施；组织参加国际劳工组织的活动；负责国际劳工公约、建议书的审查，并提出处理意见；综合管理劳动领域政府与民间的多边及双边国际交流与合作项目；管理劳动领域的涉外业务技术合作和人才交流。
（十二）机关党委
负责部机关和在京直属单位的党群工作。
四、人员编制和领导职数
劳动部机关行政编制为420名。其中，部长1名，副部长4名；司局级领导职数38名（含机关党委专职副书记2名）。
纪检、监察、审计等派驻机构和后勤、老干部服务机构及编制，按有关规定另行核定。
与民政部在社会保险方面的分工，鉴于乡镇企业发展水平不同，有些劳动关系稳定、具备条件的乡镇企业经批准也可以参加劳动部门组织的社会保险，但在社会保险制度、保险水平、社会化程度等方面仍要依据实际状况与城镇企业有所区别，逐步推进。
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行业组织的行政法研究
作者：黎军 &
引言：社会中介组织及其引发的行政法问题
第一部分　　作为行政法调整对象的行业组织
一、公共行政及其发展
二、行政法调整行业组织的理论分析
三、行业组织在行政法关系中的双重身份
四、行政法对行业组织进行规范的具体内容
第二部分　　政府对行业组织的培育与管理
一、政府对行业组织的培育与支持
二、政府对行业组织的管理
第三部分　　行业组织对政府的监督制约
一、从内部制约到外部制约
二、我国行业组织缺乏对政府制约功能的原因
三、行业组织通过参与实现对政府的监督制约
四、行业组织通过行政诉讼实现对政府的监督制约
20世纪中后期以来，不论是一直奉自由经济为圭杲的欧美国家，还是正致力于经济市场化的一些亚洲国家，都或多或少受到一种相互呼应、殊道同归的改革浪潮的冲击，可以说，开启了一个“全球改革的时代”。这一轮跨世纪改革所特有的广泛性、深入性已使它成为一项举世瞩目的宏大工程。政府作为改革的先锋，既是倡导和组织这场具有划时代意义的改革的主体，同时其本身也无可回避地成为改革的首要目标。
在这场方兴未艾的改革浪潮中，尽管不同国家所采用的形式多种多样，过程与方法也盘根错节、纷繁复杂，但近年来世界各国相继呈现的政府财政赤字、管理合法性危机及行政效率低下等现象促使我们将注意力集中在政府改革与行政职能转变这一全世界都必须面对的前沿课题上。为了更好地实现行政改革，解决政府超载的现象，使之更加顺应并能积极推进社会经济、科技文化的飞速发展，人们不断地在实践中进行有益探索，在理论上寻找各种良策。
在这种努力的过程中，各国的共同实践是“减政放权，把有限的政府资源用于最必须的方面，提高工作效率和权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任。”1与目前庞大而僵化的官僚体制相反，现代化改革的终极目标则是逐步实现非官僚化以及取消日益成为社会负担的国家机构而创建新型的组织。而公共组织的非官僚化，就必然意味着政府职能的转移以及社会公共组织的兴起。“新的发展试图寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡。……‘新的半自治非政府组织’（准政府组织）作为介入公共法人地位和私法法人地位之间的混合物而出现了。”2因此，越来越多的政府职能通过各种各样的方式逐渐被转移到非政府的社会组织手中。我们将这类承接部分公共管理职能的自治性的社会组织概称为“社会中介组织”。
一、社会中介组织的特征
无论在实践中还是理论上，“社会中介组织” 3都是一个极为模糊的概念，人们无法明确予以定义也不能具体指出它究竟代称哪些组织，事实上，它“就像尼斯湖的怪兽：人们可以肯定地说它不是‘什么’，但很难说它‘是什么’”。4造成这一现象的原因主要有两个：一是在各国的实践中，这类中介组织的种类和范围取决于不同的政治体制和行政实践，同时也受一国经济、社会、文化发展的必然影响。因而相对于稳定的政府机构来说，这些非政府的组织天然地具有一种不确定性。二是对于社会中介组织的理论研究尚处于起步阶段。尽管在19世纪的西方国家就已经存在我们目前称之为“社会中介组织”的机构，5但真正开始对它进行理论研究仅始于二十世纪七、八十年代，我国则到九十年代末期才有学者涉及这一领域的研究。
“界定概念的工作既可能起到‘昭示’的效果，又可能产生‘障目’的作用。更重要的是如何使用一个概念，而不是如何界定它。”6为了避免落入定义的陷阱，也因为上述理由的限制，本文并不试图给社会中介组织下一个明确的定义。当然，尽管我们无法泾渭分明地对社会中介组织进行界定和区分，但作为一个“类”概念，这些组织之间必然有其共同之处，否则我们就不能也不应用一个概念来统一指称。
笔者认为，它们共同的特征主要有：
（一）非政府性
社会中介组织作为一种社会组织的首要含义是“非政府性”，即它可以是事业单位、社会团体甚至企业组织，但不可以是国家行政机构的组成部分。这一特性体现了社会中介组织相对于政府的独立性，也决定了它在组织形成、人员编制及财政来源等诸多方面与政府组织存在极大差异。其区别具体体现在：1、其组织具有自主性，在内部实行自我管理，一般不受政府的直接控制，但有时要受政府监管。2、其工作人员不属国家公务员系列。3、主要经费来源一般不是国家财政拨款。4、每一类社会中介组织都具有一定的专业性，即一般是对某一特定公共领域的专门事务进行管理或服务，如行业组织就仅仅对本行业的公共事务进行组织和管理。而政府则必须对社会进行全面管理，不能仅仅关注社会某一个方面或某一部分群体。
（二）非营利性
这是社会中介组织区别于营利组织的特性。我们之所以将社会组织分为营利性和非营利性，是因为这两种不同的特性对于一个组织的运作方式有着至关重要的影响。如营利性组织关注的是如何获得最大的利润，至于是否为社会提供高质量的服务则不是其追求的目标（也许因为竞争的存在，营利组织不得不在提高质量、改善服务方面投入一定的人力物力，但其目的也还是在于通过提高质量而打败其他对手，获取更大效益）；而非营利性组织则不以营利为目的，其关心的是那些无利可图的公益事业，即使在运行过程中有一定的收入和盈利，法律也禁止组织成员分配这些利润，而是将其投入公益事业中。7
（三）公益性
在讨论社会中介组织的公益性之前，首先要明确所谓公共利益的范畴。公共利益一般可做两种理解：普遍的公共利益和特殊的公共利益。普遍的公共利益意指为全体社会成员共享的具有普遍性的利益，如国防安全、社会秩序、环境卫生、教育劳动，等等。特殊的公共利益则是在一定范围内不特定多数人所享有的共同利益，如一个行业内成员共享的利益，一个地域范围内居民共享的利益。黑格尔就把同业公会称为特殊利益要素。社会中介组织所关怀的公共利益主要是一定领域内的特殊的公共利益，而政府作为全社会公共利益的总代表则必须体现全体人民的利益。8当然，社会中介组织也可能在活动过程中为了达致本团体的利益而主动对社会普遍的公共利益予以关注并形成影响，这也是作为社会公共组织的一种“公共性格”的体现；而且社会政治经济的发展也要求这些组织超越本团体视野的限制，在争取其自身利益的同时，更关注社会普遍利益。
（四）公共权力
社会中介组织享有对一定公共事务进行管理的公共权力，当然在这种公共权力的来源上还存在分歧，如有人认为是国家权力的授予；有人认为是成员的一致契约形成的。本文在第四章将详细讨论这一问题。但可以明确的是，有些非营利性的非政府组织之所以不能划归到社会中介组织的范畴，其重要原因就是因为这些组织不具有管理公共事务的职能，更不拥有实现公共管理职能的权力。如诗歌爱好者协会、体育爱好者协会或老年人协会等组织，都只是为了满足人们的一种兴趣、爱好而自发形成的民间组织，仅仅是为其成员提供一般性的便利和服务的组织，不享有任何公共组织的公共管理权力，因而只能算非政府组织，而不是社会中介组织。
（五）中介性
社会中介组织的一个最重要的特性就在其概念中反映出来了，这就是它的中介性。目前，对于“中介”的理解主要有两个方面：一是在市场主体之间的中介，如律师事务所、会计师事务所、审计事务所等，它们主要在市场主体之间充当经纪或起媒介作用；9二是在国家与社会之间的中介，如某些事业单位、地方自治团体、行业自治组织等，它们主要在国家对社会进行管理以及社会参与国家活动过程中充当中介性机构。本文所用的“中介”主要是指“国家与社会”之间的中介，具体到行政法领域则是指“政府与相对人”之间的中介。
二、社会中介组织引发的行政法问题
从世界各国来看，社会中介组织的兴起与发展是一个必然趋势，它们在社会生活中的作用也日益扩大。这一发展趋势必然对一国的法制理论及实践带来极大冲击，它波及到国家整个法律体系，包括宪法、民法、商法、刑法、行政法等各个法律部门。本文主要是从行政法的角度来分析和研究社会中介组织引起的各种现象与问题。
具体来讲，社会中介组织的产生与发展，对传统行政法理论的冲击主要涉及以下几个方面：
（一）“行政法的调整范围”。从行政法的角度研究社会中介组织，首先要解决的问题就是：社会中介组织应否纳入行政法调整的范畴？传统行政法的调整对象是国家行政机关与社会公民、法人或其他组织之间因行政管理而产生的各种行政关系，即受行政法规范和调整的主体主要是两个：国家行政机关和作为行政相对人的公民、法人或其他组织。而社会中介组织作为公共管理主体与社会成员之间产生的公共管理关系则还没有被纳入传统行政法的调整范围，同时社会中介组织作为社会成员的代表在参与和监督政府行政管理过程中的重要作用也没有在传统行政法中得到充分体现。随着社会中介组织的发展，现代行政法应否以及如何将社会中介组织纳入其规范与调整的范畴，是我国行政法学研究面临的重大课题。
（二）“公共行政”。 传统观念认为，对社会进行公共行政管理的权力仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”。但在现代社会，越来越多的公共管理职能被移交给社会中介组织来承担和行使，而社会组织的这种对社会公共事务进行管理的权力是不是一种公共行政权，是否属“公共行政”的范畴，也成为目前必须解决的问题之一。
（三）“行政主体”。传统行政法学是以国家行政机关为研究对象的，因而将“行政主体”从形式上限定为行政机关。而在政府大量减权、放权，社会中介组织逐渐成为公共权力主体之一的今天，“行政主体”的内涵与外延是否应当有所发展呢？
（四）“公共政策的制定与参与”。一方面，作为社会公共管理主体之一的社会中介组织必然要制定相应的规则，通过这种普遍规范的行为实现对社会的管理。那么，社会中介组织制定的具有抽象的、普遍的约束力的规范是是否具有公共政策的效力呢？另一方面，在政府制定公共政策的过程中，社会中介组织作为社会成员的利益代表又如何参与和监督政府的决策过程呢？
（五）“行政诉讼当事人”。社会中介组织是社会成员的利益代表，因而必须通过各种途径维护其成员的权益，包括保障其成员利益不受行政机关的侵害。在这种维权过程中，社会中介组织能否作为行政诉讼的原告对行政机关的侵犯其成员集体利益的行为提起行政诉讼？反过来，社会成员对社会中介组织行使公共管理权力的行为不服时，能否以社会中介组织为被告提起行政诉讼？
（六）“行政法律责任”。根据行政职权与行政职责相统一的原则，社会中介组织在承接了越来越多的公共管理职能的同时，也应当承担起相应的公共法律责任。但传统的“行政法律责任”主要是指“国家行政机关及其工作人员违法行使行政职权时，必须承担的一种法律责任”10，对于国家行政机关之外的主体行使公共权力的行为则没有规定相应的公法上的责任。社会中介组织的兴起与发展则要求我们对“行政法律责任”的具体含义进行重新思考。
三、本文的研究对象及范围
（一）选题原因
本文避免从宏观角度研究所有社会中介组织，而只选取其中的一种――行业组织为代表来进行分析和论述，有如下几个原因：
其一，如上文所述，社会中介组织的范围难以明确，并且它随着社会经济的发展处于不断的变化之中，因而很难从宏观上进行统一研究。
其二，社会中介组织的形式多样、种类各异，难以将其作为一个整体来予以论述。这类组织的复杂性正如英国学者胡德所说：这类单位之间的“不同的情况，不是象这个人的头和那个人的头的差别，而是象蚂蚁的头和大象的头的差别。”11因此，为了研究与论证的方便，只能选取其中的一种类型进行具体分析。
其三，行业组织在我国是发展最快，最具代表性的一类社会中介组织，因而对这一对象进行研究具有典型意义，可以“窥一斑而见全豹”，反映我国社会中介组织的基本概貌。如从数量上看，“截至1997年底，经民政部登记的全国各工业部门（包括部、委、局、总会、总公司）所主管的以级（全国性）社团组织有406家，除去学会、研究会、基金会和管理性质的协会外，属行业协会性质的有208家。”12从功能上看，我国已经逐步将一些行业性的公共管理事务交给行业组织来完成，如行业规划、行业技术标准制定、维护市场公平竞争秩序、分析和发布行业经济技术和市场信息等技术性管理职能。
（二）“行业组织”的界定
在进行具体论述之前，首先应对本文的研究对象DD行业组织DD予以界定。当然，必须承认的是，笔者所作的界定在很大程度上是为了研究和论述的便宜起见，即为了理论研究的需要而对丰富多彩、纷繁复杂的现实进行了为我所用的裁减与抽象。
一般认为“行业组织是指由法人、其他组织或公民在自愿基础上组成的一种民间性非盈利社会团体。行业组织种类繁多，名称不一，包括行业协会、商会、同业公会、企业联盟、经济组合等形式。”13笔者在此所用的“行业组织”一词主要包括两类组织：一是经济领域的行业协会，是由从事同一行业生产或经营的企业组成的团体，如《深圳经济特区行业协会条例》第二条规定的“行业协会，是指依法由本市同行业的经济组织和个体工商户资源组成的非营利的自律性的具有产业性质的经济类社团法人”14；二是职业协会，是由从事同一职业的人员组成的团体，如律师协会、会计师协会等。另外，还有一些如商会、工会15等，虽然不是典型的行业性组织，但由于它们也在政府与企业间承担了中介的角色，因而笔者在本文中也将其作为论证的事例予以阐述。
（三）本文的研究范围
本文拟从行政法的角度来研究行业组织，因而文章的篇章结构与具体内容必然与行政法密切相关。行业组织在行政法律关系中的角色和地位是本文研究的重点。通过对行业组织分别与政府及社会成员之间形成的各种行政法律关系，及它们各自在不同关系中的权利义务进行具体分析探讨，从而明确行业组织在政府与公民之间所起的中介作用。
本文首先对行业组织在行政法关系中地位和作用这一理论问题进行的研究。随着公共行政概念的明确与发展，行业组织作为一种社会组织，其公共管理行为也应纳入行政法的调整范围。通过对大陆法系和英美法系国家相关行政法理论问题的比较研究，为论证我国行政法对行业组织进行规范和调整提供理论上的依据。再次，对行业组织在行政法律关系中的中介作用和双重身份进行了分析。最后，对行政法应从哪些方面对行业组织进行规范的问题进行了探讨。
其次，本文是对行业组织与政府之间各种关系的研究。作为政府与公民之间的中介组织，行业组织在行政法中的中介地位和平衡作用是通过它分别与政府、公民之间形成的行政法律关系体现出来的。本章主要讨论了行业组织与政府之间既相互支持协作又相互监督制约的各种关系及它们在这些关系中的权利义务。第二部分分析了政府对行业组织进行培育和支持的原因及具体体现。第三部分探讨了政府对行业组织进行监督管理的必要性及行业组织对政府活动进行监督制约的必要性和具体途径或方式。
第一部分　作为行政法调整对象的行业组织
行业组织是处于政府与社会之间一个中介层面。它分别与政府和社会成员发生联系，并在这两者之间进行沟通，促进它们的相互影响和渗透。那么，从行政法的角度来看，行业组织在行政法关系中到底有何作用和意义呢？行政法能否对行业组织及其活动进行规范与约束呢？它又如何或从哪些方面对行业组织进行调整呢？本章将对上述与行政法相关的理论问题进行初步探讨。
一、公共行政及其发展
行业组织在政府与公民之间中介作用的体现之一，就是行业组织代表或协助政府对社会成员进行公共管理。那么，行业组织所实施的这些管理行为是否属于公共行政的范畴呢？行政法是否对行业组织的管理行为进行规范和调控呢？要解决这些问题，我们就必须对“公共行政”的含义及它在现代社会的发展进行具体分析。
（一）行政及其分类
行政一词，英文为administration，德文为verwaltung，它们均源自拉丁文administrare，其本意均包含执行、管理的意义。《现代汉语词典》将“行政”解释为：（1）执行国家政权的；（2）指机关、企业、团体等内部的管理工作。16
作为一种管理活动，行政既包括公共组织对公共生活的管理活动，也包括私人机构对各自事务的管理行为。因此，我们必须承认“行政”不仅仅是一个公法的概念；在存在着“国家行政”的同时，也同样有“其他公共机构的行政”以及“私人行政”。17我们一般将行政分为公共行政和私人行政两类。王名扬教授在《法国行政法》一书中，将公共行政和私人行政的区别总结为主体、目的、手段三个方面的不同，18并继而指出，与公共行政有着本质不同的私人行政是不受行政法调整的。当然，尽管公共行政与私人行政之间存在本质的不同，但我们必须看到的另一面则是私人行政与公共行政之间的界分又并不是一成不变的，这条分界线会随着经济的发展、社会的变迁而不断地在两个领域之间游移。如20世纪以前，西方国家的经济和社会活动完全由私人或私人机构自我管理和运行，20世纪以后，随着科学技术及社会经济的发展，国家日益从事和干预了大量的经济和社会活动，从而使这部分曾属私人行政的领域纳入了公共行政的范畴。因此，有学者指出，“在现代社会里，我们的生活几乎全部依赖于他人所提供的服务。此时，这些服务，特别是生活所必需的服务由谁提供的问题，在法律上并不是当然地决定了的。稍微具体地说，某种服务，是应该由国家提供，或是应该由地方公共团体提供，还是应该由私人企业提供，并没有当然地决定。”19
（二）公共行政及其分类
“公”一词应包括两个方面的含义，一是指作为统治权威的国家或政府，一是指公众、公共。20从传统文化上讲，我国对“公”一般理解为国家、政府以及国家与政府的延伸，如公有制单位。而在西方国家的概念中，“public”除了指国家之外，还包括了不受政府约束的市民社会中的公共领域，而且他们在谈及“公”时，更多的或更重要的是意指政府以外的公共领域或公众领域。基于对何为“公”的不同理解，对“公共行政”的解释也必然会有所差别。
一般来讲，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政两种。政府公共行政是指由国家代表――政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理；社会公共行政则是指社会公共性组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。
如弗?恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中就指出，管理是所有社会存在的必要条件之一。随着国家的产生，最重要的领导社会的职能便构成了国家管理的范围，同时，一部分管理社会的职能仍旧由非国家组织去行使。21因此，前苏联根据实行管理的主体的不同，将社会管理划分为国家管理与社会性管理。“苏维埃国家赋予了社会组织参与管理的广泛的可能性，规定完全可以由某些社会组织执行以前由国家机关执行的某些任务。这样即创造了一种法律上的可能性：社会组织能和国家机关一样，作为完全独立地执行管理职能的主体。”22
又如，德国将公共行政分为“直接的国家行政”和“间接的公共行政”。这一分类的标准即在于公共行政的承担者的性质。在德国有权实施公共行政的可以是国家的行政组织，也可以是具有公法法人地位的社会组织。由前者实施的公共行政称为“直接的国家行政”；后者则称之为“间接的公共行政”，他们认为国家行政机关是“本源意义上的行政承担者”，而作为公法人的社会组织则是“传来意义上的行政承担者”。其理由在于：国家行政机关的行政权力直接来源于宪法规定，不需要从其他方面引申；而其他公法人的权力则来源于国家的授予，并接受国家的监督约束。23以德国行政法为模本的台湾行政法学也根据行政主体性质的不同，将公共行政分为国家行政与公法团体行政。24
我国行政法学者则将公共行政分为实质意义上的公共行政和形式意义上的公共行政。25形式意义上的公共行政是从行政的主体来定义，指国家行政机关的行政管理活动。26实质意义上的行政则是从职能活动的特性来定义，除了国家行政机关的行政外，还包括行政机关以外的其他社会组织依授权而从事的行政活动。如姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中即明确指出：“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。”27
政府行政与社会行政都属公共行政的范畴，因此必然具有许多相同之处，但它们在以下几个方面还是有区别的：（1）主体的不同。政府行政是以国家行政机关为主体进行的管理。社会公共行政则是以非行政机关的社会公共组织为管理主体。（2）管理领域与范围不同。尽管它们都是对社会公共事务进行管理，但在公务涉及的范围上则有所差别，如国家行政机关是以全社会所有公共事务为管理对象，而社会组织的公共管理则一般是以某一特定领域为管理范围的。如律师协会仅以律师及律师组织及其业务活动为其管理范围。（3）权力来源不同。国家行政机关的行政职权来源于国家宪法及法律的授予。而社会组织的公共权力来源则要复杂得多，即有法律的规定，也有政府的委托，甚至还包括社会组织自身的组织性权力。28（4）组织的成立不同。国家行政机关依据宪法、组织法设立，而社会公共组织的设立则依据其他法律规定，如行业组织依据《社会团体登记管理条例》的规定成立。（5）独立性和自主性不同。与行政机关相比，社会公共组织作为自治单位，在内部管理方面享有更大的自我管理的独立性及自主性。
当然，与公共行政与私人行政的界分情况一样，尽管存在国家与社会这两种不同的公共行政，但它们的管理对象却并不是固定不变的，其间的界线也并不是泾渭分明的。事实上，其界限划分很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑。29正如英国学者邓赛尔所说，“给‘国家的’和‘非国家的’划分界限越来越‘被认为是使人分散注意力的和不相干的’。许多重要的政策领域中都有对制定或者执行一项计划起决定作用的‘决策集团’，参与者不仅是官员，还有‘实业家、学者和不同利益的代言人’。……这说明难以把国家的组织与管理和非国家的组织与管理分开。如果这样做，就必定有矫揉造作的成分。”30
（三）治理理论的兴起与现代公共行政的发展
尽管从理论上，我们对公共行政的认识和界定都包括了政府行政和社会公共行政两个方面。但在日常观念和实践中，我们并没有认识到社会在公共管理中的巨大作用和重要角色，而是将公共行政限定为以国家为主体的行政管理活动，即它与国家行政（或政府行政）是同一的，它不包括社会行政。如《布莱克维尔政治学百科全书》中对“公共行政”（Public administration）进行解释时指出：公共服务中“公共”的含义模棱两可，有些当局把公共行政和政府行政当作同义词。31
但是，这种对公共行政的狭隘认识已经远远不适应现代行政的发展实践了。在当代社会公共事务的增加以及复杂化，社会民主意识和能力的提高，都使得公共权力越来越多样化。如郭道晖教授在其《以社会权力制衡国家权力》一文中指出：“二十世纪六、七十年代，许多国家的经济、政治、文化和社会出现了多元化的发展。……许多不同利益由不同组织所代表，权力不是集中于国家和政府，而是部分地分散于各种社会集团之中。行政管理也不完全是国家机构的职权，相当多地转到一些社会组织手中。这样，由社会的多元化，随之出现了权力的多元化。”32公共权力的多样化必然带来传统公共行政概念内涵与外延的扩展，除了政府的公共行政外，社会的公共行政在公共生活中开始占据着日益重要的地位。
现代西方社会兴起的“治理理论”（Governance Theory，也有人译为“治道理论”）正是对公共行政这种发展趋势的最好注释，或者说为公共行政的这一演变趋势提供了理论上的证据。
20世纪70年代，西方学术界就出现了对“治理”的研究，其中比较著名的学者有：米歇尔?克罗齐、塞缪尔?亨廷顿等。进入90年代以后，对治理理论的探讨更是如火如荼，成为90年代西方政治学、公共行政学和经济学领域用得越来越多的术语之一。如英国的东安吉利亚大学发展研究学院已经开设了现代治道的研究生课程；美国印第安那大学政治理论与政策分析研究所也将主要研究兴趣集中在治道理论上；1998年夏在东京召开的国际行政学学术研讨会就是以“治道与发展”为主题的。33那么到底什么是“治理”？它与传统的“统治”有何区别呢？
英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，它长期与“统治”（government）一词交替使用，主要是指与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。但自从90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与government相去甚远。34正如让－皮埃尔?戈丹（Jean- Pierre Gaudin）所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。“统治”主要是从政治高度来定义和描述政府的行政管理，与一国的政治体制、意识形态关系密切，而对于具体的管理技巧、方式、方法则缺乏应有的关注；治理则主要是指“关于治理公共事务的道理、方法、逻辑等”，它关心的是公共权力如何运用的问题，即如何在技术上、操作规则上或效率上提高公共管理的水平，它与传统的“统治”或“行政”等概念相比，“更动态、更具体、更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀与争论”。35因此，公共管理的技巧是可以在不同政体之间进行交流的，正如美国政治学教授伍德诺?威尔逊所说，“如果我看见一个行凶的家伙正在磨刀霍霍，我可以制止他磨刀而不禁止其用刀行凶的本来意向。因此，如果我遇到一位地道的君主把公共机构管理得井井有条，我可以学习他的管理方法而丝毫不改变我的共和党立场。”36
当然，笔者认为，在阶级社会，政府的统治功能仍然是不可缺乏的，即一国政府的行政管理必然与其政治体制与意识形态一脉相承，所以，传统的“统治性行政管理”在当代仍然存在。37但在世界发展日益呈现“全球化”的今天，就目前各国公共行政的实践发展及理论研究来看，我们对行政管理的理解应当集中在对公共事务的技术上，而不是政治意识形态上，即应重视对“治理”的探讨。38
治理理论的权威人士威格里?斯托克（Gerry Stoker）总结了目前世界各学科领域中有关“治理”的几种主要观点：
（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。
（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判公共的目标；交换结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。
（5）治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术、政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。39
从上述“治理理论”的基本观点可以看出，治理与统治的最基本的，或者说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定要是政府机关。40即现代公共行政的要求就是公共事务的管理权限分散化，管理主体的多元化，不仅作为国家机器的政府可以行使公共管理权力，而且其他的社会公共机构也应当承担越来越多的公共管理职能。
从各国的实践中，我们可以看到，这种社会公共组织的管理在当代社会日益呈现出独特的重要性。正如管理学大师杜拉克曾对此作出的评论：40年前人们认为，“政府应该而且能够履行所有社会职责。如果说非营利机构还有作用的话，那就是拾遗补阙，为政府的工作增姿添彩”。现在人们终于明白了，“政府履行社会职责的能力是极为有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用……”41
（四）作为行政法调整对象的公共行政
随着公共行政的发展，公共行政主体的演变，传统的行政法内容也随之产生了巨大变化。行政法以公共行政为调整对象，这一点是在世界范围都已经达成共识。42但这里的“公共行政”除了包含“政府行政”这种固有之义外，是否也包括社会公共组织的公共行政呢？
传统的行政法学通常只研究国家行政机关的行政。因为在20世纪以前，传统行政权在权力来源、权力内容和行使方式等方面都是单一的，这种公共行政权被严格地授予给行政机关，无论从理论上还是实践中将行政权授予其他非政府团体都是不可想象的。与此相适应，当时的行政法就只能以国家的行政为其规范和调整对象，而传统的行政法学则局限于对国家行政的的研究。
但进入20世纪以后，各国的公共行政都呈现上文所描述的发展态势，各种除政府以外的社会组织在公共生活的重要作用，迫使许多国家的行政法学都逐渐将政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围。如“许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则时，引用公立学校开除学生学籍或给予其他纪律处分的案例，以及律师协会拒绝给律师办法执业执照或吊销开业律师执照的案例。德国、法国、日本等国的行政法学著作大多单设专章研究国家行政机关（包括中央和地方行政机关）以外的公法人行政。”43我国的行政法理论虽然没有专门对此加以阐述和确认，在仅几年人民法院审理行政案件的实践来看，我国行政法领域也逐步开始涉及社会组织进行的公共行政。44
笔者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1、如前所述，现阶段，社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2、这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是在管理主体的不同而已。如它们都是行使公共权力对公共事务进行的管理行为，它们都会对社会成员的权利带来影响。3、既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整，才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。由于这些社会组织管理的事务和行使的权力都具有一种公共性，因此其他法律特别是民法无法将其纳入调整范围。而由以规范公共行政权力为内容的行政法来加以规定则具有一定的科学性和合理性。
一方面，管理社会公共事务的公共权力不再由政府垄断，而是不断地被转移给非政府的社会公共组织，这说明国家所拥有的公共职能或说行政权力呈现出逐渐收缩的趋势；另一方面，行政法调整的对象不再仅仅限于国家行政，它还开始对社会组织行使公共权力的行为进行规范和约束。据此，我们可以得出这样一个结论：在国家行政机关行政权收缩的同时，行政法却呈现扩张趋势。
二、行政法调整行业组织的理论分析
从上文的分析来看，行政法将行业在组织纳入调整范围是一种必然趋势。但是，行政法如何实现对行业组织的规范与调整，还必须寻找出一定的理论根据。大陆法系和英美法系以不同的理论从不同的角度阐释了将行业组织纳入行政法范畴根据。
（一）大陆法系
在大陆法系，行业组织是被当作一种行政主体――公法人纳入行政法调整范围的。
以法国为代表的大陆法系国家注重的是对行政主体的研究。他们“对行政主体进行了专门研究，层层剖析了这一法律拟制人格的内部构造、行为运行机制以及责任的最终归属，从而形成了一套完备的行政主体理论。”45即在一般情况下大陆法国家是从一个组织是否具有行政主体地位或资格来判断其行为是否行政行为，是否受行政法调整的。因此，要判断行业组织在行政法中的地位，只要从它是否具有行政主体资格着手即可。
“行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”46大陆法系行政主体理论产生的前提和基础即在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。47
如联邦德国的行政体系就是分散的、开放的，它包括许多分为独立单元的机构和组织。可以说，行政分权构成德国国家的主要特点48。在行政分权的基础上，德国的行政主体分为：机关；公共机构；公法团体；公法财团等。其中，行业组织就属于公法团体的一种。又如法国传统的行政法学理论虽然只承认三种行政主体：国家、地方团体、公法人，否认在这三者以外另有其他行政主体49，但 “当代法国法律采取广义公务法人概念，公务法人包括国家和地方团体以外的一切公法人。”50 如把公务法人的概念扩张到从事某些集体利益的职业组织，例如：商会、农会等……他们认为行业组织之所以作为一种公法人而享有行政主体资格的原因主要在于：（1）这类组织的主要任务是组织某一职业部门和维持它的纪律，因而是一种公务活动；（2）这类组织进行活动的法律手段是采取具有执行力的行政行为和行政裁决；（3）它的活动受政府监督的程度较大。51日本行政法中认为对行政主体的认识也主要在于“如何来理解除国家和地方公共团体之外被视为行政主体的‘其他公共团体’”。52 虽然在日本“除国家和地方公共团体以外，不存在别的具有总括性行政权限的统治团体。但是，为实施属于行政的特定事业而设置的独立法人并不少。”53这些独立法人当然也包括了为管理行业公共事务而设立的行业组织。
因此，在大陆法国家，行政法对行业组织进行规范与调整并不存在理论上的障碍，因为行业组织作为公法人的一种直接具有行政主体地位，其行为也必然受行政法的规范与约束。
（二）英美法系
在英美法系国家不存在公法与私法的划分，因而也没有公法人和私法人的区别，更没有对行政主体的定义与区分。尽管在实际意义上必然存在行使公共权力，进行公共管理的某些组织，但英美国家并没有从理论上给其一个固定的名称，也没有将其作为区别于其他私主体的特殊法律主体予以研究。
另一方面，由于文化背景和法律传统的影响，英美国家一般重视实用性而不大关注抽象的概念讨论。例如，美国法院在理解行政行为时主要是从实用主义态度出发的，即他们避免给受审查的行政行为作出一个抽象的定义，而是根据案件进行具体分析。法院在判断某一行为是否受司法审查时主要有以下几个标准：首先看该行为是否符合联邦行政程序法中规定的行为54；其次，如果不是法律明确规定的行为，则考察该行为是否对当事人具有拘束力，直接影响当事人的法律地位；最后，如果不符合前两个条件中的任何一个，则考察该行为是否已经产生损害，如果已经产生损害，则是一个可以受司法审查的行为。55
因此，在英美国家，判断某一组织的某个行为是否属于行政法的调整范围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所行使的权力性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要它的行为行使了公共权力，对具有公共性的事务进行了管理，那么该行为就受行政法的规范，具体来说，就是将该行为纳入司法审查的范围。
由于行业组织是对行业公共事务进行管理的主体之一，所以，它的大部分行为都是行使公共管理权的行为。因此，从英美国家的行政法判例中可以看出，他们是将行业组织纳入行政法的调整范围的，其公共管理行为也被作为行政行为来要求，如规定其应遵循正当程序，应接受司法审查。56
（三）对我国行政法规范和调整行业组织的思考
就目前我国的理论和实践来看，我国的行业组织还没有被纳入行政法的调整范围。其原因在于：我国传统行政法学主要是从主体角度来界定行政法的调整范围的，但由于我国行政法理论中并没有公法人的概念，因而对行政主体的界定相当狭窄，如一般将行政权的行使主体仅定位于行政机关57。其他非行政机关的社会组织则因在行政法上没有明确地位而被排除在行政法调整范围之外。
那么，如何在我国建立相应的制度将行业组织这些社会中介组织纳入行政法的调整范围呢？第一种方法是引入公法人概念，建立相应的公法人制度，将行业组织作为公法人的一种确定为行政主体，并进一步明确其作为行政法的调整对象。另一种方法是从行为和权力角度来建立相应的判断机制，将行业组织行使公权力的行为纳入行政法的调整范围。
笔者认为，后一种方法更符合世界发展趋势。即使是在大陆法系国家，其传统的行政主体观念也发生了很大变化。如随着行政手段的多样化以及公法私法化的趋势，出现了许多“私法组织形式的行政主体”，这类私法组织是否可纳入行政主体的范畴仍存在争议，“它取决于人们是否将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。”58因此，单纯凭借传统的公法人概念已经无法反映现代行政法的调整范围了。在新的社会发展情形下，大陆法国家的行政主体概念不再局限于公法人范畴，而是从行为本身的性质及涉及权力的性质来判断它是否具有行政主体资格。如在德国，“是否为行政主体，判断依据并非在于组织，而是在于作用；凡得以自己名义行使权利，负担义务来执行公权力皆属之，而不论其是否公法或私法组织。”59
因此，笔者认为在我国，将行业组织纳入行政法调整范围的前提，是判断行业组织的行为是否依据的一种公共权力，其管理的对象是否是社会公共事务。对于行业组织依照法律规定或政府委托对社会成员行使公共管理权力的行为，行政法应当加以规范和调整。而行业组织根据成员要求进行的内部协调与服务等不具公共性质的行为则不属行政法的调整范围。60
三、行业组织在行政法关系中的双重身份
（一）行政法的平衡机制
一般来讲，行政法都是围绕政府与公民之间的关系而展开的。但在不同理论中，对政府与公民之间关系的观点却是各不相同的。如传统的“控权论”强调政府与公民之间的界分，即在他们之间设立一道严格的范围界线，将政府权力与公民的自由置于相互对立的地位，强调两个领域的分离和独立，并通过这种消极的分立来保护公民。政府只能在界限之内活动，而公民一般也不直接参与或影响政府活动，即使公民通过行政程序或司法审查等途径对政府进行的制约，也只是处于对自身利益的维护而与政府之间形成的一种抗衡和对峙的关系。因此，在控权体制中，“行政机关和公民之间的权利义务关系整体的绝大部分处于一种对立之中，即公民有宽泛的自由和自治，权利体系以行为权为主，行政机关承担不得侵犯的消极义务，双方并不相互渗透和交往。”61
而传统“管理论”则强调政府与公民的同一性，即政府在完全吞噬社会的基础上对公民进行单方管理，他们之间不存在分界，公民基本上不享有独立的地位，更谈不上对政府的影响或制约。因而在管理体制中，公民与政府之间既不存在抗衡与对峙的关系，也不存在双方的相互影响和渗透关系，而仅仅是政府对社会即公民生活实行全方位管理和影响。
与传统“控权论”和“管理论”不同的是，现代行政法的“平衡理论”62则在区分政府与公民各自范畴的基础上还强调了政府与公民之间的合作与协调，并期望通过这种积极的互动来实现对政府的制约和对公民的保护，从而来达致政府与公民间权利义务的理想的平衡状态。一方面，行政法对政府的活动领域进行的相应界定，政府应当在限定的范围内依法行政，不得任意干预和侵犯公民的自主领域；另一方面，政府又必须积极行使权力，实现对公民权利的保护并拓展公民权益的范畴，而公民则不仅仅要求独立于政府及不受政府侵犯的权利，他还需要通过参与政府活动来提高自己的地位，增进自己的利益，以及实现对政府的监控。因此，“平衡论”认为，现代行政法的作用不仅仅在于楚汉分明地划分政府与公民的界线并维持它们之间隔离，以令公民具有不受政府干扰的自由发展空间，它还需要加强两者间的交流与合作，以保障政府与公民间的平衡发展。
在行政法的建立与运行过程中要真正达到平衡的目的，必须从多方面建立平衡机制。“平衡论”指出，达致政府与公民之间权利义务平衡的主要途径和方法有：（1）通过法律赋予行政机关和相对方既相互依赖又相互抗衡的权利。（2）行政机关通过行使一定的实体权力的方式，使自身的一部分权力优先获得实现，或限制相对方的一部分权利，以维护公共秩序，增进公共利益，形成双方之间阶段性的权利义务不对等关系。（3）在这种不对等关系出现的同时，相对方则获得了实体上的不对等关系出现之前所没有的的权利：行政程序上的权利、行政诉讼上的权利等等。这些程序性的权利，通过国家有权机关对行政权力的制约和对行政行为的监督，获得补救，从而维持行政法的平衡状态。63
但除此之外，笔者认为，随着现代公共行政的进一步发展，我们还必须注意和重视的一种新兴的平衡机制――通过社会中介组织来实现政府与公民间的平衡。行业组织等既代表“公”又代表“私”的社会中介组织的兴起，对行政法的发展起着巨大的推进作用，它们在体现和实现现代行政法平衡精神上也发挥着越来越重要的积极意义。
行业组织在行政法中的平衡作用主要通过它的双方代表作用来实现的。一方面，行业组织代表或协助政府，推行和实施对公民的公共管理，维持社会公共秩序。另一方面，则代表社会成员以集体的名义参与并监督政府活动，从而保障公民权利的真正实现。相反，如果公民不能通过一定组织集中行使权利，增加自己的影响力，就无法最有效地制衡和约束行政机关，维护自身权益；而政府如果不能通过这些中介性组织的协助，也很难使其管理目标得到最为顺利和完全的实现。因此，无论哪一方面的偏颇都可能破坏或影响行政法所追求的平衡状态。例如，行业组织如果仅仅是作为政府的助手，作为“第二行政渠道”来帮助政府实现对社会及公民的管理，而不能积极代表其成员利益参与和监督政府的活动，则本来相对于政府就处于劣势的企业或职业人员就更无法有效实现对政府的监督制约，伸张本行业的利益；反过来，如果行业组织仅仅以与政府的对立和抗衡的角色出现，而不积极协助政府推行和执行行业政策，政府对各行业的宏观管理、间接调控就不能顺利实现，行业发展也将处于混乱状态，这对国家或行业成员来讲，都是极为不利的。
（二）行业组织在行政法关系中的中介作用
政府的主要作用是建立和维护一定社会秩序，而这种秩序与社会经济活动可能并不是很和谐或者尽管实质上是和谐一致的，但在运行中发生冲突的可能性却是不可避免的。行业组织则在政府与市场的这种冲突或不和谐中充当协调和中介的角色，一方面它代表国家执行和贯彻国家制度，另一方面它具有利益表达功能，代表公民参与政府政策的制定与执行。可以说，这些组织扮演了一种通过授权集利益表达和政策执行于一身的角色。
行业组织的这种中介作用首先表现在它能消除政府与公民间的距离。
有人认为，在现代社会，公民与政府之间存在一定的距离：一方面，现代的国家越来越无动于衷，越来越不能满足公民需求与欲望，越来越受到自己内部的权力运作、官僚程序、或精英政治所左右；另一方面，公民觉得自己越来越无力影响政府的作为，也无法使自己的声音为政府所倾听。64
当然对政府与公民之间的这种“距离”也有两种理解。一种观点从正面的、积极的意义上来理解这种“距离”，即它意味着减少政府对公众生活的干预，削弱政府在社会所扮演的角色，保证了社会的自主性和独立性。另一种观点则从负面的、消极的意义来理解，认为这种政府与社会的脱节，使政府与公众之间缺乏应有的交流与沟通，不利于国家与社会双方的进一步发展。根据第一种观点，这种距离是应当被坚持的，它所追求的是划清政府与公民间的明确界限，建立他们之间的区分；而后一种观点则认为应缩小甚至消除这种距离，而加强政府与公众的联系渠道，使他们能相互作用、相互影响，形成良性互动。笔者主张第二种观点。随着社会经济高度发展，公共事务急剧增加，公民对公共服务的需求也越来越多，因此，在现阶段，“我们所急需的不只是围篱限界，而是与权力建立起新的联系”。65
据此，作为政府与公民之间中介的行业组织的作用就不仅仅是限制可能无孔不入的政府权力，界定一个政府权力起作用的领域，而更多地是体现其结合政府与公民的积极功能，它应当为国家顺利进行管理以及公民通过共同努力来影响政府活动提供一条相互沟通的管道。
其次，行业组织的中介作用还体现在它能缓冲政府与公民之间的紧张。
政府与公民之间并不总是和谐、互动的，如果政府不能及时充分的了解公民的要求和主张，同时有策略地推行政府决策，而公民又缺乏一个稳定的制度化的渠道来表达利益，伸张权利，那么，他们双方之间势必存在紧张对峙的状态。如何消除这种政府权力与公民权利之间的敌视与对抗，可以有各种途径，如增加行政过程的协商气氛、为公民提供有效的发泄途径及救济手段，等等。通过中介组织的缓和则是其中的机制之一。
与传统的政府直接对公民生活进行干预产生影响的做法不同，现代社会存在大量的中间性机构，它们可以避免使公民个人直接暴露于政府权力；同时通过有组织的力量对政府进行牵制，这样就不仅能使政府政策通过中介组织的消化转达而顺利被公民接受，又能使公民因找到有效的表达途径而消除对立情绪。例如对民主政府而言，如果在作出关于某一行业的决策之前先与有关行业组织进行磋商，听取行业组织所代表的社会成员的意见，其目的不单单是为了确定最受欢迎的政策，它还可以缓解社会成员进行对抗的尖锐性，因为后者将至少有这种感觉：他们曾被聆听过，并将再次被聆听。66
可以说，行业组织这些中介结构的存在，改变了政府与公民间的对立关系，通过双方的协商对话与相互支持，建立一种“你中有我，我中有你”双赢关系：“社会和国家双方通过合作而获益：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。”67
行业组织在政府与公民之间的中介作用可以从下图表反映出来：
管理　　　　　　　 管理
――――→　　　　　 ――――→
政府（国家）　　　　　　 行业组织　　　　　　 公民
←――――　　　　　 ←――――
参与、监督　　　　　　　代表
（三）行业组织在行政法关系中的双重地位
行业组织在政府和公民之间的中介作用，决定了它在行政法律关系中独特的双重身份和地位。具体分析，笔者以为，行业组织在行政法律关系中有以下几种身份：
1、作为行主体，行使公共管理权力，对社会成员进行公共管理。
2、作为政府行政管理的相对人，接受政府的管理与监督。作为社会团体的一种，行业组织必须与其他法人组织一样接受政府的行政管理，如注册登记、审查批准及管理监督等。
3、作为行业成员的代表，监督和制约政府的行政活动。这时行业组织的身份仍是相对人。
由此可见，行业组织在行政法律关系中，可能与政府机构一样处于行政主体地位，也可能与一般公民、法人或其他组织一样处于行政相对人地位。正如管欧在《中国行政法总论》中所指出的：“其（包括行业组织在内的公共团体DD笔者注）在行政法上，恒有双重之地位，一方面服从国家统治权之支配，处于行政客体之地位，此与一般人民之地位相同；一方面则在法令赋予之职权范围内，处于行政主体之地位，对于构成团体之分子，即其所属之人民，以行使其公权。”68
行业组织在不同的行政法律关系中，具有不同的身份和地位，其权利义务也相应的也各有不同。当行业组织作为公共权力的行使者对公民进行管理时，与其他行政主体一样，享有进行公共管理的必要权力，并负有合法行使权力，不得侵犯社会成员合法权益的义务；当行业组织作为相对人接受政府管理或参与监督政府活动时，则与其他相对人一样，享有法人组织应有的权利义务。如管欧就对此进行过具体分析：一方面，行业组织享有相对于国家的权利，如“在国家法令赋予之职权限度内，有以本身之意思，处理其事务之自由权，为处理其事务，有要求国家核示或予以解决之请求权，有陈述本身之意见，或参与特定会议或事项之参政权，若因行政事项而涉及民事或刑事时，自得依法诉请司法机关裁判；若为行政上之争讼，并得依法提起诉愿及行政诉讼”；同时，行业组织相对于国家“所负之义务，除依其性质专属于自然人者外，大抵与人民对于国家所负之义务相类似。”另一方面，行业组织相对于“所属之人民，在法令赋予之职权范围内，得行使其权利”；相对于“所属人民所负之义务，与国家对于人民所负之义务相类似。惟其职权既基于国家所由于，较之国家对于人民所负之义务，远不如其范围之广泛。”69
四、行政法对行业组织进行规范的具体内容
根据上文的具体分析，笔者认为，行政法应从以下几个方面对行业组织进行规范和调整：
（一）规定行政机关对行业组织的管理监督
行业组织是实现行业管理的一种重要方式，这种由社会进行的自我管理体现了一种自由主义的、民主的神韵。但是在保障行业自治，防止政府干预和侵犯行业自治权的同时，我们必须注意和强调行业组织的自我管理应当以合法性为其存在和发展的基础。因此，行政法的作用之一就是规定行政机关依法对行业组织进行合法性管理，当然这种监督管理又必须限定在法定范围内，即行政机关应当以“一个监督者或更高层次的管理者身份”来确保行业组织自治的健康发展。
这种管理主要体现在以下几个方面：1、管理行业组织的成立。现代团体资格的取得决定于两个方面：一是内部成员的一致同意，二是国家法律的许可或认可。伯尔曼曾指出，“法律意义上的社团人格能够仅仅从一个集团的内部生出，这是大可怀疑的；它的存在总要部分地取决于居于其外者的承认DD换言之，由它只是其中一部分的更大社会的承认。而在具有共同利益以及作为一个单位而行为的人的集团没有提前存在时，仅凭社会或国家的行为就能强加一种法律意义上的社团人格，这同样是值得怀疑的。”70由此可见，成员因一致同意而结成团体是行业组织成立的首要前提，但国家的同意或认可则是这一团体具备合法性的前提。因此，行政法首先规定了行业组织成立的必备条件及应履行的必要程序。如我国的《社会团体登记管理条例》中规定：“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理”，并详细规定了社会团体成立登记的法定条件和程序，这些规定当然适用于作为社会团体的行业组织。2、管理行业组织的日常活动。行业组织的合法性不仅体现在它的成立过程，还体现在其活动过程中也应遵守法律规定，不得侵犯他人、其他团体或国家的合法权益。因此，行政法在规定行政机关管理行业组织成立的同时，还授权行政机关对行业组织成立后的活动进行监督管理。如《社会团体登记管理条例》第五章就规定了登记管理行政机关和业务主管行政机关应当对社会团体履行的监督管理职责；第六章也规定了行政机关对违反法律规定的社会团体有权作出法定处罚。另外，一些单行的法律规范也就主管行政机关对行业组织的管理进行了规定。如我国《广播电视管理条例》第六条规定“全国性广播电视行业的社会团体按照其章程，实行自律管理，并在国务院广播电视行政部门的指导下开展活动。”《中华人民共和国注册会计师法》第五条规定“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导”。《中华人民共和国律师法》第四条规定“国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”。
（二）规定行业组织的公共管理职能
行业组织作为行业公共事务的管理机关必然要享有一定的权力，因此，行政法通过法律法规确认了或授予了行业组织一定的公共管理权限。如根据《注册会计师法》的规定，注册会计师协会有组织和实施注册会计师全国统一考试制度的权力（第七条）；省、自治区、直辖市注册会计师协会对考试成绩合格的人员有实行注册登记的权力（第九条）；准予注册的注册会计师协会有依法撤销注册，收回注册会计师证书的权力（第十三条）；中国注册会计师协会有依法拟订注册会计师执业准则、规则的权力（第三十六条）；注册会计师协会有对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查的权力（第三十七条）。又如《中华人民共和国体育法》规定，全国性单项体育协会有权对本项目的运动员进行注册管理（第二十九条），有权管理全国单项体育竞赛（第三十一条），有权对违反体育规则的行为进行处罚（第四十九条），等等。另外，笔者认为，行政法在赋予或确认行业组织公共职能的同时，也应规定行业组织行使这些职能时所遵循的规则和程序。
（三）规定对行业组织权利的救济途径
首先行政法应规定对行业组织的公共管理权力的保护和救济。我国历来是实行政府控制社会经济生活的计划经济，社会享有的管理权力非常有限。因此，现阶段我国行业组织应有的对行业事务进行独立管理的权力和范围，在很大程度上要依赖于国家行政管理的主动退出和积极支持。行政法的一个主要内容就是划分政府与行业组织各自进行公共管理的界限，明确各自的活动范围，确保政府不得侵犯行业组织依法享有的管理权力，并在行业组织的这种管理权力受到政府侵犯时，由行政法规定和提供相应的救济途径。
其次，行政法还要规定对行业组织作为一般行政相对人的权利的保护和救济。如行业组织作为其成员的利益代言人，在参与和监督国家行政过程方面具有无可比拟的优势。因此，行业组织通过哪种途径，以什么方式参与和监督政府活动，应是行政法予以规范的内容之一。如立法法中有关社会团体参与立法制定和监督的规定都就涉及行业组织的参与权。而且对于这些参与权，行政法还应该提供相应保护，如行政法可以规定对没有经行业组织讨论的有关行业公共决策将因程序不合法而不成立或无效。
（四）规定对行业组织的管理对象――社会成员的救济途径
行业组织虽然不是国家行政机关，但它作为社会公共组织同样也可以行使公共管理权。如中国足球协会制定的《中国足球协会足球比赛违规违纪处罚办法(试行)》第五节第第十九条就规定“除不可抗拒的因素外，参赛球队不按规定时间和人数参加比赛的，视为弃权，判定以0:3的比分负于对方，并给予下列处罚：1、通报批评；2、警告；3、停赛半年；4、罚款10万元。”因此，在社会成员因行业组织行使公共权力的行为而受到侵犯时，行政法应为其提供必要的救济途径，如规定他们有权对行业组织的公共管理行为提起行政复议或行政诉讼，以保障成员利益。
第二部分　 政府对行业组织的培育与管理
作为政府与公民之间的中介组织，行业组织在行政法体系中的地位与作用是通过它分别与政府、公民之间形成的行政法律关系体现出来的。本章主要分析讨论行业组织与政府之间的各种行政法关系。
在行政法上，行业组织与政府之间体现的是一种既相互协作又相互制约的关系。在它们共同面对社会时，它们是相互配合，通力合作的，政府主动对行业组织进行培育并将部分管理权力授予或委托给行业组织，行业组织则积极配合并协助政府实现管理目的，它们共同成为调控经济和管理社会的左右手；而在它们相互之间又主要体现了一种监督制衡关系，如政府依法对行业组织进行调控与管理，行业组织则作为社会成员的利益代表对政府进行监督和制约。
一、政府对行业组织的培育与支持
（一）我国政府对行业组织进行培育和支持的原因
从国家与社会发展的实践来看，国家对社会的影响一般有以下三种情况：一，国家对社会的酝酿和生成并未发挥特别明显的作用。社会力量自我发展壮大到一定程度后，主要靠自身力量建构成市民社会。这样的社会对国家依赖性较少，独立能力和自治能力较强，其对国家的制衡作用也比较突出。二，国家通过各种强制性的政策和措施，自上而下对社会进行全面而严格的控制，严重阻碍了社会的自身发展与构建。在这种体制中，国家权力无所不在，基本上无法形成独立的社会空间。三，国家出于特定目的有意识地倡导、培育、支持社会的发展，推动和促进独立社会空间的形成。在这种情况下，国家对社会的建构发挥了主动的、积极性的作用。71西欧国家属于第一种情况，它们具有城市自治的渊源，资本主义一般都发展较早，拥有力量较为强大的市民阶层，因而社会的创新主要是通过社会自身力量达成的。专制主义中央集权国家则属于第二种情况，在国家的高度集中统治下，社会没有独立存在的可能性，更无法成为改革的力量。第三种情况则一般发生在发展中国家的特定时期，如我国目前所处的转型时期。
我国的现代化路径与西方发达国家的内源型模式不同，是属于外诱型的变革模式。72如果说，发达国家的制度创新主要来自于社会力量的作用和影响，那么，我国作为欠发达国家，其改革虽然也离不开社会发展的推动，但更大程度上是由国家和政府来完成的。因此，在我国，社会力量的形成和获得不仅依赖于政府的主动退出，而且还要求政府在这一过程中发挥主导作用进行指导、监督，而不是简单地照搬西方早期的自由放任模式。
在行业组织的形成和发展的过程中，政府自上而下的推动、培育和支持同样是不可或缺的。可以说，在我国行业组织的发展不仅仅是市场机制作用下的产物，同时也是政府政策作用的结果。
（二）政府对行业组织进行培育和支持的具体体现
在转型时期，政府应通过各种途径和方式实现对行业组织的培育和支持，促进我国行业组织的发展。
1、　　　　　　 政府在一定领域内的主动退出
在计划经济体制下，政府自觉不自觉地充当着万能者的角色，社会事务都由政府一手包办，而且政府自身也认为只有将社会事务全部管理起来才是一个好政府。因此，我国政府在社会经济管理体系中一直占有绝对的主导地位。相对来说，在政府全面管制下的社会力量则显得相当薄弱，具体体现为：一方面，对政府极其依赖，社会完全缺乏自我管理、自我约束的能力；另一方面，对政府的监督不力，无法形成对政府制约与抗衡的强大力量。
正因为上述传统的影响，在我国社会转型时期，大量需要组织性管理的事务，到底是由政府组织管理还是由社会组织管理，这不仅取决于社会自身的管理条件和能力，更重要的是取决于政府在多大范围内的撤退。或者说，在我国，社会的强化在很大程度取决于政府的主动让位和自我克制。如1993年3月通过的《关于国务院机构改革方案的说明》中就明确规定：“改为行业总会的，有轻工业部、纺织工业部。目前我国轻纺产品绝大部分已经实行市场调节，价格已经开放，又无大型直属企业，可以不再设置政府专业部门。轻工业部、纺织工业部撤销后，分别组建中轻工总会、中国纺织总会，主要职能是搞好行业规划，实施行业政策，进行宏观指导和为企业提供服务。”由此，在轻工业和纺织工业领域，削弱了政府直接管理的职能，而市场及各行业组织的活动领域则相应扩大。
2、维护行业组织的独立地位
一个真正的自治团体既是自治的也是自主的。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是由团体成员按本意制定章程（而且不管它是如何进行的）。”“自主意味着，领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）。”73
行业组织尽管是作为政府与公民间的中介机构而存在的，但从本质上说，它仍是民间社会的组成部分，而不是政府的附庸。因此，它应该具有独立于政府的民间性和自治性。
我国目前的大多数行业组织仍然具有浓厚的官方色彩，有的行业组织由政府经济主管部门派生出来的，并在其直接领导下工作，有的甚至是“一套班子，两块牌子”，成为政府行政权力延伸或部门翻牌的载体。例如从行业组织领导人员的设置与产生上来看，尽管以前那种由政府及政府部门领导兼任行业组织领导人的作法得到了一定程度的改善，74但在某些行业组织中领导人选的确定和任命上，权力仍然掌握在行政主管部门的手中。日，中国足球协会宣布：即日起中国足协上至主席下至普通办事员全部实行聘任制，但招聘主要是面对内部，应聘对象为国家体育总局和足协的官员，在此之前，部分人大代表、政协委员提出的由“民间人士”来组阁足协的提案将不在此次考虑之列。足协全体员工的人事档案将一律放入国家体育总局下属的人才交流中心。足协上至主席，下至中层干部都由国家体育总局的人才交流中心培训后，由国家体育总局从培训合格的人员中挑选，聘任为足协中心领导。75
当然，也有部分发展比较成熟的行业组织改变了以前的传统做法，由行业组织成员自行选举产生领导人员。如中华全国律师协会在1986年建立初期，其组成人员全部由司法行政机关的人员担任；而到1995年，第三届律师代表大会选举出来的协会领导人员都是职业律师，没有一个行政机关的官员。
笔者认为，为了促进行业组织的发展，保证其独立地位，政府应当改变以前那种干涉行业组织自主权的做法，确保行业组织在机构设置、人员产生等活动中具有自己的独立性。
3、通过授权和委托使行业组织享有一定管理权力
一方面，任何一个国家及政府，其权力被宪法和法律设定以后不可能一成不变。面对越来越复杂和紧迫的社会问题，政府往往需要把有关公共管理职权转交给其他主体行使，这就出现了授权和委托，即行政分权。这种形式的行政分权被称为“公务分权”或“功能性分权”（functional decentralization）76。它与垂直性的地方分权不同，意指在水平方向的分权，即将公共管理的一部分权力转交给独立的自治的社会机构行使。
另一方面，行业组织要进行行业管理，又必定需要相应的权力。除了其自身所具有的组织性权力之外，政府分离出来的权力以及政府委托的权力就成为其主要来源。因此，政府应当通过各种各样的方式将部分公共管理权力分离并赋予给行业组织。如根据国家经贸委关于行业协会试点方案的规定，“试点行业协会以上职能的明确和落实要在实践中进行探索，以下四条途径可作参考：一是由试点城市政府或政府经济主管部门通过制定有关文件和政策，把以上职能明确授权给试点行业协会。二是由试点城市政府或经济主管部门用委托的办法，把以上职能委托给试点行业协会，经过一段实践后再认可。三是由政府经济主管部门或改革领导机构牵头，会同专业经济管理部门（或公司），实施试点行业协会职能的转移和落实。四是政府专业经济管理部门（或公司）在改制过程中，把需要分解给试点行业协会的职能，报政府有关部门批准后正式移交给试点行业协会。”77
4、财政上的支持
政府对行业组织财政上的支持主要包括两个方面：一是财政拨款上的支持；二是税收上的支持。
行业组织具有的独立性、民间性要求其主要经费来源应是其成员的会费收入，而不是政府的财政拨款。但这一原则并不是绝对的，对承担了一定行政职能的行业组织，政府应拨给相应款项，以使其能顺利完成公共管理的任务。如日本政府每年都要拨出一定数额的款项，支持商会社团开展活动。各商会社团得到的拨款数额的大小，由各商会社团的规模大小不等、发挥作用不同、承担委托各异等因素而决定。78我国《温州市行业协会管理办法》中第32条也规定行业协会的经费来源包括政府资助以及接受委托工作所得经费。
根据行业组织的非营利性质，它们不能从事牟利性活动，但是可以从事一些服务性工作，收取一定的费用，如办刊物，举行各种培训、交流、展览会议等。实际上行业组织的这种收入在其经费来源中占的比例越来越大，有时甚至超过了会费收入。如日本京都商工会议所1993年总收入为23.6亿日元，其中会费7.83亿日元，占33.2%，政府支持3.85亿日元，占16.3%，两者合占50%左右。其余的50%为事业收入。79又如香港总商会1996年的年度报告显示：该会1996年总收入为6916.6万港元，其中会费为1531.1万港元，占22.1%，签证（经授权为企业签发各种商务证件）费收入为4874.7万港元，占70.5%，其他收入占7.4%。80可见，行业组织的经费来源有多种途径，但不论其是如何取得的，只要这种经济收入不是用于分配，而是投入公益性事业，政府就都应予以免税或减税，以支持行业组织的活动。
5、提供应有的救济途径
对行业组织最后的也是最有力的支持与保障则是通过立法为行业组织提供法定的保护和救济途径，如行政复议、行政诉讼等。
我国目前的法律还缺乏对行业组织法定救济途径的规定，如《社会团体登记管理条例》仅规定了“登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”但对社会团体不服行政机关决定的，是否能通过行政复议或行政诉讼寻求救济则没有明文规定。相形之下，《深圳经济特区行业协会条例》第55条规定则有一定进步：“对符合法定条件的行业协会设立申请，市政府业务主管部门不予批准或者社团登记管理部门不予登记的，当事人可依法申请复议或者提起行政诉讼”。但是，这种救济也仅仅是针对登记管理环节的侵害，而对于行业组织成立之后，其权益受到行政机关侵犯的则没有提供任何救济途径。如行业组织内部的领导（如会长、副会长、理事、监事等）应由行业组织的会员大会或会员代表大会选举产生，但行政机关特别是业务主管单位可能通过行政命令指定，对于这种侵犯行业组织自治权的行为，政府就应当提供相应救济途径，维护行业组织的自主性权力。
当然，们必须注意的一点是：强调以国家权力支持和构建行业组织，实际上可能是以另一种方式强化国家权力，而不是促使国家在一定领域内的退出。行业组织的产生在本质上讲应是社会自我管理的需要，而不仅仅是国家的需要。因此，行业组织不能仅仅靠国家创造出来，也不应当仅仅由国家来创造，它更主要的还是要靠社会自身的发展而逐步形成。
二、政府对行业组织的管理
所有现代政治理论都受到组织的自治和对组织的控制这对矛盾的困扰。社会团体要有效行动，拥有自治地位是必要条件，即它应有独立于其他组织控制的自主性。但是独立或自治也有产生危害的机会：组织可能利用这种机会增加不公正，助长狭隘的团体主义或个体主义意识，不关心更广泛的公众利益。因此，这些团体应当是自治的还是被控制的？或者更具体一点，应当有多少自治或多少控制？应当给予哪些组织自治或控制权？81这些都是我们在力主行业自治的同时必须直面的一个敏感问题，因为我们不能在破除传统的国家神话的同时，又编造出新的社会自治的神话。
（一）政府对行业组织进行管理的必要性
具体来讲，必须对行业组织进行规范和管理的原因主要有以下几个方面：
1、权力的特性
权力作为一种社会现象对人类的影响如此之大，在于人类对它的不可或缺性。权力是人类作为群体存在的伴生物，即只要有人类社群，便必然会有政治权力与其他权力。82
但我们在承认权力对于人类社会必要性的同时，也必须保持对权力的警醒。“权力易使人腐化，绝对权力绝对使人腐化”DD19世纪最伟大的英国历史学家阿克顿爵士的这句名言一针见血地道中了问题的要害。权力并非总是服从崇高的道德准则DD即使它最初就是为了维护这些准则而建立的。83雅各布?伯克哈特则更为明确地断言：权力本身就是个坏东西，不论谁行使它都不会有好结果。权力导致腐败。不但那些独裁君主和贵族滥用权力，而且黎民百姓也很容易出现越轨行为，他们也会滥用民主政治体制赋予他们的权力。84
托克维尔就曾提醒人们注意两种不同的专制：政治的和社会的。“我认为必然有一个高于其他一切权力的社会权力；但我又相信，当这个权力的面前没有任何障碍可以阻止它前进和使它延迟前进时，自由就要遭到破坏。”他还指出：85
我本人认为，无限权威是一个坏而危险的东西。在我看来，不管任何人，都无力行使无限权威。我只承认上帝可以拥有无限权威而不致造成危险，因为上帝的智慧和公正始终是与它的权力相等的。人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不可侵犯，而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督，和随便发号施令而无人抵制。当我看到任何一个权威被授以决定一切的权利和能力时，不管人们把这个权威称做人民还是国王，或者称做民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国王行使还是在共和国行使，我都要说：这是给暴政播下了种子，而且我将设法离开那里，到别的法制下生活。
由此可见，只要是一种能影响他人权利义务的权力，就必然有对他人造成不利影响的可能性。行业组织作为一种社会公共组织享有一定的行业公共事务的管理权限，它必然具有所有权力的共同之处：存在被滥用的可能性。
但遗憾的是，人们往往将注意力集中在如何防止政府权力的滥用上，而忽视了对同样行使公共权力的社会组织的监督和制约。在传统的政治观念中，人们只承认国家是唯一合法的使用暴力的组织。对这个人们不得不接受的“恶”，人们殚精竭虑地设计出一