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中国社会保障制度改革的瓶颈与出路
来源： 深窗综合 | 
11:40:28  编辑： 王洛阳
　　■郑秉文
　　目前全世界的社会保障制度都在改革，改革是从英国的撒切尔夫人执政阶段以及美国的罗纳德·威尔逊·里根执政阶段开始的。这两位保守主义的政治家引领了全球资本主义制度的改革，其中包括社会保障制度的改革。
　　他们进行社保制度改革的原因有四个：一是上世纪80年代初社保制度越来越不适应资本主义的发展;二是1973年世界金融危机的影响;三是人口老龄化;第四个原因起自于制度创新，这里我想使用一个词汇：“现收现付”。在上世纪80年代之前，全球的社保制度都是现收现付，但是在社保制度诞生100年的时候出现了一个制度创新，即1981年诞生于智利的与现收现付相对立的一个制度，即“积累制”。现收现付是年轻人即工作的一代缴钱养活退休的一代，而积累制是自己养活自己的一种融资方式。随后积累制风靡于12个拉美国家，拉美国家纷纷开始改革。随后越来越多的国家开始参考智利的积累制模式。2000年诞生的香港模式是比较成功的，就是对智利模式的全盘吸收和效仿。
　　过去10年取得的伟大成就
　　过去10年，我们社保覆盖率的扩大是毋庸置疑的。10年前我们的基本养老保险覆盖面是8200万人，到2011年是2.8亿人。10年前农村养老是5500万人，2011年是3.2亿人。10年前城镇医疗是9400万人，2011年是4.7亿人。过去失业保险是440万人、现在是1.4亿人。10年前工伤保险是4400万人，现在是1.8亿人。生育保险10年前是3500万人，现在是1.4亿人，合计分别是3.14亿人、15.3亿人。从这些数据上看，我们的成就是可观的。
　　第二组数据是基金可持续性。10年前社会保险基金合计2200亿元，10年之后合计是3万亿元。这是一个基本指标。
　　回顾中国过去的十年，社保制度从无到有、从小到大、从弱到强、从窄到宽。
　　过去10年存在的基本问题
　　第一，重当期支付，轻长期制度建设。
　　原因有很多。首先是替代率。当时制度设计的是58.5%，但是在制度的运行上从来没有实现过58.5%。文件中说要建立养老金的正常调整机制，但是一直没有建立起来。制度建设包括很多方面，最重要的是参数问题。我国的制度基本上可以看成是现收现付，主要涉及到三个参数：缴费率、赡养率、替代率。但是这三个参数的差距比较大。制度的跑冒滴漏现象非常严重。
　　第二，重融资补贴，轻投资保值增值。
　　很多学者认为，社会保障制度应该有国家财政补贴。但我认为重补贴是不恰当的。
　　保险和社保的本质是一样的，原则运行也一样。一个国家有缴费制度也有非缴费制度，缴费制度是社会保险，非缴费制度是社会福利。但这两个制度的目标不能错配。社保要有可持续性，这是它的第一功能，否则就会变成财政的包袱。如果社保里面有大量的财政透支，社会福利里面财政又不足，被迫使用社会保险，那么这两个制度的目标就错配了，是制度的功能错位，两个制度都没建设好，国家就要出问题。
　　我们重视、呼吁财政补贴，但是当有了巨大余额的时候，社会保险基金投资体制改革却没有组织起来，导致亏了很多钱。重补贴轻投资的行为应该到了更正的时候。
　　第三，重国家干预，轻发挥市场作用。
　　国家和市场这一对矛盾同样体现在社保制度建设当中。按照1991年的规定，我国建立的是多层次的社会保障制度，多层次就是多支柱，第一支柱是国家的基本保险制度，第二支柱是企业的自愿性补充保险制度，第三支柱是商业性保险公司的商业产品，用于个人购买。美国也是如此，称为三条腿板凳。但过去10年里我们只是重视第一支柱，轻视市场。与别国相比，澳大利亚第二支柱资产在gdp的比重超过了100%，第一支柱的资产仅占15%左右。美国第二支柱资产占gdp的比重为77%，第一支柱占不到20%。
　　建立第二支柱是双利，一方面它会减轻国家负担，另一方面会提高收入预期，有利于扩大消费，促进增长方式的转型。所以目前重国家轻市场的现状应该改变。
　　第四，重私人部门，轻机关事业单位。
　　社保制度的建设发起是从国企制度改革开始的。国企制度改革之前，人不能下岗，不能离开企业，如果人与企业脱离，原来的企业劳动保险就会变成社会保险，为了打破世世代代都是企业人的状况，才有了社会保障制度改革的起源。但是我们基本是围绕企业、围绕私人部门来改革，与之相对应的公共部门的改革却很落后。
　　公共部门的改革本来分为事业单位和公务员这两个体制改革。可是现在变成了三个台阶，第一个是公务员，将近1000万的公务员没有进入改革的序列当中;第二个是没有参加事业单位改革的事业单位。在全国将近3000万事业单位人员里面，这一部分人员占三分之一，这些事业单位从改革开放以来到现在一直没有参加社会保障制度的改革;第三个是事业单位剩下的大约2000多万人，他们在上世纪90年代中期参加社会保障制度改革，但后期的改革却没有参加，于是这2000万人处于非常尴尬的状态。
　　2008年2月国务院常务会议决定五省市事业单位也参加改革试点，2011年实施的《社会保险法》再次提到了事业单位的改革。可是五年多过去了，省市事业单位的改革试点并没有真正启动。我们的改革都是私人部门的，公共部门的改革到现在没有什么实质性进展。但公共部门的改革恰恰是全国关注的焦点。连续三年来，在3月份两会之前人民网的调查当中，公共部门的改革受关注度都名列前茅。
　　第五，重非缴费型制度，轻缴费型制度。
　　我们的福利制度大致可以分为两种，缴费的和非缴费的。缴费制度对中国来说就是五险。非缴费型制度很多，支出最大的是低保。缴费型的制度比较复杂，而相对简单无需制度机制建设的一些制度比较受重视。这种倾向在国外有，在中国同样存在，这也是我们目前需要改进的地方。
　　第六，重制度不断累加，轻制度难点攻关。
　　过去10年是一个密集的立法期。在制定《社会保险法》的过程中有几个问题。其一是征缴体制，1999年的《社会保险费征缴条例》规定征缴的主体可以由省级人民政府去选择，可以是地税部门或社保经办部门，于是留下隐患。全世界没有一个国家征集社会保险费是由两个部门来征缴的。还有一个难点是空账。截止到2011年底我们的记账额约2.5万亿元，空账2.22万亿元，做实账户2703亿。
　　以上是过去10年我们存在的六个问题，急需改善。
　　未来改革的瓶颈与出路
　　改革的瓶颈有三个方面：制度的公平性、便捷性和可持续性。
　　制度的公平性体现在两个领域，横向领域和纵向领域。横向领域是指，针对不同人有不同的制度设计。这种碎片化的制度其公平性很差。纵向领域的制度设计也不公平。退休早了可能就倒霉，晚了能就占便宜，所以大家不愿意早退休。
　　其次是制度的便捷性。制度要适应人口的流动性即便捷性，但是以农民工为例，其异地续保还是很麻烦。全国社保制度没有一个统一的it平台。第三是制度的可持续性。中国地区之间失衡的情况非常严重，有一半地区财政情况收不抵支，也就是当期正常的缴费收入不能抵上当期的养老金支付，于是就需要政府转移支付和财政补贴。但是也有一些地区是当期的缴费收入大于支出的，比如广东。所以可持续性就出现问题。可持续性问题与许多方面都有关联，比如说老龄化、隐形债务等。
　　改革要从两个方面做起。第一，是参数式改革，其中的关键问题之一是提高统筹层次。这是非常重要的。提高统筹的难度有两个，一是人为的，政府不愿意提高，提高到哪一层，哪一层责任大;二是道德风险导致制度逆向选择。面对这两个难题，提高统筹层次是未来新一届政府改革的重要方向。
　　第二，重新认识统账结合，对统账结合制度进行结构式改革，建立名义账户制。我主张走这条路，这是一个一劳永逸的改革路径，成本最小，收益最大。
　　作者简介：
　　郑秉文，中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，教授，中国社科院世界社保研究中心主任。
深窗公众平台中国社保制度改革必须适应新常态
日 18:03:00
来源：中国经济时报　　作者：侯永志
社会保障制度是市场经济的支柱性制度。作为后发的市场经济体，中国在建立适合市场经济发展需要的社会保障制度方面取得了显著的成效，但其现存的社保制度尚不能完全适应新的发展形势。必须借鉴先发国家经验，对目前的社保制度进行改革和完善，以适应新常态下民众对于社保服务的新要求。
　　在新常态下，中国的经济结构、社会结构、制度结构和文化结构等将继续发生深刻变化。深入分析新的历史时期发展的环境和条件、目标和任务，可以比较清楚地揭示出中国社会保障制度在当前阶段所存在的矛盾和问题，概括起来，主要有“四个难以适应”。
　　第一，现存的社会保障制度难以适应经济结构深度调整的需要。在过去30多年的发展过程中，以制造业为主的三次产业构成，以资源过度密集型为主的制造业结构，以劳动高度密集型产品为主的出口产品结构，支撑了中国经济的高速增长，然而，这种产业结构也带来了严重的资源环境问题，制约了劳动者收入的增长和国民福利的改进。调整和升级产业结构业已成为中国刻不容缓的发展任务。要减弱结构调整的阻力，使产业结构升级得以顺利推进，必须进一步扩大失业保险覆盖面，并根据生活成本的上升，不断提高失业保险的保障水平。
　　第二，现存的社会保障制度难以适应社会结构深刻变化的需要。2014年，中国城镇化率虽然达到了54.8%的水平，但与发达国家平均水平相比，仍有20个百分点左右的差距。在今后一段时期内，每年依然会有1000多万农村居民变为城镇人口。与农村居民相比，城镇居民更需要稳健可靠的社会保障。然而，从进城打工的农民工迟迟难以与城镇户籍职工享有大体相当的社会福利来看，中国社会保障能力的增长严重地滞后于城镇化的进程，必须加快提升社会保障整体能力。
　　第三，现存的社会保障制度难以适应制度结构深刻变革的需要。全面深化改革的重点是经济体制改革，而经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着，随着改革的深入，要求社会保障制度具有更强的统一性、更好的衔接性。但是，当前中国地区之间、城乡之间、不同行业之间、不同所有制企业之间在养老保险、医疗保险、失业保险等领域都还没有实现有机的衔接，还不适应劳动力流动的要求。
　　第四，现存的社会保障制度难以适应民众诉求结构深刻变化的需要。经过多年的发展，中国人民的温饱问题早已解决，人民生活正在向全面小康阶段迈进。在这样的阶段，人们很自然地会更加关注公平。中国社会保障制度在保障水平上存在着区域差距、城乡差距、机关事业单位与企业的差距等，不仅不能很好地发挥调节收入差距的功能，有时甚至起到了逆向收入调节的作用，必须尽快增强社会保障制度的公平性。
　　日本在建立和改进社会保障制度方面，有许多值得中国学习的地方，中日两国也面临一些共同的问题，特别是都面临人口老龄化的问题。两国可共同探索既能让老人安度晚年，又能让经济社会发展“轻装前行”的道路；可共同研讨既能为老人提供优质的服务，又能保证养老保险财务可持续性的政策措施；可共同开拓养老服务产业发展的新空间。
（作者为中国国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长）
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社保改革进入全面攻坚阶段&
稿件来源：中国劳动保障报
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在近期召开的全国人力资源和社会保障工作会议上，尹蔚民部长在讲话中强调，今年社会保障工作最突出的主题仍然是改革。
自2015年初启动机关事业单位养老保险制度改革以来，新一轮社保改革的序幕已经拉开。随后，基本养老保险投资运营办法正式出台。去年，国务院决定全面推进整合城乡居民基本医疗保险制度，各地纷纷制定出台整合方案。同时,建立长期护理保险制度试点工作在部分地区启动。此外，医保付费方式改革等其他改革举措也在逐步推进。从总体上看，社会保障制度改革在进入深水区之后，正不断奋力向前推进。
今年是深化社保制度改革的关键之年，社会各界高度关注的养老保险制度改革总体方案以及配套措施即将正式出台，同时将全面推进城乡居民医保整合、职工医疗保险个人账户制度改革以及门诊统筹、工伤保险省级统筹、开展生育保险与医疗保险合并实施试点、“五证合一”登记制度改革等一系列改革措施，并在贯彻落实中央关于建设健康中国重大决策部署的过程中，配套推进“三医联动”改革，特别是进一步深化医保付费方式改革。因此，社保各项改革的攻坚战将在社保各个领域全方位陆续展开。
我国社保制度改革是伴随着经济体制改革而逐步发展的。经过三十多年的改革与发展，我国已经建立比较健全的社会保障体系。在早已实现全民医保的基础上，我国社会保障体系建设正在朝着逐步实现全民社保的方向发展。我国在社会保障改革与发展方面所取得的辉煌成就，已经得到举世公认。日，国际社会保障协会在巴拿马召开的第32届全球大会上，授予中国“社会保障杰出成就奖”，对中国在社会保障领域取得的巨大成就给予了高度评价。
从“十三五”时期我国社会保障制度改革面临的形势与任务来看，这一时期既是社保领域全面推进各项重大改革的攻坚阶段，也是我国社会保障制度体系基本定型的关键时期。按照党中央提出的要求和国务院批准制定的“十三五”规划纲要，到2020年，我国将建成覆盖全民的社会保障体系，基本实现全民依法享有社会保障的发展目标。因此，一方面，社保改革和社保体系建设迎来新的发展机遇。另一方面，社保改革与发展也面临着更加严峻的挑战，改革难度增大，任务十分艰巨。目前，社会保障领域出现的各种问题不断增多，不少深层次的矛盾和隐患日益凸显，反映了现阶段我国社会保障制度运行质量并不高。因此，必须通过全面深化改革，促进社会保障公平可持续发展。
在社保改革进入全面攻坚阶段的情况下，将会面临不少难点问题和障碍。譬如，在机关事业单位养老保险制度改革实施的过程中，由于一些配套措施未能及时出台或跟进，导致在具体操作中困难重重，一些地方至今还处于预扣缴费、预发待遇的状态；在城乡居民医保整合方面，目前已有25个省级政府出台整合方案，并划归人社部门统一管理，但还有一些地方由于相关部门之间的立场和观点存在严重分歧，仍处于逾期拖延、难以决策的困境之中，个别地区将整合后的医保管理经办机构划归财政部门归口管理，一些已经出台整合方案的地区在实施整合的工作中，也面临一些棘手的困难和障碍；在制定城镇职工基础养老金全国统筹方案中，如何合理界定中央政府与地方政府在养老保险基金收支以及财政补助方面的责任、统筹协调不同地区之间的政策差异、基金收支和积累以及待遇水平等方面不平衡，都是亟待破解的突出问题；在建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制方面，如何得到机关事业单位和企业退休人员以及城乡居民的广泛认可，在现行的制度框架和相关政策之下，至今尚未妥善解决；在推进职工医疗保险个人账户制度改革以及门诊统筹方面，如何稳妥实施个人账户制度改革和切实加强门诊统筹的监管，都将面临很大的挑战；在实施城乡居民大病保险方面，如何合理界定基本医保与商业保险之间的关系、妥善处理委托商业保险公司经办大病保险而出现的矛盾，也还在探索之中；在补充养老保险领域，如何应对企业年金与职业年金之间发展严重失衡的问题，将成为长期困扰养老保险制度改革发展的一大难题；在组织部分地区探索建立长期护理保险制度的试点方面，在目前对于降低社保缴费负担的呼声比较强烈的背景下，难以建立独立的、多元化的筹资机制，同时财政是否承担相关补助责任也尚不明确；等等。
由此可见，全面推进社保领域各项改革，不仅是一场全方位展开的攻坚战，而且是关系到社保改革成败的一场决战。在当前和今后一段时期内，应当按照中央制定的社会保障“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，认真制定各项改革方案以及相关政策措施，统筹安排，协调推进，稳步发展。
不仅如此，在全面推进社保改革与发展的过程中，要正确处理解决当前突出矛盾与建设长效机制之间、社会保障待遇刚性增长与保障水平适度之间的关系，不宜随意过度提高保障水平，努力实现各项基金收支平衡。在不断扩大社保覆盖面和基金规模以及提高统筹层次的同时，要更加注重提升制度运行质量，努力实现“十三五”时期社保改革与发展的总体目标，为建设社保强国、实现全民依法享有社会保障、促进社保公平可持续发展奠定坚实的基础！（金维刚）
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