法制日报讯　记者陈丽平　国务院办公厅近日致函全国人大常委会办公厅,转报人力资源和社会保障部关于落实全国人大常委会对统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况报告审议意见的报告。报告介绍,目前养老保险顶层设计工作已从基础研究转入方案拟定阶段。
去年12月举行的十二届全国人大常委会第十二次会议,听取并审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。会后,全国人大常委会办公厅致函国务院办公厅,请研究处理常委会审议意见。人力资源和社会保障部会同国家发改委、民政部、司法部、财政部等部门和单位,就审议意见进行了认真研究,提出了改进工作的措施。
人力资源和社会保障部的报告介绍,全国人大常委会第十二次会议审议国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告以来,国务院领导同志高度重视,亲自指导和推进养老保险顶层设计研究,明确工作思路,督促工作进度；有关部门认真采纳各方意见,加大协调力度,目前养老保险顶层设计工作已从基础研究转入方案拟定阶段。
报告介绍,顶层设计坚持社会保险法确定的城镇职工和城乡居民基本养老保险制度模式,结合实现“两个一百年”的奋斗目标,充分借鉴国外社会保障制度研究和实践成果,对未来几十年我国养老保险改革主要目标、基本原则、制度模式、制度体系、运行机制进行全面规划,明确改革的路线图和时间表。目前,有关方面已就完善基本养老保险个人账户、适时实施渐进式延迟退休年龄、增收节支保持基金长期平衡等重大问题逐步达成共识,形成了养老保险顶层设计初步工作方案。
报告介绍,经党中央、国务院审议,2015年1月,国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。
责任编辑： 王伟中国养老金改革“顶层设计”方案将进入初定阶段_网易财经
中国养老金改革“顶层设计”方案将进入初定阶段
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酝酿多时的中国改革的“顶层设计”方案即将进入初定阶段。省人社部官员证实，目前，对破除养老金双轨制、基金投资运营等内容，改革路径已渐趋明晰。但对如何看待中国基本的根本结构——、统筹账户并存的双账户结构，乃至如何看待目前个人账户的空账问题，如何填补，学界乃至决策部门内部，仍争论不休。此轮参与改革方案讨论的部委，包括人社部和财政部。4月，有财政部社保司官员在湖北咸宁召开的一次养老金研究会上建议，在目前个人账户空账运行的现实下，保持企业、个人缴费费率不变，可将个人账户记账额从当前的8％提高到12％－16％，统筹账户记账额从当前的20％相应缩减，以激励参保人“多缴多得”。与学界提交的“名义账户”方案相似的是，上述方案强化个人账户规模，由于个人账户体现完全的个人权益，不参与再分配，这意味着养老保险从当前的更重视再分配，向更重视个人权益转变，并直指制度核心问题：养老保险究竟应当更重视公平，还是更重视效率。但无论是财政部的建议，还是学者提出的名义账户方案，均回避了当前个人账户巨额空账的偿还问题。在改革方案设计的另一关键部门——人社部的相关人士看来，改革应在不动摇当前个人、统筹账户结构的前提下进行，对做实个人账户，人社部同样没有紧迫性，认为只要能逐步提高基金积累额，保证当期发放，空账问题就并非真实存在的危机，远期危机则可以寄希望于未来划转国有股等方式解决。但在不少学者看来，个人账户空账带来了巨额隐性债务问题。当前的改革就须制定偿债对策，越加拖延，越可能造成巨大危机。在中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔提交的方案中，个人账户应当逐步开始做实，并保证与统筹账户的分离，不再借支，统筹账户部分降低费率并由费改税，形成彻底的现收现付制。这一方案，沿袭了中国养老保险双账户的设计结构。目前，个人账户长期空账运行，以及记账利率过低等问题，致使养老保险的部分积累功能的设计初衷无从实现，已成为事实上的现收现付制。无论学者还是官员，皆有的共识是，随着人口老龄化不断加剧，赡养比将持续下降，现收现付制总有不可持续的一天。对改革路径争议的根本在于，对个人账户要不要保留、要不要立即开始做实的讨论，最终体现的是对巨额隐性债务的不同态度，是继续推向未来，还是现在就开始解决。空账之忧中国实行的是社会统筹与个人账户“双账户”的养老保险结构。对比世界各国，这一结构可称为独创。目前各国的养老金模式，可分为完全由工作者缴费供养退休者，自身不做积累的现收现付制，以及由个人工作时缴费，支持自身退休后收入的完全积累制。而中国统账结合的设计，创立了独特的部分积累制。在设计者看来，这一安排结合了积累制和现收现付制各自优点。建立个人账户，主要的考虑是通过自身的滚动累积，减轻财政负担，提高制度可持续性。但就在城镇职工养老保险制度推行第二年的1998年，国企改革加速，此后全国三分之二的国企职工下岗，并提前领取养老金，加之危机爆发，作为缴费主体的企业生存艰难，刚刚建立起来的养老保险制度一时陷入困境。为缓解养老金支付压力，地方政府普遍开始挪用养老金个人当期发放。学界批评，中国养老保险制度设计之初，没有在财政预算中对政府责任作出安排，加之制度设计为挪用个人账户资金留下通道，最终使空账成为隐患，至今未能解决。但在改革亲历者看来，挪用个人账户资金并未被当时的制度所禁止，确保养老金当期发放乃制度运行首要责任，而部分积累制的设计，并不需要个人账户确为一一对应的实账，只要记账额精确，参保人最终支取养老金时，制度可以给付，即可无虞。正因为个人账户资金普遍被挪用为空账，有观点认为，中国养老保险仍为实质上的现收现付制，部分积累未能实现，随着人口老龄化，远期抗风险能力堪忧。2000年，在世界银行专家的建议下，中国决定逐步做实个人账户。此后，“做实个人账户”的大方向，在中央文件中被反复提及。但现实却在另一条轨道上与政策并行。2001年，中央决定在辽宁展开做实个人账户试点，此后13年间，进展殊为有限。其中最大的问题，在于做实账户的资金从何而来。按照安排，做实账户资金由中央和地方财政共同承担，其中地方财政承担主要责任。据知情人士透露，财政部对做实个人账户一直存在疑虑，一方面，填补个人账户需要财政出钱；另一方面，一旦个人账户资金不再被挪用，统筹账户出现的支付缺口也需财政出钱。而更尴尬的是，按照现行制度设计，即使已做实的个人账户资金，也只能以一年期活期利率存在财政专户，白白贬值。自2009年起，辽宁统筹账户再次出现缺口，地方政府无计可施，在努力做实个人账户九年后，再次申请借支个人账户资金用于养老金当期发放。这一波折，被学界认为是做实个人账户改革宣告失败。自1997年至今，基本养老保险全部个人账户记账额本金已超过2万亿元。而做实的部分，只有约3396亿元。最终个人账户是否能够做实，时间需要多长、资金量需要多大，谁来负担，如今都悬而未决。双账户存废争议正由于目前双账户结构的尴尬局面，多年来各界皆有反思，有学者认为个人账户已是无效的设计。除去空账运行问题，由于目前个人账户计息太低，无法实现制度设计时的积累增值目的，“既跑不赢通胀，也跑不赢社会平均工资增长率”，这导致养老金远期购买力下降，替代率逐年下滑，已从制度施行之初的60％降至目前的40％。有人社部官员表示，当前个人账户计息应当与社平工资增长率持平，才能合理保障退休收入。但过去十几年，中国的社平工资保持了世界罕见的8％－12％的增长率，在基金本身无法投资的情况下，追平工资增长，唯有财政投入一途。作为最终的出资者，财政部门并不支持立即做实个人账户，但主张扩大个人账户规模，保护个人权益。理由在于，账户比例的更改，必然伴随养老金计发公式调整，同时通过计息额的调整，可以更好保障养老金发放水平，也可提高对参保人的激励性。此外，有学者主张，彻底废除当前的双账户结构，改之以名义账户制，将当前统筹账户的20％全部并入个人账户，但并不做实，在当期发放之外，结余全部用于投资保值增值。名义账户（NDC）在中国被提出是在2005年，当时，麻省理工学院教授彼得·戴梦德（2010年度诺贝尔经济学奖获得者）和伦敦经济学院教授尼古拉斯·巴尔联合向中国时任总理温家宝提出实施NDC的建议。他们认为，NDC既可以保持个人账户责任明确的优点，又可避免基金积累制风险过大的缺陷，既保持了激励机制，又降低了转轨成本，是一个近乎“完美”的方案。但反对者认为，世上没有免费的午餐，NDC仅仅为了掩饰“空账”的现实，其实只是把现在的问题推到未来。无论是做大个人账户，还是改为名义账户，上述两种意见，代表了同一种倾向，即养老金制度要从现在的更强调再分配功能，向更强调个人权益、“多缴多得”方向转变。其中的共识是，在当前的制度设计下，个人对参保缺乏积极性，普遍倾向于按照最低标准缴费，搭制度便车，那么养老保险最终将不可持续。但是，在此轮改革的主要操刀者——人社部看来，当前的改革，仍然应当在坚持统筹、个人双账户结构的大前提下进行。一位不愿具名的人社部官员认为，只要能够不断提高保险基金积累额度，当积累额达到个人账户记账额的那一天，就等于隐性债务已被偿还，并不需要立即将个人账户一一对应做实。而当前，提高基金积累仍有空间，其一是当前社平工资仍将高速增长，这意味着总缴费额的提升；其二是随着城镇化推进，还会有大量农村人口转变为城市人口，加入城镇职工基本养老保险，为缴费做出贡献；最后，还可寄希望于财政不断加大投入。“随着人口老龄化，目前实质上的现收现付制总会有当期收不抵支的一天，届时，可以通过划转国有股等方式来解决。”这位人社部官员表示。对个人账户要不要做实的争论，体现了对养老金隐性债务的不同态度，是当前通过财政不断地持续投入偿还个人账户资金，还是通过制度的持续运行，把巨额债务继续留待未来去化解。按照不同口径测算，未来的巨额隐性债务将在几万亿元到十几万亿元之间，并非当期财政收入可以负担。虽然按照财政部的计划，“十二五”期间，财政对于社保投入要从当前的12％提高到15％，仍远低于发达国家30％以上的水平。
因此，持有做实个人账户观点的人士，多将“偿债”希望寄托在未来划转国有股权收益上。依照2012年8月末的市场价格测算，中央和地方的国有资产管理系统持有市值约12.2万亿元的上市国有企业股权。而截至2009年底，已有1561.26亿元国有股权转让收入划归社保基金。就规模来看，划拨资产尚且不到国有股份总市值的2％。中国金融四十人论坛课题组建议，假定国有股份的增值速度与名义P 的增速趋同，应当从2012年起每五年划拨10％的国有资产进入社保体系，直至80％的水平。实际上，自2003年起，即有学者呼吁划拨国有股充实社保基金，但终未被决策层采纳。学者认为，十年后，随着股权分置改革的深入，可供划拨的国有股将越来越少，未来改革阻力将会更大。
本文来源：财经网
作者：左林
责任编辑：王晓易_NE0011
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从“顶层设计”再看养老金改革
　　事关重大，中国领导层只有拿出勇气和智慧正视问题和矛盾，才能解决好利益体阻碍公平、财务透支、各年龄段人群压力增大等难题，真正从顶层和根源上未雨绸缪。　　2013年势必将成为中国新一轮的养老制度改革元年。年初关于中国“人口红利拐点是否出现”的争论未绝于耳，当前热议的养老金制度改革再次将“未富先老”、“老何所养”的问题摆在面前。根据不久前发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》蓝皮书，2012年我国老年人口数量达到1.94亿，老龄化水平达到14.3%，预计2013年老年人口数量将历史性突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。据此，学者纷纷指出，中国未来将会是越来越少的劳动力供养越来越多的老龄化人口，中国这个人口大国的养老金制度也会承受空前压力。与此同时，尚未健全的养老体系与久拖不决的养老金制度改革急切地需要在顶层设计带动下快速推进。　　据最新消息，中国养老保险制度的整体改革方案设计已于近期启动，其内容涉及到破除养老金双轨制、做实空账、提高养老金统筹层级与养老基金入市投资等多方面。的新闻发言人尹成基也明确表示，人社部正在进行养老保险制度的“顶层设计”，其原则是增强公平性、适用流动性和保证可持续性。　　从“十二五”规划首次将顶层设计这个工程学概念引入到中国社会经济建设领域以来，事关改革的面面都以蕴含着系统论理念的顶层设计思路为指导，养老金制度改革也不例外。　　顶层设计的首要特征是顶层决定性，通过统筹考虑各层次和要素，从上层和高端向下层和低端展开，核心理念和目标都由顶层提出和决定。这在养老金制度改革上具有重要意义。自从4月初新一届政府分工确定后，国务院总理就提出，负责重点领域改革的各副总理要在3个月内拿出方案。此后，分管社会保障的副总理向人社部下达任务，要求在今年上半年拿出养老金制度改革方案。　　养老金制度改革方案由最高层确定并不代表“闭门造车”。顶层设计的第二个特征是整体关联性，强调方案涉及要素之间围绕核心理念和顶层目标形成关联、匹配和衔接的有机联系。已沿用了20年的养老金制度被质疑的一个主要因素就是“显失公平”的双轨制。机关、事业单位的4000万职工无需缴纳养老保险，由财政直接发退休金，而其养老金数额远高于企业职工养老金平均数2至3倍。新一轮养老金制度改革敢不敢、能不能触及作为养老金政策制定者本身的利益，协调好各行业、各工作性质人群间的利益分配，已成为此轮养老金改革能否得到社会认可和取得最终成功的关键因素之一。　　高层决策、合理布局的改革方案能否得到有效贯彻落实，需要将顶层设计的第三个特征，即实际可操作性考虑到位。方案设计的基本要求是表述简洁明确，具体方案可长期实践，并具有根据现实情况变化而合理动态调整的机制。从1992年实行养老金制度以来，针对该制度的“小修小补”不在少数。2010年初，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台，理论上支持农民工跨省流动后将养老金携带转移。但由于手续繁杂，2011年，全国办理跨省转移手续的农民工总量仅为24.4万人，仅占当年参保农民工的0.6%。事实证明，当初未能考虑全面而匆匆出台的养老金制度，即使在执行过程中“打补丁”，也很难取得良好效果。　　客观上讲，中国养老金制度在覆盖率上已处于历史最好时期。理论上，各种就业形态的人群都在制度保护之下，同时国家财政给予兜底。但养老金事关重大，正上演的欧债危机时时提醒着中国领导层，只有拿出勇气和智慧正视问题和矛盾，才能解决好利益体阻碍公平、养老保险财务透支、各年龄段人群压力增大等难题，真正从顶层和根源上未雨绸缪，提前将老龄化社会的弊端消解于无形。
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养老制度改革力度空前&顶层设计方案呼之欲出
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“民之疾苦，国之要事，我们要竭尽全力，坚决把民生底线兜住兜牢。”这是国务院总理李克强在今年两会上做政府工作报告时提出的。
无论是在国务院常务会议上，还是在全国各地调研时，李克强总理都曾多次强调构建民生保障兜底制度，作为民生保障最关键的一项任务当属养老制度改革。这在今年的政府工作报告中也得到了体现，报告中14次提及“养老”这个关键词。
多项养老改革相继“破冰” 惠及各行各业
十八大以来，多项养老领域的重大改革相继“破冰”，新农保和城居保正式合并，存在近20年的养老金双轨制终结。今年上半年，多项基本养老改革措施更是日趋完善。
今年年初，企业退休人员基本养老金标准再次提高10%，实现十一连涨，人民财经梳理发现，目前全国31个省区市已全部调整到位，近8000万退休人员受益。
四川省人社厅副厅长罗良娟表示，这对改善企业退休人员生活、促进社会公平作用积极，能让百姓实实在在受益，在全面建成小康社会的奋斗目标中，养老和弱势群体的生活保障是关键之处。
1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定明确，本次改革应遵循公平与效率相结合原则，建立待遇与缴费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，提高单位和职工参保缴费的积极性。
两会期间，政府工作报告提出，城乡居民基础养老金标准统一由55元提高到70元，这是我国首次统一提高全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准，据专家测算，此次上调15元基础养老金，预计使居民养老待遇达到月均百元左右，将惠及超过1.4亿城乡老年居民和数亿城乡家庭。
“城乡居民养老保险制度的统一，消除城乡差别，也更可持续性发展。”人社部社会保障所所长金维刚公开表示，统一城乡居民基本养老保险制度对实现城乡居民养老更加公平，也有利于流动人员就业，加强流动人口权益保障，特别是对农民工来说有利于养老保险的转移，也有利于跨省市的劳动力流动。
随后，人社部、财政部联合下发《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》(下称“通知”)，要求各地区结合本地实际情况，制定本地区的机关事业单位养老保险制度改革实施办法，并在2015年5月底前报人社部、财政部备案。
4月1日，国务院办公厅印发《机关事业单位职业年金办法》，近4000万机关事业单位职工将缴纳职业年金，并在退休后享受相关待遇，这一制度设计，将使机关事业单位员工退休后的待遇在改革前后不会有明显落差，新老制度能够平稳衔接。
我国基本养老保险覆盖率已达80%
人社部近日对外发布的《中国社会保险发展年度报告2014》（以下简称“报告”）显示，截至2014年底，职工和城乡居民基本养老保险参保人数合计达到8.42亿人，其中2.29亿人领取基本养老金。在我国人口总数中，剔除16岁以下少年儿童和在校学生等群体，符合参保条件的人数约为10.5亿人。据此判断，目前职工和城乡居民基本养老保险总体覆盖率已到80%左右。
但《报告》同时也显示，企业职工养老保险实际缴费人数占参保职工的比例在下降。2014年，企业缴费人员19431亿，比2013年增加470万人，占参保职工的比例81.2%，比2013年的占比下降2.8个百分点，比2009年下降6.5个百分点。
对此，《报告》分析称，导致缴费人数占参保职工人数比例下降的主要原因有三方面。一是困难群体中断缴费比较多，主要是部分个体、灵活就业人员收入低且不稳定。二是部分人员对养老金计发“多缴多得、长缴长得”等政策不够了解，缴费年限累计满15年就不愿再继续缴费。三是一些人在多地就业过程中未能及时接续养老保险关系，因而即使在新就业地已经参保也可能被原参保地统计为中断缴费人员。
人社部社会保险事业管理中心主任唐霁松则认为，出现中断缴费人数增加的情形，一定程度上也是受经济形势下行的影响，部分企业和行业受到了一些冲击，有的企业用工量在减少。
那么，人社部将采取哪些措施扭转此状况呢？唐霁松表示，首先是进一步积极研究如何完善养老保险的相关政策，激励更多人长期缴费、多缴费。其次，人社部门将加大对缴费困难人员的扶持力度。“对社保缴费的宣传也要加强。有些人缴费满15年，认为可以领到终身的养老金就不再缴费。这些参保者确实是可以在达到退休年龄后按月领养老金，但是交的少，肯定也领的少。”
下半年有望推出养老制度顶层设计方案
据人社部发布的数据显示，截至2014年底，基本养老保险基金结余达到3.5万亿元。李忠表示，随着我国人口老龄化高峰日益临近，基本养老金的支付压力持续加大，所以投资保值增值的问题非常迫切。
6月29日，人社部、财政部联合发布了《基本养老保险基金投资管理办法》，向社会公开征求意见。《办法》规定，投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%。养老基金不得用于向他人贷款和提供担保，不得直接投资于权证，但因投资股票、分离交易可转换债等投资品种而衍生获得的权证，应当在权证上市交易之日起10个交易日内卖出。
随着政府一系列养老领域的改革措施出台，预示着养老制度顶层设计方案也将会在下半年推出。
对此，李忠表示，人力资源和社会保障部将在顶层设计方案总体框架下，重点围绕职工基础养老金全国统筹、养老金正常调整机制、基本养老保险基金的投资运营等方面，按照成熟一个实施一个的原则，抓紧研究制定具体的改革实施方案。
养老制度顶层设计方案呼之欲出，预计未来养老金将根据职工工资增长和物价变动等情况，逐步建立兼顾各类人员的养老保险待遇正常调整机制，分享经济社会发展成果，保障退休人员基本生活，让社会公众更好的享受政策红利。
金维刚表示，改革后将会研究制定适合于各类群体的统一的、正常的养老金调整机制，改变目前这种靠行政部门直接调整的方式。
此外，据人民财经了解，人社部还将进一步适时、适当地降低社会保险费率，综合采取各种措施，打组合拳来进行养老制度改革。比如实施养老保险基础养老金全国统筹，实行渐进式的延迟退休年龄政策，进一步完善养老保险的个人账户等。
养老作为改善民生的重要一环，不仅需要政府从全局上对养老制度改革的整体思路、战略取向进行顶层设计，还需要政府、社会、家庭多方参与努力，在养老制度完成科学的顶层设计之后，将逐步建立符合社会现状和中国特色的养老体系，真正让老百姓实现老有所养、老有所依。
(责编：郝帅、刘阳)
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人 民 网 版 权 所 有 ，未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
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发布时间：作者：郑功成
来源：《教学与研究》2013年12期
摘要：由于渐进改革的不成熟与路径依赖、制度设计的缺陷，以及制度转型成本与既有利益格局的制约，养老保险制度的不可持续性风险在高速积累，由此引发的社会矛盾日益凸显，并面临着严重的公众信任危机。因此，亟待尽快做好顶层设计，全面优化制度安排，实现制度的定型、稳定与可持续发展。
　　［关键词］　养老保险；制度安排；顶层设计
　　［摘　要］　养老保险是现代社会保障体系中最重要的制度安排，它的长期积累特性与巨额给付规模，决定了其对整个社保制度具有根本性影响。在充分肯定与高度评价我国养老保险取得制度全覆盖、每个城乡老年人均能按月领取数额不等的养老金等巨大成就的同时，必须看到现行养老保险制度体系还存在着诸多不足与缺陷。由于渐进改革的不成熟与路径依赖、制度设计的缺陷，以及制度转型成本与既有利益格局的制约，养老保险制度的不可持续性风险在高速积累，由此引发的社会矛盾日益凸显，并面临着严重的公众信任危机。因此，亟待尽快做好顶层设计，全面优化制度安排，实现制度的定型、稳定与可持续发展。
　　我国是世界人口最多的国家，也是人口老龄化最快和老年人口规模最大的国家，还是短期内因人口政策变化导致家庭保障功能弱化最显著的国家，这种现实国情决定了解决老有所养的问题不仅是老年人的问题，而且是涉及国家发展大局、全局及长远利益的重大问题。
　　养老保险是最重要的社会保障制度安排，它的长期积累特性与巨额给付规模，决定了其对整个社会保障制度具有根本性影响。我国现行的法定养老保障制度体系包括职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险及传统的机关事业单位离退休制度。经过２００９年以来的快速发展，已初步实现了养老保障的制度全覆盖，每个符合退休条件的城乡老年人均能按月领取数额不等的养老金，这是历史性的突破，也是社会保障制度建设的一个奇迹。在充分肯定与高度评价已经取得的成就的同时，毋庸讳言，由于渐进改革的不成熟与路径依赖、制度设计的缺陷，以及制度转型成本与既有利益格局的制约，现行养老保险制度体系还存在着诸多不足，不可持续性风险在高速积累，开始面临着日益严重的公众信任危机。如果不能尽快做好顶层设计，全面优化制度安排，将陷入长期困境。因此，值得中央高度重视并着力推进全面深化改革。
　　一、现行养老保险制度面临的主要问题
　　笔者以２００７&２０１０年组织&中国社会保障改革与发展战略研究&并形成有关养老保险改革与发展战略报告为基础，［１］加上近年来对山东、广东、湖南、四川、重庆、北京、陕西等多个省市的深入调研，获得的一个基本结论是：我国养老保险制度已经实现了从只覆盖部分人口到面向所有适龄人口的普遍养老金制度的转变，具备了普惠性特征，但现行制度安排又存在着不足甚至是严重的缺陷。这一制度面临的主要问题包括：
　　１．养老保险制度承担着超越自身功能的负荷和压力，形成了养老金水平越来越高&&&人们期望越来越高&&&不满意度越来越高的怪圈。由于养老服务、老年医疗与护理保障的缺失，人们普遍将注意力集中在养老保险制度上，养老保险几乎成了人们老有所养的全部寄托。即使职工养老金自２００５年以来已经实现了九年连续增长，在许多地方事实上超过了一线在岗劳动者的实际收入，但调查表明，人们依然认为待遇偏低，期望着养老金继续提高并解决老年生活的所有问题。这种单项制度水平持续刚性增长局面的形成，不仅扭曲了人们的心理预期，增添了公众的非理性冲动，也使政府陷入日益被动的局面，并且不利于通过全面的制度安排来解决老有所养的全部问题。
　　２．企业职工养老保险制度与机关事业单位退休制度长期双轨并存的格局，损害了老、中、青三代人的养老权益公平，成为激化社会矛盾与官民之间情绪对立的一个焦点。企业职工自１９９５年开始全面采取统账结合的社会养老保险制度，职工必须承担缴费义务，养老金增长缺乏正常的调整机制；而机关事业单位工作人员迄今仍然停留在传统的退休制度中，既不用承担缴费义务，其退休待遇亦能够参照在职人员的工资增长而增长。改革的不同步，使两种制度在筹资机制、财务结构和待遇调整方面出现了巨大差异，各自覆盖的人口在养老权益方面也处于不平等地位。由于老一代企业职工进入了新型的社会养老保险制度，而机关事业单位新入职的人员却继续停留在不用缴费且待遇优厚的退休制度，结果不仅造成了老一代人养老权益的不平等，也在继续制造着年轻一代的不平等，从而导致了公众的强烈不满，也直接影响到了年轻人的择业偏好，并使企业职工特别是企业退休人员的不公平感和被剥夺意识日益强化，成为激化社会矛盾与官民之间情绪对立的一个焦点。
　　３．职工基本养老保险制度仍然处于地区分割状态，国家统一的法定制度沦为地方性制度安排，不仅严重地损害了制度自身的公平与正常发展，而且波及市场经济公平竞争大局与地区协同发展全局。职工基本养老保险地区分割统筹带来的一个直接后果，是不同地区的实际缴费水平相差悬殊、负担畸轻畸重，不同省份的最高实际缴费率与最低实际缴费率相差３倍以上，既损害了这一制度应有的公平筹资原则，也破坏了市场经济条件下法定劳工成本负担公平的铁的法则，进而损害了地区之间的协同发展。带来的另一个直接后果，是不同地区养老保险基金余缺两极分化，部分地区基金结余越来越多陷入不断贬值的状态，部分地区收支缺口越来越大致使财政补贴规模越来越大，这种畸形状态不仅严重扭曲了统账结合模式的制度安排，而且直接损害了这一制度应有的互济性与流动性，危及了这一制度的可持续性。
　　４．农民养老保险缺乏激励功能，开始呈现出泡沫化现象。从调查了解的情况来看，虽然参保农民号称４亿多人，但大多数人选择的是每年只缴费１００元的象征性参保，还有一部分人属于只缴过一次费的&一次性参保者&，这表明农村居民普遍缺乏参保积极性，制度一开始就缺乏应有的激励功能，农民与地方政府只希望由中央政府负责的基础养老金持续提高。这种泡沫式的&规模参保&及失衡的心理预期，意味着它已经偏离了建立农民养老保险制度的初衷。如果不尽快通过优化制度安排来加以扭转，这一制度可能蜕变成&烂尾楼&，陷入既不得不持续提高养老金水平又无法调动农民参保缴费积极性的两难境地。
　　５．城镇居民养老保险定位不清晰，对职工基本养老保险造成冲击，并使整个养老保险制度体系进一步复杂化。目前全国参加这一制度的人数非常有限，表明专门建立这样一种制度的实际意义并不大。同时，由于参保人可以自由选择象征性缴费，一些地方已经出现企业为规避负担而让职工参加城镇居民养老保险的现象，这样不仅损害了劳动者的养老保险权益，也直接冲击了职工基本养老保险制度。这一制度的设置使整个养老保险制度体系进一步复杂化，迫切需要重新加以考虑。
　　６．责任分担机制失衡，基金贬值风险巨大。一方面，养老保险责任分担机制失衡，总体上表现为：企业与政府负担重，个人负担轻；中央政府负担重，地方政府负担轻。例如，职工基本养老保险是用人单位缴费率为２０％，个人为８％；机关事业单位全部由财政支付，不需个人缴费；农村居民养老保险是政府全部负责基础养老金即补&出口&，且主要由中央政府负责，对个人参保缴费并无相应的约束。这种失衡的责任分担机制既损害了公共资源配置的公平性，也会导致养老保险制度缺乏应有的理性。另一方面，在公众担忧养老保险基金收不抵支的背景下，真实情况却是职工养老保险基金积累已达２万多亿元，农民养老保险基金积累也已达２　０００多亿规模，并且还在持续大幅度增长，但因分割统筹而无法有效投资，每年贬值数以百亿元计。
　　上述问题的直接效应，就是整个养老保险制度体系的公平性、互济性、流动性弱化，统账结合模式被扭曲，制度不可持续的风险在加大，引发的公众信任危机与社会矛盾日益尖锐。因此，以优化制度为目标，对整个养老保险体系进行顶层设计已迫在眉睫。
　　二、优化养老保险制度体系的总体思路
　　基于上述问题的客观存在，在优化养老保险制度并进行顶层设计时，特别需要确立如下总体思路：
　　１．立足于整个养老保险制度体系的定型、稳定与可持续发展，对现行制度安排进行全面优化、立体优化。现行制度安排是顶层设计的基础，不可能完全推倒重来，而是需要突出普惠性、公平性、互济性与可持续性，促使整个养老保险制度体系经过优化之后走向定型、稳定与可持续发展。一方面，各项制度均需要优化，但关键还在于职工基本养老保险制度的优化，而优化这一制度的核心又在于尽快实现基础养老金全国统筹。另一方面，需要合理定位提供经济保障的养老保险的功能与水平，同时推动提供服务保障的养老服务与老年医疗保障、护理保险等的发展，促使整个老年保障体系走向结构合理、相互协调、功能完备，以便在更好地保障老年人基本生活的同时，减轻目前养老保险制度所承受的超负荷压力，促使人们对养老保险制度的期望回归理性。
　　２．明确深化改革与优化制度安排的基本原则。包括：
　　第一，坚持平稳过渡原则。即以现行制度安排为基础，在全面优化的过程中重塑制度安排。在明确优化目标的同时，能够一步到位的制度调整不宜再采取拖泥带水式的试点方式，而是需要快速推进，对于无法一步到位的则要制定相应的过渡方案，确保整个制度体系平稳、有序地走向定型、稳定与可持续发展的新阶段。
　　第二，坚持权利与义务相结合。享受养老金待遇必须以承担相应的缴费义务为条件，这是社会养老保险制度普遍奉行的一般规则，也是我国《社会保险法》的明确规定，必须得到贯彻落实。同时，基于工业化进程与职工队伍的持续壮大，在制度体系构架中应当确立以职工基本养老保险为主体，同步推进机关事业单位养老保险改革和完善农民养老保险制度。
　　第三，坚持责任分担相对均衡与保障福利可持续增长相结合。坚持责任分担和互助共济是实现养老保险制度可持续发展的支撑条件。因此，应当均衡用人单位、政府与参保者个人的责任分担，同时提升互助共济性，在共同分担责任的条件下逐步提高养老金水平，以提升公平性和保障可持续性为制度优化的总取向。
　　第四，坚持维护同一代人养老权益相对公平原则。应当吸取以往企业养老制度改革中因未能对&老人&与&新人&区别对待而导致矛盾激化、制度失衡的深刻教训，贯彻落实&老人老办法、新人新办法、中人有过渡办法&的基本思路，维护同一代人的相对公平与代际之间的相对公平，让&新人&站在同一起点上，让&老人&的差距逐步缩小。
　　第五，坚持制度全覆盖与参保率逐渐推进相结合的原则。应当摒弃以追求ＧＤＰ增长的冲动来推进养老保险制度参保面的迅速扩张，而是必须以制度优化并定型为前提条件，有序扩大制度覆盖面，稳步提升参保率，到２０２０年实现９０％以上的适龄人口均参加基本养老保险的目标。
　　第六，坚持相关改革同步协同推进原则。包括：发展养老服务，完善老年人医疗保障，建立长期护理保险制度，以此满足老年人的服务保障需求，同时促使整个&老有所养&的制度体系趋向合理，并在协同推进的过程中实现综合效能最大化。
　　３．明确基本养老保险制度体系的建设目标：
　　总目标：到２０２０年，建成由城镇职工基本养老保险、公职人员基本养老保险与农民基本养老保险组成的法定养老保险制度体系，辅之以补充养老保险，覆盖９０％以上的城乡适龄参保人口，为每个退休者提供相对公平、水平适度的养老金，同时适度积累养老保险战略储备基金与个人账户基金，实现制度可持续发展，以免除城乡居民老年经济来源的后顾之忧，确保老年人的生活质量。
　　分目标包括：一是体系建设目标，形成&一体、两翼、多层次&的养老保险体系，即以职工基本养老保险为主体，以公职人员基本养老保险与农民基本养老保险为两翼，以企业年金、职业年金等为补充层次，实现协同推进。二是覆盖面目标：适龄老年人，人人享有基本养老金；适龄参保者，总参保率达到９０％以上，其中：２０２０年城镇参保率达到９５％，农村参保率达到８５％。三是替代率目标：职工与公职人员的基本养老保险（第一层次）替代率设定为４５％左右，企业年金与职业年金（第二层次）替代率设定为１０％～２５％左右；两个层次养老金合计替代率达到５５％～７０％。四是基金积累规模目标：应当统筹考虑战略储备基金与个人账户基金积累规模，如果偏重战略储备基金积累就应当减少个人账户基金积累，如果偏重个人账户基金积累则应当控制战略储备基金规模，养老保险基金积累总量可以确定为相当于同期ＧＤＰ的１０％～２０％，这样既能够保证满足未来养老金支付高峰期的资金需要，又不会承担过大的投资压力，更可以避免因可能发生的金融危机而导致惨重损失。
　　４．调整筹资责任分担机制，逐步实现责任分担相对均衡。在统一缴费基数计算口径的基础上，将用人单位与参保者个人的实际总缴费率控制在２０％，其中个人缴费率为８％，单位缴费率降低至１２％；同时厘清政府财政的雇主责任和公共财政责任，固化财政对各类养老保险的补贴责任。
　　５．在明确制度优化目标的前提下，兼顾现实，制定相应的过渡方案。主要包括：一是制定职工基本养老保险统一缴费率的过渡性方案。允许缴费率偏低的地区用３年左右的时间逐步过渡到统一费率。如广东、浙江等省因现行实际缴费率偏低，可以允许在２０１５&２０１７年间每年提高相应的比率，同时允许利用现有基金积累用以弥补，到２０１８年时实现全国统一费率。二是制定机关事业单位养老保险制度改革方案中的&中人&过渡方案。在保障老年人和临近退休的老年人采取原有退休制度、新入职人员和近年内参加工作的职员一步到位地进入新制度的同时，对在机关事业单位工作５年以上的&中人&制定从退休制度过渡到社会养老保险制度的方案，包括明确服务年限的养老金权益替代系数，同步构建相应的职业年金。三是制定农民养老保险从试点方案走向定型发展的过渡性方案。主要是明确已经领取养老金和临近领取养老金的老年人继续采取现行办法，但对４０或４５岁以上的中年人则要强制参保，并适用新的养老金计发办法，以逐步将福利型的养老制度真正转化为权利义务相结合的保险型养老制度，并依靠参保缴费来逐步提高养老金待遇。四是中央与地方的财政责任分担，亦在明确固定比例的同时，允许负担加重较多的省份有三年左右的过渡期。即在新制度实行后继续保持原有的补贴额度或者逐年下降，到２０１８年实现完全按照法定的固定比例分担责任。
　　三、抓住全国统筹的牛鼻子，优化职工养老保险制度
　　从目前调查到的情况来看，全国仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等７省实现了基本养老保险基金省级统收统支；绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度。因此，全国职工基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的格局并没有根本性变化，直接后果就是法定的国家统一制度安排在一定程度上已沦为地方性制度。
　　地区分割的弊端在于：一是造成不同地区的养老保险实际缴费负担畸重畸轻，损害了制度公平与市场竞争的公平。以２０１１年为例，根据对调研数据的测算，广东省企业实际缴费率仅为５．９％，而甘肃省的实际缴费率竟然高达２４．５％，即使扣除因补缴或趸缴以及参保群体工资水平高或低于平均工资水平造成的误差，两者之间相差仍应在３倍以上。二是导致了不同地区养老保险基金收支余缺分化，危及制度的可持续发展。从主管部门提供的数据来看，广东省职工基本养老保险基金累计结余从２００８年的１　６２１亿元增长到２０１２年的３　６３６．６亿元；而黑龙江、辽宁的年度收支缺口却分别达到了１８３亿元、１５６亿元。全国对该制度的财政补贴从２００８年的１　４３７亿元增长到２０１２年的２　６４８亿元。这种基金收支余缺分化的畸形现象，动摇了这一制度的可持续性。三是直接放大了现行制度的问题。包括：虚高的名义缴费率（２０％＋８％）无法降低，地区收支缺口被无形放大，个人账户空账运行，基金积累贬值，运行成本居高不下，进而又动摇了公众对制度的信心。因此，要从根本上矫治这些痼疾，只有加快实现全国统筹。
　　全国统筹的目标，是依法将已在一定程度上沦为地方性制度的职工基本养老保险制度真正恢复为国家统一制度安排，并以此为契机，全面优化这一制度的结构及责任分担机制等，提高制度的吸引力与激励性，促使其早日实现定型、稳定与可持续发展。具体而言，职工基本养老保险基础养老金全国统筹与制度优化的基本方案如下：
　　１．以基础养老金全国统收统支为核心，实现制度统一化。包括：统一社会统筹与个人账户的结构与规模、统一缴费基数计算口径、统一缴费率、统一征缴收入、统一待遇支付、统一个人账户收益回报率、统一制度运行规范与监管、统一经办机制与信息系统。明确中央政府为责任本位并实行全额预算管理，明确划分中央与省级政府的财政责任分担比例与监管责任，设置具有独立法人地位的国家养老保险总局，全面负责经办养老保险日常业务与基金管理工作。
　　２．优化统账结构，实行统账分离并平行运行，提升制度的互济性。实现从统账相通到统账分离、平行运行，将个人账户规模从８％缩小到３％～５％，让个人缴费中的一部分进入社会统筹基金或基础养老金，减轻做实个人账户的压力及保值增值压力，同时使基础养老金的互济性得到提升。其中：社会统筹基金即基础养老金由用人单位缴费与个人缴费中的一部分组成，采取现收现付财务模式，实行全额预算管理，由中央政府承担最终责任；个人账户基金由个人缴费的３％～５％形成，采取完全积累式财务模式，由国家规定统一的投资收益回报率，以便为个人账户所有者提供稳定的安全预期。实行统账分离与平行运行后，允许小微企业职工及灵活就业者只选择参保社会统筹部分，退休后只享受基础养老金，以此吸引低收入群体参保。
　　３．统一缴费率，稳定财政补贴比例，均衡各方负担。根据近年来职工基本养老保险基金收支状态，综合考虑覆盖面的扩大与全国统筹后的基金使用效率，可以将总缴费率确定为２０％，其中，单位缴费率为１２％，个人缴费率为８％；政府财政补贴责任以固定补贴年度养老金支出总额的１５％左右为宜，最高不超过２０％。这样，不仅解决了地区之间缴费负担不公的问题，还均衡了用人单位与个人养老负担，并使政府财政补贴责任得以明晰，避免地方政府遭受养老金支付高峰的压力与冲击。
　　４．剥离旧账，分别处置，实现新制度持续发展。对已出现的个人账户空账可用财政性资金与现有基金结余来补偿。在财政责任方面，依据不同省区的实际财政承受能力，按照&７∶３，６∶４，５∶５&三个档次由中央财政和省级财政分担，用１０～２０年左右的时间来逐步化解，避免将长期形成的历史责任由某一届政府全部承担。
　　如果实现了上述调整目标，则职工基本养老保险制度便可以在全面优化的基础上走向定型，并为公职人员、农民的养老保险提供理性、成熟的参照系，使之少走弯路。当职工基本养老保险优化并定型后，应当成为整个养老保险制度体系的主体，即农村居民城镇化、产业工人化后应当融入职工基本养老保险制度；部分经营性事业单位改制成企业后应当纳入职工基本养老保险制度；部分机关事业单位采取聘用制招聘的员工亦可以直接纳入职工基本养老保险制度；城镇居民基本养老保险的参保人亦可以纳入职工基本养老保险制度。最终，职工基本养老保险制度覆盖的人口可能占到适龄参保人口的７０％以上，真正成为法定基本养老保险体系中的主体构成部分。
　　四、坚持一体联动，尽快建立公职人员养老保险制度
　　目前，机关事业单位退休制与企业职工养老保险制&双轨&并存引发的不满，是制度实践中最为突出的问题，它作为两大群体养老制度改革不同步的结果，反映的实质上是养老权益的不平等，包括筹资机制不平等、待遇计发不平等。２００８年以来，广东等省将事业单位剥离出来尝试建立与企业相似的基本养老保险制度，但并无实质进展，表明将机关与事业单位分割推进的改革策略不能得到认同。因此，在机关事业单位养老保险改革呼声持续高涨的背景下，急切需要寻求更为合理的改革推进方式。
　　机关事业单位养老金制度改革的出路，是建立与企业职工相似的基本养老保险制度。当然，在推进改革时，还需要理性地把握如下两个不等式：一是&双轨制&并轨不等于将机关事业单位简单地纳入企业职工基本养老保险，而是可以采取同一制度但分别管理与经办。改革的核心任务是要解决机关事业单位与企业职工养老权益的不平等问题，真正实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计发办法一致，而是否将制度运行合并为一体，还要看财政体制等具体情况及管理效率提升的需要。二是&双轨制&改革的目的是实现制度公平而不是要消灭差距，要解决的是差距过大的问题。改革必须实现机关事业单位工作人员与企业职工公平地参与基本养老保险，公平地承担缴费义务，公平地享有养老金待遇，这是改革的核心目标所在，但同时考虑到公职人员普遍具有人力资本投入较大的特点和工作稳定性较强等原因，其养老金待遇在总体上与企业职工存在着差距亦属正常现象，不过，当前的差距过大现象必须得到矫正。
　　建立公职人员基本养老保险制度的基本思路如下：
　　１．一体联动，单独建制。公职人员养老金制度的参保对象应当包括适用《公务员法》的党委、政府、人大、政协、法院、检察、民主党派等机关的工作人员，以及承担行政职能和公益服务职能的事业单位工作人员，他们的劳动关系都是受雇于国家，经费来源是财政供款，工作内容具有公共性质，并且历来构为一体，因此，适宜的取向应当是以一体联动的方式来推进改革，即把机关和事业单位职工都纳入统一的公职人员基本养老保险制度比把事业单位分割出来要合理，阻力也会较小。同时，公职人员基本养老保险采取与企业职工一样的统账结合模式，实行同样的筹资标准与责任分担机制，采取同样的待遇调整办法或增长机制，以实现基本养老保险制度的统一。但从全球养老金制度建设的普遍经验来看，基于财政体制、劳动关系特殊、工作性质特殊与工作稳定性较强等，通常建立专门的养老保险制度；对我国而言，还应当考虑规避基金贬值等风险，从而宜对公职人员养老保险单独建制、独立运行，即宜与企业职工基本养老保险、农民基本养老保险平行运行。
　　２．优化制度结构，构建基本养老保险＋职业年金＋年功年金体系。公职人员养老金制度改革的目标不是为了降低替代率，而是通过多层次制度安排和实行个人缴费来实现责任的重新配置，其关键是要用责任分担的方式与多层次养老保险来替代政府包办的单一层次退休金制度，是在对养老制度结构优化的过程中实现制度公平。公职人员的养老保险制度体系宜包括基本养老保险、职业年金和年功年金三个部分，其中：基本养老保险宜定位为与职工基本养老保险制度相对应，其养老金待遇亦应与职工相差不大，充当的是公职人员退休养老待遇的第一个层次，亦即基本部分；职业年金与企业年金相对应，是对基本养老保险的补充，构成第二层次；年功年金可以视为国家对公职人员的褒奖与廉政保证金，即根据公职人员为国家服务的年限计算，在退休时一次性计发，但中途丧失公职人员资格或者因贪污腐败而被处理的公职人员不得享受此项待遇，从而是特殊构成部分。这种结构将是一种适合公职人员的较为理想的养老制度结构。
　　３．坚持统账结合，但个人账户可以采取名义账户制，实行空账运转。在坚持统账结合、缴费率及待遇计发办法与职工基本养老保险制度保持一致的前提下，针对参保人个人账户则宜采取名义账户制，实行空账运转。即每个参保人必须承担与企业职工一样的养老保险缴费义务，个人账户养老金也按照职工养老保险个人账户养老金计发公式计算，退休人员的长寿风险由财政承担。但公职人员的个人账户只记录其缴费情况而无需做实个人账户，个人缴费的８％和财政资金共同构成公职人员当期基本养老保险待遇的资金来源，目标替代率可以调低到５０％左右。当参保人变换职业身份时，才将名义账户中的累计基金积累与固定收益给予兑现，并随其转换至与其新身份相应的养老保险制度中；或者在其年届退休时采取分段计算养老待遇的办法，再加入担任公职期间的养老金权益及相应的待遇。这样做的好处是无需建立公职人员的养老保险基金管理机构，也不存在基金贬值风险与保值增值压力，制度运行中的管理与经办非常简洁，加之参保人缴纳的养老保险费可以直接用于当期退休公职人员的养老金发放，不仅不会因机关事业单位养老保险制度改革而直接加重政府的财政负担，反而会直接减少政府财政的支出，从而是综合效率最高的合理选择。
　　４．切实贯彻&老人老办法、新人新办法&原则，实现同一代人养老权益的公平。一方面，在建立公职人员养老保险制度时，应当吸取企业职工养老保险改革时&老人&与&新人&不加区分而导致退休职工权益受损、造成社会矛盾日益尖锐的教训，明确规定已经退休的公职人员和临近退休（如将在五年内退休）的&老人&仍实行现行退休制度，以维护其权益，并减少改革的阻力。另一方面，新制度建立之日及此后参加工作的公职人员（可以扩展到近五年内参加工作的公职人员）作为&新人&，全部进入公职人员基本养老保险制度，让机关事业单位的&新人&与企业的&新人&完全站在公平的制度起点上。同时，制定机关事业单位&中人&（比较适宜的是任公职五年以上至临近退休五年之间的群体）的过渡办法，在缴费义务承担方面可以设置３～５年过渡期即从缴费３％过渡到８％，同时给&中人&补偿制度变革前的个人账户基金积累（名义上的积累），让其从退休制度过渡到公职人员养老保险制度。这样，两大群体中的&新人&就完全站在了统一的公平起点上，&中人&的差距会逐步缩小，而&老人&则需要通过对企业退休人员的适当补偿来缩小差距，最终过渡到统一的制度安排。
　　５．同步建立职业年金、年功年金。从完整的养老保险制度框架出发，公职人员养老保险改革还必须同步建立职业年金和年功年金以确保公职人员退休后的经济来源有保障。其中：公职人员的职业年金采取完全积累的方式，目标替代率可以确定为１５％～２０％，所有公务员和全额拨款事业单位工作人员的职业年金账户规模应当保持一致，可以设定为个人实际工资的８％，财政资金和参保人各承担４％的缴费；差额拨款事业单位工作人员可以根据所在单位实际财务情况适当扩大或者缩小，总缴费率宜控制在６％～１０％之间，以此维护公职人员在职业年金方面的相对公平。同时，建立年功年金制度，作为一种福利激励机制，可以根据公职人员服务国家的年限及考核结果，每年计算一定的年功绩点并逐年积累，待其退休时一次性计发，目标替代率可定为１０％左右。年功年金的优点至少有：一是能够给予工作人员确切的养老收益预期，可以吸引社会精英为国家服务。二是能够促使工作人员忠诚勤勉、守法争优，凡为国家服务年限越长，年功绩点越高，反之越少；优秀者可以奖励一定年功绩点，违法乱纪者则取消相应的年功绩点，严重违法并被清理出公职队伍者则年功年金自然丧失，从而可以成为一种反腐倡廉的利益引导机制。三是无需管理成本，可以自动计入公职人员的年度考核与管理。四是没有基金积累，也就没有贬值风险与投资风险。综上，公职人员基本养老保险制度、职业年金制度与年功年金制度共同构成一个完整的多层次公职人员养老金制度体系。
　　６．专户管理，中央与省分级负责。在资金管理体制方面，宜设立专门的账户，并建立专门的公职人员养老保险信息系统，对公职人员基本养老保险个人账户进行记账，对公职人员基本养老保险基金收支进行全额预算管理。基于财政体制与人事管理体制的考虑，宜采取中央主导、中央与省两级负责、集中管理的体制。其中：中央主导体现为中央制定统一的公职人员养老保险制度，中央财政不仅需要负责所属公职人员的养老保险财政责任，还需要通过一般性转移支付对困难地区公职人员养老保险给予补贴，这是维护公职人员养老金权益公平并确保国家政权健康运行、国家工作人员服从调配的重要条件。中央与省两级负责，是按照公职人员的归属来加以区分，中央负责中央所属公职人员的养老保险，省级负责地方公职人员的养老保险，并分别纳入中央与省级预算，接受同级立法机关监督。集中管理则是指主要的养老保险行政管理事务职责集中于中央与省级公务员（公职人员）管理部门，即人力资源和社会保障部门，公职人员养老金水平的确定、调整等都由该部门统一负责。需要特别指出的是，公职人员职业年金不宜再设立专门的投资管理机构，而应当将政府直接投资与委托代理投资相结合，与企业职工基本养老保险等制度的个人账户积累资金集中投资运营管理。
　　此外，还需要加快事业单位分类改革，将那些经营性的事业单位全部改制为企业并纳入职工基本养老保险制度（但也要注意维护老年人权益），并加快公职人员的工资制度改革，推行阳光工资制，以为推进养老保险制度合理厘定缴费基数创造条件。
　　五、增强激励性，完善农民养老保险方案
　　２００９年建立的农民养老保险制度，具有划时代意义，但从调查地区获得的情况来看，该制度面临着激励性严重不足、政府责任不清晰、基金分散且贬值风险巨大等问题，存在着从社会养老保险异化为普惠性老年福利制度的风险。要解决上述问题，真正回归到权利义务相结合的社会养老保险制度，关键要从如下五个方面来优化制度设计：
　　１．坚持社会养老保险制度模式，淡化福利色彩，强化参保人权利与义务相结合。２００９年开始试点的农民养老保险，选择基础养老金由政府财政全部负担的做法，具有显著的福利普惠色彩，在初期作为对老年农民的补偿是合理的政策选择，但不具有可持续性。因为福利普惠突出的是政府责任，而与个人参保和承担相应缴费义务缺乏直接关联。近几年的实践，证明了必须强化参保人的个人义务，将偏重于福利色彩的农民养老保险回归到参保人权利与义务紧密结合的社会养老保险制度上来。为此，除了试点初期达到领取养老金年龄的农村老年人外，农民须履行参保缴费义务才能享受领取养老金的权益，基础养老金水平的提升必须与参保人的缴费年限与缴费水平直接挂钩，政府不宜再普遍提高基础养老金，而是要通过财政补贴的方式来激励农民参保并缴费。只有这样，才能在政府与农民的共同分担下，使农民养老保险步入定型、稳定、可持续发展的新阶段。
　　２．明确划分各级政府的财政补贴责任。参照国外经验，可以将农民视为政府雇员，并由政府分担养老保险费缴纳责任。根据日本等国的做法，可以明确按５∶５的比例由政府与参保农民分担缴费负担或养老金支出，再将政府的负担在中央政府与省级政府间按５∶５分担，省以下可以不再分担或者再按５∶５分担责任。只有明晰各级政府的财政责任，地方政府才有积极性与主动性，并增强制度发展的理性，这一制度才能提供稳定安全预期。当前将基础养老金的责任主要由中央政府负担，必然持续增加中央财政的压力，而地方政府却可以消极应对，如果缺乏地方政府的积极介入，农民参保积极性将始终难以调动起来。因此，明确各级政府责任分担机制，不仅有利于各级政府主动、合理的安排财力，而且能够避免中央财政责任过分集中和农民消极期待基础养老金持续提高的不良趋势。
　　３．以增强制度的吸引力与激励性为基本出发点，将政府补贴从重&出口&转向重&进口&。目前是由政府（主要是中央政府）完全承担退休农民的基础养老金发放责任，而对参保农民的缴费责任分担却明显不足，这种偏重补&出口&的做法在初期具有合理性，可以视为对老年农民的福利补偿，但非常不利于调动中青年农民的参保积极性。目前的农民参保&泡沫化&现象表明这样下去将陷入养老保险&福利化&的陷阱。因此，应当通过缩小甚至停止补&出口&来加大补&进口&，以激励农民自觉参保并通过分担筹资责任来使农民养老金水平逐步提升。在方式上，仍然可以采取&老人老办法、新人新办法&原则，即凡是在新制度实行时已经达到领取养老金年龄者可以直接领取政府提供的基础养老金，凡是未达到领取养老金年龄者必须参加养老保险，否则，将不再无限期地自动享受基础养老金&福利&。只有这样，农民才会自觉参与进来，并主动分担养老保险筹资责任。从补&出口&到补&进口&，会带来财政补贴一次性支出增加较多的压力，但这应当视为优化制度并实现可持续发展的必要代价。
　　４．自愿保险与强制保险并行。在现阶段，宜对年龄在４０岁或４５岁及以上的农民实行强制性参保，以确保未来的农民能够缴足１５年以上，并通过自己的缴费来使养老金水平得到提高；如果４０或４５岁以上的农民放弃参保，则达到退休年龄时不再发放财政负责供款的基础养老金；当前一些地方允许补缴养老保险费的做法是不严肃的，也不利于制度的可持续发展。对于４０或４５岁以下者则应当采取自愿参保方式，特别是低龄农村劳动力不宜强制，因为其职业身份还会发生变化，且大多数会融入工业化与城镇化进程，应当被职工基本养老保险制度所覆盖。做这样的调整，既符合参保人权利与义务相结合的原则，又祛除了现实中将父母与子女捆绑在一起的不当做法，还培养了农民的社会保险意识，有利于增进制度发展的理性。
　　５．农民养老保险个人账户中逐年积累的基金宜由省级集中管理并负责投资运营，同时明确对所有者的收益回报率。与职工基本养老保险不同，农民往往是与土地捆在一起的，其流动范围有限，因此，在现阶段以县级为本位是可以的，但基金管理却宜提升到省级管理，这既是为了确保基金安全，也是为了有效投资并让参保农民获得应有的收益回报。在集中到省级管理的同时，国家应当明确统一的收益回报率，该回报率应当超过同期储蓄存款利率与通货膨胀率，省级政府对投资盈亏负直接责任。如果省级管理机构无法确保实现统一的收益回报，则可以委托国家投资机构等进行有偿投资。
　　六、优化养老保险制度的相关配套措施
　　１．建立完善、统一的养老信息系统，全面开展基础数据调查。一方面，应当尽快按照统一的技术标准与指标体系，构建全国联网的养老保险信息系统，定期发布养老保险的相关信息，接受社会监督，同时防范信息风险。另一方面，有必要开展与养老保险紧密相关的基础数据调查。包括各地工资收入水平、实际缴费负担、养老保险基金余缺情况、法定强制参保对象人数与非法定参保对象人数、经办机构及人员配备情况等，这些调查作为优化制度安排的基础性数据，对于确定缴费基数计算口径、均衡责任负担、处理历史欠账、明确覆盖面与参保率目标、提升经办能力等具有重要意义。完成上述工作是实现养老保险制度优化的基础工程，应当尽快得到优先推进。
　　２．制定养老保险基金投资政策。针对各地普遍反映因为养老保险基金投资限制过严而处于贬值状态，急切需要有规范的投资政策，投资政策必须坚持并贯彻安全第一、多元组合、保值增值的原则。安全第一主要体现在集中管理、有效投资及风险监控上；多元组合主要体现在证券、股票及实业投资等投资途径的有机组合上，需要根据发展阶段与经济发展情况来合理选择兼具安全性与收益性的投资组合，并明确相应的比例约束；保值增值是以确保个人账户所有人的法定收益回报率（应当明确规定超过储蓄利率或通胀率的统一收益回报率）为底线，尽可能实现增值（超过法定收益回报率）的目标，同时兼顾国家需要与经济社会发展方向。换言之，维护基金安全和保障对所有者承诺的收益回报是养老保险基金投资必须坚守的底线，但又不能演变成唯利是图的私人投资。因此，衡量养老保险基金的投资效益除了收益率外，还应当有相应的社会效益或其他综合效益指标。
　　３．提前明确延迟退休年龄的基本方案，提供稳定的预期。根据我国人均预期寿命延长趋势，预计到２０３０年前后将达到８０岁左右，届时将出现就业人口显著减少、劳动力供求关系发生较大变化，而伴随产业结构优化所带来的社会服务业的发达，对劳动力的需求还会持续增长。因此，延迟退休年龄作为一项战略措施是必由之路，这一政策的选择不是为了养老金多收少支，而应当是基于人均预期寿命延长与人均受教育年限延长、维护代际负担公平与促进性别平等，以及满足劳动力市场供求关系变化的需要，其可以影响养老金收支状况，但不应当以多收少支为政策出发点。有鉴于此，适宜的推进方式是小步渐进、女先男后，以制度的激励功能来减少阻力，最终在２０４０年左右基本实现男女６５岁同龄退休的目标。［２］具体而言：一是须采取小步渐进方案。以每年平均延迟一定月数为基准，经过２０～３０年的时间达到预定目标，这样才符合社会公正与历史公正原则。二是女先男后或者女快男慢。鉴于女性退休年龄偏低于男性达５～１０年，有必要先从延长女性年龄开始或者在同步延长过程中加大女性延迟步伐，到２０４０年时能够达到男女同龄退休，实现性别平等。三是提前明确进入延迟退休时间的周期，以便让所有人能够据此安排自己的人生。考虑到退休年龄调整是影响重大的公共政策调整，从减少阻力并缩小冲击面以及提前给劳动者留出必要的准备时间出发，可以明确从&十三五&（２０１６&２０２０）期间正式开始延长退休年龄，到２０４０年实现６５岁退休，其中男性在延退周期间延长５岁，女干部延长１０岁，女职工延长１５岁，个别行业应当允许有５岁左右的弹性退休区间，相关政策应在&十三五&规划中明确并经国家立法机关批准。四是实行多缴多得的激励机制，对延迟退休者进行补偿。基于法定养老保险的契约公正原则，应当放弃通过延迟退休年龄来达到养老保险基金增收节支的目标，初期宜通过养老金待遇调整来激励延长退休，即可以延迟退休，但原则上应当确保最先一批延迟退休者的养老金权益不受损，即将其多缴纳的养老保险费与少领取的养老金待遇作为激励因素纳入延迟退休者养老金待遇的计发，以经济因素激励延迟退休将更有利于这一政策的推行，也更加符合人生周期调整与代际公平的需要，而不是让公众认为政府在&算计&参保人而让延迟退休者利益直接受损。
　　４．调整计划生育政策，&十二五&期末实现&单独&家庭普遍可以生育二孩的政策，到&十三五&末期全面放开生育两胎政策。人口的均衡增长是实现我国经济社会协调、健康、可持续发展的重要条件，也是维系养老保险制度可持续发展的根本保障。鉴于生育率水平下降幅度大，人口老龄化速度加快行进，以及传统的家庭保障需要维系，有必要适时调整计划生育政策。在经历３０多年以一胎化为基本目标的计划生育政策后，考虑到青年一代的生育意愿普遍下降，晚婚晚育已经成为自觉行为，不孕不育的现象在增多，以及未来对劳动力的需求增长，经过&十二五&期间实现&单独&家庭普遍生育二孩的过渡，在&十三五&期间全面放开一对夫妇可以生育两胎的政策将是合理的政策选择。这一政策调整实际上是在继续坚持农村及少数民族可以生育二胎的政策的同时，让城镇居民、机关事业单位工作人员等也能够享受同等的生育权利。它不仅有利于人口的均衡增长和维系传统的家庭保障功能，而且是实现城乡居民生育权利公平和进一步提高人口素质的必要条件。因此，宜在&十三五&期间明确以普遍放开生育二胎为主体内容的新的计划生育政策。
　　参考文献：
　　［１］　郑功成主编．中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１１．
　　［２］　郑功成．中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案［Ｍ］．北京：人民出版社，２００８．
译品2013年8月号
智库观察2014年9月号
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