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农民专业合作社变身山寨银行大肆行骗
来源： 作者： 王昆 高博
利用高额利息揽储、开展虚假宣传乃至雇佣在地方有威望的代办员……《经济参考报》记者在河北省清苑、高碑店、曲阳等地采访了解到，本是帮农民增收致富的专业合作社变身山寨银行，骗取农民的辛苦钱。
　　利用高额利息揽储、开展虚假宣传乃至雇佣在地方有威望的代办员……《经济参考报》记者在河北省清苑、高碑店、曲阳等地采访了解到，本是帮农民增收致富的专业合作社变身山寨银行，骗取农民的辛苦钱。去年以来，部分农民专业合作社背离宗旨、高息揽储、变相吸收公众存款的现象日益突出，合作社负责人因资金链断裂“跑路”，不少农民的积蓄被骗取以后，难以开展正常的农事活动。有农民在半辈子的养老钱被骗后感叹：“这日子真不知道该怎么过？”
　　专业合作社变身山寨银行　农民养老钱被骗
　　河北曲阳县晓林乡南庄村村民杨胜民表示，“我被骗了6万块钱，这都是辛辛苦苦攒了半辈子的养老钱。马上就要开始种春玉米，化肥、农药等需要提前一个月购买，但现在手里没钱了，这日子真不知道该怎么过？”
　　农民专业合作社作为国家大力扶持的新型农村经济体，近年来在我国农村蓬勃发展。国家工商总局统计数据显示，截至2014年11月底，全国取得工商注册登记的农民专业合作社数量有126.7万户，出资总额2.67万亿元。但因疏于有效监管，不少农民专业合作社在发展中走样，变相非法吸收公众存款的现象不断增多，不少农民损失惨重。
　　河北省清苑县郎庄村是我国典型的传统农村，村民以种粮和种植大棚蔬菜为生。郝五洲作为清苑县富兴果蔬专业合作社在郎庄村的代办员，在不到4年的时间里，与合作社一起骗取了本村207户农民大约900多万元的存款。
　　郎庄村村民申志良表示，他靠种植蔬菜挣的18万元全被富兴果蔬专业合作社骗取，村里最多的一户被骗了将近70万元，甚至有农民因血汗钱被骗走极端。“村民申金玲被骗了5万多元，实在想不开，在除夕夜走上绝路。”
　　高碑店市东盛办事处龙堂村也遇到农民专业合作社非法集资的情况。河北邯郸成安县的李更新通过成立李更新黑花生农民专业合作社，用1年的时间就骗取了周边8个乡镇122户人家494万元的存款。
　　“我们村离县城比较近，我们把地卖了，卖地的钱一部分翻新了房子，另一部分都存进了李更新的合作社。我自己总共被骗了8万元，现在连孩子结婚娶媳妇的钱都没了。”龙堂村村民杨金平说，目前，合作社负责人李更新已下落不明。
　　今年2月份，曲阳县东旭合作社杜家庄分社信贷员董京周卷跑了晓林、东旺等8个乡镇1000多户农民的积蓄，大约2500万元。据曲阳县公安局经侦大队负责人表示，东旭合作社并没有在曲阳注册，其法人是来自河北省邯郸的吴青松，而这种没有注册的地下合作社在民间并不少，其危害更大。
　　非法吸储手段花样百出　“高息分红”成吸储“杀手锏”
　　记者从河北省检察院了解到，2014年，河北省检察机关查处涉嫌非法吸收公众存款案件400件、批准逮捕781人，分别为上年的6.5倍和8倍，其中农民专业合作社是非法吸收公众存款的重灾区。
　　记者梳理发现，涉嫌非法吸收公众存款的农民专业合作社通常以高额利息揽储、开展虚假宣传、雇佣有威望代办员等手段吸收农民的存款，其中被骗的绝大多数是行动不便、鉴别能力差的老人。
　　——高额利息揽储。“高息分红”是农民专业合作社吸收农民存款的“杀手锏”。以曲阳县东旭合作社2014年1月的一张固定股金单为例，年利率为9％，储户存入一万元一年利息900元，而同期银行存款的利息在330元左右，东旭的利润将近同期银行利息的3倍。除了利息较高外，合作社成员购买种子、农药、化肥都比市场价便宜，另外入股时合作社也赠予洗衣粉、食用油等小恩小惠。
　　高碑店市和曲阳县公安机关分析，这些涉嫌非法集资的农民专业合作社为诱使农民受骗，他们通常在集资初期，按时足额兑现承诺本息，让村民相信其是正规合法的。在集资达到一定规模后，便秘密转移资金或携款潜逃。
　　——开展虚假宣传。有的农民专业合作社在宣传时通常打着响应国家产业政策号召的旗号，行违法集资犯罪之实。
　　比如，清苑县富兴果蔬专业合作社在给老百姓结息时，虽然承诺1万元年利率为4.08％，但实际按4.68％结算，并声称多出来的60元是国家给予的农业补贴。
　　曲阳县东旭合作社在宣传时称自己有养殖基地，但是曲阳县公安局经侦大队负责人表示，“东旭合作社在曲阳租了20亩地，把附近养羊的养殖户组织到一块，每个月养殖户交管理费400元，就称这是自己的养殖场，还领着外地的养殖户来考察，其实这根本不是东旭合作社的，这是合作社进行宣传的幌子。”
　　——雇佣在地方有威望的代办员。记者调查发现，农民专业合作社吸收农民存款所雇佣的代办员通常是一些在当地金融机构做过代理业务或者在当地有威望的人士。
　　清苑县郎庄村村民张田福告诉记者，“代办员郝五洲在村里帮人存款38年，有一定威信，老百姓都比较相信他，去他那存款方便，省的往县城跑。郝五洲经常领着村民到信用社把存款取出来，然后存到富兴合作社的账户上。”
　　这些代办员之所以愿意为农民专业合作社吸收存款，就在于合作社所给的高额提成。据高碑店市梁家营乡方庄村的代办员朱德花表示，代办员为农民专业合作社拉存款，每万元可以获得300元的提成，收益高于信用社。
　　行业准入门槛过低　应明确监管职责
　　记者了解到，农民专业合作社准入门槛低，存在监管漏洞。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，成立农民专业合作社，只需有五名以上符合规定的成员，向工商行政管理部门提交申请即可。
　　“农民专业合作社的营业执照由工商部门颁发，但法律并没有指明工商部门的监管职能，绝大多数农民专业合作社并不需要接受年检与审查。”据曲阳县政府有关负责人介绍，农业部门虽然是农民专业合作社的行业主管部门，但仅限于指导农民专业合作社与农业相关的业务。同时，农民专业合作社没有金融部门授予的金融牌照，其金融活动处于金融部门的监管之外。
　　随着农民专业合作社的持续壮大，发展形势不断地变化，一些新的问题也日益显现。合作社注册发展、规范建设、日常监管等方面，在法律法规领域缺乏相应的司法解释和规范流程。
　　河北省农业产业协会秘书长聂永生表示，部分合作社涉及资金互助，但是在资金互助方面，没有详细的法律规章进行规范，日常监管主体和出现问题后的执法主体都未详细明确，造成相关部门无力监管和相互推诿的现象。
　　专家认为，涉嫌非法吸收公众存款的农民专业合作社不仅扰乱了农村的金融市场，而且影响农村经济社会发展。政府应加强监管，尽快出台相关法规，明确具体的监管部门和监管职责。
　　一是强化监管，构建农民专业合作社信用合作风险防范体系。中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英表示，“国家应尽快出台相关政策法规，明确农民专业合作社的登记机关、业务主管部门、业务监管部门及其监管职责，地方政府也要统一协调，农业、银监、工商等有关职能部门要分工协作。”
　　二是提高农民专业合作社的违法成本，依法追究违规经营者的法律责任。党国英表示，公安机关应对空壳合作社、产生问题屡教不改的违规合作社坚决查处。目前我国农业合作社全面开花，平均每个行政村有2家，但规模比较小。我国应像国外那样发展一批有规模的合作社，沉淀积累下来的社会成本会让这些合作社注重社会影响，这样一来也更利于监管。
　　三是加大对农民专业合作社人才、资金、管理、技术、市场等方面的扶持。河北省农业产业协会常务副会长胡志斌表示，政府应与金融机构积极协调，建立合作社信用评级系统，对农户信用贷款给予一定的担保。在人才和管理方面，支持有较高学历的专业人员带薪到合作社任职，传授先进理念和技术，提升合作社管理能力。同时，以多种灵活方式选拔有前途的人员进行培训。
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编辑： 杨卓成
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新闻关键词
为进一步推动广东省大学生深入学习《习近平总书记系列重要讲话读本》（2016年版），增强中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信，为实现中华民族伟大复兴的"中国梦"贡献智慧和力量，广东省委宣传部、南方网决定在全省普通高等学校大学生中开展"党中央治国理政新理念新思想新战略知识竞赛"活动。农民专业合作社监管与退出机制研究——以江苏省宿迁市为例
农民专业合作社监管与退出机制研究——以江苏省宿迁市为例
发布时间：&&&&&&【】
农民专业合作社监管与退出机制研究&&以江苏省宿迁市为例
陈德彤 许尔平 赵宗安 彭军 吴玥璇
摘& 要：《农民专业合作社法》促进了这一新型市场主体的蓬勃发展，在推动农业发展、促进农民增收、繁荣农村经济中发挥了重要作用，但同时存在政府支持引导不力、合作社组织化程度低、内部机制不健全、外部监管弱化等一系列不容忽视的问题，突出表现为监管与退出机制不健全，亟需从转变政府角色、完善法律体系、推进行政指导、实施分类监管等多方面入手,进一步引导农民专业合作社规范、健康与可持续发展。
关键词：农民专业合作社 监管 退出 机制 研究
随着日《农民专业合作社法》正式实施，我国农民专业合作社的市场主体地位、内部行为规范、外部扶持政策等进一步明晰。得益于良好的法律、政策与制度环境, 宿迁市农民专业合作社结束了自发发展阶段，正处政府倡导阶段，并将加快走向规范发展阶段。作为政府负责市场监管与行政执法的重要职能部门，工商机关在规范农民专业合作社发展过程中具有重要作用，迫切需要用足用好行为监管、资格退出两种手段，加快构建合理高效的监管与退机机制，更好地服务该类市场主体规范、健康与可持续发展。
一、宿迁市农民专业合作社发展现状
（一）政府大力支持并形成合力
各级政府紧紧立足农业大市的地方实际，108个乡镇中有93个确立发展特色农业、推进现代农业发展和农民持续增收的基本目标，普遍对农民专业合作社发展给予了政策、财力、人力、物力等多方面支持。政策制定上，各县区依据市政府2008年《关于加快发展农民合作经济组织的实施意见》，纷纷出台实施细则，在财政、税收、信贷、用地、用电、人才等方面给予重点扶持。资金投入上，仅2011年市财政就安排100万元专项资金，用于合作社培训、产品展销及示范社表彰奖励，并向上争取1750万元用于合作社基地建设。激励机制上，2010年市农工办等15部门联合下发《关于开展&五好&农民专业合作示范社建设的意见》，对服务成员、经营效益、利益分配、民主管理、示范带动等&五好合作社&由各级财政给予奖励，致力发挥示范社的引领作用。
（二）总量迅速增加但&水分&较多
2007年底，宿迁市注册农民专业合作社仅92户，到2012年8月底已快速增长到7981户，年均增长379%，其中、2010三年登记注册6035户，占总数的75.6%；合作社业务范围已涵盖种植、养殖、农业服务、咨询服务等多个行业，注册资本累计111.2亿元，流转土地32万亩。宿城区南蔡乡农家乐特色农民专业合作社以果蔬种植、采摘观光为主打品牌，创成省农业高效示范园区，成为省市级重点观摩项目。注册登记与实际经营情况出入很大，工商机关实地监管掌握到的实际运作合作社仅1836家，仅占总数的23%；除宿城区南蔡乡合作社发展普遍良好外，其它乡镇实体存在率均不足30%，有些合作社实际已经解散或长期处于不正常经营状态，&挂名&、&空壳&现象较为严重。
（三）经营种类齐全但行业分布单一
正式注册登记的7981户合作社中，从事种植业3996户，养殖业2504户，农业技术服务691户，另有少量从事农田水利灌溉、工艺品编织及其他综合性业务，其中种植类合作社多以蔬菜、水果种植为主，养殖类合作社多以生猪、蛋鸡和肉鸡养殖为主。目前，全市农民专业合作社从事第一产业的高达81%，从事第二、第三产业特别是服务业的比重很少，现代农业发展基础普遍薄弱，大多处于产业链最低端。
（四）市场准入规范但违规现象多发
存在以农民为主体的导向偏离，多数合作社第一位出资人出资比例占注册资金总额80%以上，出资最多者往往都是非农身份，出资过高让其取得近似&一言堂&的话语权，农民主体地位难以保证。实际运转与法律要求差距很大，法律规定的合作社设立、合并、分离、结算、清算、财务管理、法律责任等程序要求普遍难以达到，成立之初虽提交《大会纪要》、《章程》等相关材料，但除法人变更等重要事项须经由工商部门批准外，其他均由合作社内部操作。同时，个别合作社被当作&幌子&，掩护其从事非法活动，少数不法分子为逃避纳税义务更打着合作社旗号，实际经营项目远超过营业执照核定范围，今年初沭阳县曾经发生信联农村经济信息专业合作社非法集资6000万元等重大恶性案件。
（五）市场退出普遍但履行手续极少
调查发现，全市7981户合作社中除1836家正常运作外，其余6145户中约50%实际上已经退出市场，但正式履行退出手续的几乎没有。经对6145户合作社中的5%随机抽样调查，我们发现合作社退出大体呈现这些规律：合作社资产规模越大，退出可能性越小。成员实际出资总额100万元以上的2431户合作社中，正常运作的约占45%，低于100万元的5550户中正常运用的不足10%；合作社年龄越老，退出可能性越大。实际成立5年以上的1200余户合作社中的80%已经退市，但一旦过度5年左右的&关口&，则一般前景看好；合作社效率程度越高，退出概率越少。劳动生产率、资产利润率、销售利润率等直接指标越高，自觉退市比例越低；控制权越集中，退出可能性越小。合作社决策权、管理权越集中于理事长等个人，其退出市场比例越低，反之，越&民主&的合作社实际退出市场越快，这是一个悖论。
（六）政策环境宽松但发展后劲乏力
入社动机不纯，32.9%受访者承认若没有政府资金补贴和政策支持，他们就不会建立合作社（实际比例可能更高），而当合作社坐等政府扶持而不谋自身发展时，就已注定其不会走远。发展资金匮乏，几乎所有合作社发展均面临资金短缺问题，普遍缺乏可靠的金融支撑，可持续发展前景堪忧。发展思路狭隘，约79%合作社处于非正常经营或亏损状态，大部分仅从事初级农产品生产和销售，特色化产业不强，市场化程度不高。普遍缺乏专业人才，农村中青年农民大多外出打工，留守者普遍素质偏低，决定既懂农业技术、又懂市场经济的人才普遍欠缺，大多依靠地方政府人员扶持，多数仍处&摸着石头过河&阶段。
二、宿迁工商局农民专业合作社登记监管现状
（一）登记审查趋于形式
方便群众就近登记，将农民专业合作社登记权限统一下放到基层分局（工商所），实行登记一站式服务。采取形式审查方式，对少数申请人为享受国家优惠政策、套取扶持资金，提交虚假材料骗取主体资格的无从考察和难以确定，对申请材料真实性无从或不愿把关，导致大量&非经营目的&合作社被登记。同时，《农民专业合作社法》及《农民专业合作社登记管理条例》（以下简称&一法一条例&）都未对合作社注册资金作要求，即农民专业合作社登记时不必提交验资证明等出资证明材料，造成申请人可以随意填写出资额，许多新办农民专业合作社申报出资额越来越大，纵容了不诚信行为蔓延，损害相对人合法利益与交易安全。
（二）柔和监管普遍推行
因应一法一条例&适度规范，在规范中促进发展，在发展中逐步规范&的立法精神，宿迁工商局坚持以&鼓励支持为主，行政指导并重&为原则，积极推进柔和管理：侧重品牌培育扶持，积极运用商标职能，大力支持农民专业合作社实施商标战略、提升产品声誉、扩大市场份额、提高经济效益；适时开展行政指导，定期回访并上门了解合作社生产经营状况，协助解决经营发展中的困难和问题，及时制止和纠正违法违规行为；积极改进监管模式，对合作社登记与备案事项是否变化、是否依法办理变更或注销备案手续等开展专项检查和专题调研，收集工商监管中的经验与做法，提出进一步加强和改进监管工作的意见和建议。
（三）行为监管普遍弱化
进入市场门槛偏低与法律环境过于宽松，导致合作社监管普遍存在&弱化&现象：超范围经营监管不力。部分行业合作社需先取得相关部门行政审批，方可到工商部门申请法人营业执照，而部分申请人为省麻烦，往往故意规避行政审批环节，直接申请不需前置的经营范围，但实际经营着需办理前置的业务，对此情况多数基层机关不闻不问，留下监管风险；出资真实性监管不力。鉴于一法一条例均未对合作社注册资本做要求，即合作社资金注册无需验资，使部分申请人为获取上级补贴而谎报注册资本成为可能，且金融机构等在为农民专业合作社提供补贴或提供贷款时，往往把成员出资总额当作重要考核指标，出资金额越大，越有可能获得补贴和优惠政策，对此情况工商机关的难以监管留下隐患；内部治理监管不力。对农民成员和法人成员的比例结构疏于调控，难以保护合作社成员对公平治理的参与权，大量虚假成员混同到合作社成员结构中，改变了合作社的治理权分配，稀释了实质成员表决权。合作社规模较小成为普遍现象，多数不具备设立成员代表大会权限，导致成员直接参与管理和监督渠道不畅，造成作为法定代表人的理事长实质上成为唯一控制者，法人特征严重缺失。同时，竞业禁止和从业限制不规范，过多的乡镇干部或职能部门人员在业务性质相同的合作社中交叉任职，容易导致合作社相互之间利益输送，便于其以所支配的公共资源为合作社牟利，导致公共资源占有和使用的公平性遭受损害，实质上扰乱市场秩序，不利于合作社内部运行机制完善与可持续发展。
（四）退出监管形同虚设
退出动力机制普遍缺乏，农民专业合作社在经营不善、分立和合并而需解散等情况下，一般不会主动到工商部门办理注销登记，2007年以来全市仅9户合作社依法办理注销登记手续，远低于实际需退出市场户数，工商机关对此无能为为也疏于过问&&实际上，从合作社自身而言，办理注销登记与否区别不大，不象股份有限公司或有限责任公司那样需要破产清算、以全部资产对债务承担有限责任，合作社法本身无此规定。退出压力机制不健全，对农民专业合作社退出市场缺乏健全的法律体系以及由此形成的强大压力，工商机关无法对其实施企业信用分类等监管措施，导致经营好与不好一个样、运作规范与不规范一个样，众多合作社因产权模糊、权责不明、经营不善等自动消失，难以进一步发展壮大。
三、农民专业合作社发展与监管问题的原因分析
（一）政府大力扶持，拉动合作社数量大幅增长
地方政府强力推进导致合作社爆发式增长，各地普遍将发展农民专业合作社纳入考核目标，客观上推动了合作社的快速发展。专项扶持资金成为动因，少数合作社通过提交虚假注册资料，办理&一纸&农民专业合作社，目的是为套取国家及地方各级政府的专项补贴，实际上并无合作社实体。市场准入门槛过低，职能部门普遍采取&不验资、不年检、不监管&原则，只要具备形式要件，就可设立各类合作社，导致合作社发展鱼龙混杂、鱼目混珠、有名无实。仅以宿迁市经济发展较靠后的泗洪县为例，该县2007年以来相继采取简化手续、减免税费、信贷优惠等一系列措施，扶助专业合作社农业产业化、高效农业项目资金等1800万元，年连续三年分别拿出1000万元、800万元、800万元脱贫项目资金，用于奖补符合规定条件的合作社，并每年拿出200万元扶贫资金奖补连片入股300亩以上的土地合作社，全县317户合作社获得各级财政扶持资金1579.24万元。
（二）自身先天不足，导致合作社发展质量不高
虽然农民专业合作社数量上迅猛发展，但总体上仍然处于初期发展阶段，整体水平不高，规模普遍较小，带动能力不强，同时面临内部管理不规范等一系列先天不足：内部制度不健全、运行不规范。产权制度不明晰，部分合作社资产没有明确界定。民主管理制度不落实，往往名义上制定了章程而很少真正按章程办事，多数合作社没有建立规范的财务制度和会计账簿，而只有内部收支流水账。盈余分配不透明，多数合作社没有盈余返还，有的虽然进行返还但返还比例未达到法律要求；专业人才、运行资金、销售渠道、建设用地等普遍缺乏，农民专业合作社成员中懂技术、善经营、会管理的人才不多，资金实力普遍较弱，并缺乏可抵押和可质押资产。产品进入超市门槛高，许多合作社的产品深受消费者欢迎，但多数难以进入规模超市流通范围，即使有意也因入门费过高使合作社难以承受；合作社培训严重滞后。针对农民专业合作社的实用对路培训严重缺乏，培训方法滞后，多数成员不知道怎样管理和运营合作社，并尤其缺乏管理、财会、营销等业务知识；合作社主体资格不健全。国家支持农民专业合作社项目虽有增加，但普遍未能很好落实，多数农业项目尚未将农民专业合作社纳入申报范围；税费问题影响合作社做强做大。相当一部分农民反映不办合作社时不用交任何税，加入合作社后生产产品没变却要缴纳企业所得税、营业税、房产税等诸多税种，且要求每月按时申报纳税，脱离了农业生产实际。同时，目前尚无全国统一的合作社产品销售发票，导致与超市、企业等对接困难，影响产品销售。
（三）监管依据不足，造成合作社规范无力
无论是法律层面、政府层面还是工商系统内部，对合作社的监管与退出均无法律依据，客观上造成规范发展无力：法律责任不明。《农民专业合作社法》第五十三条虽规定对侵犯合作社及其成员合法权益等行为&依法追究法律责任&，但对由谁追究、怎么追究等均无明文规定。第五十四条、第五十五条仅对申请登记中的违法行为作出原则规定，但对不申办注销手续等强制注销与规范退出未作明文规定，导致工商机关仅有登记监管权而无退出管理权；地方政府&保护&过度。地方政府&决定&合作社生存状况的现象比较普遍，许多早已退市的合作社受到了不必要&保护&，导致&水分&居高不下，退出监管无力；外部联动监管不足。工商、农业、税务、银监等职能部门之间普遍缺乏沟通，导致从事养殖类合作社设立登记时提供的《动物防疫条件合格证》有效期虽已届满但既未变更也未作注销的，工商部门无从得知和把握；工商监管机制不健全。一法一条例规定农民专业合作社免于年度检验、免于经济处罚，对其违法行为只能采取责令改正、撤销登记、吊销执照等方式，虽可减轻合作社负担，却让工商机关等职能部门无法监管，导致合作社一经取得执照便远离监管。同时，存在监管理念错位，认为流通领域食品安全监管、打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品行为等&更重要&并&有抓手&，对无需年检的合作社不愿和不屑监管。此外，经济户口不实带来监管压力，因为合作社很少主动到工商部门办理变更、注销等登记，导致合作社长期处于&有生无死&状态，一旦进入市场便成为数据库中的永久数字，工商机关对其领照后是否经营、状况如何、是否存续等无从把握；工商机关内部联动不足。江苏省&二版软件&系统尚未设置农民专业合作社监管模块，不能及时在系统内部共享和共治违法行为，宿城分局办理宿迁农家乐园信息专业合作社分社登记时，发现其从主体到分社都存在超范围经营小额贷款业务等现象，但因地方政府领导打招呼、总社已在宿豫区和市经济开发区等办理若干分社设立登记业务等原因，导致监管失去前提、有心无力。
四、国内外农民专业合作社发展和监管的理论与实践
（一）国外农民专业合作社发展与监管的理论依据
20世纪40年代起，随着爱米里亚诺夫（Emelianoff）《合作经济理论》、恩克（Enke）《消费合作社和经济效率》等理论成果的相继出现，合作经济逐渐成为社会科学中一门独立的学科，经典理论包括季特的&合作制度由分取利润降为只赚工资(利息)无异于一场社会革命&、弗奎特的&合作部门学说&（合作社是插在私人部门和公共部门之间的由家庭、工匠、农场等次要部门构成的一个复合部门）、维尼的&人们的人际关系比资本地位更重要&、斯太茨和萨克斯顿的&按比例分担责任和分享利益，可以达到稳定的合作&等。近年来，随着新经济学、产权理论、公共物品理论、博弈论等理论成果的相继融入，合作社存在的合理性及其制度缺陷、合作社同样需要政府管理等理论体系日益成熟，为西方国家发展和监管农民专业合作社提供了理论支撑。
（二）国外农民专业合作社发展与监管的成功实践
从1844 年第一个现代意义上的英国罗虚代尔公平先锋社成立以来，合作经济在世界范围内得到很大发展，特别是美、西、日等国合作社，在提高农民组织化程度、保护农民利益、增加农民收入等方面发挥了积极作用。
1．美国农场主合作社发展与监管。1890年，美国曾颁布《谢尔曼反托拉斯法》限制农民专业合作社发展，但很快意识到美国农业不能没有合作经济，遂于1922年颁布《卡帕&沃尔斯坦德法》全面支持合作社发展（其国内称为农场主合作社），并在现代企业制度和市场经济高度发达的美国经久不衰。为规范合作社发展，美国重点在合作社组织制度、运行机制等方面实施干预：一是规范成员资格。根据合作社加工业务量确定投资规模，计算出总股本和接受社员数量，入社社员必须承购美元股金且一般不能自由退股、只能转让；二是规范交货权。社员享有同投资额相当的交货权，权益(包括增值收益和购值损失)可转让，社员须承购与其农产品交售配额相对应的股金；三是规范股本金运用。股份具有可交易性、永久性和稳定性；四是放开发展加工业。通过放开加工业市场准入，提高产品附加值，增加社员收入；五是规范内部管理制度。将传统合作社&一人一票制&民主管理同委托专家管理相结合，允许非社员参加理事会并外聘专家参与经营管理；六是规范利益分配机制运行。主要以交易权分红返还为主的方式；七是推动主体转型。顺应社会经济环境的变化发展与市场竞争的日渐激烈，推动合作社向公司化转型发展。
2．西班牙蒙德拉贡合作社发展与监管。西班牙根据《联盟合约》组织原则，确定六个方面重点监管领域：一是保证民主决策与管理。设置成员大会、监理会、经理部、监察委员会等机构，明确成员大会为最高权力机构，成员按&一人一票&决定一切大政方针，并充分参与决策和管理；二是规范经理责任制。日常经营管理工作实行经理负责制，全权处理生产经营中的问题矛盾；三是实行内部成员与专家管理相结合。专门设置管理和社会事务委员会两个独立咨询与监督机构，由经理等高级管理人员、受雇的有特殊经验和技能人员组成，专门负责提交决策建议；四是完善制衡机制。缩短委托代理关系链，避免委托人&廉价投票&或&搭便车&行为；五是剩余索取权有限制转让。剩余索取权一般不可转让，成员离开只能将剩余索取权转让给合作组织或组织内其他成员；六健全内部激励约束机制。规定凡加入合作经济组织成员均需交纳一定数量资本金，合作组织内部人士均有剩余控制权和索取权，形成产权基础上的自我约束。因与公司制监管更为接近，蒙德拉贡合作社被看作合作经济中的范例。
3．日本农协发展与监管。1961年，日本政府颁布《农业基本法》、《农协合并助成法》以确立和巩固农协地位，并重点采取四项措施以加快和规范合作社发展：一是规范指导行为。授权农协对农民提供优良品种、栽培技术、生产计划、种植业结构调整等全方位生产指导，促进技术开发，提高成员经济效益；二是规范销售行为。农协内部寻找和培养擅长市场营销的社员，聘其担任市场营销部经理，并从社会上海选营销能手，培养一大批市场营销专家，促进了农产品销售；三是规范生产生活资料集中采购。要求农协根据社员需求统一从生产厂家批发生产资料以减少流通环节，使社员获得的生产资料价格比零售价便宜许多以降低成本；四是规范信用合作。立法规定农协可以自办信用事业，有余钱社员可将暂时不用闲钱存到农协信用社，需用资金社员能从农协信用社获得贷款，且存贷资金大都有息，同时辅以从银行贷款、企业预付农产品收购款等融资方式，缓解资金不足状况。
五、中外合作社比较分析与我国存在问题
（一）发达国家之间的比较分析
比较发达国家发展和监管农民专业合作社的实践经验，虽然措施有所侧重，但做法基本相同，方向基本一致，为我国提供了有益借鉴：一是完善法律体系。注重以立法的形式确立农民专业合作社法律地位，从法律角度扶持和规范合作社发展，如美国除国家立法外，密歇根州早在 1865 年就通过承认合作购买和销售方式的地方性法律；二是健全组织体系。严格制定并执行合作组织章程、产权制度、内部机构、财务管理制度等规章制度，以此规范合作社运作，如日本农协实施三级系统组织体系并与行政系统相对应，利于政府农业政策贯彻执行；三是提供政策支持。依法制定支持合作社发展的政府优惠政策，鼓励农民联合起来进入市场，在合作社发展中体制和执行国家农业产业政策；四是推进全程合作。全面推动农产品生产及物流、加工、销售等各领域合作，重点是增加农产品附加值，借以提高成员收益；五是推进横向合作。鼓励合作社成员跨区域联合，支持合作社通过参股等方式与非农领域公司合作，借以解决资金不足问题；六是以公司化发展提高和保护合作社利益。尊重并支持农民专业合作社从成立之初的非赢利性互助组织向赢利性目标发展，新一代合作社表现出明显的公司化发展倾向。
（二）中国与发达国家间的比较分析
1．实践基础薄弱。由于诸多原因，我国农村合作经济组织发展过程异常曲折，大体经历了农业合作化(年)、人民公社(年)、农村新型合作经济(1983年以来)三个时期，其中第三时期又可细分为萌芽（年）、起步（年）、快速发展（2007年一法一条例颁布后至今）三个阶段。显然，与西方发达国家漫长的市场经济基础与合作经济历程相比，我国长期的小农经济与计划经济基础上的农民专业合作社发展明显不足，多数合作社要么是被&赶鸭子上架&，要么是&摸着石头过河&，合作社自身的发展愿望、合作理念、现代化意识等非常欠缺，整体闯市场与抗风险能力普遍低下，某种程度上尚不具备完全的市场主体资格与能力&&以美国为例，目前全美约有农场主200万人，其中约82%加入合作社，由合作社加工的农产品占80%，70%的出口农产品由合作社实现，西班牙、日本等总体占比虽然略低，但单个合作社的经营水平与组织能力等普遍较强，而我国以宿迁市为例，目前7981户合作社（不计大量&水份&）仅带动入社农民23万人，仅占全市310万农民的7.4%，所影响和实现的市场份额更不足一提。
2．理论基础缺乏。在西方发达国家，政府干预经济主要有促进性和管理性干预两种方式，并已形成相对成熟的理论体系，用以指导对各类市场主体的发展与监管，而我国尚未形成完整的农民专业合作社的理论体系，合作社发展与监管没有完善的理论支撑：促进性干预热情大于理性。法律要求政府、农业行政主管和其他有关部门及有关组织通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才扶持以及产业政策引导等多种措施促进合作社发展，并专门设置扶持政策，对合作社发展给予&超国民待遇&，明显带有&功利化&倾向，即每强调一项事物就扎堆出台优势政策，过段时间再集中关注又一新生事物，对原事物则热度大减少甚至不再过问，这种运动式政策扶持不利于合作社的可持续发展；管理性干预严重不足。现代市场经济条件下，管理一直是国家干预经济最主要手段之一。目前，我国对合作社的管理性干预主要是规范治理结构、分配与责任制度，但制度设计方面未能妥善处理民主与效率的辩证关系，过分强调效率优先民主，导致成员大会不常召开、理事长决策&一言堂&、监督机构缺失、一人一票民主决策流于形式、责任制执行走过场等弊端。
3．法律基础缺失。客观地说，为体现国家的扶持发展导向，一法一条例更像是政策而非法律，从经济法的视角看存在诸多缺失：判断标准缺失。虽规定农民专业合作社是在农村家庭联产承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织，但对何为农民、何为专业、何为同类农产品生产经营者、服务提供者及利用者、提供者等均未明确界定，判断标准的缺失必然导致国家干预范围难以界定，造成不应享受优惠政策的市场主体利用法律空隙享受优惠，从而形成事实上的不公平竞争，背离了立法初衷；法律条文模糊。&县级以上各级人民政府应当&、&章程应当载明有关法律、法规规定的事项&等原则性表述降低了法律效力，不便于依法监管；配套立法滞后。虽确立合作社法人资格、承认其可以进入市场从事经济活动，但《无照经营取缔办法》、《食品安全法》、《商标法》等均未提及农民专业合作社，导致职能部门发现违法时没有处罚依据，只得采用责令整改等方式，造成部分从事化肥、农药销售的申请人本该申请企业或个体工商户登记，却故意申请农民专业合作社登记，看中的正是工商机关无法律依据勒令其退出市场。更突出的问题是，我国缺少合作社退出法律依据，条例只对登记事项发生变更而未申请变更登记、因成员发生变更使农民成员低于法定比例满6个月、从事业务范围以外经营活动、变造出租出借转让营业执照等四种行为作出强制退出规定，但由于缺少年检等实质手段，导致法律实质上被架空。
六、合作社监管和退出机制框架与内容
（一）监管机制的框架与内容
一般认为，监管机制是以客观规律为依据、以组织结构为基础、由若干子机制有机组合而成的监督与管理原理、制度与方法体系。根据管理学原理，借鉴发达国家经验，我国农民专业合作社监管机制应该包括三大部分：
1．合作社监管运行体系。指合作社的监管机构、系统功能与运行原理，包含三项内容：(1)监管机关，即合作社发展由谁引导、由谁监管等；(2)监管职能，即引导机关的主要手段、监管机关的职能边界与履职方式等；(3)运行原理，即引导与监管如何适应合作社发展客观规律，符合各阶段的固有特征与发展需求等。从工商行政管理的视角出发，应立法明确合作社发展由谁引导、由谁监管及引导、监管的主要手段、职能边界、履职方式等，既要对工商部门市场准入把关权予以明确，更要授权工商机关行政处罚等相关权限，形成从市场进入到运作到退出的全程监管法律授权。
2．合作社监管动力体系。指管理系统动力的产生与运作的机理，包含三项内容：(1)利益驱动，即是否因意识和感受到接受监管利于合作社做大做强，从而为了自身长远发展自觉接受监管、主动配合监管；(2)政令推动，即管理者是否因畏于法律的不作为惩处与乱作为惩罚而下达行政命令、被动实施管理，从而为了提高效能自觉实施监管；(3)社会心理推动，即管理者是否通过教育等手段，激发合作社诚信经营、谋求做大的积极性。
3．合作社监管约束体系。指对管理系统行为进行限定与修正的功能与机理，包含四项内容：(1)权力约束，即既通过法律与执法、司法对合作社运行进行约束，又要对执法权的拥有与运用进行约束；(2)利益约束，即既要运用财政支持、税收优惠等物质利益为手段扶持合作社发展，又要对合作社运行的利益因素特别是成员利益等加以保护和约束；(3)责任约束，即通过明确合作社决策层管理层及相关人员的责任，来限定或修正合作社经营行为；(4)社会心理约束，即运用教育、激励、社会舆论、道德与价值观等手段形成内生压力，约束管理者及人员行为。
（二）退出机制的框架与内容
一般认为，退出机制是指合作社作为法人退出市场、不再存续经营的制度体系，核心是合作社法人资格的消灭，即民事权利能力或行为能力被剥夺或丧失。从退出原动力看，合作社退出机制包含主动退出与被动退出两种因素体系，其中主动退出的特点是主动要求离市，被动退出的特点是强制性被迫退市。借鉴发达国家退出监管经验，参考《公司法》等法律规定，我国合作社退出机制应该包括三个部分：
1．退出发现与预警体系。指对合作社发展与存续状态、不办理退出手续可能带来危害等现象的市场调查、分析发现、提醒预警等管理体系，包含三项内容：(1)市场巡查发现，即按照登记后定期回访、常规市场巡查等制度要求，及时发现合作社是否存续与经营，并在适当增加相应模块的&二版&管理系统加以必要标记；(2)年检申报发现，即在规定合作社定期年检（为体现扶持政策，可规定合作社每两年申报一次年检）的基础上，由其自行申报存续与发展状况；(3)实地回查发现，即工商机关根据年检申报及巡查回访要求，实地察看合作社存续经营状况，对虚假申报或回查证实已实际退市的合作社明文提醒，敦促其说明情况、办理手续。
2．退出登记与监管体系。指在修改和完善现行法律体系（重点是《农民专业合作社法》第八章）的基础上，对合作社退出市场的规范登记、当事方权益保护、有关纠纷处理等行政管理体系，包含六项内容：(1)停业整顿。由政府或其职能部门责令有净资本风险过大、自行整顿无法达到规定条件、发现严重违规行为等情况的合作社停止经营、进入清算；(2)责令关闭。由政府或有权职能部门责令某合作社依法予以关闭、进入清算程序；(3)吊销经营资格。由工商机关吊销合作社营业执照；(4)撤销法人登记。由工商机关对违法违规经营特别严重、存在巨大经营风险的合作社注销法人资格，使其不再从事经营业务；(5)行政清理。被处置的合作社被撤销或责令关闭后用，政府进行后续处置，一般是撤销后进入破产清算，经整改符合条件的可以恢复经营；(6)破产。参照《企业破产法》相关规定，对符合规定情形的合作社由地方政府直接向人民法院提出申请，进入破产清理。
3．转型引导与救助体系。指对有可能以其他组织方式转型经营的合作社予以引导和救助，使其机构体系与经营业务得以变更、存续或转型，包含三项内容：(1)政府救助。规模较大、入社成员多的合作社倒闭可能会重创地方经济，甚至危及社会稳定，此时，应由地方政府予以外部救助、引导自我救助，其中外部救助主要由政府通过财政支持的方式对合作社实施救助、帮助其渡过难关；(2)并购重组。在其他市场主体有条件和有意愿的情况下，由其完成合作社并购，进而转入业务重组，以文明的方式改变合作社倒闭命运； (3)转型发展。引导和支持有条件并有意愿的合作社转型升级为公司制有限责任企业，使其在全新平台上发展壮大。
（一）完善法律体系，实现依法干预
1．明晰法律概念。明确界定&合作社&及与之相关的&农民&、&专业&、&同类农产品生产经营者&、&服务提供者&、&利用者&、&提供者&等概念含义与判断标准，全面压缩&伪合作社&的生存空间，避免因政策执行走样背离立法初衷。
2．完善金融立法。作为向农民专业合作社提供长久金融支持的重要机构,农村商业银行、村镇金融机构等具有重要作用，应该充分运用国家干预的积极一面，促进《商业银行法》与相关村镇银行法相协调，引导各类资本流向农村商业银行、村镇银行，避免因制度不善造成合作社金融服务空间拓展障碍。当前，可借鉴欧盟诸国合作银行模式，建立新型农村金融机构如合作银行等，充分发挥合作银行网点多、更接近农村和农民等优势服务合作社发展。
3．完善担保立法。弥补现行担保法仅针对一般债权债务关系、对信用担保未加规定、难以为合作社提供信用担保等不足，切实完善担保立法，加快建立农村小额信贷担保机制，使合作社信用担保体系更趋规范和健全。
4．完善竞争立法。针对合作社&天然弱势&主体地位，从立法上适度予以合作社可能参与竞争的资格准入、项目保护等优先保护，授权政府通过优先安排采购合同等方式予给合作社更大的竞争空间，对旨在提高经营效率、增强竞争能力的合作社联合协议给予反垄断法豁免。
5．细化法律条文。针对法律条款过于笼统等问题，建议细化表述财政如何支持、对符合何种标准的合作社进行支持、税收政策如何优惠、科技与人才扶持以何形式出现等相关内容，致力提高法律的可操作性。
6．完善硬性条款。对&依法追究法律责任&、&由登记机关责令改正&等设置刚性责任与处罚条款，明确责任如何追究、合作社法人或其成员如何承担相应责任等。
（二）提高服务水平，实现促进干预
1．开展专题调研，界定主体资格。由地方政府主导、农委牵头、工商部门配合，进行农民专业合作社基础情况调查，分清主体真伪，对符合规定与实质要求的确认主体资格，对不合规定、打政策&擦边球&、揩国家&财政油&的伪合作社及时变更登记，确保财政支持等公共资源用到实处。
2．实施柔和管理，加大扶持力度。对符合实质要件、实际从事经营的合作社，更多地采取指导的、间接的而非强制性的、直接的管理措施，按照公共政策的过程公开与结果公平要求，对农民专业合作社这一天生的弱质主体加大扶持、引导和鼓励、帮助力度，更充分地执行《农民专业合作社法》第八条&通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才扶持以及产业政策引导等措施&及第九条&县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织,依照本法规定,依据各自职责,对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务&等规定，确保国家财政支持与税收优惠等切实用到合作社启动资金扶持、优质人才招募、信息技能培训、质量标准认证、基础设施建设等急需之处，努力提升合作社的总体经济实力与自我积累能力。
3．强化政策引导，创优发展环境。真正把合作社当作独立的市场主体对待，切实从实施国家农业支持保护体系的高度，公平公正地给予合作社产业政策支持，界定政府职能边界，既不因过度服务浪费公共资源、形成实质不公，又不因公共服务缺位贻误发展机会、扼杀新兴主体，努力培养农民专业合作社的自信、自立、自强、自尊的意识与能力。
（三）转变发展理念，实现管理干预
1．不断破除思维误区。深刻理解市场经济条件下市场失灵与政府失灵同样存在的管理规律，辩证发挥市场&看不见的手&和政府&看得见的手&的应有作用，切实扭转一提发展就全面放开、一提规范就全面取缔的错误思维，综合运用促进性与管理性两类手段，引导和规范合作社健康发展。
2．放宽成员资格限制。改变无民事行为能力公民不能成为合作社成员规定，允许无民事行为能力人通过委托代理人等方式处理与合作社的权利义务关系，支持从事与合作社业务直接有关的生产经营活动并能为合作社提供服务的企业、事业单位或社会团体等成为合作社成员。
3．健全民主表决机制。在保证选举决策公正合理、对差额表决权及附加表决权做相应表决事项范围、比例等限制性规定的基础上，借鉴美国等西方国家新一代合作社实行有最高限额限制的、一人多票的差额表决权机制的内部管理办法，允许不同类型和规模合作社视成员具体情形采取一人一票基本表决权、一人多票差额表决权、附加表决权等多种机制相结合方式，如对普通成员实行一人一票、对出资较多和交易量较大及有技术或管理优势的成员(限自然人成员)实行一人多票，而对出资额或与本社存在较大交易的企业、事业单位和社会团体成员可享有附加表决权。
4．加快构建长效机制。借鉴上海、沈阳、武汉等地方政府给予农民专业合作社免征增值税、印花税等税收优惠及给予小额信用贷款、用地、用电等支持的做法，给予合作社豁免全部赋税的税收优惠，着力在构建具体管理制度方面下功夫，如建立生产标准规范、实施标准化生产、开展技术和培训服务、打造品牌及无公害与绿色农产品认证、合作开发和推广新品种新技术等。
（四）尊重经济规律，实现分类监管
1．尊重成长规律，实施国家干预。参照企业生命周期理论，农民专业合作社生命周期大致可分为引入期（标志性事件是《农民专业合作社法》颁布实施后合作社成立、建设与发展步入法制轨道）、成长期（会员增多、规模扩大、管理进步，末期可能出现文牍危机）、成熟期（向纵向一体化、横向一体化等多元化方向发展，社员继续增加，社间合并加剧）、分化期(或进入衰退直至消亡，或变异为公司等法人企业及公益事业，或维持合作社形式并继续成长)四个阶段。在合作社引入期，政府应主要担当引导者和扶持者角色，引导、鼓励和扶持其健康发展，重点在创造平等竞争的内外部环境上下功夫，广泛提供政策宣传、技能教育、知识培训等公共服务，普及合作知识，提高合作意识，引导合作社按经济规律办事，既重数量、不断壮大合作社队伍，又重质量、逐步规范合作社运行。这一阶段，工商机关应完善登记制度，启动实质审查，审查内容应包括合作社是否有经营实体、设立登记是否为全部成员的真实意思表示、注册资本与经营规模是否存在虚报行为等。在合作社成长期，政府应重点做好合作者与服务者，逐步淡出引路人角色，重点从创优外部环境上下功夫，对农业的支持保护政策逐步通过合作社加以实现，并在产品推介、对外宣传等方面加强与合作社合作。在合作社成熟期，政府要积极做好协调者，倾听合作社声音，协助处理好合作社与社员、与其他合作社、与企业及与政府间矛盾，为合作社健康发展清除障碍。在合作社分化期，政府应重点作好退出监管工作（参见以下内容）。
2．尊重管理规律，推进归口监管。根据责权利相对应的法学与管理学原理，借鉴西方国家成立合作社部、合作社局等机构专门从事合作社服务与监管的做法与经验，清楚界定农委、质监、工商等职能部门的监管职责，确保实现归口管理。首先，要明确归口部门，由省级以上政府明确划分部门职责，建立从上到下、归口负责的职能体系，明确或设立合作社监管与退出管理机构，职责包括制定监督调查程序和内容、审查合作社经营变更情况并动态跟踪、监控退出市场的合作社等，推动职能部门各司其职，避免因职责划分不清造成推诿扯皮。其次，明确监管重点，在合作社财务管理、民主程序管理、综合监管体系与制度等方面予以重点规范，从各部门职责出发，建立一套同时包含软硬件的考核评价体系，以考评结果作为政府扶持的标准，让合作社明确发展方向，提高政府资金使用效率，并保护社员等合法权益。
3．尊重主体差异，深化分类监管。一是完善&二版经济户口&等管理系统，将从事农产品加工、农资销售等特定领域的农民专业合作社纳入重热点行业监管，对其他行业的合作社则放松规制、不予监管。二是建立定期回访制度，参照个人独资企业等监管办法，在合作社设立后一个月和正常经营的固定期限进行回访，对提交虚假材料或不正常经营的责令整改，情节严重的撤销登记。三是完善日常巡查制度。重点检查合作社登记事项发生变更是否申请变更登记、是否因成员变更使农民成员低于法定比例满6个月、是否从事经营业务范围以外的经营活动、是否变造出租出借或转让营业执照，对有以上违法行为之一的责令改正，情节严重的吊销营业执照。四是加强信用体系建设。将合作社违法与失信行为及时录入监管系统，加强信用评价结果运用。五是加强商标行为监管。引导合作社结合自身特点申请商标注册，大力培育、发展农副产品集体商标、证明商标，争创知名、著名和驰名商标，提高农副产品附加值和市场竞争力。六是强化产品质量监测。针对目前合作社多为初级农产品生产销售之实际，致力加强与农业、动检、渔政、质监等部门的合作交流，积极探索质量安全追溯、预警机制和应急处置等机制，实现从生产领域到流通领域再到千家万户的产品质量全程管理，切实保护合作社品牌利益和消费者合法权益。
（五）提高服务层次，规范退出监管
在合作社分化期，政府应做好环境创造者与权益维护者，针对可能出现的三个发展方向，规范实施退出监管：
1．强化风险管理，建立预警体系。在合作社层面，建立覆盖所有部门和岗位、贯穿所有业务过程和环节的风险管理制度及流程，在理事会专门设立风险管理委员会。在政府和职能部门层面，建立由风险指标、预警界限、数据处理、信号显示等组成的风险预警系统，及时关注敏感指标，确定指标预警限值，得出风险综合指数，适时发出风险预警。
2．强化退市管理，规范程序执行。对符合退出条件的加强退出指导与监管，内容包括对退出合作社实地检查，核查其有无从事与清算无关的经营活动，对合作社继续从事与清算无关经营活动的责令停止违法行为，对成立清算组的督促办理清算组备案，并于合作社清算结束后指导其依法办理注销登记。同时，建立合作社退出公告制度，对吊销执照、已办注销登记、进入清算程序、查无下落等合作社予以公告。
3．强化权益保护，维护退出秩序。做好退市合作社的资产性质变更监管工作，保障成员利益，避免损害集体和私人利益行为发生。同时，妥善引导经营失败的合作社退出市场，做好权利相关方的权益维护工作，避免引发社会震荡。
4．强化发展引导，推动转型升级。制定并严格执行政策法规，允许合作社灵活变动，按照市场规则选择转型方向，引导符合条件及有发展潜能的合作社转型升级为公司制企业，引进新的资本筹措方式，使合作社以新的组织形式适应更激烈的市场竞争，在新平台上实现更大发展。
（课题组成员：赵宗安 许尔平 彭军 吴玥璇
执笔：赵宗安）
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