行政事业单位应高度重视大额支付现金的潜在隐患_理论调研_中国共产党庆阳市委员会
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行政事业单位应高度重视大额支付现金的潜在隐患
　　近两年,我们在审计中发现,一些行政事业单位为了支出方便,在可以使用转帐支票支付的情况下使用大额现金支付,一次性支付几千元,甚至几万元几十万元,远远超出了现金使用限额。这种大额支付现金现象,容易造成国有资产的流失,严重违反了《现金管理暂行条例》。主要存在以下几方面隐患：
　　一、为单位私设小金库提供了便利。由于单位使用大额现金支付,就可以通过虚列支出等手段套取现金,从而私设小金库。
　　二、为个人贪污公款提供了可能。大额提取现金对现金去向难以控制,使得别有用心的人可以利用管理中的漏洞,通过虚开发票、收取回扣等手段贪污公款。
　　三、极易造成挪用公款的情况。由于出纳手中的库存现金过多,在缺乏监督的情况下,就很容易出现挪用公款和公款私存的情况。
　　为了避免违法违规问题的产生,应从以下几方面切实加强行政事业单位现金管理：
　　一、要加大《现金管理暂行条例》的宣传力度,增强财务人员的业务素质和自律意识。将现金管理教育作为反腐倡廉教育的一项重要内容,经常对单位负责人、会计及相关业务人员进行现金管理、预防现金腐败的教育,让相关人员充分认识到正确使用现金的重要性和必要性,自觉遵守现金管理的相关法规制度。
　　二、鼓励、督促行政事业单位尽量采取转帐方式进行结算。采用转帐支付方式最大的优点是支出途径清晰,安全快捷,可以有效控制不合理支出,避免大量使用现金形成管理上的诸多问题,形成坚持转帐支付为单位首选财务结算方式的理念。
　　三、建立健全单位内部现金管理制度。根据《中华人民共和国会计法》、《现金管理暂行条例》及相关法律法规,制定出切合本单位实际的现金内部控制制度。明确办理现金业务的权限范围和相应责任,形成现金管理有章可循、会计、出纳各司其职、各负其责、相互制约的内部控制工作机制。
　　四、加强对现金业务的政府、社会双重监督。审计、财政等政府部门,要加大对单位现金业务的审计检查力度,同时,鼓励媒体和群众参与现金管理监督。对严重违反现金管理规定的单位及个人,发现一例查处一例,从严从重处罚,依法追究相关责任人的责任。
（编辑 辛荣钰）
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浅谈行政事业单位内部控制存在的问题及审计重点
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浅谈行政事业单位内部控制存在的问题及审计重点
进贤县审计局&&& 胡金辉
【内容提要】行政事业单位内部控制审计已实施多年，但有的单位只是流于表面形式。行政事业单位内部控制大都存在一些问题，没有得到合理的解决。内部控制要实施有力的内部和外部监督，内部部门应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，审计机关对单位进行审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部控制的缺陷，提出完善内部控制制度的合理有效建议。
【关键词】内部控制& 行政事业单位&& 审计
为进一步提高内部管理水平，规范，加强廉政风险防控机制建设，根据《法》、《预算法》等法律和相关规定，部印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号，以下简称《规范》)，《规范》从2014年1月1日起施行。《规范》明确了对内部控制要实施有力的内部和外部监督：内部部门应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等；财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查；审计机关对单位进行审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部控制的缺陷。对此，本文梳理了行政事业单位内部控制存在的问题以及审计重点，供大家参考。
　　一、行政事业单位内部控制常见的问题
　　(一)内部控制意识不强。有的单位员工根本不了解内部控制的含义，也不知道内部控制制度具体包括哪些内容。单位也不开展内部控制制度方面的全员业务培训，甚至内部控制关键岗位人员也没有定期接受培训，及时全面掌握国家有关预算、收支、、资产和债务、基本建设、经济合同管理、会计核算等各项规定以及单位相关的内部控制制度。内部控制有效实施情况也没有纳入单位内部相关部门及分管领导的考评体系。有的单位没有建立内部监督机制，对经济活动的重要环节未开展定期和不定期检查，也没有开展对内部控制设计和运行的有效性的评价。有的单位对外部和内部监察以及经济活动风险评估中所发现的本单位存在的问题也不及时按要求进行整改。
　　(二)制度不健全或执行不力。有的单位制度缺失或碎片化，部门各自为政，不成体系。有的制度超过多年未及时更新，甚至还停留在80-90年代，与现代管理制度严重脱节或者没有形成适合本单位的独立制度，以参照执行上级单位制度来敷衍了事。有的单位制度形式化，束之高阁，日常工作凭经验，有的制度竟然没有落款时间，没有印章，实施日期无从查起，制度行同虚设。有的单位制度教条化，条款生搬硬套，不符合自身特点，操作性差。有的单位岗位责任制和议事决策机制，经济活动的决策、执行、监督有效分离机制不健全。有的单位内部控制关键岗位人员轮岗制度没有得到有效实施。
　　(三)管理存在漏洞。有的单位不相容职责未分离，相互制约关系失效，关键岗位人员离岗存在工作交接不清和相关资料丢失等情况。支出流程和审核、审批不严密，存在使用虚假发票套取资金的情况。有的单位没有健全印章和票据管理制度，没有按照规定设置票据专管员、建立票据收、发、存台账。有的单位由人员开具销售发票。有的单位出纳人员没有从业资格证书，入职两年仍未取得上岗证。有的单位预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门之间的沟通协调不够，单位在预算执行中存在无预算、超预算支出及预算执行进度明显滞后或超前的情况。有的单位合同管理不够规范，业务部门合同签订后没有及时提交财会部门，没有定期对合同进行统计、分类和归档。
　　(四)资产管理有待加强。有的单位采购业务不合规，资产管理的各项机制不健全，很薄弱。固定资产管理没有实行“一物一卡”，固定资产清查盘点清单没有实行联签并存档，没有定期及时处理账实不符的情况，员工退休或离岗没有办理资产移交的书面记录。有的单位对外后续跟踪管理不够，每年没有收到对外投资项目单位年报及审计报告。有的单位建设项目的立项、概预算编制和招标不合规，记录不全面，竣工后没有按规定组织竣工决算审计，建设项目竣工决算审计过程没有盘点实物资产，没有按规定办理资产移交。
　　二、行政事业单位内部控制审计重点
　　根据《规范》规定，单位要建立适合本单位实际情况的内部控制体系，梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上建立健全各项内部管理制度并督促执行。因此，在审计过程中，审计人员要关注被审单位是否通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。具体如下：
　　(一)建立与实施内部控制原则是否遵循
　　主要查看单位建立与实施内部控制是否遵循四大原则，即全面性、重要性、制衡性和适应性原则。如内部控制是否贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制，有无内部控制的盲区；在全面控制的基础上，是否突出重点，关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险；在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面是否形成相互制约和相互监督；内部控制是否符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。内部控制是否有效实现了合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果等目标。
　　(二)风险评估机制是否建立
　　主要查看单位是否建立风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估是否做到至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，是否及时对经济活动风险进行重估。单位开展经济活动风险评估是否成立风险评估工作小组并由单位领导担任组长。经济活动风险评估结果是否形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。风险评估主要分单位层面和经济活动业务层面。
　　1.单位层面的风险评估。应当重点关注以下几个方面：
　　(1)内部控制工作的组织情况。主要包括是否单独设置或者确定内部控制职能部门或牵头部门，负责组织协调内部控制工作；是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制；是否充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。
　　(2)内部控制机制的建设情况。主要包括经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制；重大经济事项的内部决策，是否由单位领导班子集体研究决定；重大经济事项的认定标准是否根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定是否随意变更。是否建立健全岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。是否实行预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同管理以及内部监督等经济活动的内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位是否采取专项审计等控制措施；是否建立健全内部监督等机制，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。
　　(3)内部管理制度的完善情况。包括内部管理制度是否健全，执行是否有效。不相容岗位相互分离制度是否健全、内部授权审批控制制度，重大事项集体决策和会签制度，是否根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。是否强化对经济活动的预算约束，使贯穿于经济活动的全过程。是否建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。是否建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和报告处理程序。是否根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。是否建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。
　　(4)内部控制关键岗位工作人员的管理情况。包括是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资质和能力，特别是内部控制关键岗位工作人员是否具备与其工作岗位的相适应的资格和能力。是否根据《会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资质和能力的会计人员。是否加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。
(5)财务信息的编报情况。包括是否根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的及时对经济业务事项进行账务处理；是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。
2.经济活动业务层面的风险评估。应当重点关注以下方面：
　　(1)预算管理情况。主要包括单位内部各部门之间在预算编制过程中是否充分沟通协调，是否将预算编制与资产配置相结合，预算编制与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等情况；决算编报是否真实、完整、准确、及时。
　　(2)收支管理情况。主要包括是否实现收入归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；是否按照规定审核各类支出凭据的真实性、合法性，是否有使用虚假票据套取资金的现象。
　　(3)政府采购管理情况。主要包括是否按照预算、计划和政府采购规定组织实施政府采购业务，是否按照政府采购规定执行验收程序，是否按照规定保存政府采购相关档案。
　　(4)资产管理情况。主要包括是否实现资产归口管理并明确使用责任，是否定期对资产进行清查盘点，及时处理账实不符的情况，是否按照规定处置资产。
　　(5)建设项目管理情况。主要包括是否按概算投资，严格履行审核审批程序，建立有效的招投标控制机制；是否有截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。
　　(6)合同管理情况。主要包括是否实现合同归口管理，明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，建立合同纠纷协调机制。如果有其他需要关注情况，审计中也应该予以关注。
　　(三)内部控制关键点
　　主要查看单位预决算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制以及内部监督等经济活动的内部控制关键环节。
　　1.预决算业务关键控制点。主要包括是否建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预决算内部管理制度。
　　(1)预算管理。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位是否相互分离。预算编制是否做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。是否建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，并按照规定进行项目评审，根据工作计划细化预算编制。是否根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序。是否建立预算执行分析机制，以定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。
　　(2)决算管理。决算是否真实、完整、准确、及时，是否实施决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。是否实施预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。
　　2.收入业务关键控制点。主要包括是否建立健全收入内部管理制度；是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，收款、会计核算等不相容岗位是否相互分离。
　　(1)收入核算管理。各项收入是否由财会部门归口管理并进行会计核算，有无设立账外账情况。业务部门是否在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据。财会部门是否定期检查收入金额与合同约定相符；对应收未收项目是否查明情况，明确责任主体，落实催收责任。有政府非入收缴职能的单位是否按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，并及时、足额上缴国库或财政专户；有无以任何形式截留、挪用或者私分的情况。
　　(2)票据管理。是否建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁是否履行规定手续。是否按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据是否按照顺序号使用，有无拆本使用情况，是否做好废旧票据管理。负责保管票据的人员是否配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。是否存在违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，擅自扩大票据适用范围的情况。
　　3.支出业务关键控制点。主要包括单位是否建立健全支出内部管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位是否相互分离。是否按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。
　　(1)审批审核管理。是否明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施，审批人是否在授权范围内审批，有无越权审批情况。是否全面审核各类单据，包括单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。支出凭证是否附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项是否由经办人员说明原因并附审批依据。
　　(2)支付管理。是否明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证是否进行登记。使用公务卡结算的，是否按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。实行国库集中支付的是否严格按照财政国库管理制度有关规定执行。财会部门是否根据支出凭证及时准确登记账簿，与支出业务相关的合同等材料是否提交财会部门作为账务处理的依据。
　　(3)债务管理。举借债务的单位是否建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，有无由一人办理债务业务全过程的情况。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，是否对其进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。是否做好债务的会计核算和档案保管工作。是否加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理。
　　4.政府采购业务关键控制点。主要包括是否建立健全政府采购预算与计划、政府采购活动、验收管理等政府采购内部管理制度。是否明确相关岗位的职责权限，政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位是否相互分离。
　　(1)预算和计划管理。是否建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。是否根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。
　　(2)采购活动管理。是否对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。是否加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项是否严格履行审批手续。
　　(3)项目验收管理。是否根据规定的验收制度和政府采购文件，加强对政府采购项目验收的管理；是否由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。
　　(4)记录和统计管理。是否加强对政府采购业务的记录控制。是否妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。是否加强对涉密政府采购项目的安全保密管理。对于涉密政府采购项目，是否与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。是否定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。
　　5.资产管理关键控制点。主要包括是否对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限。
　　(1)货币资金管理。是否建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设置岗位，有无由一人办理货币资金业务的全过程，有无不相容岗位没有分离的情况。出纳是否兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、债权、债务账目的登记工作。有无一人保管收付款项所需的全部印章；负责保管印章的人员是否配置单独的保管设备，并做到人走柜锁。按照规定应当由有关负责人签字或盖章的，是否严格履行签字或盖章手续。是否加强对银行账户的管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。是否加强货币资金的核查控制，指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，对调节不符、可能存在重大问题的未达账项是否及时查明原因，按照相关规定处理；是否存在出借银行账号的情况。
　　(2)实物资产和无形资产管理。是否明确相关部门和岗位的职责权限，强化对配置、使用和处置等关键环节的管控。是否对资产实施归口管理，明确资产使用和保管责任人，落实资产使用人在资产管理中的责任。贵重资产、危险资产、有保密等特殊要求的资产，是否指定专人保管、专人使用，并规定严格的接触限制条件和审批程序。是否按照国有资产管理相关规定，明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任。是否建立资产台账，加强资产的实物管理。是否定期清查盘点资产，确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位是否定期对账，发现不符的，是否及时查明原因，并按照相关规定处理。是否建立资产信息管理系统，做好资产的统计、报告、分析，实现对资产的动态管理。
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Page 1 of 4第一节会计概述一、会计的概念 会计是以货币为主要计量单位，以经济活动过程中产生的会计资料为依据，采用专门的技术方法，对 会计主体的经济活动进行核算与监督并提供会计信息的一种管理活动。 会计通过对经济业务事项的确认、计量、记录和报告，提供真实、准确、可靠的会计信息。财务会计 报告的目标是向财务会计报告使用者提供与单位财务状况、经营成果和现金流量等有关的会计信息，反映 单位管理层受托责任履行情况，有助于财务会计报告使用者做出经济决策。目前，我国会计分为企业会计 和预算会计两大体系。二、会计的职能 会计具有会计核算与会计监督两种基本职能。会计的基本职能反映的是会计在对经济过程的控制和观 念 （结果）的总结方面研发挥的作用。 会计核算是指会计对经济业务事项的确认、计量、记录、计算和报告的工作过程。 会计监督是指会计对经济业务事项的合法性、真实性、准确性、完整性进行审查的过程。合法性，是 指会计确认经济业务事项或生成会计资料的程序必须符合会计法律法规和其他相关法律法规的规定；真实 性，是指会计计量、记录的经济业务事项必须是实际发生或按规定生成的会计资料，避免会计资料因人为 因素的失真；准确性，是指生产经营过程中产生的各种会计资料所记录的会计数据之间应当吻合；完整 性，是指在会计核算过程中形成和提供的各种会计资料应当齐全。 会计的两项基本职能是相辅相成、辩证统一的关系。会计核算是会计监督的基础，没有会计核算提供 的会计资料，会计监督就失去了依据；会计监督是会计核算质量的保证，没有会计监督，就无法保证会计 资料的真实性、完整性。三、会计核算的基本假设 （一）会计主体 会计主体是指会计信息所反映的特定单位或组织，它规范了会计工作的空间范围。会计核算应当以行 政事业单位自身发生的各项经济业务为对象，记录和反映行政事业单位自身的各项经济活动。 明确会计主体假设的主要意义在于：一是明确会计主体，才能划定会计所要处理的各项交易或事项的 范围；二是明确会计主体，才能把握会计处理的原则和要求；三是明确会计主体，才能将会计主体的经济 活动与会计主体所有者及职工个人的经济活动区分开来。 会计主体并不等同于法律主体。一般来说，法律主体往往是一个会计主体，但会计主体并不一定是法 律主体。 （二）持续经营 持续经营是指会计核算应当以行政事业单位各项业务活动持续正常地进行为前提，在可预见的未来将 正常地进行下去。 明确持续经营假设的主要意义在于：会计核算以单位持续正常的业务活动为前提，可以使会计原则建 立在非清算基础之上，从而为解决很多常见的资产计价和收入确认提供了基础。 （三）会计分期 会计核算应当划分会计期间，分期结算账目和编制会计报表。会计期间分为年度、季度和月份。会计/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0101Page 2 of 4年度、季度和月份采用公历日期。我国《预算法》第十条规定：预算年度自公历1月1日起，至12月31日 止。 明确会计期间假设的主要意义在于：它界定了会计信息的时间段落，为分期结算会计账目和编制财务 会计报告，贯彻落实相关会计核算原则奠定了理论与实务基础。 （四）货币计量 货币计量是指在会计核算中采用货币作为统一计量单位，记录和反映企业的生产经营活动。《会计 法》规定，企业的会计核算以人民币为记账本位币。发生外币收支的，应当按照中国人民银行公布的当日 人民币外汇汇率折算为人民币核算。业务收支以外币为主的，也可以选定某种外币为记账本位币。但编制 会计报表时，应该按照编报日期的人民币外汇汇率折算为人民币反映。《预算法》第十一条规定：预算收 人和预算支出以人民币元为计算单位。 明确货币计量假设的主要意义在于：确认了以货币作为统一的计量单位，便会计信息具有可比性，为 各项会计核算原则的确立奠定了奉础。 （五）收付实现制 收付实现制是以货币资金实际收付的时间为标准来确认本期收入和支出的一种计量基础。收付实现制要求，凡是在本期内收到的款项和支出的费用，不论是否属于本期的收入和支出，均作为 本期的收入和支出进行会计核算。由于计量基础存在可选择性，不同的计量基础会对行政事业单位的会计 核算产生重大影响，因此，将收付实现制作为会计假设比作为一般核算原则更为准确。 行政事业单位应当以收付实现制作为计量基础。有经营性收支业务的事业单位为正确核算经营收入和 成本，也可以权责发生制作为会计确认、计量和报告的计量基础。但是，采用两种计量基础的核算内容必 须划分清楚， 权责发生制是指在收入和费用实际发生时进行确认，不必等到实际收到现金或者支付现金时才进行确 认。凡是在当期已经实现的收入和已经发生或应当负担的费用，不论款项是否已经收付，郡应当作为当期 的收入和费用；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已在当期收付，都不能作为当期的收入和费用。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0101Page 3 of 4四、会计核算的信息质量要求 会计核算的信息质量要求是指进行会计核算必须遵循的基本规则和要求。它是指导会计工作的规范和 衡量会计工作成败的标准，对会计核算具有重要的指导意义。 （一）客观性要求 会计核算应当以行政单位实际发生的经济业务为依据，客观真实地记录、反映各项收支情况及结果。 客观性要求是会计信息的生命，是对会计核算的基本质量要求。会计信息是宏观经济管理的重要信息 来源，是包括投资者在内约有关方面做出经济决策的重要依据，如果会计信息不能真实反映企业的实际情 况，会计工作就失去了存在的意义。错误或不真实的会计信息会误导会计信息使用者，最终导致经济决策 的失误. （二）相关性要求 会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关方面了解行政单位财务状况及收支 结果的需要，有利于单位加强内部财务管理。 会计信息的价值在于其与决策相关，有助于经济决策。单位提供的会计信息，必须满足预算管理和国 家宏观经济管理的需要，满足内部加强管理的需要。如果会计信息提供以后，没有满足会计信息使用者的 需要，对会计信息使用者的决策没有什么作用，就不具有相关性。即使会计信息客观真实地反映了企业经 营状况，也毫无价值。 （三）可比性要求 会计核算应当按照规定的会计处理方法进行。同类单位会计指标应当口径一致，相互可比。 会计信息的可比性要求包含两个方面的内容：一是纵向可比，即单位在各个会计期间，应尽可能采用 相同的会计核算方法，一旦选定了某种会计核算方法，在前后各期应当保持一致，不得随意变更，使其在 不同的会计期间保持连贯性。会计信息要求纵向可比可以对同一单位不同时期的会计信启、进行比较和分 析，有利于单位的预算管理，提高会计信息的相关性。二是横向可比，即单位会计核算应当按照国家规定 的会计处理方法进行，会计指标应当口径一致、相互可比。会计处理方法是生成会计信息的基础，而会计 处理方法的统一则是不同单位会计信息可比性的基础。会计信息要求横向可比，可以对同一时期的不同单 位的会计信息进行相互比较和分析，有利于提高会计信息的有用性。 （四）及时性要求/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0101Page 4 of 4会计核算应当及时进行，不得提前或者延后。 会计信息的价值在于帮助有关方面及时做出经济决策。会计信息具有一定的时效性，其价值会随着时 间的流逝而逐渐降低。因此，单位的会计核算必须讲求时效，以便会计信息的及时利用。在会计核算中坚 持及时性原则，一是要求及时收集会计信息；二是及时处理会计信息；三是及时传递报告会计信息。 （五）明晰性要求 会计记录和会计报表应当清晰明了，便于理解和运用。 明晰性 （也称可理解性），要求单位的会计信息应当简明、易懂，数字记录和文字说明能够一目了 然地反映经济业务事项的来龙去脉，便于财务会计报告使用者理解和使用。 （六）专款专用要求 凡是指定用途的资金应按规定的用途使用，并单独核算反映。 专款专用是指对国家预算拨款和其他指定用途的资金，应按规定的用途使用，不得擅自改变用途挪作 他用，并单独核算反映。 （七）实际成本要求 实际成本也称历史成本，是指各项财产物资应当按照取得或购建时的实际成本计价。除国家另有规定 者外，一律不得自行调整其账面价值。 （八）重要性要求 会计报表应当全面反映行政事业单位的财务收支情况及其结果。对于重要的业务事项，应当单独反 映。 会计核算应当全面、准确地反映单位资金使用和经济活动的全过程，会计信息使用者需要了解那些对 预算管理和经济决策有重要影响的会计信息，并不要求面面俱到。对资产、负债、净资产、收入、支出有 较大影响，进而影响财务会计报告使用者据以做出合理判断的重要会计事项，必须按照规定的会计方法和 程序进行处理，并在财务会计报告中予以充分、准确地披露;对于次要的会计事项，在不影响会计信息真 实性和不至于误导财务会计报告使用者做出正确判断的前提下，可适当简化处理。 （九）配比要求 有经营活动的事业单位，其经营支出与相关的收入应当配比。 配比要求事业单位在进行会计核算时，收入与其相关的成本、费用应当相互配比；同一会计期间内的 各项收入和与其相关的成本、费用，应当在该会计期间内确认。 （十）限制性要求 限制性资金是指提取的修购基金、积累的发展基金、捐赠的留本基金、拨入的学生贷款基金和各种专 款拨款等。 事业单位的出资者并不要求投资回报或资金回收，但往往要求按规定用途使用资金。因此，限制性资 金的存在是事业单位会计的一个重要特点。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0101Page 1 of 7第二节会计要素和会计报表一、会计要素 会计对象是会计所要核算和监督的内容。从一般意义上说，凡是能以货币表现的经济活动，都是会计 核算和监督的内容。以货币表现的经济活动，通常也称为资金运动。行政事业单位会计对象所反映的资金 运动，属于国家对国民收入再分配过程。会计要素是对会计对象进行的基本分类，是设计会计报表结构和内容的依据，也是对经济业务事项进 行确认和计量的依据，对会计要素进行严格的定义，能够为会计核算奠定坚实的基础。预算会计的基本要 素包括资产、负债、净资产、收入、支出五个部分。 （一）资产 资产是行政事业单位占有或者使用的，能以货币计量的经济资源。行政单位的资产分为流动资产和固 定资产；事业单位的资产分为流动资产、对外投资、固定资产、无形资产等。 流动资产是指可以在一年内变现或者耗用的资产，包括现金、银行存款、暂付及应收款项、库存材料 等。 固定资产是指使用年限在一年以上，单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原来物质形 态的资产。包括房屋及建筑物、专用设备、一般设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产。单位价值虽 然不足规定标准，但耐用时间在一年以上的大批同类资产，应当作为固定资产核算。 对外投资是指事业单位利用货币资金、实物和无形资产等方式向其他单位的投资。包括债券投资和其 他投资。 无形资产是指不具有实物形态而能为事业单位提供某种权利的资产。包括专利权、土地使用权、非专 利技术、著作权、商标权、商誉等。 （二）负债 负债是指行政事业单位所承担的能以货币计量，需要以资产或劳务偿付的债务。行政单位负债包括应 缴预算款、应缴财政专户款、暂存款等。 应缴预算款是指行政单位在业务活动中按规定取得的应缴财政预算的各种款项，主要包括纳人预算管 理的政府性基金、行政性收费罚款 （指按国家规定由行政机关百接收缴的部分）、没收财物变价款、无 主财物变价款、赃款和赃物变价款、其他应缴预算的资金等。 应缴财政专户款是指行政单位按规定代收的应上缴财政专户的预算资金。 暂存款是行政单位在业务活动中与其他单位和个人发生的待结算款项。 事业单位负债包括借入款项、应付账款、预收账款、其他应付款、各种应缴款项等。 借入款项包括向财政部门、上级单位、金融机构借入有偿使用的各种款项。 各种应缴款项包括按财政部门规定应缴预算的资金、应缴财政专户的预算资金、应缴税金以及其他按/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0102Page 2 of 7上级单位规定应上缴的款项。 （三）净资产 行政事业单位的净资产是指资产减去负债和收入减支出的差额。行政单位的净资产包括固定基金、结 余等。 固定基金是指行政事业单位固定资产所占用的基金。 结余是行政单位各项收入与支出相抵后的余额。行政单位的正常经费结余与专项资金结余应分别核 算。 事业单位的净资产包括事业基金、固定基金、专用基金、结余等。 事业基金是指事业单位拥有的非限定用途的净资产。主要包括滚存结余资金等。 专用基金是指事业单位按规定提取、设置的有专门用途的资金。主要包括修购基金、职工福利基金、 医疗基金以及其他基金等。 结余是事业单位在一定期间各项收入与支出相抵后的余额。主要包括事业结余和经营结余。 （四）收入 收入是指行政事业单位为开展业务活动，依法取得的非偿还性资金。行政单位收入包括拨人经费、预 算外资金收入、其他收入、基建拨款等。 拨入经费是指行政单位按照经费领报关系，由财政部门或上级单位拨入的预算经费。 预算外资金收入是指财政部门按规定从财政专户核拨给行政单位的预算外资金和部分经财政部门核准 不上缴预算外资金财政专户，而直接由行政单位按汁划使用的预算外资金。 其他收入是指行政单位按规定收取的各种收入，以及其他来源形成的收入。 基建拨款是指财政部门给行政事业单位拨入的基本建设资金。 事业单位收入包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入和 基建拨款等。 财政补助收入是指事业单位按核定的预算和经费领报关系从财政部门取得的各类事业经费。 上级补助收入是指事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入，事业收入是指事业单位开 展专业业务活动及辅助活动所取得的收入。按规定应上缴财政预算的资金和应缴财政专户的预算外资金不 计入事业收入；从财政专户核拨的预算外资金和部分经财政部门 核准不上缴财政专户管理的预算外资金，计入事业收入。 经营收入是指事业单位在专业业务活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。 附属单位缴款是指事业单位附属的独立核算单位按规定标准或比例缴纳的各项收入。 事业单位取得的投资收益、利息收入、捐赠收入等应当作为其他收入处理。 （五）支出 支出是指行政事业单位为开展业务活动和其他活动发生的各项资金耗费和损失，以及用于基本建设项 目的开支。 行政单位的支出根据资金管理要求分为经常性支出和专项支出。 经常性支出是指行政单位为维持正常运转和完成日常工作任务发生的支出；专项支出是行政单位为完 成专项或特定工作任务发生的支出。经常性支出和专项支出的具体项目包括基本工资、补助工资、其他工 资、职工福利费、社会保障费、公务费、业务费、修缮费、设备购置费、其他费用等。 事业单位的支出包括事业支出、经营支出、对附属单位补助、上缴上级支出、基本建设支出等。 事业支出是指事业单位开展各项专业业务活动及其辅助活动发生的支出。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0102Page 3 of 7经营支出是指事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。 对附属单位补助是指事业单位用非财政预算资金对附属单位补助发生的支出；上缴上级支出是指事业 单位按规定标准或比例上缴上级单位的支出。 基本建设支出是指事业单位列入基本建设计划，用国家基本建设资金或自筹资金安排的固定资产新 建、扩建和改建形成的支出。二、会计报表 会计报表是反映事业单位财务状况和收支情况的书面文件。包括资产负债表、收入支出表、基建投资 表、附表及会计报表附注和收支情况说明书等。 资产负债表是反映事业单位在某一特定日期财务状况的报表。资产负债表的项目应当按会计要素的类 别，分别列示。 收入支出表是反映事业单位在一定期间的收支结余及其分配情况的报表。收入支出表的项目，应当按 收支的构成和结余分配情况分项列示。 收入支出表的附表主要有事业支出明细表和经营支出明细表。支出明细表的项目应按 国家预算支出 科目列示。在事业支出明细表中，对于用财政拨款和预算外资金收入安排的支出应按财政部门的规定列 示。 基建投资表是反映投入、借入的基本建设资金及其使用情况的报表。 会计报表可以采用前后期对比方式编列。上期项目分类和内容与本期不一致的，应当将上期数按本期 项目和内容进行调整，必要时需加以说明。 会计报表应当根据登记完整、核对无误的账簿记录和其他有关资料编制，做到数字真实、计算准确、 内容完整、报送及时。 主管部门或单位应根据同级财政部门的要求，在认真审核所属事业单位会计报表的基础上，编制汇总 会计报表。 会计报表附注是为帮助理解会计报表的内容而对报表的有关项目等所做的解释，内容主要包括：特殊 事项的说明，会计报表中有关重要项目的明细资料，其他有助于理解和分析会计报表需要说明的事项。第三节行政事业单位财务管理与会计核算的特点一、行政单位财务管理原则 （一）行政单位的概念 行政单位是指进行国家行政管理，组织经济建设和文化建设，维护社会公共秩序的单位，包括国家权 力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及各级党政和人民团体。 行政单位是国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政 权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。其人员实行公务员体制管理，经 费、工资福利等全部由政府拨付。行政单位会计是预算会计的组成部分。 （二）行政单位财务管理的基本原则 1.执行国家有关法律、法规和财务规章制度。行政是国家的组织活动，行政单位是国家组织活动的载 体。因此，行政单位的一切活动必须以维护国家的根本利益为出发点，必须体现国家的法律、法规。行政 单位财务管理作为行政单位整体活动的有机组成部分，必须贯彻执行国家有关法律、法规以及作为国家有/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0102Page 4 of 7关法律、法规具体体现和延伸的财务规章制度， 2.厉行节约，制止奢侈浪费。艰苦奋斗，勤俭节约，既是我们党在长期革命斗争中形成的优良传统， 也是我国社会主义建设的一项基本方针。从经费来源上讲，行政单位的经费来自于国家税收，只能用于为 纳税人管理及服务所必需的消耗，这就要求行政单位要以对人民高度负责的精神，厉行节约，严禁奢侈浪 费，充分发挥资金的使用效益。从行政单位的性质上说，行政单位在国家政治、经济生活中处于十分重要 的地位，其行为对各方面都会产生极强的&示范&效应。 3.量入为出，保证重点，兼顾一般。行政单位的性质决定了行政单位的主要资金来源是财政预算拨 款。由于国家财力有限，行政单位对财力的需求和财政供给之间的矛盾将长期存在;而且行政经费的支出 属于消费性支出，应当抑制其支出过快增长速度，以节约尽可能多的资金用于经济建设。为了合理使用行 政经费，使有限的资金最大限度地发挥作用，行政单位应按照各项工作的轻重缓急区分主次先后，本着节 约、高效的原则，保证行政单位重点支出，兼顾一般支出，压缩非必需的开支。 4.注重资金使用效益虽然行政单位取得的财政资金是无偿的，支出不求资金回报，但并不是说可以不 讲究资金的使用效益，只是讲究资金使用效益的方法不是成本考核、盈亏计算，而是定员定额、严格的预 算管理等方式。 （三）行政单位财务管理的基本任务 1.合理编制行政单位预算，统筹安排、节约使用各项资金，保障行政单位正常运转的资金需要。行政 单位预算是行政单位顺利行使其职能、圆满完成各项工作任务的重要保证，也是单位财务管理工作的基本 依据。因此，行政单位应按照量入为出、收支平衡、重点保证、兼顾一般的原则编制单位预算，不得编制 赤字预算。单位预算一经批准，要严格执行，并采取各种措施，统筹安排各项必要开支，节约各项资金， 提高资金使用效益，更好地保障行政单位的正常运转。 2.定期编制财务报告，如实反映单位预算执行情况，进行财务活动分析。行政单位财务报告是主管部 门和财政部门了解行政单位财务状况的主要信息来源，也是行政单位加强内部管理进行管理决策的重要依 据。因此，行政单位必须认真做好财务管理的各项基础工作，真实、准确地反映单位预算执行情况，并对 单位财务活动进行科学的整理、归纳和概括，按规定的时间和要求编报财务报告。同时，充分运用有关资 料，对一定时期内单位财务活动进行比较、分析和研究，做出客观的总结和评价，以指导单位的财务活 动，提高财务管理水平。 3.建立健全内部财务管理制度，对行政单位财务活动进行控制和监督。内部财务管理制度既是行政单 位开展财务活动的基本依据，也是国家有关法律、法规、规章制度在行政单位得到贯彻落实的可靠保障。 因此，行政单位必须依据 《行政单位财务规则》及有关规定，结合本单位实际情况，建立健全内部财务 管理制度，以便在具体财务工作中做到有章可循，实现规范化的管理要求。同时，行政单位根据内部财务 管理制度，通过各种财务管理手段，对单位的业务活动全面、系统地进行监督检查，可以及时发现和解决 问题，以保证各项业务活动和财务活动合理、有序地进行。 4.加强行政单位的资产管理，防止国有资产流失。行政单位的资产是行政单位顺利行使其职能，圆满 完成各项工作任务的物质基础。长期以来，在行政单位的资产管理中，存在着重钱轻物、重购轻管的思 想，特别是近些年来，某些行政单位违反国家政策，利用单位资产盲目进行经营活动，造成了国有资产不 同程度的流失，使行政单位的正常工作受到影响。此外，在行政单位的资产管理中，配置固定资产的随意 性比较大，浪费比较严重。因此，行政单位要按照国家有关国有资产管理的规定，制定并完善国有资产管 理的具体办法，加强国有资产管理，防止国有资产的浪费与流失。 5.对行政单位所属并归口行政财务管理的单位财务活动实施指导、监督。行政单位所属并归口行政财/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0102Page 5 of 7务管理的单位是指在行政关系上隶属于行政单位、财务关系上归口行政财务管理的、实行独立核算的单 位。由于这些单位与行政财务关系密切，为了加强对这些单位的财务管理，需要通过行政财务了解、掌握 这些单位的财务收支状况，向这些单位传达、贯彻国家有关方针、政策，对其执行国家法律、法规和财务 规章制度方面情况进行监督，指导并督促这些单位健全内部管理办法，使其财务活动健康、有序地进行。 6.加强对非独立核算机关后勤服务部门的财务管理，实行内部核算办法。机关后勤部门是指由行政机 关领导的，为机关工作和职工生活提供服务的单位。机关后勤服务部门的服务工作带有很强的供给制、福 利性、“小而全”和封闭式等特点，普遍缺乏核算意识，人、财、物未能得到充分利用，支出规模过大， 加重了行政单位的支出负担。因此，必须对其实行内部核算办法，以强化机关后勤服务部门的核算意识， 提高资金使用效益，减少财政开支。 实行内部核算办法，是指行政单位对机关后勤服务单位要正确计算和考核费用消耗水平，并结合实际 情况，实行不同的内部结算方式，合理分担费用。着重点是加强内部核算。二、行政单位会计核算特点 行政单位会计是核算、反映和监督行政单位预算执行过程及其结果的专业会计。它与企业会计比较， 具有以下特点： 1.会计主体是行政单位。行政单位主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及各级 党政和人民团体。行政单位业务活动的目的是为了满足社会公共需要，具有明显的非市场性。企业会计的 主体是各类生产经营性组织，获取利润是这些组织的经营目的。 2.会计客体是国家预算资金的取得、使用和结果。行政单位会计核算监督的对象是国家预算资金取 得、使用和结果所引起的经济业务活动。行政单位收支核算必须服从预算管理的要求。企业会计核算监督 的对象是资金的筹集、运用、退出和盈亏状况。 3.行政单位会计核算基础采用收付实现制。行政单位会计核算采用收付实现制，主要原因：一是行政 单位资金的流入和流出时间与现金的收付时间基本一致，采用收付实现制更为准确，会计核算的结果与实 际权利和义务发生的时间偏差不大；二是国家预算是以当年预计的现金流人量和流出量作为编制基础，行 政单位资金收支采用收付实现制可提供与国家预算相一致的会计信息，便于反映预算的执行结果；三是行 政单位资金的流转过程中，各方关心的是行政单位收到的资金能否正好满足其执行行政职能所需支出的资 金，或资金的流入和流出是否达到平衡。企业会计核算基础采用权责发生制。 4.行政单位不进行成本核算。成本是为获取收入而付出的代价。行政单位收入来源于财政无偿拨款， 不需要付出代价，因此不进行成本核算。但是，应对各项支出的发生情况进行严格的考核和监督，保证国 家预算资金的安全。企业以盈利为目的，企业会计需要核算物化劳动和活劳动所消耗的价值，正确计算盈 亏。 5.资金的运动是单向的。行政单位以拨款方式从财政部门取得经费来源，不需要偿还；办理公务过程 中发生的资金支出，不求资金回报，呈单向运动状态。企业资金运动是循环状态，周而复始，循环往复， 在循环过程中实现资金增值。三、事业单位财务管理原则 （一）事业单位的概念 事业单位是指不直接进行物质资料的生产和流通，不具有国家管理职能，直接或间接地为上层建筑、 生产建设和人民生活服务的单位。包括：科学、教育、文化、广播电视、信息、卫生、体育等科学文化事/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0102Page 6 of 7业单位；气象、水利、环保、计划生育、社会福利等公益事业单位；公证、法律服务等中介机构。 其执行的事业单位会计是以事业单位为主体，对事业单位的经济活动进行连续系统地核算和监督的会 计，也是预算会计的一个组成部分。 （二）事业单位财务管理的基本原则 1.执行国家有关法律、法规和财务规章制度。 2.坚持勤俭办事业的方针。 3.正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、集体和个人三者利 益的关系。 （三）事业单位财务管理的主要任务 1.合理编制单位预算，如实反映单位财务状况。 （1）必须以党和国家的方针政策以及各项法律法规为依据。 （2）必须以本地区国民经济和社会发展计划为基础。 （3）必须以收支平衡、略有结余为准则。 （4）必须遵循完整性原则。单位的预算必须包括单位的全部财务收支，不得遗漏。 （5）必须遵循真实性原则。单位的预算收支项目的数字必须依据充分确定的资料，按批准部门认可 的计算依据和计算方法计算得来，不允许估算， （6）统一性原则。预算编制必须按照统一的预算科目和规定的收支标准、程序进行计算编制。 （7）年度性原则。要求各事业单位的预算必须按财政年度进行编制。 （8）讲政治的原则。事业单位的预算要体现强烈的政治责任和社会责任。 2.依法组织收入，努力节约支出。收人来源合法，不得利用掌握的行政权力，在实施行政审批、审核 时出现的强制服务收费、只收费不服务或代其他部门收取各种费用，损害政府形象，事业单位的支出，既 要保证开展业务活动的需要，又要遵守财政制度规定，减少经费。压缩各项不必要支出，对于减少财政压 力更有实际意义。 3.建立健全财务制度，加强经济核算，提高资金使用效益。事业单位应本着勤俭节约的原则，通过编 制支出计划或预算的方式，加强对资金的控制和管理，防止资金浪费，最大限度地提高资金的使用效益。 4.加强国有资产管理，防止国有资产流失。 5.对单位经济活动进行财务控制和监督。事业单位会计应当反映监督事业单位财务收支情况及其结 果，促进事业单位提高资金使用效果；反映监督事业单位各项财产物资的保管和使用情况，保护财产物资 的安全完整；反映监督事业单位执行国家财经法律、法规的情况，保证各项资金使用的合法性。四、事业单位会计核算特点 事业单位会计是各类事业单位对其预算资金以及经营收支过程和结果进行全面、系统、连续地核算和 监督的专业会计。它与行政单位会计相比既有一定的共性，又有一定的差别，其主要特点在于： 1.会计核算的资金类型不同。行政单位所需资金全部由财政提供，资金来源单一，资金支出必须严格 按照预算执行。事业单位资金来源渠道多元化，既有财政预算拨款，又有上级主管单位补助，其他单位或 个人捐赠，还有开展业务活动、经营活动取得的收入。 2.会计核算的业务内容有差异。行政单位全部活动围绕工作职责进行，业务单一，会计核算也简单。 事业单位可以执行政府授权的职责，可以开展必要的有偿服务，还可以开办经济实体，进行对外投资。所 以，经济业务事项内容较多，会计核算比较复杂。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0102Page 7 of 73.事业单位一般应以收付实现制为会计核算基础，但经营性收支业务可以采用权责发生制。行政单位 只能采用收付实现制，不能采用权责发生制。 4.有经营收入的事业单位，可以进行成本核算。行政单位资金支出体现的是公共性和公益性，不计算 支出成本。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0102Page 1 of 10第一节预算会计一、预算会计的概念 预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段，是反映和监督中央和地方政府预算以 及行政事业单位收支预算执行情况的会计体系。 预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。此外，中国人民银行在办理国库业务 过程中设立的国库会计、税务部门在办理税款征解过程中设立的收入征解会计以及建设单位会计等，在执 行总预算会计过程中，均承担一定的预算会计业务，也属于预算会计的范畴。预算会计主要包括以下三个 方面的含义： 1.预算会计的主体是各级政府、行政单位及各类事业单位。 2.预算会计的客体是财政性资金运动、单位预算资金运动以及有关经营活动收支过程和结果。 3.预算会计是一种独立、系统的专业会计。但是与企业会计采用相同的会计理论基础、会计要素确 认、计量、报告方法，它与企业会计共同组成了我国完整的会计体系。二、财政总预算会计 （一）财政总预算会计的概念 财政总预算会计是各级政府财政部门核算、反映监督政府预算执行情况的专业会计。财政总预算会计 的主体是各级政府，其执行机构是各级政府的财政机关。其核算对象是各级政府总预算执行过程中的预算 收入、预算支出和结余?以及在资金运动过程中形成的资产、负债和净资产。 （二）财政总预算会计的组成 财政总预算会计的组成是由国家预算体制和预算执行内容所决定的。我国预算分为中央预算，省、自 治区和直辖市预算，设区的市、自治州预算，县、自治县、不设区的市、市辖区预算，乡、民族乡、镇预 算五级预算。与此相适应，每一级政府预算都要设立财政总预算会计。 （三）财政总预算会计的核算内容 财政总预算会计主要包括以下核算内容: 1.核算预算收入。各级总预算会计对本级预算收入的收纳、划分和报解进行全面核算和监督，对于预 算收入的退库要严格把关，保证国家预算的执行。 2.核算预算支出。预算支出是指列入各级财政预算，用预算收入安排的支出。各级政府预算支出是维 护本级预算所辖用款单位各项活动正常开展的财力保证，各级总预算会计必须严格履行拨款、支出的各项 手续，认真核算拨款、支出的列报支出情况，加强预算资金使用的监督，提高资金使用效率， 3.核算预算资金的调拨。预算资金调拨是中央财政与地方财政、地方上下级财政不同级次调拨资金、 平衡各级预算收支、落实预算体制的一种手段. 4.核算专用基金。专用基金是各级政府财政机关管理的具有专门用途的资金。总预算会计要按时核算 财政机关按规定设置或取得的专用基金，正确反映专用基金的收入、支出和结余。 5.核算货币资金和往来款项。货币资金是一级财政掌管或控制的以货币形态存在的资金，主要包括财 政性存款、有价证券等。财政机关往来款项是指各级总预算执行过程申发生的结算资金，包括在途资金、 暂存暂付款项、上下级往来款项等。各级总预算会计应当加强对货币资金及往来款项的核算和监督，保证 财政资金的安全完整。 6.年终清理结算。各级总预算会计在会计年度结束之前，应当全面进行年终清理结算，具体包括：核/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 2 of 10对年度预算收支数字、清理本年预算应收应支、清理往来款项、组织征收机关和国库进行年度对账、清理 核对当年拨款支出、进行年终财政结算。总预算会进行年终清理结算之后，即可办理年终结账，年终结账 工作一般包括年终转账、结清旧账和记入新账三个环节。 7.编制会计报表。各级总预算会计应按规定定期编制财政会计报表，包括资产负债表、预算收支表、 预算执行情况说明书及其他附表等。其他附表有基本数字表、预算收入明细表、预算支出明细表、行政事 业单位收支汇总表以及所附会计报表。 （四）财政总预算会计的特点 总预算会计与企业会计、行政事业单位会计相比，有以下特点： 1.总预算会计为国家预算执行服务，对财政性资金进行核算和监督，为合理调度预算资金提供会计信 息，并为宏观经济管理提供信息。 2.总预算会计核算国家的预算收支情况，不进行成本核算和计算损益。但随着财政改革的不断深化， 应逐步开展对预算执行进行绩效评价工作。 3.总预算会计所提供的会计信息，不仅要符合一般的会计原则，还要符合 《预算法》的要求以满足 人民代表大会、上级财政部门及本级政府对预算管理和财政决策方面的需要，总预算会计信息的主要使用 者一般为本级政府和上级财政部门。 4.总预算会计以收付实现制为收支确认原则。财政国库管理制度改革后，对因实施财政国库管理制度 而形成的年终预算结余资金，各级总预算会计按规定对个别事项实行权责发生制账务处理。三、行政单位会计 行政单位会计是国家各级行政单位对单位预算资金的运动过程和结果进行全面、系统、连续地核算和 监督的专业会计。 行政单位的会计组织系统，根据机构编制和经费领拨关系分为主管会计单位、二级会计单位和基层会 计单位三级。以上三级会计单位，具备独立核算条件的，实行独立会计核算，负责组织本单位全部会计工 作；不具备独立核算条件的，实行 “报账制”，作为报销单位管理。四、事业单位会计 事业单位会计是各类事业单位对其预算资金以及经营收支过程和结果进行全面、系统、连续地核算和 监督的专业会计。事业单位不分预算级次。 国家根据事业单位收支情况采取三种不同的管理方式，即全额拨款、差额补助和自收自支。从国家对 事业单位体制改革情况看，具有行政辅助职能的事业单位、纯公益性的事业单位将采用全额拨款管理方 式；自收自支的事业单位将逐步转为企业化管理方式。五、预算会计的特点 作为两大会计体系之一的预算会计，其特点是指预算会计与企业会计的主要区别。预算会计与企业会 计相比，在核算对象、任务和业务性质等方面存有不同特点。 1.适用范围不同。预算会计适用于各级政府财政部门、各级行政单位和各类事业单位，适用对象具有 明显的非营利性，所以又称为非营利性组织会计。企业以盈利为目标，企业会计又称为营利性组织会计。 2.会计核算的基础不同。预算会计中，财政总预算会计和行政单位会计以收付实现制作为记账基础； 事业单位会计根据单位实际情况采用不同的记账基础，不进行经营活动的事业单位会计以收付实现制作为/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 3 of 10记账基础;进行经营活动的事业单位会计对非营利活动会计以收付实现制作为记账基础，对营利活动以权 责发生制作为记账基础。企业会计必须采用权责发生制作为记账基础。 3.会计要素构成不同。预算会计要素分为五大类，即资产、负债、净资产、收入和支出。企业会计要 素分为六大类，即资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润。除会计要素数量不同外，即使会计要素 名称相同，预算会计与企业会计在核算内容上也存在较大差异。 4.会计等式不同。预算会计的会计恒等式为：资产+支出＝负债+净资产+收入。企业会计的会计恒等 式为：资产=负债+所有者权益。 5.会计核算原则、内容及方法具有特殊性。在预算会计中，执行专款专用的原则。专款专用原则是指 对国家预算拨款和其他指定用途的资金，必须按规定的用途使用，不得擅自改变用途、挪作他用。预算会 计在核算内容和方法上不仅与企业会计有很大差异，而且政府预算会计、行政单位会计、事业单位会计之 间也有很大差别。第二节部门预算管理一、行政单位预算管理 1.行政单位预算是行政单位根据其职责和工作任务编制的年度财务收支计划。 2.行政单位预算由收入预算和支出预算组成。按照经费领拨关系和预算管理权限，行政单位预算管理 分为下列级次： （1）向同级财政部门报领经费，并对下一级预算单位核拨经费的行政单位，为主管预算单位。 （2）向上一级预算单位报领经费，并对下一级预算单位核拨经费的行政单位，为二级预算单位。 （3）向同级财政部门或者上一级预算单位报领经费，没有下级拨款单位的行政单位，为基层预算单 位。各级预算单位应当按照预算管理级次报领、核拨经费，并按照批准的预算组织实施，定期将预算执行 情况向同级财政部门或者上一级预算单位报告。 财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定期拨款（或国库集中收付），超支不补，结余留用 的预算管理办法。 行政单位的各项收入 （预算外资金收人和其他收入）支出应当全部纳人单位预算统一管理，统筹安 排使用。 行政单位预算编报和审批程序一般应采用 “二上”、“二下”方法确定： （1）“一上”，行政单位根据年度工作计划和收支增减因素，提出收支概算，逐级汇总报送同级财 政部。 （2）“一下”，财政部门审核单位预算，按照统一的支出标准和年度预算确定各行政单位预算指 标。 （3）“二上”，行政单位根据分配的单位预算指标正式编制年度预算，并逐级汇总报送同级财政部 门。 （4）“二下”，财政部门正式批复行政单位预算。行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原 则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。 行政单位年度预算执行中，财政部门核定的财政预算拨款收入和从财政专户核拨的预算外资金收入， 原则上不予调整。因特殊情况确需调整的，行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政部 门审批。非拨款收入部分发生变化，需要相应调整支出的，由行政单位自行调整并报送主管预算单位或者/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 4 of 10财政部门备案，主管预算单位或者财政部门批复决算时审核确认。二、事业单位预算管理 1.事业单位预算是指事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。 2.事业单位预算由收入预算和支出预算组成。国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超 支不补、结余留用的预算管理办法。 定额或者定项补助标准根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况，以及国家财政政策和财力 情况确定。定额或者定项补助可以为零。 少数非财政补助收入大于支出较多的事业单位，可以实行收入上缴办法。具体办法由财政部门会同有 关主管部门制定。事业单位参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素和措施，测算编制 收入预算；根据事业发展需要与财力情况，测算编制支出预算。 3.事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。事业单位预算编报和审批程序一般也应采用 “二上、二下”方法确定。单位根据年度事业计划，提出预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门核 定;事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门汇总报财政部门审核批复后执行。事 业单位预算在执行过程中，国家对财政补助收入和从财政专户核拨的预算外资金一般不予调整。但是，上 级下达的事业计划有较大调整，或者根据国家有关政策增加或者减少支出，对预算执行影响较大时，事业 单位可以报请主管部门或者财政部门调整预算;非财政补助收入部分需要调增或者调减的，由单位自行调 整并报主管部门和财政部门备案。收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。第三节国库集中收付为提高预算管理的水平，有利于财政资金的统一调度，提高财政资金使用效率，我国对财政预算和国 库收付制度进行了一系列的改革。国库集中收付制度的实行，会使主管会计单位、二级会计单位、基层会 计单位之间的资金领拨关系发生变化。各单位经费不再层层转拨，而是由财政部门按预算标准核定的预算 计划，直接将资金划到个人 （工资部分）和收款单位的账户上。或按月下达预算用款额度，各预算单位 在用款额度内安排当月支出。 1.国库集中收付。国库集中收付就是实行国库单一账户体系，所有财政收入直接缴入国库单一账户， 所有财政支出均由国库单一账户直接支付到商品或劳务提供者的财政性资金管理模式。 国库集中支付包括财政直接支付和财政授权支付两种方式。 2.财政直接支付是指由财政部门向代理银行签发支付令，代理银行根据支付令通过国库单一账户将资 金直接支付到收款人（商品或劳务供应商）或用款单位 （申请和使用财政性资金单位）的账户。 3.财政授权支付是指预算单位 （用款单位）按照财政部门的授权，向代理银行签发支付令，代理银 行根据支付令在财政部门批准的用款额度内，通过国库单一账户将资金支付到收款人账户。 财政授权用款额度就是在财政授权支付方式下财政部门给各预算单位下达的用款额度。财政为各行政 单位在商业银行开立零余额账户，用于反映财政授权用款额度的下达、使用情况。在用款额度内，由用款 单位签发财政授权支付凭证用款项。 4.各预算单位零余额账户开设后，原则上其他银行账户应予取消。但财政管理制度改革还需要一个过 渡期，在预算单位还有非财政性资金往来的情况下，完全取消预算单位已开设的银行账户在技术上也有一 定难度。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 5 of 10预算单位在国库单一账户体系之外暂时保留部分账户，必须报财政部门审批、备案。第四节政府采购为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采 购当事人的合法权益，促进廉政建设，日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会 议审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，自日起施行。一、政府采购 政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以 内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原 则、公正原则和诚实信用原则。 政府采购应当严格按照批准的预算执行。政府采购实行集中采购和分散采购相结合。 政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购 代理机构等。二、采购人 采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。采购人采购纳入集中采购目录的政 府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采 购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的， 应当委托集中采购机构代理采购;属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于 本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。 采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范 围内办理政府采购事宜。 采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。采 购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定 委托代理的事项，约定双方的权利义务。三、供应商 供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。 采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行 差别待遇或者歧视待遇。 采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据采购法规定的供应 商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。四、政府采购方式 政府采购采用以下方式 1.公开招标， 2.邀请招标。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 6 of 103.竞争性谈判。 4.单一来源采购。 5.询价。 6.国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。 公开招标应作为政府采购的主要采购方式。采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具 体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目，由省、自治 区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得 设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。 采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采 购。五、采购方式的选择 （一）邀请招标方式采购 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依法采用邀请招标方式采购: 1.具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的。 2.采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。 （二）竞争性谈判方式采购 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依法采用竞争性谈判方式采购： 1.招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的。 2.技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的。 3.采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。 4.不能事先计算出价格总额的。 （三）单一来源方式采购 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依法采用单一来源方式采购: 1.只能从唯--供应商处采购的， 2.发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的。 3.必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额 不超过原合同采购金额的10%. （四）询价方式采购 采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询 价方式采购。六、政府采购程序 1.负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目 及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。 2.货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日 止，不得少于20日。 3.货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随 机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 7 of 104.采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序： （1）成立谈判小组。谈判小组由采购人的代表和有关专家共3人以上的单数组成，其中专家的人数不 得少于成员总数的2/3。 （2）制定谈判文件。谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准 等事项。 （3）确定邀请参加谈判的供应商名单。谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家 的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。 （4）谈判。谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透 露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书 面形式通知所有参加谈判的供应商， （5）确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最 后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确 定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的成交的供应商。 5.采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方 商定合理价格的基础上进行采购。 6.采取询价方式采购的，应当遵循下列程序: （1）成立询价小组。询价小组由采购人的代表和有关专家共3人以上的单数组成，其中专家的人数不 得少于成员总数的2/3。 （2）确定被询价的供应商名单。询价小组根据采购需求，从符合相应资格条件的供应商名单中确定 不少于3家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。 （3）询价。询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。 （4）确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应 商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。七、政府采购合同 政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方 式约定。 采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订 合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。 采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签 订政府采购合同。 中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人 改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。 政府采购项目的采购合同自签订之日起7个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管 理部门和有关部门备案。第五节绩效预算与财政支出绩效评价一、绩效预算的基本概念/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 8 of 10（一）绩效预算的基本概念 绩效预算是一种新型预算方法，是指在编制预算时不仅要明确为了达到预期目标计划需要花费多少 钱，而且还需要确定量化指标来衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况，采用绩效预 算方式，将从以下几个方面对现行预算管理方式产生影响。 1.从管人转向管事，绩效预算的理念更贴近市场经济的要求，将对我国的政府组织制度、人事管理制 度产生冲击。 2.从简单的收支核算到成本核算，绩效预算的理念更符合价值规律的要求，将对政府部门的内部管理 体制产生重大的冲击。 3.从简单的收支管理到全面的绩效考评，绩效预算使预算控制覆盖了整个财政过程，对现行的公共事 业单位的发展模式产生冲击。 4.从具体的指标考核到最终公共产品的质量认定，绩效预算使政府决策更为科学、民主，将对现行的 政府决策体制产生冲击。 （二）绩效预算的基本特点 绩效预算主要有以下特点： 1.绩效预算是以结果为引导的预算。 2.绩效预算是以效率、效益优先的预算。 3.绩效预算是激励和约束相结合的预算。 4.绩效预算是当年预算与中长期预算相结合的预算。 5.绩效预算是政府决策民主化、科学化的预算。 （三）绩效预算的作用 实施绩效预算的作用，主要表现在以下几个方面 1.绩效预算是以绩效为核心的政府绩效核算体系。 2.绩效预算是以政府公共目标为核心的绩效指标体系。 3.绩效预算是考核政府完成目标的标准体系。 4.绩效预算是以计量经济学为基础的绩效评估方法体系。 5.绩效预算是以边际效率最大化原则为基础的绩效预算编制体系。 6.绩效预算是以绩效考评为核心的政府绩效奖惩体系。 7.绩效预算是以市场经济规则为基础的政府绩效法规体系。二、财政支出绩效评价 财政支出绩效评价，是以提高政府绩效为目的，运用特定的指标，比照统一的标准，采用规定的方 法，对政府履行职能情况进行价值判断的一项管理活动。财政支出绩效评价是绩效预算的重要内容，为绩 效预算的编制提供可靠的依据。 财政支出绩效评价体系，从根本上讲，是一种政府的内控机制，较好地体现了市场经济条件下 “权、责、利”结合的基本原则。财政支出绩效评价体系，是从政府的视野来考核财政支出业绩的制度， 它使定性分析变成可量化的分析，解决了财政管理的盲点，也使财政也能按投入产出最大化原则组织资源 配置，使财政工作更符合市场经济的要求。 在我国，财政支出绩效考评尚处于起步阶段。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 9 of 10第六节政府投资建设项目“代建制”一、“代建制”的含义和实质 政府投资项目&代建制&，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的，程管理公司或具备 相应工程管理能力的其他企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。由政府选择有资质的项目 管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程 &投资、建 设、管理、使用&的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目 的。实践证明，&代建制&是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。二、实施 &代建制&的必要性 长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行&财政投资，政府管理&的单一模式， 即&建设、监管、使用&多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端 1.一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、 责任不明、监管不力、效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败。 2.一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术 人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物资信 息等社会资源的浪费。 3.政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者 （政府）和使用者的责任与利益分离，使用单位 受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致 &钓鱼&工程和超规模、超标准建设等现象的产生。 4.经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要。 5.政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题。 因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩 序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从 源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。三、&代建制&的主要特点 从实践上看，实施 &代建制&的项目投资全部被控制在概算范围内，工期也能按计划完成，取得了明 显的社会效益，主要有以下几方面特点： 1.通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负 责项目建设全过程的组织管理。 2.工程项目管理的实质，是把过去由建设单位 （使用单位）的职责在建设期间划分出来，以专业化 的项目管理公司代替建设单位行使建设朔项目法人的职责。将传统管理体制中的 &建、用合一。改 为&建、用分开&，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设。实现了项目管 理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。 3.“代建制”管理解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资 者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造 价及安全等方面人手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。 4.为投融资体制改革探索了一条成功之路，在相当程度上克服财政性基本建设项目多年来权责不分、 无法控制的现象。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 10 of 105.克服了对投资造成的人为影响，杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。 6.使用单位无须再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。 7.建立了三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严 格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象。是党风 廉政建设从源头治理建设领域有力抑制腐败的措施和手段。 8.建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，形成资产可定时建账入库，防止长期耗费或流失。/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0201Page 1 of 8第一节资产概述一、资产概念 资产是行政事业单位占有或者使用的、能以货币计量的经济资源。它是行政事业单位开展业务活动， 实现其自身目标不可缺少的物质保障。 资产具有以下特征： 第一，它是行政事业单位拥有或控制的经济资源，具有为行政事业单位服务的潜能或某些特定权利， 行政事业单位可以自主地运用其进行经济活动，并承担由此产生的各种风险。 第二，具有价值，可用货币来计量。 第三，它必须通过已经发生的交易或事项为行政事业单位所取得。 行政事业单位资产大部分属于国有资产范畴，为保障资产安全，并使其发挥更大的效益，应切实加强 行政事业单位的国有资产管理。财政部于日出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》、 《事业单位国有资产管理暂行办法》中明确提出，行政事业单位国有资产管理活动，坚持资产管理与预算 管理相结合的原则，坚持所有权与使用权相分离的原则，坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理 相结合的原则。二、资产的分类 行政事业单位为了有效地管理各项资产，通常按照资产的“流动性”，将资产划分为流动资产和非流 动资产。 流动资产指在一年内变现或耗用的资产。包括现金、银行存款、零余额账户用款额度、应收账款、材 料等。周转快、变现能力强，以及实物形态不断变化是流动资产的主要特点。 非流动资产指不准备在一年内变现或耗用的资产。这些资产不易变现，流动性较弱，可分为长期投 资、固定资产和无形资产。 需要说明的是，行政事业单位的资产中不包括待摊费用以及长期待摊费用，这是因为其会计核算主要 以收付实现制为记账基础，一般情况下不会出现递延核算的内容。行政事业单位为了科学管理和有效地运用资产，准确及时地掌握各项资产的增减变化及结存情况，应 当对各项资产进行分类核算，反映和监督各类资产的变化，并在资产负债表中分项目进行披露。第二节货币资金的核算一、库存现金的核算/wangxiao/jijiao/new/xzsy/kcjzjy/chapter.asp?id=0301Page 2 of 8行政事业单位的现金是指库存现金，即存放于单位内部，用于满足单位日常开支的货币资金。现金是 流动性最强的一种货币性资产，可以立即投入到流通领域，既可随时用于购买物品，支付费用，偿还债 务，也可随时存人银行。因此，对于现金的核算以及管理便显得十分的重要。 （一）现金管理的基本内容 现金管理的内容包括现金的实物管理、现金的使用管理、现金的限额管理和现金的内部控制制度等。 1.现金的实物管理。对库存在单位的现金实物，应切实做好保管工作，防止遗失、被盗私毁损。首先 应该建立健全现金实物管理的各种制度。其次应该明确现金管理的主要责任人，各单位的现金应由出纳保 管，出纳应是第一责任人。对主要责任人要注意在日常进行资金安全教育，提高其安全意识。同时可采取 一些配套相关的安全措施，如使用保险柜，安装防盗门、防盗窗、报警器，配备保安人员，配备防火设 施。减少库存数量，逐日清点等。 2.现金的使用管理。 （1）遵守现金使用范围。国务院发布的《现金管理暂行条例》对现金的支付范围做了明确规定，各 单位应在规定的范围内使用现金，不属于现金结算范围的款项收付，一律通过银行进行转账结算。各单位 可在下列范围内使用现金： ①个人的工资、津贴。 ②个人的劳务报酬。 ③结算起点以下的零星支出。 ④向个人收购农副产品和其他物资的价款。 ⑤根据国家规定颁发给个人的科学技术、文化艺术、体育等各类奖金。 ⑥各种劳保、福利费用以及国家规定的对个人的其他支出。 ⑦出差人员必须携带的差旅费。⑧中国人民银行确定需要支付现金的其他支出。 （2）行政事业单位应严格执行现金收付手续，遵守现金管理的相关规定，注意如下 “不准”： ①纳人员要根据经审核无误的合法凭证办理现金收付，不准用不符合财务制度的凭证顶替现金，即不 得 “白条抵库”。 ②不准谎报用途套取现金。 ③不准用银行账户代其他单位和个人存人或支取现金。 ④不准将单位收人的现金，以个人各义存储，不准保留账外公款，即不得“公款私存”。 ⑤不得设置“小金库”等。 （3）各单位收人的现金应于当日送存银行，当日送存确有困难，由开户银行确定送存时间。需要支 付现金时，从本单位限额库存的现金中支付，或从银行提取，不得从单位的现金收人中直接支付，即不得 “坐支”，实行“收支两条线”。若因特殊情况确需坐支现金的，应事先报经开户银行审查批准，由开户 银行核定坐支范围和限额。坐支单位应定期向开