09-1909-1909-1909-1909-1909-1909-1909-1909-1909-19最新范文01-0101-0101-0101-0101-0101-0101-0101-0101-0101-0101-0101-0101-0101-0101-01税收征管法的立法与历次修法
来源：重庆国税
作者：重庆国税 人气： 发布时间：
摘要：　　作为一部税收程序性法律，税收征管法与税收实体法建设一样，经历了一个漫长的探索和不断完善的过程。 　　上世纪80年代初期，我国在建立涉外税收体系和大规模恢复、重建工商税制以后，相比较而言，税收征管制度已显得落后。
　　作为一部税收程序性法律，税收征管法与税收实体法建设一样，经历了一个漫长的探索和不断完善的过程。
　　上世纪80年代初期，我国在建立涉外税收体系和大规模恢复、重建工商税制以后，相比较而言，税收征管制度已显得落后。
&&&&&&& 为了配合税制改革，针对税收征管工作中出现的新情况，1985年5月，全国第一次征管工作会议召开，拉开了我国税收征管立法的序幕。这次会议确定了建立科学严密征管体系的战略目标，并修改了工商税收征管条例（草案）。
&&&&&&& 日，国务院发布《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》，自当年7月1日起施行。该条例规定，凡税务机关主管的各种税收的征收管理，除国家法律另有规定者外，都应按该条例的规定执行，由税务机关负责组织实施。纳税人和代征人必须按照税收法规的规定履行纳税义务或者代征、代扣、代缴义务。各种税收的征收和减免，必须按照税收法规和税收管理体制的规定执行。该条例的发布，使税收征管有了统一、规范的标准和方法，为加强税收征收管理的法制建设奠定了基础。但是，该条例毕竟只是一部行政法规，而且是该领域初次立法，本身存在一些不完善的地方，再加上社会经济的不断发展变化，其弱点逐渐显现出来。比如，该条例仅适用于国内税收的征收管理，内外政策不统一，不利于实际执行；对纳税人出现的新经营方式，缺乏必要的控管措施；行政执法权缺位，对抗拒不缴税者，没有直接的强制执行措施；法律效力不高，不能适应对外开放的要求等。
&&&&&&& 因此，从1989年开始，国家税务局便开始研究通过人大立法解决税收征管中存在的问题。经过几年的准备工作，国务院于1992年提请全国人大常委会审议税收征管法（草案）。同年9月4日，七届全国人大常委会第二十七次会议审议通过税收征管法。税收征管法的制定和实施是我国税收法制建设的重大突破，标志着依法治税前进了一大步，这对于更好地发挥税收的职能作用，促进改革开放和经济建设具有重要的意义。
　　根据建立社会主义市场经济体制的客观要求，1993年我国制定了全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施，从1994年起全面实施新的税收制度。税收制度的重大改革，如开征增值税，推行分税制，税务机构分设，再加上外部环境的变化，使税收征管法出现了新的不适应。具体表现在：纳税人的权益保障难以落实，税务机关和税务人员的执法行为不够规范，税源难以控制，部门协税不力，税务执法手段落后、刚性不足，税款流失情况严重。这都需要修改税收征管法。
&&&&&&&日，八届全国人大常委会第十二次会议对税收征管法的个别条款作了修改，而大规模修订税收征管法的调研工作于1996年下半年展开。
　　经过反复论证和修改，日，九届全国人大常委会第二十一次会议对税收征管法作出较大幅度的修订。此次修订贯彻了加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税的精神，修订后的税收征管法在内容上有五大变化：一是增加了加强征管、堵塞漏洞的税源管理措施；二是进一步明确了税务机关执法主体的地位，强化了执法手段和措施；三是增加了防范涉税违法行为的措施，加大了打击偷逃骗税的力度；四是大量增加了保护纳税人合法权益和纳税人依法享有权利的内容和条款；五是进一步规范税务机关的执法行为，明确了税务机关和税务人员违法行为的法律责任。全国人大常委会委员长李鹏对此次修法给予高度评价：&税收征收管理法修正案，经常委会四次审议，增加了不少新的条款，对许多原有条款也作了修改，从而进一步完善了我国税收征管的法律制度。这是一部很重要的法律，对于保障国家税收，促进经济和社会的发展，调节收入分配的差距，都有重大的意义。&
　　经过此次修订，我国已基本形成了以税收征管法为核心，以税收征管法实施细则为辅助，以国务院有关部委、直属机构制定的部门规章和规范性文件为补充的税收征管法律体系。
　　现行税收征管法自日施行以来，对于规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，发挥了积极作用。但随着我国改革开放的不断深化，社会经济生活已发生深刻变化，经济全球化、社会信息化趋势日益明显，纳税人的涉税活动更为复杂，纳税人权益意识不断增强，现行税收征管法已经难以适应税收征纳环境的变化。
&&&&&&& 此外，随着中国特色社会主义法律体系的形成和进一步完善，现行税收征管法与新近实施的相关法律制度不衔接的问题也日益突出。修改现行税收征管法，可以为税收发挥职能作用奠定更好的基础。
&&&&&&& 相关法规&&税收征管法修订草案什么时候开始实行
税收征管法修订草案什么时候开始实行
税收征管法修订草案什么时候开始实行
“估计这可能是《税收征管法》提交全国会之前最后一次听专家的意见。按照程序，最快今年年底可能会上国务院常务会，正式启动修订工作。　　日《税收征管法修正案(征求意见稿)》由国务院法制办公室公布，向各界征求意见。　　日，国务院法制办公布《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》再次公开征求意见，在国务院法制办层面两次向社会公开征求意见，然后提交全国。如果进展慢，明年初也应该提交、国家税务总局相关人员和多位税法专家在内的业内人士参与了修法论证　　《税收征管法》的修订工作在国务院层面已经进入尾声。“我认为《税收征管法》比一般的民法，会议由国务院法制办财金司主持，包括国务院法制办、财政部，4月份可能提请全国会审议。”据权威人士透露、商法意义更大，因为一般的民法、商法只是调整私权利，而《税收征管法》主要调节国家和公民之间关系。”中国社科院财经战略研究院副研究员滕祥志告诉记者，这在修法中较为罕见。　　我国《税收征管法》于日开始正式实施，最快有可能在今年年底提交全国。至此。接近15年未修订，该法在许多方面滞后于社会经济的发展。2008年国税总局成立税收征管法修改工作小组，目前使用的《税收征管法》是2001年4月在第九届全国会第二十一次会议通过的，在1995年和2001年进行了部分修改，修订工作已长达七年的《税收征管法》有望正式出台，也从侧面体现出该法的重要性和社会的关切。该法的修订将建立针对自然人的税收征管制度，专家认为，修法实质上为下一步个人所得税、房地产税的改革奠定征管基础，程序法与实体法相辅相成，推动我国税改驶入快车道。　　11月4日，国务院法制办召开税收征管法修订专家论证会
税收征管法修订草案什么时候开始实行——
　　《税收征管法》的修订工作在国务院层面已经进入尾声,最快有可能在今年年底提交全国人大。至此,修订工...现行的《税收征管法》是哪一年实施的——
我国的《税收征管法》是日第七届全国人大常委会通过的、历经日第八届全...修改《税收征管法》的指导思想及需要商榷的几个问题 中国财税法治网
修改《税收征管法》的指导思想及需要商榷的几个问题
内容摘要：目前，修改现行《税收征管法》已经进入了全国人大常委的立法规划，有关部门正在对《税收征管法》进行修改。本文首先明确了修改《税收征管法》的指导思想，之后，对《税收征管法》修改过程中需要注意的几个问题进行了深入分析，并对这些问题提出了全面的政策建议。
关键词：税收征管法&& 指导思想&& 明确定位
目前，修改《中华人民共和拟就修改《税收征管法》的指导国税收征收管理法》（以下简称思想、立法定位等几个重大问《税收征管法》）已列入第十一届题提出一些建议，以供有关部全国人大常委会五年立法规划门参考。
一、修改《税收征管法》法》进行大量评估和研究的基础的指导思想
根据党的十七大确定的政并即将准备上交人大审议。本文治、社会与经济管理体制改革部署，《税收征管法》修改的基本指导思想应该是坚持&三个转变&和&四个协调&。
（一）&三个转变&的核心是转变税收管理理念
1.由强调税收管理向强调税收管理与税收服务并重转变。党的十七大提出科学发展观的核心是&以人为本&，税收领域最能体现&以人为本&战略思想的是建立&和谐税收&，而&和谐税收&首先是管理与服务并重的税收。传统的税收管理强调税收行政管理，包括科学化、现代化和精细化管理，而忽略了税收管理与税收服务是矛盾对立的统一体，两者相辅相成、不可偏废。现行《税收征管法》仅在第七条中提及&无偿地为纳税人提供纳税咨询服务&，纳税服务在此又仅被定格在税法&宣传&上。显然，这是对纳税服务最狭义的理解。因此，修改《税收征管法》必须突出服务理念，明确以&纳税服务&代替&咨询服务&，并界定纳税服务的宗旨、内容、机构、方式、质量和责任，授权国家税务总局专门制定有关纳税服务的相关规定。同时，在其他相关条款的修改中，都应该增加纳税服务的内容。
2.由满足税收管理行政化向突出税收管理法治化转变。目前，在税收征管实践中仍存在管理行政化的倾向，税收管理的法治化程度较低，这必然导致因税收征管缺乏权威性、统一性而影响征管的效率与质量。税收征管法治化程度较低突出表现在税收征管立法级次低和立法缺失两个问题上。（1）税收征管的立法级次低。税收征管权限属于税收管理体制的范畴，按《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，应该采用法律形式予以确定，但目前有关税收管理体制的最高立法级次还是行政法规（《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》国发［1993］85号），执行了十几年的行政法规上升为法律的条件依然&尚未成熟&。例如，中、外企业所得税&两法合并&后，重新界定国家税务局和地方税务局的企业所得征管权限仍是仅以&通知&形式规定的（《国家税务总局关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》国税发［号）。（2）税收征管的立法缺失。目前，在税收征管体制范畴，存在较大的立法缺失，并导致了很多现实问题。例如，对于相关部门税收行政协助的法定责任问题，由于《税收征管法》的立法缺失，使得税收征管与稽查中许多实际工作无法可依。
据此，《税收征管法》的修改应该对条件&尚不成熟&、不能在法律中明确规定的事项直接授权国家税务总局进行规定，使国家税务总局制定的部门规章更具合法性。对条件成熟、可以在法律中明确规定的，应该直接写进《税收征管法》修改稿。
3.由注重征税主体权力和纳税主体义务向注重征纳双方法律地位平等转变。现行《税收征管法》是一部&征税权力法&和&纳税义务法&的综合税收法律，除了第八条集中抽象地描述了纳税人、扣缴义务人享有的权利外（且不完整），其他章节均未体现出纳税人权利的内涵。我们认为，抽象的权利概念如果没有具体的落实措施，就难以进行操作并得到保证。所以，《税收征管法》修改稿应该将抽象与具体相结合，以确保纳税人权利既形成体系，又便于操作和实施。在修改现行《税收征管法》第八条时，应先在第一款概述纳税人权利的内涵与外延，再在第二款至第五款中分类具体确认权利的内容。对于纳税人权利，在许多条款中应该明确而尚未明确的，应该增加内容予以明确。同时，除了确定纳税人的义务，还需要根据实际情况增加税务机关的责任与义务，以确保征纳双方地位的平等。
（二）&四个协调&的目标是完善税法体系、坚持依法治税
1.税收基本法与税收部门法的协调。税收法律体系由税收基本法与非税收基本法构成，税收基本法是规范税收基本法律事项的、在税法体系中处于统领地位的法律；非税收基本法由税收程序法、税收实体法、税收救济法和涉外税收法律等税收部门法律构成。在我国《税收基本法》三次列入全国人大立法规划都因条件不成熟而尚未出台的情况下，我们认为，《税收征管法》应该定位为&税收执法程序基本法&。这是因为，税收程序是个程序体系，包括税收立法程序、税收执法程序、税收司法程序和税收监督程序四个环节，而《税收征管法》只能承载税收执法程序的基本法律事项，其他有关税收立法、司法和监督的基本程序制度应在《税收基本法》中进一步予以明确。
2.税收实体法与税收程序法的协调。税收实体法与税收程序法是内容与形式的关系，两者高度协调一致才能构成科学、完整的税法体系。但在实践中，很难也没有必要去准确划分实体法与程序法。对于这一问题，世界各国有各自的处理办法：一是将凡主要属于征管性质的规则都列入税收征管法中，如英国；二是将特别的税收征管规则列入单行实体法中，如澳大利亚、德国。而多数国家是将上述两种处理办法结合起来运用。基于目前我国只有两部税收实体法以及《税收基本法》尚未出台的现状，修改《税收征管法》时应该遵循如下基本原则：凡属通则性的税收执法程序内容应该主要在《税收征管法》中反映；凡属单行税法中特殊的税收执法程序内容应该主要在其实体法中予以规定。
3.特别法律规定和一般法律规定的协调。在税收征管过程中，税务机关经常陷入因税收法律、法规与《物权法》、《行政法》、《刑法》等非税收法律相冲突而难以执法的尴尬局面，这是修改《税收征管法》时必须解决的问题。《立法法》第八十三条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规，自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。我们认为，在涉税法律中，有关税收征收、管理、检查、复议等事项的程序法律属法律特别规定，其他法律属一般规定；有关行政处罚事项的程序法律，税法属一般规定，行政法等其他法律属特别规定；有关涉税案件的认定与处罚事项的程序法律，税法属一般规定，《刑法》等其他法律属特别规定；有关税收债务债权的清偿程序，税法属特别规定，其他法律属一般规定。
4.税务机关与非税务机关的协调。税收征管执法是一项综合执法，除纳税人外，其他一切与税收执法有关的政府机关、单位和个人都负有协税护税的法律义务与责任。协调税务机关与非税务机关特别是政府、工商、银行、金融机构、公安、法院的关系，对建立依法治税环境十分重要。因此，修改《税收征管法》时，一方面要细化上述机关的具体义务；另一方面，要强调其责任，特别是怠于作为、不作为甚至违法作为应承担的法律责任，使行政协助纳入有法可依的法治轨道。
二、修改《税收征管法》过程中需要商榷的几个问题
（一）《税收征管法》的定位法律定位决定了法律的立法级次与立法内容
我们认为，根据《立法法》的相关规定，修改《税收征管法》必须首先明确两是后者的前提。
1.《税收征管法》的立法级次。如前所述，税收程序是一个程序体系，而《税收征管法》仅属于税收执法程序范畴，难以承载税收程序基本法律的&重任&。而且，我国也需要一部&税收程序基本法&，只是目前创制的条件尚不成熟。因此，把《税收征管法》定位为税收程序基本法是不准确的，目前只能将其定位为&税收执法程序基本法&。
2.《税收征管法》的内涵与外延。基于对《税收征管法》是&税收执法程序基本法&的定位，明确《税收征管法》的内涵应解决两个基本问题：一是要涵盖所有&税收执法程序&。按现行《税收征管法》第十一条的规定：税收执法程序包括&征收、管理、稽查、行政复议&四个层次。因此，这四个层次的执法程序都应该包括。二是仅涉及税收执法的&基本程序&而不是全部程序。《税收征管法》是一部单行税收执法程序法，而不是税收执法程序&法典&，不可能承载所有执法程序的重负，特别是一些单行税收实体法的特殊征管程序。明确《税收征管法》的外延应解决两个基本问题：一是特别规定与一般规定的衔接。税收执法不是税务部门单方面的行政执法，还涉及与其他行政部门（如工商局等）和司法部门（如公安、法院、检察院等）的衔接。这必然导致税法规定与其他法律规定的衔接问题，应遵循&一般从特别&、&旧法从新法&的原则，处理好法律间的衔接。二是明确法律责任。准确地说，违反法律需要承担的责任虽不是程序法的内涵，但却是执行程序必不可少的外延，因此应该完善税收执法责任体系，其中包括征纳双方的责任，以及其他行政机关与司法机关的责任。
（二）《税收征管法》内容安排的原则
我国传统税收立法的思维范式，一是强调原则性而忽略操作性；二是&宝塔形&的法律层次结构。面对多变的税收执法实际情况、特别是深化改革过程中的实际问题，这种立法模式无疑解决了适应性、及时性的问题，但却严重降低了税收法律级次，从而削弱了法律的权威性、稳定性和统一性。因此，《税收征管法》的修改应遵循&详略相济&、&原则与操作相济&的原则，属于基本操作层面且比较成熟的程序，应该在《税收征管法》中明确；属于协调层面且尚不成熟的程序，应该明确授权国务院或国家税务总局另行规定。按照&就上不就下&原则，能在法律中规定的，就不在条例中规定；能在条例中规定的，就不在规章中规定；能在规章中规定的，就不在行政规范性文件中规定。
（三）法律衔接与行政协助的职权与操作
法律衔接与行政协助是税务机关在执法实践中经常遇到的尴尬而棘手的问题。如何明确法律衔接与行政协助的职权与操作是修改《税收征管法》必须处理且又难以处理好的两个问题。首先，在法律衔接问题上，应充分运用《立法法》第八十三条的规定，对于在其他法律中出现的相互冲突的规定（如《行政处罚法》与《行政诉讼法》在逾期规定上的冲突），应本着有利提高征管质量与效率的原则，在《税收征管法》中明确规定。对于与《税收征管法》不一致的其他法律规定（如《物权法》关于留置权人优先受偿与税收优先权的规定，《刑法》关于&偷税&的重新界定等），应从全局性和合理性角度出发，在《税收征管法》中明确规定。其次，在行政协助问题上，应明确税务机关和检察机关对不当行政协助、怠于协助或违法行为相应追究责任的权力与追究程序。如，对工商、银行、金融机构、公安、法院等部门不作为或违法作为引起的税款损失，税务机关追究其责任的权限及具体程序；监察、检察机关对上述部门实施监督的权限及具体程序等。
（四）税收管辖权与国税、地税执法行为的协调
自1994年实行分税制财税管理体制、国家税务局和地方税务局两套执法机构并行以来，在税收立法权、税收收入分配权和税收征管权等税权分配上，由于中央与地方分配体制的不完善引发了一些利益矛盾，突出表现在国家与地方两套税务机关执法的不协调上。修改《税收征管法》为解决这一矛盾提供了契机。1.应明确国税、地税两套税务机构的税收管辖权。2.应明确跨地区、跨行业间的国税、地税两套税务机构的税收管辖权。3.应建立信息共享的法律制度和责任追究的程序制度。对于重复执法行为，为减轻纳税人负担，应明确规定简并。如实行&一户一证和一证两章&的税务登记制度、实行联合检查、稽查制度等。4.应修改国发［1993］85号文件，或将属于税收基本制度的税收管理体制在《税收征管法》中明确体现。
（五）《税收征管法》内容的延伸
1.需要提升法律级次的重大基本法律事项。（1）发票管理是税收管理的重要内容，现行《税收征管法》仅在第二章第二节账簿、凭证管理中设置第二十一条和第二十二条给予规定，大量有关发票管理与程序的内容是在《中华人民共和国发票管理办法》和一系列税收部门规章中另外加以规定的。根据《税收征管法》的定位，应该将发票管理的基本程序制度增加到《税收征管法》修改稿内。（2）税务稽查是税收检查的重要内容，现行《税收征管法》只在第一章第十一条中出现过&稽查&二字，在第四章税务检查中却只字未提。作为补充，仅在《税收征收管理法实施细则》第六章第八十五条第二款中提及&税务稽查工作规程&，且仅有寥寥几笔。对税务稽查的法律地位、权限、对象、责任等重要基本制度只字未提，这对税务稽查工作极为不利。因此，属于税务稽查的基本程序制度，必须在《税收征管法》中予以明确规定。
2.可能创制其他税收法律的基本法律事项。近年来，全国人大代表对早日出台《注册税务师法》的呼声不断。目前，国家税务总局正在争取将其列入全国人大法工委年立法规划，并已经确定了注册税务师立法工作的&三步走&实施方案。在《注册税务师法》立法工作紧锣密鼓操作的大背景下，可以推断，该法出台只是时间问题。那么，《税收征管法》是否应该细化相关条款？现行《税收征管法》只在第六章第八十九条提到税务代理人代为办理税务事宜，而《税收征管法实施细则》第九章附则第一百一十一条又明确规定：纳税人、扣缴义务人委托税务代理人代为办理税务事宜的办法，由国家税务总局规定。我们认为，修改《税收征管法》时应该增加相关税收代理机构和税务代理人的基本程序制度。因为，《税收征管法》的定位决定了凡属税收执法的基本程序事项都应在该法中明确，而《注册税务师法》不是税收基本程序法律。另外，税务代理活动包括税务代理机构和税务代理人两个层面，即使以后出台了《注册税务师法》也难以涵盖税务代理机构的相关基本程序法律事项。
3.必须增加基本程序层面的空白法律事项。随着改革开放的补空白的主要基本程序法律事项包括：纳税评估基本程序法律制度、纳税信用体系基本程序法律制度、电子商务征管基本程序法律制度等。对于上述空白，条件成熟的，应该制定较为全面、操作性较强的相应规定；条件尚不成熟的，应该制定基本法律框架，并采用授权的方式逐步完善。
【作者简介】
涂京骞，辽宁税务高等专科学校，
涂龙力，上海交通大学海外教育学院税务研究所上海。
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