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滇ICP备号-1新形势下烟草专卖管理面临的若干问题探讨 - 中国烟草资讯网
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新形势下烟草专卖管理面临的若干问题探讨
　　来源：
众所周知，我国从1982年实行烟草专卖以来，烟草行业取得了巨大发展。1994年烟草行业实现税利55c亿元，比实行专卖前一年1981年的75亿元增长6.3倍。&实践证明，实行烟草专卖是我国一项成功的改革政策，必须毫不动摇地继续坚持。&(国务院《关于进一步加强烟草专卖管理的通知》)
需要探讨的问题
但是近两年来，在社会主义市场经济条件下，专卖管理遇到了新情况、新问题，它既有思想认识上的疑惑和争论，又有实际工作中遇到的问题和矛盾。既有来自我们烟草行业内部的，又有来自行业外部的，还有相互交叉的。概括起来，当前在卷烟流通领域中专卖管理突出需要探讨的问题是：
一、清理整顿非法卷烟批发市场遇到阻力
目前，全国各地未经国家、省级烟草专卖局批准的卷烟批发市场达264个，这些市场的共同特点是违法经营卷烟，大量销售和批发走私洋烟和假冒卷烟，无证批发国产卷烟，严重干扰了卷烟流通领域里正常渠道的经营，使烟草税利流失，国家财政收入减少，并诱发各种刑事犯罪，扰乱社会稳定。
以北京为例，最大的木樨园非法卷烟批发市场于1993年被彻底取缔，引起社会很大反响，效果很好。但事隔不久，有些人认为建立市场经济，就意味着卷烟也应自由竞争，这样才能搞活市场。于是，一度被彻底清理的非法卷烟市场，重新开始出现。从对北京2个较大的卷烟市场的调查来看，共有烟摊210户，违法经营十分严重。有95％烟摊经营或批发走私洋烟，70％经营假冒名优烟，90％无证批发卷烟。两个市场平均年销卷烟50万件左右，偷漏税达一千万元，实际上已成为非法批发和倒卖走私洋烟和假冒烟的集散地，严重影响了社会治安。经营人员成份复杂，受过刑事处分和劳教过的人员占总数12.8％。这些人常以坐过&大牢&自居，见利忘义、欺行霸市、打架斗殴、恶习不改，动辄以&玩命&要挟执法人员，不服从管理。
我们对两市场的清理整顿方面做了大量的工作，从耐心教育疏导到突击检查，从对摊贩上法制课到与地区政府和工商干部座谈，深入地进行教育工作。但是收效不大，违法经营行为还是屡禁不止。究其原因是金钱的诱惑使烟贩们铤而走险，地方保护主义使他们有恃无恐。
1994年8月，我局正式向市政府、国家烟草专卖局写了调查报告，提出：对两市场先采取疏导方针，如经过教育改造，市场逐步走上依法经营轨道，则予以试办；如违法经营活动仍难以遏制，则采取坚决措施予以取缔。但由于各方面认识不一致，担心取缔了影响稳定、安定，致使清理整顿非法卷烟市场的工作进展缓慢。
二、联合执法面临严峻考验
烟草专卖管理是专卖、工商、公安、技术监督、海关缉私等诸多执法部门及地方政府共同实施管理的综合性活动。实践证明：仅靠烟草专卖部门独家管理是难以管好烟草市场的，只有联合执法、齐抓共管、综合治理，才能管好卷烟流通领域正常秩序，保证烟草行业稳定、协调、健康地发展。
过去的几年中，我们在联合执法方面取得了一些成绩和经验，与执法部门之间建立了良好关系。但是，随着市场经济的建立和发展，《烟草专卖法》的颁布实施，管理职责、权限发生了变化，原有的管理机制与利益机制之间矛盾越来越大，齐抓共管的力度逐渐减弱，突出表现在两个方面：
一是不同执法主体的管理职责缺乏明确的界定，在实践中没有很好落实。如《烟草专卖法》规定，卷烟批发、运输环节由烟草专卖部门负责；香烟缉私由海关负责；无证经营零售卷烟、假冒商标的烟草制品和倒卖烟草制品等由工商行政管理部门负责。但由于种种原因，各执法主体职责范围内的工作，有的不到位，有的怕越位，有的管得不够或没管好，致使当前零售卷烟市场比较混乱。
二是不同主体的利益要求越来越突出，且同管理发生了矛盾。如有的因自身经济利益，对非法卷烟批发市场取缔不力，有的甚至同地方一起开办卷烟批发市场。据对北京滨河路非法自由市场的调查，每个摊位每月要缴纳管理费、税收等各种费用一千九百多元。这样高的赋税，客观上刺激烟贩进行违法经营活动。烟贩们说，不经营走私烟就赚不到钱。而我们有的地区和部门为了一点利益，对违法经营活动不闻不问，熟视无睹。他们虽然搞了一个所谓《个体烟摊经营保证书》，保证书中写着&三不经营&：不经营走私洋烟、不经营假冒烟、不批发卷烟。如违反保证书，轻则批评教育罚款，重则吊销营业执照。实际情况是&三不经营&变成在合法保护伞下的&三经营&。还有，在联合执法中有的为了利益问题争夺案件处理权，关系搞得较僵；有的则平分秋色；有的为了收购价格问题而讨价还价。凡此种种，说明在新形势下，联合执法遇到了新的问题。
三、现行的管理体制遇到强烈挑战
北京现行的专卖管理体制是行业管理、共同管理、委托管理三种模式。这种管理体制的形成有其历史原因，也曾发挥过很好作用，但从适应市场经济的要求看，目前已暴露出种种弊端：
一是管理不到底。目前专卖管理体制远远不能适应需要，全市18个区县中，建立专卖分局的只有5个，2／3地区仍是委托管理，他们发挥作用十分有限。所以专卖管理不到底的问题比较突出。
二是管理不到位。应该肯定，委托的区县专卖管理所对全市的专卖管理工作曾起到了积极作用。但是，在市场经济下，比较普遍存在着重经营、轻管理的问题。回顾最近两年的年检换证率，好的专卖管理所完成年检率也只有30-40％，差的还不到10％。在净化卷烟市场、打击违法经营中，不少区县的专卖管理工作基本上没有开展，有的全年没有处理一起案件，实际上是名存实亡。
三是体制不规范。《烟草专卖法》规定，在没有设立专卖行政管理部门的区县，烟草专卖部门要委托工商部门发证管理。而我市对2／3区县实行委托经营和授权管理的组织形式，发证管理权仍然是专卖所负责，显然是不符合《烟草专卖法》的。在实际工作中，委托三级批发和授权专卖管理所的职能是合一的，由于利益的影响，必然用专卖管理保护其经营，确实存在违法经营问题。据我们对全市101户委托三级批发和转批进行调查，其中45户基本停业，56户继续进行三级批发卷烟业务，其中存在各种违法问题的占70％左右，有的违法问题还比较严重。
四、农村的专卖体制和销售体制不到位
国家局&关于进一步建立和完善农村卷烟批发网络的意见&指出：用两三年时间逐步建立起以烟草行业为主体的完善的农村卷烟批发网络。这是十分正确的举措。北京全市城乡还没有完全建立起自己的专卖体系和批发网络，农村主渠道的卷烟批发阵地大大缩小，取而代之是由烟贩子和个体承包经营者占领卷烟市场。最近对通县农村市场调查表明，过去在计划经济条件下，供销社的主渠道作用很大。如1989年，供销社向农村市场销售卷烟7500大箱。但在1994年只销售315大箱，下降了96％。我们委托的几个卷烟转批点也逐步萎缩或失去作用。与此相反，非渠道卷烟批发发展很快。以县城五大个体烟贩为主，构成了辐射全县的卷烟批发网络，卷烟批发量约占卷烟销量的50％，而货源85％是市内外自由批发市场进的。个体烟贩货源充足，要什么给什么；而我们品种不全，且常搞搭配。个体烟贩价格随行就市，灵活变化，批发价要低4&10％；我们官商作风比较严重，服务不周到；个体烟贩实行&退、补、赊&三字销售服务方针，即质量不好包退，数量不足包补，资金不足赊销。我们的委托转批点确实竞争不过烟贩。基层供销社的同志说：&李鬼打跑了李逵。&加上专卖管理不到位，乡镇一级没有专卖管理机构和专卖人员，卷烟非法批发基本上是放任自流，走私洋烟和假冒卷烟随处可见，周边地区卷烟非法运输日趋严重，我们管理的力量有限，难以遏制。所以，在农村个体卷烟批发已基本垄断了卷烟批发权和价格调控权，形成了以个体批发为主的农村卷烟批发网络。
五、内部管理上的问题不容忽视
在全国烟草专卖管理和销售工作会议上，关政林、潘必兴两位领导同志对内部管理问题的严重性、危害性讲得非常深刻、全面，违反烟草专卖法的现象发生在行业外部，根子却在内部。管好内部是搞好专卖管理工作的关键，这是非常正确的。从目前来看，内部管理有以下几个主要问题：
1．烟草行业内部专卖意识不强。在实际工作中确实存在着把加强专卖管理和业务经营对立起来的问题，当生产经营和专卖管理发生矛盾时，重经营，轻管理。有些地区、部门则把专卖管理单纯看作是一条鞭子、一根棍子，打外部，不打内部；只管进不管出，搞地区封锁；甚至不管你是集体还是个体，系统内还是系统外，随意供货。这种把国家专卖变为地方专卖的做法在我们行业内部比较普遍。
2．烟草行业内部经营大权旁落。有些经营单位片面强调放开搞活，单纯追求经济效益，全年的卷烟销售任务一、二个月就完成。他们不考虑繁荣市场，保障供给的需要，特别是保障农村市场的需要，搞&大进大出&，卖大户。个别单位聘任烟贩子为业务人员，为他们提供证件、帐号，使他以烟草系统职工的面目出现，参加订货会、交易会，自由地出省进行卷烟购销活动。还有系统内第三产业，有的违反国家局规定，搞变相卷烟批发，向系统外和个体烟贩批发，使这些卷烟(包括罚没走私洋烟)又流到非法卷烟批发市场，导致恶性循环。这样做的后果，既冲击了卷烟流通领域里正常秩序，又造成国家财税流失，严重削弱了烟草专卖的垄断地位。
3．烟草行业内部权钱交易者有之。有的人乱批条子，乱开口子，自己从中捞取好处，给不法分子可乘之机，严重干扰了市场。一年来烟草行业查处的各种典型案件，有的是内外勾结，有的就是我们一些企业领导人干的。
4．专卖执法难度越来越大
一是《烟草专卖法》规定中有关执法部门的职责分工不明确，使查处无证经营、打击投机倒把走私贩私洋烟和制售假冒卷烟的案件缺乏法律根据。工商管理部门不到位，烟草专卖部门又怕越位。这已成为流通领域中卷烟市场秩序比较混乱的原因之一。
二是有关法规、规章不配套。《烟草专卖法》颁布实施虽然已有三年多，但与之相配套的《实施条例》和《细则》迟迟没出台。其他一些常用的规章、政策也没有及时修改补充，实际执法中缺乏可操作性的依据。
三是说情风越来越多。当前专卖管理人员反映比较多的是：说情风严重，查处案件难上加难。一起违章违法的案件，往往有上下左右、四面八方为其说情。甚至一些个体烟贩违法活动被查处，仍有众多人为其说情，给予照顾，要求从轻处理。由于这些违法单位的法人和个体烟贩神通广大，认识方方面面的人员，客观上使违法案件得到一定程度的从轻从宽处理。这样一来，他们有恃无恐，屡教不改，后果严重，影响很坏。
四是专卖管理人员执法素质急需提高。专卖管理人员可以说是烟草系统的&法官&，应具备一定的法律水平和政治思想水平。从目前来看，专卖队伍的整体素质是好的，大多数专卖人员法制观念较强，有一定执法水平和能力。目前主要问题是：有些同志素质不高，法制观念不强；有的在执法过程中有随意性；有的以言代法；有的有法不依；有的在处理案件时显失公正；有的案件在事实不清的状况下就结案；还有的具体引用法规不规范、不准确；有的在处理关系复杂的案件时瞻前顾后，甚至丧失原则，等等。
采取的对策
以上分析的在市场经济条件下专卖管理面临的五个问题，其根子是在内部，如不采取措施加以解决，长此下去，将会自毁长城。因此，在当前强化专卖管理，必须从内部入手，正人先正己。
一、进一步学习《烟草专卖法》，强化专卖意识
首先从抓教育入手，组织干部进一步学习《烟草专卖法》和国务院7号文件，学习江明局长在《求是》杂志上发表的《经济体制改革与烟草专卖制度》文章，深刻领会其内涵。通过学习，澄清糊涂观念和种种疑惑。江明同志文章指出：&实行烟草专卖制度是适应烟草行业特点的主要改革举措。从一定意义上说，放是改革，收也是改革。当然烟草是一项特殊的改革，它的外在形式似乎不合&潮流&。别的在&放&，而它在&收&；别的商品越来越多地依靠市场调节，而烟草生产经营仍在较多地强调宏观调控等等。因而，从一般概念上就难于理解专卖的改革意义，这恐怕是对专卖产生各种误解和不正确认识的主要症结所在。&所以要在我们行业内部掀起一个学习专卖法规的热潮，使大家从思想上、理论上认识到：实行烟草专卖制度是适应烟草行业特点的重要改革举措，是我国一项成功的改革政策，不管社会上刮什么风，我们思想上要珍惜专卖法来之不易，毫不动摇地继续坚持和加强烟草专卖。
二、加强内部管理，建立内部的约束机制
烟草行业的政企分开问题一直是社会上议论的热点，也是我们行业内比较关心的问题。由于烟草行业的特殊性，它对外必须垄断专卖，对内要搞活经营，这样一来，专卖管理与生产经营需要形成一个有机的整体，目前还不能截然分开。这种一套机构、两块牌子、&三顶帽子&(局长、经理、书记)的政企合一体制，实践证明是起到了积极作用，但也带来一些问题。随着市场经济的发展，又出现新情况和新问题，这就需要考虑如何加强行业内部管理，建立内部约束机制，实行政企相对分开的问题。《烟草专卖法》规定，烟草专卖局既是烟草专卖行政主管部门，又是烟草专卖执法机关，应对烟草专卖品的生产、销售、进出口等依法实行专卖管理，而这种管理的重点应该是在烟草行业内部。而现行的体制又束缚内部管理的力度。因此，内部专卖管理机构与生产企业、销售企业，必须机构分设，职责分开。然后创造条件，逐步解决分灶吃饭、利益脱钩。只有政企相对分开，才能较好地解决内部矛盾，也才能较好地解决专卖管理目前普遍存在的查外不查内、查进不查出的弊端。而烟草公司作为企业，按照市场经济发展的需要，要逐步走向市场，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人。
三、逐步完善农村专卖体制，建立农村批发网络
从我们对通县农村卷烟市场调查来看，在农村个体卷烟批发已基本垄断了卷烟批发权，供销社的主渠道的作用已基本萎缩。根据国家局关于&进一步建立和完善农村卷烟批发网络的意见&和在新形势下搞活管好首都农村卷烟市场的要求，在对通县卷烟市场调查的基础上，以通县烟草专卖分局(分公司)为龙头，以通县各镇(乡)供销社为依托，以农村分销社为骨干，建立具有管销双重职能的农村基层卷烟销售网络和专卖管理网络。即由通县烟草专卖分局(分公司)负责在通县17个镇(乡)建立卷烟委托代批点并聘基层兼职专卖管理人员。同时，县公司、镇(乡)供销社实行逐级电话订货、送货上门。建立通县农村批发网点的根本任务是为零售服务，变坐商为行商，变等客上门为送货上门。采取上述措施，有利于搞活国营供销社商业，发挥主渠道作用；有利于繁荣首都农村市场，丰富农村卷烟供应；有利于增加地方财政收入，减少税收流失；有利于地产烟市场培育，培养首都名牌卷烟；有利于加强农村基层卷烟专卖管理，有效地遏制卷烟的非法经营活动，根除非法卷烟批发市场的滋生。
这项工作我局刚刚起步，在实践工作中已初步尝到一点甜头。江明局长对这项工作予以肯定，并希望我们反复实践，不断改进、提高、完善。我们决心总结&通县模式&，然后本着自愿互利的原则，以点带面，在本市其它郊县推行。
四、进一步加强专卖队伍的建设
(1)加强组织建设。从北京来看，当前要继续做好下伸机构工作，逐步使区、县都建立自己的专卖分局，形成全市性的专卖管理网络，这是在新形势下加强专卖管理的组织保证。同时，要充实、选调思想好、身体好、法制观念强、吃苦耐劳、勇于奉献的同志担任专卖干部，人员要配齐，交通、通讯工具要保证。
(2)加强法制建设。烟草离不开专卖，专卖必须依靠法制。目前，迫切要做的两项工作是：一是在《烟草专卖法》实施条例出台前，结合本市情况，抓紧制订和出台有关具体行政处罚规定，做到职责分明，执法有据；二是加强培训。组织专卖干部培训班，认真学习、深刻体会专卖法规和相关的法律、政策、规章，使专卖干部真正懂法，自觉守法，坚决依法办案。建立新任专卖干部上岗考试制度，凡考试不合格者，不能聘任为专卖执法人员。有计划、有组织地组织专卖干部走出去参观学习和深造，全面提高素质。要积极创造条件，加强在新形势下专卖管理工作中遇到的带有普遍意义问题的理论研究，不断地研究和解决问题。
(3)加强制度建设。主要是健全内部规章制度，如：罚没款收支两条线制度、每月一次分局长例会制度、重大案件合议制度、执法检查和自查制度、请示报告和审批制度、管销配合制度。特别是建立奖惩制度，对专卖意识强，办案水平高、有突出成绩的专卖干部给予物质和精神奖励，对违法或渎职的要给予必要的处罚，赏罚严明。
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如何更好地发挥“专销结合”的作用
　　烟草专卖的行政管理与经营管理职能虽然是分开的，但这并不是说专卖管理与市场营销就是彻底分开的，而是部门之间开展的职责分工，然而如何开展专销结合，如何在专销合作机制中充分发挥主动性，既是一个重要课题，也是现实工作中的一个难题。
　　正确认识专销结合
　　我国烟草行业实行的是各级烟草专卖局和烟草公司一套人马、两　块牌子，政企合一的特殊体制。专销结合就是烟草商业企业政企合一的管理体制在业务运行上的典型反映，专卖部门和销售部门的目标是一致的，都是为了增加国家积累，满足消费需求，都是为了管理和服务烟草市场，实现客户满意最大化和企业利润最大化。“专销结合”就是所谓的“经营服从专卖，专卖保驾经营”。它既是卷烟销售网络建设的需要，也是适应市场经济下现代营销的需要；既是巩固网建成果提高市场占有率的重要手段，也是应对我国加入WTO挑战的重要举措。只有专卖管理与卷烟销售的有效结合，才能保证烟草行业的持续健康稳定发展。　
　　目前专销结合还存在的一些问题
　　（1）专销双方难以达成全面的共识、主观能动性不强导致专销结合不够紧密，在对工作思考、安排上难以自觉地运用专卖专营这个有力武器。
　　（2）在新的订货模式下，专卖和销售人员的沟通似乎减少了，专卖人员对公司的业务情况缺少了解，给日常市场治理工作带来了不便，对于某些新产品或罚没品种知之不详，难免在检查中与经销户产生摩擦，不利于维护烟草形象。　
　　（3）信息反馈不及时，专销结合效果不理想。三员缺少直接交流，信息时效性不能保证，市场治理的效果自然不会满意，信息处理的结果也不可能及时反馈给业务人员，从而影响了专销结合工作的实效。　
　　（4）日常工作缺少监督或监督不力。实行新模式后，专卖管理人员和业务销售人员的工作内容发生了变化，有时顾于情面，使相互监督不能正常地发挥作用，难免在日常工作中出现相互推委现象，很不利于专销结合工作的正常开展，也不利于未来烟草行业的健康发展。　
　　有效做好专销结合应从几方面着手
　　（1）市场走访方面
　　市场走访中客户经理负责与零售户相互沟通宣传公司的销售政策和紧俏烟的分配计划，介绍新品牌上柜、维护明码标价，指导经营等；专管员则负责检查零售户有无亮证经营，有无违规烟摆放、同时积极向零售户宣传专卖法规的宣传，不断净化市场。虽然客户经理与专管员在市场走访中各司其职，但也需要相互配合、及时沟通。例如在货源供应、星级评定、办证条件等方面的宣传解释上保持口径一致；共同做好零售户的亮证经营工作；客户经理和专管员平时在走访和市场检查过程中要加强督促，共同对无证户、一户多证限期进行清理。专管员在日常的市场检查中、在对违法户的打击中发现问题，要及时告知客户经理，以便在货源上加以控制；客户经理在拜访过程中，送货员在送货过程中，对零售户的违规行为不能视而不见，要将发现的问题、零售户经营状况等信息及时通报给专卖部门，以便专卖部门及时采取措施，提高专卖检查的准确性和工作效率。共同努力营造一个良好的卷烟销售环境，使消费者能买到放心的卷烟。充分挖掘零售户，为卷烟销售工作打下基础。　
　　（2）信息反馈处理方面
　　信息既是做好营销服务的基础也是做好专卖管理的基础，以信息共享为基础，建立一种专销共同参与的动态市场分析机制，是专销结合的核心内涵。加强信息化工作，是为专销结合提供现代化的支撑体系，使专销结合信息反馈更及时、更准确、更全面，相互监督、制约的作用发挥得更好。客户经理与专管员要坚持信息互通，对每日工作中发现的问题，通过综合信息平台及时传递，消除信息孤岛，做到发现问题传递及时，部门即时落实，责任人限时解决。
　　（3）互相监督方面
　　客户经理与专管员日常管理要加强互相监督。客户经理与专管员在一起工作，互相之间存在着一种既相辅相承，又相互监督制约的关系。应该共同遵守规章制度，共同遵守行纪行规，保持一种良好的工作态势。
　　（4）会议讨论方面
　　客户经理与专管员应该每周进行交流和沟通，互通零售户卷烟销量、守法情况、市场情况等；定期对辖区市场专卖监管情况和卷烟销售情况进行一次动态分析，找准专销结合点；阶段性的召开专销联席会议，发挥“发现问题、分析问题、解决问题”的作用，强化信息反馈，实现专销结合的无缝衔接。每季度总结一次内部专卖管理监督营销、物流工作情况对存在的问题督促加以整改。
&　　市场是专卖管理的“晴雨表”，同时也是卷烟销售的“刻度尺”。新形势下的专销结合工作是一个新生事物，需要我们正确地面对形势，变压力为动力，针对存在的问题和不足，不断研究和创新，摸索出满足市场规律的专销结合科学管理方法，给卷烟营销提供一个良好的环境；使专卖管理部门能更好的向服务型机构转变，适应烟草行业改革的新要求。
来源：福建平和县烟草局
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辨证看待我国的烟草专卖制度
辩证唯物论认为事物内部包含的矛盾特殊性是区别于其他事物的特殊本质，只有认识了矛盾的特殊性才能找出正确解决矛盾的方法。由此，本文从具体问题具体分析的基本观点出发，运用矛盾特殊性的原理分析论证我国实行烟草专卖制度的重要性和必要性。
一、特殊的产品、特殊的行业需要实行特殊的管理
烟草及其制品是一种特殊的产品，烟草行业是一个特殊的行业。其特殊性主要表现在：
第一，烟草及其制品是一种有着长期和广泛争议，被公认为对人体健康有危害的嗜好性消费品。
近年来，“吸烟有害健康”的问题更是世人广泛关注的热门话题，在世界卫生组织的推动下，《烟草控制框架公约》已在全球生效，掀起了新一轮更加激烈的反烟浪潮。但是，吸烟又是一个历史性、社会性的消费习俗，已传播了500多年，目前全世界约有11亿多烟草消费者，仅我国就有3亿多烟民，面对如此庞大的消费群体，加之烟草又是一种合法的产品，陡然取消烟草的生产和消费显然是不现实的，只能是既要适当控制，又要适当满足。
第二，烟草行业的初级产品（烟叶）、主要配套产品（烟草专用机械、卷烟盘纸等）和最终产品（卷烟），都具有用途单一、专用性很强的特点。
也就是说，生产少了不能满足生产和消费的需要，生产多了又会造成资源的巨大浪费。比如，烟叶原料只能根据卷烟生产的需要来安排生产，种植少了不能满足需求，但种植和收购多了，则会造成很大浪费，严重损害烟农、企业、地方和国家的利益。再如，用于制造卷烟的高速卷接机组，其精密度和自动化程度相当高，但只能用于卷烟企业的卷烟生产，制造多了别无他用。由此可以看出，卷烟生产多少要根据市场需求；烟叶和烟机等配套产品生产多少，要由卷烟生产规模决定，客观上需要有计划地配套生产。
第三，烟草生产经营的整个链条带有十分明显的集中与分散相结合、现代化大生产与个体化小生产相连接的特点。
其初始端，即原料生产供应要依靠广大的烟农；其市场终端，即卷烟零售业务要依靠众多的零售商；其中端则是国有的现代化的大中型工商企业，负责着从烟叶收购加工到卷烟成品生产和批发销售的核心业务。可以说，烟草行业涵盖了“一二三”三大产业，与劳动就业、扶贫工作、社会稳定都有着直接的密切关系。目前，我国的烟叶主产区大多分布在经济欠发达的西部地区，全国的种烟农户和遍布城乡的卷烟零售户均在400万户以上，其经济生活与烟草行业息息相关。
第四，由于“吸烟有害健康”，世界各国政府都对烟草及其制品课以重税，实行“寓禁于征”的政策，我国亦是如此。
这样一来，烟草行业就自然而然地成为国家和地方经济建设的一个重要财源。同时，烟草行业又是一个投资较少、见效较快、获利较多的行业。在这样一种情况之下，如不加强科学、严格、有效的管理，很容易出现两大问题：一是盲目发展、重复建设，我国历史上曾经几次出现过的烟叶超种超收以及小烟厂盲目建设、超产的现象，就是一个明显的例证；二是刺激违法生产经营活动，制售假冒商标卷烟和卷烟走私贩私活动屡禁不止、屡打不绝的根本原因就在于这种高收入的特点。此类问题不仅我国存在，世界各国，包括西方发达国家同样存在，凡是烟税较高的国家或地区，其贩假贩私的现象都比较严重。
通过以上简要分析，我们可以比较清楚地看出，烟草既有一般商品的属性，又有特殊商品的属性。作为一般商品，无疑要遵循普遍性的客观经济规律；作为特殊商品，必然也有其自身的特殊性规律。因此，对于烟草这种特殊的商品、特殊的行业，必须要实行特殊的管理体制、特殊的管理办法。
党的十一届三中全会之后，党和国家即着手研究我国烟草管理体制的改革问题。针对烟草行业的特点，总结我国烟草管理体制几经集中管理与分散管理起伏变化的历史经验，特别是十年动乱期间由于分散管理所造成的种种弊端，借鉴当时世界上近70个国家和地区实行烟草专卖体制的做法，尤其是从我国人口多、底子薄、经济发展不平衡的基本国情出发，党和国家决定对烟草行业实行“统一管理、垂直领导、专卖专营”的国家烟草专卖制度。改革开放20多年来，坚持烟草专卖的认识不断得到深化，国家烟草专卖制度不断得到巩固、加强和完善。回顾新时期烟草专卖的历史，我们可以看到这样一张时间表和大事记：
1981年5月，国务院决定对烟草行业实行国家专营，成立中国烟草总公司，并授予一定的行政管理权力；
1982年1月，经国务院批准，中国烟草总公司正式成立；
1983年9月，国务院发布《烟草专卖条例》，决定建立国家烟草专卖制度，使实行烟草专卖管理有了行政性法规，并为专卖立法奠定了基础；
1984年1月，经国务院批准，国家烟草专卖局正式成立，与中国烟草总公司实行“两块牌子、一套机构”的政企合一体制；
1991年6月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国烟草专卖法》，以国家立法的形式进一步确立和巩固了国家烟草专卖制度，走上了依法治烟的轨道；
1993年1月，在我国确定建立社会主义市场经济体制的改革目标后，国务院发出进一步加强烟草专卖管理的通知，要求毫不动摇地坚持烟草专卖制度；
1997年7月，国务院发布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，细化了专卖执法依据，强化了专卖执法力度；
2005年11月，国务院办公厅发出通知，对我国实行烟草专卖制度以来所取得的成绩，特别是近几年来烟草行业的改革与发展给予了充分肯定。明确指出，烟草行业应继续实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，并对在烟草专卖体制下进一步推进行业改革与发展提出了明确要求。
上述时间表和大事记非常清楚地表明党和国家对于实行国家烟草专卖制度的立场和态度是坚定明确的，是一以贯之的。这是实事求是的坚定立场，是具体问题具体分析的科学态度，是特殊矛盾特殊解决的正确决策。
二、实行烟草专卖既是重要的改革也是成功的改革
诚然，烟草专卖专营是一种垄断，但这种垄断不是一般意义的垄断，不是行业性、部门性或地区性的垄断，而是国家垄断、法定垄断，其本质是代表着国家和人民群众的利益。在25年前的改革开放初期，当国务院决定实行烟草专营时，就明确其目的是“改善市场卷烟供应，增加国家财政收入”。15年前，全国人大常委会审议通过的《烟草专卖法》，立法宗旨非常明确，开宗明义第一条就指出“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法”。可见，这样一种垄断，是为民为国并在我国经济发展的现阶段是十分必要的。
迄今为止，我国明确实行国家专卖制度，并且以国家立法形式确立的仅有烟草一家。这样一来，就使得烟草行业的管理体制、运行机制与其他行业有着很多的不同之处。从表面上看，烟草行业要较多地强调“集中”，强调“计划”，在生产经营的各个环节也要有较多的“限制”，似乎与市场经济的普遍作法不很合拍。因此，如果对其不进行深入、具体地分析和认识，则容易引起人们的误解、怀疑，甚至是责难。实际上，这正是烟草专卖体制的特殊性之所在。
那么，我们应当怎样看待这种特殊性呢？这里，让我们学习和引用邓小平同志和江泽民同志闪耀着马克思主义辩证唯物论思想光芒的两个重要论断。邓小平同志1992年在南方谈话中明确指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”江泽民同志在党的十四大报告中进一步论述说：“在建立社会主义市场经济体制的过程中，计划与市场两种手段结合的范围、程度和形式，在不同时期、不同领域和不同地区可以有所不同。”这两个重要论断告诉我们，计划和市场都是经济手段，在建立社会主义市场经济体制的过程中，两种手段是可以结合利用的，并且如何结合要视具体情况而定。实践证明，市场经济体制在资源配置的效率上要明显地优于计划经济体制，不然，我们党就不会把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标，我们的社会主义现代化建设也不会取得今天这样世人瞩目的成就。但是，抛弃了计划经济体制不等于不要发挥计划手段的优势和长处。因为，市场经济并不是万能的，也有其固有的“缺陷”和“失灵”之处。所以，在大力发展社会主义市场经济的条件下，必要的计划手段仍然要发挥其应有的作用。由此可以看出，实行烟草专卖专营体制，较多地强调集中、强调计划以及在其他某些方面进行必要的限制，完全是由烟草生产经营的特点即客观实际所决定的。不仅我国这样的发展中国家，甚至像美国市场经济高度发达的国家，其烟叶种植的配额管理也是十分严格的。
按照马克思主义的哲学观点，我们看待客观事物，不仅要看表现的形式、表面的现象，更要看它的实际内容、看它的本质。既然烟草管理体制和运行机制有其特殊性，那么这种特殊的体制和机制到底管用不管用呢？判断的标准只能是邓小平同志所倡导的实践标准和“三个有利于”的标准。经过实行烟草专卖专营24年多的实践证明，这种特殊的体制和机制运行效率是高的，实际效果是好的，是利国利民的。
24年来，我国烟草行业在党中央、国务院的正确领导下，在有关部委和各地党委政府的大力支持下，经过全行业广大干部职工的辛勤工作，奋力开拓，改革与发展取得了长足进步，专卖执法和生产经营取得了显著成绩，三个文明建设得到了协调发展。
第一，从满足消费方面来说，我国烟草行业始终高度关注调整产品结构、增加有效供给问题，始终高度关注发展我国消费者喜爱的中式卷烟，积极推进技术与管理进步，搞好降焦减害问题。
目前，我国名优卷烟的生产比重已达到总产量的40%，销量最大的前10位品牌已达到总产量的四分之一以上。产品结构的积极调整，名优卷烟的较多增长，使我国卷烟的市场供应得到了明显改善，消费者的满意度不断提高。实行专卖前的1981年，我国滤嘴卷烟的年产量仅有95.9万箱，占当年总产量1704万箱的6%，而现在所生产销售的3800多万箱卷烟基本上是百分之百的滤嘴卷烟。平均每支卷烟的焦油量，已从20多年前的30毫克左右降低到目前的13.5毫克。平均单箱卷烟的烟叶消耗量，也从20多年前的60公斤左右降低到目前的36.2公斤。滤嘴卷烟的大幅度增长和焦油量、烟叶消耗量的明显降低，是烟草行业技术与管理进步的具体体现，也是烟草行业对消费者高度负责的具体体现，是解决“吸烟与健康”问题的有效措施和实际行动。同时，就降低烟叶消耗量来说，还是资源节约型的典型例证。目前，我国每亩烟田平均生产烟叶约125公斤，即便是按每箱卷烟节约烟叶20公斤计算，生产3800万箱卷烟就可节约7.6亿公斤烟叶，相当于节省了600多万亩烟田。此种节约，可谓相当可观。
第二，从增加积累方面来说，我国烟草行业始终保持着实现税利的持续增长，尽管在24年间曾发生过卷烟产销量的波动，但实现税利却逐年增长、无一降低，为国家的社会主义现代化建设作出了应有的贡献。
实行专卖前的1981年，烟草行业实现税利仅有75亿元，而发展到2005年实现税利达到了2495亿元，24年增长32倍。实现税利的较高增长，主要得益于我国的经济社会发展和消费水平的提高，但其中也离不开专卖专营体制的优势发挥及其积极作用。因为，就卷烟产销总量来说，24年只增长了1.28倍，而增量部分中有很大比例是依靠加强系统内部和外部的专卖管理所形成的。长时间以来，我国都存在着计划外或计划内的小烟厂，多时（实行专卖初）达到300多家，少时（实行专卖后）也有近百家。实行烟草专卖后，国家加大了对计划外小烟厂的清理关闭力度，纳入计划内管理的小烟厂保留到90多家，维持了20年左右的时间。在保留的小烟厂中，多数都有违法超计划生产的问题，到底超了多少，实在是无法确切统计，造成了资源的严重浪费和财源的大量流失。同时，社会上还有大量的制售假烟的违法活动，近年来，全国每年要打掉一两千家制假窝点、一两千台（套）制假烟机。可想而知，如果不实行国家烟草专卖制度，市场的漏洞和财税的流失会有多大和多么严重。
通过以上列举的简单数字和所作的简要说明，不难看出，实行烟草专卖有利于减少资源浪费和财源流失，有利于满足消费和降焦减害。实行烟草专卖是国家对烟草生产经营的有效调控、对卷烟市场秩序的有效监管，也是最切实际、最为有效的控烟措施。国务院对于建立国家烟草专卖制度的基本评价有两点：一是重要的改革，二是成功的改革。这两点评价见诸于国务院在上世纪80年代和90年代所发出的两份重要文件之中。早在改革开放初期的1984年，当时我国改革的主要形式是简政放权，但国务院发文就明确提出，烟草行业“实行产供销、人财物、内外贸统一管理和经营，是经济管理体制的一项重要改革”；在党的十四大确定建立社会主义市场经济体制的改革目标后，国务院于1993年发文又进一步强调，“实行烟草专卖是我国一项成功的改革政策，必须毫不动摇地继续坚持”。由此可见，实行烟草专卖既是重要的改革，也是成功的改革，这就是辩证思维和实事求是的科学结论。
三、在专卖体制下可以提高市场化水平并能够充满生机与活力
应当说，在任何垄断的形式下，都容易产生效率低下和服务不周的弊端，特别是在长期实行计划经济体制的影响下，更容易产生唯我独尊的行业霸气和强买强卖的官商习气。但我们也认为，尽管烟草专卖体制下的运作规则会与市场经济的游戏规则有某些不相适应、不尽一致的地方，但却可以在巩固和完善国家烟草专卖制度的前提下，积极推进以市场为取向的改革，不断提高市场化水平的。按照辩证唯物论的观点，人是具有主观能动性的，是可以能动地认识和改造客观事物的。所谓“事在人为”，就是这个道理。同时，烟草及其制品作为特殊消费品同样具有一般商品的属性，其生产经营同样要遵循价值规律、供求规律等客观经济规律的要求，因而在专卖体制下完全可以发挥人的符合客观实际的“自觉能动性”，针对垄断的弊端来兴利除弊、有所作为的。只要处置得当，专卖专营体制与市场化运作就能有机结合、有效统一。
实行烟草专卖24年来，我国烟草行业认真贯彻落实党和国家的路线方针政策，切实加强内部管理，积极推进内部改革，使行业健康发展的基础不断得到夯实。特别是进入新世纪新阶段以来，国家烟草专卖局党组坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持用科学发展观统领工作全局，坚持在巩固完善烟草专卖体制的前提下积极推进以市场为取向的改革，面对新形势新任务增强理论思维能力和战略思想能力，采取了一系列既符合中央要求精神又切合烟草实际的重要举措。按照科学发展观的要求，针对烟草行业长时间的较高速度发展的实际，提出了“做精做强主业，保持平稳发展”基本方针，明确了“深化改革，推动重组，走向联合，共同发展”的主要任务，强调了要把行业的发展建立在“两个基础”之上，即：可靠的市场基础和扎实的工作基础。尤其是针对烟草行业垄断经营的客观实际，国家局党组明确要求全行业要认真解决好提高效率和注重自律两大课题，并且围绕解决两大课题做了大量卓有成效的工作。
第一，广泛深入地开展牢固树立“国家利益至上、消费者利益至上”行业共同价值观的群众性大讨论活动。
国家局党组把“两个至上”（国家利益至上、消费者利益至上）和“两个维护”（切实维护国家利益、切实维护消费者利益）作为全行业干部职工的共同价值追求和行为准则，并积极组织开展群众性的大讨论活动和推进行业共同价值观在本职岗位及实际工作中的贯彻落实。“两个至上”、“两个维护”，充分体现了“三个代表”重要思想立党为公、执政为民的本质要求，体现了《烟草专卖法》的立法宗旨，体现了烟草行业提高效率、注重自律的必然选择。全行业这场自上而下的大讨论活动与去年开展的保持共产党员先进性教育活动得到了有机和有效的结合，收到了很好的效果。为了巩固大讨论的成果，今年国家局又组织全行业开展了“两个维护在岗位”主题实践活动，并明确要求主题实践活动要与学习树立胡锦涛总书记倡导的社会主义荣辱观相结合，与建立保持共产党员先进性的长效机制相结合，与贯彻落实国务院办公厅文件精神、深化烟草企业改革相结合，做到讲责任、讲效率、讲诚信、讲奉献。通过主题实践活动的深入开展，广大干部职工将会进一步搞好自我教育、自我提高，积极性和创造性也必将得到进一步发挥。科学发展观强调以人为本，事业成败关键在人，只要人的思想观念得到转变，价值追求得到升华，将会对事业的发展起到巨大的推动作用。
第二，积极稳妥地有效推进以市场为取向的各项改革。
为适应社会主义市场经济体制的不断完善和经济全球化的发展形势，努力提高中国烟草的总体竞争实力，近几年来国家烟草专卖局着力于完善体制机制，优化资源配置，调整经济结构，转变增长方式，使烟草行业的市场化水平得到了明显提升。
一是大力推进烟草工商企业的组织结构调整和战略性重组，生产力布局更趋合理，资源配置效率和品牌集中度显著提高。主要通过“十五”期间的努力，使我国卷烟工业企业“散乱低”和卷烟品牌“多乱杂”状况得到根本性的扭转。上个世纪末期，我国的卷烟工业企业共有185家，其中10万箱以下的小烟厂就有95家，占企业总数一半以上，无法形成经济规模，难以提高竞争实力，而且与大烟厂争原料、争市场，盲目超产、管理混乱、效率低下的现象十分严重。国家局采取有效措施，对10万箱规模以下的小烟厂坚决实施关闭，对10万箱以上的烟厂积极推进联合、兼并、重组，到2005年底已使卷烟工业企业调整减少到44家。其中，仅“十五”期间就调整减少了107家。与此相适应，我国的卷烟品牌集中度也大大提高，几年前烟草行业日常生产上市的品牌尚有1000多个，到2005年底已调整减少到325个。其中，国家局确定的百牌号产品的生产比重已占到卷烟生产总量的84.7%。此项工作任务艰巨，凡是熟悉烟草行业的人，都会对此感叹不已。此外，在近几年的时间里，烟草行业还关闭了211家挂杆烟叶复烤厂，取消了1317家县级烟草公司的法人资格。企业组织结构的战略性调整，做大做强了优势企业和优势品牌，减少了管理层级，提高了资源配置效率，卷烟工业企业和地市级烟草公司作为市场主体的地位和作用更加突出，适应市场的能力显著增强。
二是改革内部管理体制，实施省级烟草公司工商管理分开，有效地打破了地区封锁，将烟草工商企业进一步推向全国市场。仅仅在两年多前，我国的省级烟草公司还是既管工业、又管商业，这样的体制并系于职责所在，必然使人们的眼光首先聚焦在本省的企业、本省的产品和本省的市场上，各种形式的地区封锁与市场分割必然会顽固地存在。对此，国家局党组坚持党的解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，坚决选准突破口，敢于突破老框框，对沿袭了20多年的工商合一体制实行了工商分开的改革。此举看似简单，仅在省级公司管理层面进行，但其产生了强大的、连锁的积极效应。首先是把工商企业一起推向了全国市场，其次是推动了工业企业的跨省联合重组，再次是密切了全国性的工商合作关系，同时也提高了行业的宏观调控能力。
三是按照“电话订货、网上配货、电子结算、现代物流”的卷烟销售网络建设模式，加快推进商业企业由传统商业向现代流通的转变。国家局把服务和效率作为网络建设的关键，明确提出了“三个满意”的标准，即让工业企业满意、让零售客户满意、让消费者满意；科学地制定了“整体推进、全面提升、注重实效、创新发展”的网建工作方针，努力发挥好卷烟销售网络服务客户、培育品牌的重要作用。应当说，全国烟草商业企业近几年来在组织适销货源，合理安排市场供应，指导零售客户经营，坚持访销送货服务，构建新型工商合作关系和新型批零合作关系等方面取得了长足的进步，客户的满意度得到明显提升。2005年，烟草行业已积极组织“按订单组织供货”的试点工作，并进而扩大到“按订单组织生产”。此举利于今后的进一步推广乃至全面推广，将彻底改变那种“我产什么，你卖什么”和“我卖什么，你买什么”的自上而下的传统经营模式，真正实现订单来自市场、市场引导产销的生产经营格局。
第三，毫不松懈地加大市场监管和内部监管的力度。
为整顿规范市场经济秩序，切实维护国家和消费者利益，各级烟草专卖执法机构在公安、工商、海关、技术监督、法院、检察院等有关部门的积极支持和大力配合下，认真贯彻执行《烟草专卖法》等法律法规，对制售假冒商标卷烟和走私贩私等违法生产经营活动予以坚决地、不停顿地打击，始终保持了高压态势。近年来，针对假烟泛滥并且制假、运假、售假形成网络的实际和特点，国家烟草专卖局与公安部建立了更加紧密的联合打假工作机制，把打网络放在突出位置，努力提高案件经营水平，在破大案、打网络上不断取得有影响力、有威慑力的重大战果，为净化卷烟市场、保护知识产权、促进合法经营、增加财政收入做出了实实在在的努力和贡献。同时，为了有效解决注重自律这一重大课题，烟草行业已连续五六年扎扎实实地开展了系统内部的整顿规范工作，从治理烟叶流通秩序到整顿财经秩序、治理卷烟体外循环等，一项一项地进行专项整顿。国家局明确制定了规范生产经营行为的“五条纪律”，确定了“以规范‘两烟’生产经营为基础,以加强财务管理审计监督为关键,以领导干部为重点，以纪检监察再监督为保障”的加强内部管理监督工作的基本格局，把加强内部监管与构建惩治和预防腐败体系紧密结合起来，注意从源头上设置关口、堵住漏洞，保障和促进了烟草行业的健康发展。
第四，科学合理地谋划行业发展。
“十五”期间，烟草行业取得了较好成绩。2005年实现税利比2000年增长124.3%，年均增长17.5%，5年翻了一番多。面对烟草行业多年来在高位上运行，国家烟草专卖局党组保持了清醒的头脑，反复告诫全行业各级领导干部要牢固树立和落实科学发展观，明确指出单纯的税利增长不等于发展，必须要打牢可靠的市场基础和扎实的工作基础，确保行业平稳发展，防止出现大起大落。为转变增长方式，提高竞争实力，国家局提出了培育两个“10多个”的战略目标，一是以培育10多个重点骨干企业为目标，努力实现更高层次、更高水平上的企业联合重组；二是以培育10多个重点名优品牌为目标，加大技术创新力度，力求在核心技术和关键技术上取得突破。对于“十一五”期间的税利增长，只是提出了与国民经济增长基本保持同步的要求，没有提不切实际的、急功近利的高指标。在实际工作中，烟草行业注意抓重点、抓关键，把经济效益和社会效益结合起来统筹考虑和安排。一方面注意抓好每条零售价100元以上卷烟的生产供应，这类卷烟虽然占生产总量不足10%，但销售收入比重约占30%，实现税利的比重达到35%左右，这是今后发展的潜力所在，也是随着经济发展满足消费需求的重点所在。另一方面是注意抓好低档卷烟的生产供应，如果单纯从追求企业利益最大化的角度考虑，此类卷烟工商企业获利极微，似乎不值得关注；但是从构建和谐社会、和谐烟草以及切实维护消费者利益的角度考虑，此类卷烟必须保证供应。因为，我国城乡二元经济结构仍然明显，广大的农村市场和城镇中的低收入消费群体对低档卷烟有着比较旺盛的需求。作为有高度社会责任感的国有企业，尤其是专卖专营企业，对此不能有丝毫的忽视。同时，从长远发展看，任何忽视农村市场的行为，都将严重削弱行业发展的市场基础，也会严重损害烟草专卖的形象。所以，国家烟草专卖局近几年来一直在采取包括安排定点生产、落实补贴政策、组织共同牌号、严格计划管理等有效措施，来确保低档卷烟的生产供应。去年，低档卷烟的生产比重达到40%以上，今后仍将根据市场需求把此类卷烟合理地、严格地安排好。
上述情况说明，烟草行业把“国家利益至上、消费者利益至上”作为行为准则，把坚持烟草专卖制度与提高市场化水平有机结合，把科学发展观和中央的有关部署要求具体落实到行业的实际工作中，使烟草行业在专卖专营体制下充满生机和活力。
（作者系北京市烟草专卖局局长、党组书记 ）
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