&& 施工图设计是项目设计的最后一个环节，施工图是指导施工的最直接依据。
& & 我国现阶段采用的明挖现浇、预制拼装或盾构技术建设城市地下综合管廊，相对来说其技术的成熟度已经很高，项目的核心边界条件和技术经济参数也都比较明确。如果对这一类采用PPP模式建设运营，最有可能把设计风险分配给社会资本承担的应该就是施工图设计。
& & 政府实施机构采用不同的施工图设计风险分配机制，这将使其对自身的管理要求和对施工图设计承担单位的资源匹配要求有不同的着眼点。
北京中建政研集团有限公司董事长 &梁舰
一、政府承担风险时综合管廊施工图设计单位的选择
& & 1. 设计资质要求
& & 一般来说，施工图设计承担单位的设计资质不能低于该项目初步设计承担单位的设计资质。对于城市地下综合管廊来说，中建政研曾建议其初步设计承担单位应具有国家建设行政主管部门颁发的甲级设计证书（不设行业限制），那么在独立遴选该项目的施工图设计单位时，也应该以其具有甲级设计证书为基本要求，同时考察其信誉与业绩。
& & 2. 需要把控的主要风险
& & 特别强调的是，在这种情况下，政府实施机构组织的施工图设计招标不属于PPP模式的社会资本采购范畴，中标的设计单位要与政府方共同承担PPP项目的设计风险。
& & 为了减轻政府方承担的设计风险，需要选择一家能尽可能多的承担风险的设计单位。此时政府实施机构应重点关注如下几个方面，即：除了要避免施工图设计可能出现的一般性错漏碰缺和延迟交图等风险外，还需突出考虑设计潜在的缺陷风险、绩效风险、技术落后风险、升级障碍风险等。其中，缺陷风险包括设计单位的能力缺陷和设计成品的数、质量缺陷，而绩效风险则主要表现为设计单位在施工图设计过程中把握技术经济综合效益控制方面的能力，即所谓限额设计或保证施工图预算不突破初步设计概算的能力。
& & 因此，政府方必须甄选优秀的设计单位并通过该设计单位创造的优良设计产品来化解风险。具体而言，就是在进行综合管廊施工图设计单位招标时，最好能在原资质等级的基础上再提高一个等级，选择出能力超强的设计单位；或者在资质等级等同的条件下，注意对参与投标的设计企业进行实际业务考察；必要时，采用深入企业内部调研的方式以充分知晓对方的能力。
& & 3. 选择方式
& & 按费用规模衡量，综合管廊施工图设计属于公开招标范畴。
& & 鉴于上述风险因素，较好的方式是将通过考察的设计单位作为邀请投标对象，采用邀请招标的方式实现施工图设计单位采购。
北京中建政研PPP事业部项目总监 & 宋志宏
二、设计风险交与社会资本时施工图设计单位的选择
& & 设计风险交与社会资本时，政府实施机构发出的招标文件便是PPP项目EPCO模式的要约邀请，此时施工图设计的竞标单位已经转变成社会资本。
& & 投标的社会资本可能是具有设计资质的，包括施工、运营、融资能力在内的实力强劲的单一总承包商；也许是包括拥有设计资质的独立法人在内的、与其他社会资本构成的联合体。此时，政府实施机构的采购责任就是把好潜在的承担设计的社会资本入门关，即除了考察其设计资质，同时还要衡量其总承包能力：既能把设计责任担当起来，又能在不损害公共利益的前提下，通过释放技术优势和管理能效，收获项目建造和运营的综合效益。
& &&总承包是指从事总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。对于PPP项目，社会资本在采用EPC建设管理模式建造完毕后，还要在特许经营期内进行有效的运营管理。因此，社会资本在施工图设计阶段还有一个权衡建造与运营投入关系的问题，这将为施工图设计留下优化的空间，同时也将对施工图设计单位构成考验。
& & 综合管廊PPP项目EPCO模式下对施工图设计机构的选择应注重以下几个方面：
& & 1. 资格预审
& & 在项目完成初步设计并采用EPCO模式发包时，无论是单一投标人还是联合体投标人，在设计环节要完成的任务就是施工图设计。从事设计的机构不再适宜简单地被称为设计单位，它就是未来PPP项目的社会资本方。因此，按照PPP项目政府采购办法的要求必须对其实行资格预审。
& & 投标人资格是一个需要系统性证明材料支撑的形象表达。以下仅就设计资格预审需要注意的几个问题做一简述：
& & （1）投标人主体资格（关注单一总包商或联合体内的设计成员的设计资质）
& & 投标人要以出具的下列证书证明其主体资格：企业法人营业执照、法人授权委托书、组织机构代码证、税务登记证、设计资质等级证书、联合体协议书（如果是联合体的话）。
& & （2）项目设计经理及设计资源配置
& & 推举的项目设计经理简介，设计资源配置说明，项目设计经理及设计团队的信息必须齐全，并对项目经理和主要设计人的资格、资历、业绩及经验等进行必要的文字描述，附：项目经理和主要设计人的资格证书、学历证书、职称证书。
& & （3）投标人业绩
& & 投标人业绩是资格预审的重要指标。投标人必须按照要求提供近年来承担的类似设计（或总承包）情况一览表，并附：项目合同、竣工验收证明材料、业主评价报告等。
& & 注意，业绩尽可能是登记的项目设计经理组织实施过的项目，主体公司的业绩仅作为参考。
& & （4）投标人的企业财务状态
& & 投标人需要对本公司的财务状况进行说明并具备接受招标人关于履约担保的相关要求。它主要包括三个方面：账户信息；资产负债情况；第三方财务审计情况。
& & （5）投标人的企业信誉和信用
& & 投标人提供的可资证明其信誉、诚信等方面的附件可以作为具备资格的重要的参考依据。如安全生产许可证、ISO9002质量体系认证证书、ISO14001环境管理体系认证证书、ISO18000职业健康安全管理体系认证证书、国内有关机构颁发的企业AAA信用证书、国内有关机构颁发的优秀设计奖、优质奖和优秀总承包奖等。
& & 2. 采购执行过程中的报价评审
& & 采购执行过程中的报价评审是考察综合管廊EPC项目社会资本施工图设计和对项目总体掌控能力的关键环节。
& & 原则上EPCO模式的投标文件由商务报价书、技术建议书、实施建议书三部分文件构成，且在投标文件编制过程中承担设计的部门起着决定性的作用。招标代理机构应合理设计标底价格、评标办法、评分项分值及权重，着重审查它的技术建议书和项目实施建议书的编制水平和质量，利用综合评分法选出得分最高者并授予中标资格。
& & 3. 合同谈判
& & 获得中标资格的社会资本应在规定的时间内与政府实施机构进行合同谈判并签订项目合同。在这个过程中不乏谈判失败而由第二中标人替补并与招标人继续进行合同谈判的现象发生，也就是说，合同谈判又一次给了招标人进行细节化甄别的机会。
北京中建政研PPP事业部项目总监 & 冯海忠
三、设计风险交与社会资本时施工图设计机构应体现的价值
& & 1. 使政府实施机构摆脱设计管理重负
& & 政府实施机构并不擅长项目的设计管理。EPC模式即源于业主希望减轻建设程序的管理负荷与压力并通过提高对总承包人的要求、提高收益回报、总体风险包干的方式来实现合同目的。因此，将项目包括设计在内的全部工作内容交给有经验和能力的高水平总承包商来完成，业主的管理机构就可以相对精简。
& & 就施工图设计管理而言，政府实施机构要做的事就是审查交付的施工图是否满足初步设计的原则，而关于图纸细节上的问题、对应图纸所要投入的成本问题就无需过问了。这样既有利于专业的承包商发挥其在设计管理运行方面的优势，也达到了减轻业主负担、释放业主管理压力的目的。
& & 2. 相对固定业主风险
& & 尽管在传统的施工总承包合同模式中也有固定总价合同形式，但是由于传统施工总承包中承包人无法参与到设计中去，因此一旦发生设计变更和现场签证就需要对价款以及工期进行调整，实际上无法实现固定价款的初衷，因此绝对不可调的固定总价合同比较少见，最终往往变成暂估价加上洽商变更的合同价款形式。
& & 在EPC模式中，业主与总承包人签订EPC合同，把建设项目的设计、采购、施工、调试等工作全部委托给了总承包商来实施，由总承包人统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制。只要不涉及突破设定范围的业主变更，其风险均由总承包人承担，从而使业主风险在合同签订之初就可以得到很好的固定。而得以使业主风险固定的保证就来自于总承包人在施工图设计过程中的技术经济综合控制的能力。大量的实例表明，采用EPC模式，业主的总价和工期风险都能得到相对较好地实现，充分证明了EPC模式带来的双赢效果。
& & 3. 发挥设计团队高度的资源整合和协调能力
& & 在EPC模式下，业主除了提出其要求和进行质量、进度、安全、费用监管外，的实施均由总承包人负责，包括勘察、设计、采购、施工和调试等具体工作。因而原则上需要有一个对所承接项目具有高屋建瓴、全盘把控能力的项目总协调团队，而从客观上来说具有这样能力的团队就是掌握了雄厚的设计资源（包括相应等级的设计资质、专业配备、技术人员层次设置、业绩以及健全的内部规章）的设计机构。
& & 4. 获得相对的高回报
& & 所谓高回报是针对以项目施工图预算为参考标底的施工总承包模式而言的。EPC模式的一个重要特点就是把项目从初步设计到施工图设计的细化工作留给了总承包商，从而一方面把项目的初步设计概算总价与施工图预算总价的差值作为利润让渡给了总承包商，而另一方面也把详细设计及其设计风险转移给了总承包商。作为一个有能力的总承包商，它的设计团队必须在遵循初步设计原则的基础上，高度发挥其设计才能，精打细算、精益求精，并在采购、施工、调试的有机协作下取得合理收益。
& & 5. 配合提供适宜的运营管理能力
& & 特别指出的是：结合PPP模式需要，在项目建成后，总承包商还要继续承担项目在特许经营期内的运营管理。这应该说是对总承包商（或称社会资本）的一个崭新的考验。虽然在这之前，市场已经有了委托运营管理的需求并在一些有实力的企业中建立并培育了一批生产运营管理队伍，但是当时的状况是即使是同一家总承包商承担同一个项目的总承包和项目运营管理，其EPC和运营事项都是由两个独立的合同体系来调整双方权益，两个合同本身并不发生因果关系。而PPP模式项目合同则不是这样，它是将EPCO全部纳入到了项目的主体合同中，EPCO中的各项工作相互依存又彼此影响。
& & 因此，总承包商（或称社会资本）不仅需要构建强有力的生产运营管理队伍，而且要把运营管理可能出现问题的解决方案前置到设计、采购、施工的各个环节来进行考虑，这就进一步加大了对总承包商（或称社会资本）设计要求的深度和广度。像综合管廊这样的项目，若设计团队提前将廊道管理和廊内管线生产运营管理可能涉及到的监视监控、管理制度、劳动定员、检修与应急处置考虑齐全并在项目建造期同时完成，则将极大地有利于提升漫长的特许经营期的运营管理绩效。
四、设计风险交与社会资本的困局化解途径
& & 根据课题组的调研结果，到目前为止国内综合管廊项目还没有一个成功采用EPCO模式的案例，这从客观上反映了EPCO模式在城市综合管廊方面的应用还是有很多掣肘因素的。经分析，可从以下几个方面化解困局。
& & 1. 核心技术机构要勇于担当
& & 这里所说的核心技术机构可以理解为当前主导城市地下综合管廊设计市场的各主要大型市政设计院。
& & 市政包括城市道路、桥涵；堤岸、河渠；隧道、地铁、高架、轻轨；城市给、排水及管网；城市广场、景观、路灯照明、电力管线的市政部分；污水处理、垃圾处理设施、园林绿化的市政部分；热力、燃气、通信等的市政部分以及其他市政公用配套设施等。
& & 从以上的特征和建设成品长期由政府管理的情况来看，市政设计机构一直难有为项目提供装置装备采购和生产运营调试的机会，因此也就无法激发设计机构创立并提升包括采购、工艺调试在内的EPC总装式服务机制，所以市政设计院在我国高速发展的很长一段时期内，鲜有总承包建树。
& & 在当下突然出现综合管廊总承包市场井喷式需求时，由于体制机制的制约，市政设计单位，包括大型甲级市政设计院在总承包方面都少有靓丽表现。他们承接的综合管廊项目大多还是传统的单一设计（即初步设计或施工图设计），既失去了难得的利用总承包盈利的机会，也无法发挥出以设计为龙头带动综合管廊采购、施工、调试一体化管理的综合效益。
& & 基于市政设计单位既是综合管廊的行业龙头又相对缺乏总承包实战能力这样的窘状，建议市政类设计院深度整合内部资源，积极创建、培育具备EPC综合实力的体制机制，转换经营理念，率先扛起综合管廊EPCO大旗，为我国应用PPP模式建设城市地下综合管廊发挥应有作用。
& & 2. 激发非主营类设计企业的潜在能量
& & 目前由住房和城乡建设部授予设计综合甲级资质的企业共59家。按照国家设计资质管理规定，持设计综合甲级资质的企业可承接我国设计全部21个行业的所有设计业务，并可承担其取得的施工总承包一级资质证书(施工专业承包)许可范围内的总承包业务。这些设计综合甲级资质企业按大类分布，市政类只有3家，而石化、电力、港航、铁路、冶金等五大行业占比达80%，所以说，真正具有综合管廊设计和总承包能力的企业更多的是非主营类设计企业且他们不受资质限制。
& & 除以上综合甲级设计单位外，还有大量的实力雄厚的行业甲级、专项甲级设计单位具有类似综合管廊的设计和总承包业绩，如煤炭、有色、水利、核工业等设计单位，虽然他们中的大多数没有市政类设计高等级资质，但他们确确实实具备城市地下综合管廊EPCO竞争能力，应该作为突破综合管廊总承包瓶颈的潜在力量得到充分重视。
如果我们希望在未来5到10年间培育出一个综合管廊行业，那么我们从现在起就应打破过去的行业壁垒，创造、提供一个适宜的综合管廊总承包市场环境，让有能力的总承包企业有机会参与到综合管廊建设的大潮中，开创综合管廊EPCO领域新局面。
& & 3. 政府实施机构管理理念需要革新
& & 首先要建立打破行业垄断的概念。
& & 城市地下综合管廊对于市政类而言已不单单只是个设施，它里面放置了起码三种管线，多的达到近十个种类，而且有运营维护管理的需求，因此无论是的广度还是要求提供服务的层级都较普通的市政有很大不同，部分工作已大大超出了市政设计单位和施工单位的能力。所以固守行业资质要求已不能满足客观需要，形势的发展迫使我们必须接纳行业外的有实力的社会资本介入综合管廊项目竞争。再者，根据国家总体部署，城市地下综合管廊将在十三五规划期间以2000km/年的速度推进建设，量不可谓不大。如此庞大的市场如果仅仅局限在行业内部消化，那么必然会影响总体推进计划的实现以及受市场保护导致的低能、低效，妨碍技术进步。因此必须形成打破行业垄断的高度一致的舆论氛围。
& & 打破行业垄断的具体表现形态就是在政府采购环节适当设定资格预审门槛，摒弃不合理的限制性要求，如设计综合甲级资质、市政壹级施工总承包资质等。
& & 其次是正确把握项目前期政府方风控尺度。
& & 对项目设计的有效监管是最重要的前期风险管控环节之一。就PPP产出概念而言，我们的政府方可能会过分关注如何实现产出而非产出本身，或者说是误把目标当成了产出来控制，把项目的产出说明书搞成了目标说明书。在这种情况下，政府实施机构不仅对项目产出做了定义和要求，还担心可研、环评等审批环节的不确定性，将设计环节纳入自己主导的工作范围，认为政府方对某项工作的控制力越强其承受的风险就越低，所以出现了很多的在完成施工图设计后才将项目主导权交予社会资本的PPP项目。殊不知，这样的做法实际上是将设计风险留存了下来，政府部门不仅在设计风险发生后需承担潜在缺陷风险、绩效风险、技术落后风险、升级改造风险等带来的损失，而且还失去了利用社会资本的技术和经验优势的机会，扼杀了社会资本产出交付方式的灵活性。
& & 在综合管廊PPP项目实操中，采用完成施工图设计后再进行政府采购的现象非常普遍，这应该理解为政府公共部门不当的风控意识导致的一个结果，这种意识不进行转变，综合管廊就无法实施EPCO模式。
建造师中标情况：
安徽择正公路工程有限责任公司：建造师&&&&&
杭州天顺市政园林工程有限公司：建造师&&&&&
武汉市蔡甸区水利水电建筑工程公司：建造师&&&&&
宁波四明湖生态建设有限公司：建造师&&&&&
贵州建工集团第七建筑工程有限责任公司：建造师&&&&&
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近年来，PPP建设模式在国内迅速推广，PPP模式被越来越多的招商人（政府）及投资人（兼承包商）接纳。与其相应的工程监理企业面临着巨大的变革压力，政府及社会对工程质量、安全的重视程度逐渐提高，监理企业在工程中的责任逐渐加大。应对好市场的新常态模式，需要从分析PPP模式出发，探析监理企业的现状及应对策略。　　PPP模式及特点　　PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府合作，参与公共基础设施建设。PPP模式下，政府负有责任提供适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。其中非经营性项目是政府通过招商确定投资人后，由投资人组建项目公司，负责处理项目建设的全部事宜。建设完成后，政府（招商人）在一定期限内收购。　　PPP模式的特点有以下几个：　　一是利于项目推进。征地拆迁是公路建设中的一项关键性的基础工作，基于PPP模式的伙伴关系，由政府投资方负责协调，更有利于征地拆迁工作的开展和项目的整体推进。　　二是实现利益共享。随着土地价格的上涨，征地拆迁费用已经占到公路总投资的20%至30%。由于公路项目投资期长，收益率低，由政府承担土地拆迁成木，可以减少民营投资机构的投资，使民营投资机构的利益得到保障。　　三是风险共担。征地拆迁进展具有不可预见性，由政府负责前期工作，使项目具备施工建设条件，体现了政府与民营投资机构风险共担。另外，民营机构根据情况灵活组建特许公司，由其负责公路项目建设，更能发挥其专业优势，提高效率。　　建设期的征地拆迁由地方政府负责，即便采用拆迁费用总额包干控制，仍然会产生地方政府为了维护当地利益使得拆迁费用过高的问题。实际建设过程中，即使完成拆迁，施工建设中仍需沿途乡镇政府配合，势必造成与沿途乡镇政府多方协调，不利于建设工作推进。　　监理企业现状及PPP模式下的有利因素　　国内工程监理的职能中被社会所认同接受的、企业应用熟练的，往往是质量控制、安全管理。对工程进度控制只停留在施工计划审核与协调上，对项目整体的进度控制主要由施工方处理，对工程物资采购进度、控制与协调上，亦力不从心。监理企业能做的费用控制目前阶段更多的是停留在对合同单价进行简单的计算或审核，对事先的控制、估算，前期无法介入，过程中缺乏经验和手段，仅能控制现场签证的费用，控制能力偏弱。目前阶段，监理企业大多只能停留在合同签约后程序上的管理。信息管理仅是按照监理程序，对施工阶段现场安全、质量、进度控制方面的部分项目信息流进行管理，缺乏实力去构建信息管理的平台和技术。仅停留在协调施工单位现场施工的界面，这与监理规范、社会期望相差甚远，缺乏PPP项目所要求的信息管理平台。　　虽然监理企业现状较为窘迫，但深入探析，其在PPP模式下仍有许多有利因素。　　监理企业虽然在项目管理上的发展受到约束，但在现场管理上的经验，尤其是在对质量、标准规范的把握能力上，远比政府和投资人有经验。因为监理人员本身就有丰富的施工或施工管理经验，现场管理工作是监理企业的主业。　　由于组成项目公司的两方所代表的利益不同，出发点、心态存在差异，给监理企业带来了机会。监理企业可以从两方的不利因素出发，为两方利益谋取结合和平衡点，使两方利益达到最优化的同时，监理企业得到发展。如招商人（政府）在PPP项目业务管理方面存在的不利因素有：以投资人（兼承包商）为中心，招商人（政府）缺少传统项目管理中的控制权；当投资人（兼承包商）的能力差、执行力差、经验不足时，招商人（政府）的可干预性差；招商人（政府）对进度、质量的控制弱，很多要到既成事实才会发现。虽然PPP模式理论上会降低整个项目的造价，但由于信息的不对称，项目投资的节余，大部分进入了投资人（兼承包商）的“口袋”。　　招商人（政府）在采用PPP项目模式时，其实很希望有实力的管理公司对其进行支持。监理企业通过措施调整，完全可以在PPP项目中发挥自身优势，更好地开展监理服务。　　PPP模式下监理企业应对策略　　提升专业化水平。提高自身标准和要求，加强各类专业人才储备，消除自身短板，搭建PPP一体化平台。监理企业属于轻资产公司，自身的融资能力有限，这是监理企业存在的不利因素，故要发挥在人才、技术、渠道等方面的优势，在储备一定财务和法律能力的基础上，搭建PPP平台，使项目真正地实现智力、服务的输出和社会资本的有效运用。以优质的服务水平赢得不同投资者的认可，积极适应PPP模式下的投资主体的变化。　　转变观念并拓宽经营思路。建立适应PPP模式下的企业经营管理体系，树立坚决走出去、广交朋友的营销理念。营销工作是监理企业发展生存的基础，要提前介入对项目信息的追踪和潜在业主的关系维护，积极充当业主和设计院间的联系人，在项目前期取得政府信任和依赖，及时获取设计信息，做好标前策划，扩大企业影响力、知名度，突破监理企业地域限制。　　加强与基础建设产业链上下游的合作。要有产业链意识，形成产业链发展合力。对于已有长期关系积累的监理企业来说，要加强与各类开发商(各地政府经济开发区)、承包商和资产运营公司的联合和融合，形成PPP模式联合体，发挥各自所长，联合参与PPP模式运作。　　树立企业形象和品牌。监理企业应围绕顾客满意度，建立行之有效的质量管理体系，形成自身的品牌服务，增强企业的社会信誉，成为具有公信力的名牌监理企业。同时，要在企业内部大力提倡和培养员工良好的职业道德，爱岗敬业、开拓进取的工作精神，营造浓厚的企业文化氛围。
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3秒自动关闭窗口如何开展PPP项目的审计监督
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如何开展PPP项目的审计监督
【来源:湖北省宜昌市审计局】字号：
摘要：目前，PPP项目逐渐成为推动经济发展的重要力量， PPP项目的审计监督已经成为政府审计工作的重要组成部分。由于PPP项目审计监督的内容、程序、主体相对复杂，传统审计模式不适合此类项目，研究如何实施对PPP项目的审计监督有着极其重要的意义。
关键词：PPP项目 政府投资 审计监督
PPP项目建设模式对于缓解政府资金不足，提升项目管理效率具有十分重要的意义。同时PPP项目中政府投资所占比例大幅降低，这给依法审计带来巨大挑战。在审计“全覆盖”成为审计新常态的形势下，PPP项目审计范围、审计方式及审计重点等都面临重大调整与改变，很多问题需要探讨研究。笔者所在地级市对一部分PPP项目进行了尝试审计，根据积累的一些经验，谈一谈地方审计机关开展PPP项目审计监督的困难及解决方案。
一、PPP项目政府审计能不能审
《审计法》及《审计法实施条例》规定以下三种情况的政府投资建设项目属审计监督范围：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的;未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%的；占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。PPP模式下，政府投资比例和管理范围都在缩小，政府资金占项目总投资比例一般都达不到50%，政府不拥有项目建设、运营的实际控制权，从建设的主体和投资的比例都可能不满足法定的要求。虽然国家发改委等六部委的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计”，但这是部门规章，不是行政法规，不宜作为审计的法定依据。因此，PPP项目的审计缺少法定授权。
笔者认为，应结合项目的具体情况来确定PPP项目是否属于政府审计范围。PPP项目有三种运作方式：外包、特许经营、私有化。外包类PPP项目社会资本只承包项目的部分内容，通过政府付费实现收益；特许经营类项目社会资本参与投资，通过合作机制与政府分担风险和共享收益；私有化类项目社会资本负责项目全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费回收投资实现利润。私有化类项目审计机关无权审计，外包和特许经营类项目政府要为社会资本的行为承担连带责任，是最终责任人，需要对建造成本和运营费用进行核实，防止社会资本过度追求利益，虚构投资成本、提高收费价格，保证财政资金合理使用。因此，外包和特许经营类项目进行审计应是审计机关的职责。但鉴于目前PPP项目审计的法定授权还不完善，应建议PPP项目实施单位在合同协议中加入自愿接受审计监督、审计发现的违规违法行为应当整改的条款，加强审计监督的依据。
二、PPP项目审计目标是什么
《审计法》规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。常规的政府投资项目审计一般以维护政府利益为目标，主要审计项目资金概预算执行情况和决算造价真实性。PPP项目实施过程中，政府以项目如何满足公共利益为目标，社会资本方则追求利润的最大化。由于社会资本方在项目公司占有绝对控股权，仅依靠社会资本方的自律难以实现政府与社会资本双方管理目标的平衡，但过度的监管也不利于社会资本方发挥管理和投资的优势。因此，只注重单一目标开展审计，无法系统全面的履行政府审计对PPP项目的监督职责。
笔者认为PPP项目顺利实施的前提是合作双方实现优势互补、风险共担和利益共享，发挥各自的优势和能动性。审计机关的审计目标应着眼于项目的可持续性，关注风险的合理分配、信息的合理披露、资源的合理配置、政府或公众合理付费、项目的建设效果和公共服务能力，从预算和决算的真实性转向经济性、效果性、效率性和环保性“四位一体”的审计目标体系，最终实现“物有所值”的建设目标。
三、PPP项目审计对象是谁
对常规建设项目而言，项目的预算执行主体一般为项目建设单位，项目建设单位既是建设项目资金的出资方，又是项目成果的所有权人，项目建设单位通常为被审计单位。PPP模式改变了项目投资主体，建设项目相关单位包括政府投资方、政府指定的项目实施机构、由社会资本方和政府投资方组建的项目公司，以及设计、施工、监理等单位，被审计单位较为复杂。
笔者认为PPP项目审计中，被审计单位的范围应包括政府投资方、社会资本方、项目公司、项目实施机构及关联的相关单位。但审计实务操作中仅能确定一家单位为审计通知书的送达单位，考虑到项目公司具体执行建设项目的预算和决算，设计、施工、监理等合同也由项目公司签订，因此采取将项目公司作为审计通知书的送达单位，其它相关单位通过送达审计调查通知书的方式较为合理。
四、PPP项目适合采取什么方式审计
政府投资建设项目主要使用跟踪审计和决算审计方式开展审计。跟踪审计是从建设项目的立项、可行性研究、设计、征地拆迁、招投标、合同签订、工程价款结算、竣工验收直至项目投产使用进行审计监督。决算审计是建设单位完成全部建设内容后，对包括工程价款结算、资金来源、征地拆迁、勘察设计等的财务收支进行审计。PPP项目审计目标和重点的变化，也要求对现有的审计方式进行优化。
笔者认为对于PPP项目来说，决算审计方式不能满足审计目标的需求，应该采取灵活的跟踪审计方式，跟踪方式也应对于不同的项目付费机制有所区别。PPP项目常见的三种付费机制：政府付费机制、使用者付费机制、行性缺口补助机制。政府付费机制由政府直接付费购买公共产品和服务；使用者付费机制是由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；可行性缺口补助机制是使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报，政府进行一定的补助。其中政府直接付费和政府补贴机制需要对项目建设和运营成本进行核实。在社会资本的实际采购中，这两种付费机制一般采取固定费用包干和成本加合理利润两种模式确定具体的政府付费标准。固定费用包干的模式由社会资本承担全部成本风险，不需要再对成本进行核实，只需要对调价的情况进行审核，可以采取阶段性跟踪审计方式，开展前期决策、合同管理、后期运营“三段式”审计。成本加合理利润的模式则由政府对建设成本有条件的兜底，需要对成本的真实性和合理性进行核实，可以采取全过程跟踪审计或者关键环节跟踪审计方式。
五、PPP项目审计重点内容什么
审计机关应在不同阶段确立不同的审计重点。PPP项目识别阶段，审计机关要充分发挥经济运行“安全员”的职责，监督各部门作出科学而审慎的决策，保障地方财政平稳运行。PPP项目准备阶段，审计机关应对项目实施方案的风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等事项进行监督。PPP项目采购阶段，社会资本的选择是PPP模式的关键环节，审计机关应监督项目实施机构根据项目的特点，依法选择适当的采购方式。PPP项目执行阶段，合同管理是重中之重，审计机关应监督合同管理是否有效，风险分配是否科学合理，合同履行既要维护政府和社会公众的利益，同时也要维护好社会资本的合法权益。PPP项目移交阶段，审计机关应监督社会资本把满足性能要求的项目资产、知识产权和技术法律文件完整移交给政府指定机构，办妥法律过户和管理权移交手续。
另外，PPP项目建设和运营期，成本核算应该成为审计的重点。社会资本为了追求利益的最大化，可能会有提高收费价格、做大投资成本和多占经营资源等行为，其中做大投资成本的冲动最为强烈，通过虚构成本可以套取建设资金，同时又为提高政府付费和多占经营资源提供理由。如果监督机制缺失，可能造成政府高付费、社会资本侵占政府经营资源的不良后果。审计机关应特别关注在项目建设和经营环节多结算工程价款、虚假合同套取资金、虚构管理费用等问题，重视发现贪污、腐败和利益输送等重大案件线索。(郭晶)
参考文献：
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