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中国农民工医疗保险现状分析及其对策思考
随着中国改革开放30多年的发展，大量农村剩余劳动力从农村向城市转移，逐渐形成了一个特殊的弱势群体——农民工。他们在为中国经济发展和现代化作出重要贡献的同时，也面临着许多工作和生活的挑战。医疗保险就是其中一个严峻的问题。官翠玲 程
潇 张晓香 李捷理[摘
要] 随着中国改革开放30多年的发展，大量农村剩余劳动力从农村向城市转移，逐渐形成了一个特殊的弱势群体——农民工。他们在为中国经济发展和现代化作出重要贡献的同时，也面临着许多工作和生活的挑战。医疗保险就是其中一个严峻的问题。因此，政府应推进农民工医疗保险进程，尽快制订农民工医疗保险措施，为进一步改善农民工医疗保险提出相应对策。[关键词] 农民工；医疗保险；弱势群体[中图分类号] X92
[文献标识码] A
[文章编号] （4-09[收稿日期] [作者简介] 官翠玲（1969-），女，湖北荆门人，湖北中医药大学管理学院教授，主要从事卫生经济与管理研究；程 潇（1981-），女，湖北武汉人，湖北中医药大学管理学院讲师；张晓香（1981-），女，湖北随州人，湖北中医药大学管理学院讲师；李捷理（1956-），男，美国俄亥俄州人，美国俄亥俄大学社会学与人类学系终身教授，主要从事可持续发展研究。随着城镇化的发展，大批劳动力从农村流向城市，逐渐形成了农民工这一特殊群体。2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，第一次对“农民工”予以正式解释：是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。目前，也有称其为“进城务工人员”。作为弱势群体的农民工，在改革开放的竞争大潮中，尤其需要政府和社会各界的关心。农民工包括外出和本地两部分。外出农民工是外出进入城镇从事第二、第三产业的离土又离乡的农民；本地农民工是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农民。目前，我国农民工人数持续增加，但是增速继续回落（见表1）。据国家统计局相关数据，2015年全国农民工总量27747万人，比2014年增长1.3%，其中，外出农民工16884万人，增长0.4%；本地农民工10863万人，增长2.7% [1]。与此相伴，农民工结构也发生了变化，年轻农民工比重不断下降，40岁以下农民工2014年较2010年下降了8.6%；高中以上文化程度的农民工比例增加，2014年比2013年提高了1个百分点；接受过技能培训的农民工比例相应提高，2014年比2013年提高了2.1个百分点 [2]。随着文化水平和劳动技能的不断提升，农民工对经济增长的贡献率不断攀升，由1995年的2.32%上升到2011年的9.51%，农民工为城市的发展做出了重要贡献[3]。农民工具有4大特点：流动强，规模大，文化低；以非正规就业为主，就业技术含量低；劳动强度大，收入水平低；维权意识薄弱，权益损害严重 [4]。这些特点决定了最需要得到社会保障的弱势群体——农民工的权益经常受到损害，尤其在医疗保险缺失方面表现突出。面对农民工在医疗保险中遇到的不公正待遇，社会和政府应该共同努力维护他们的合法权益。因此，如何很好地为庞大的农民工群体提供完善的医疗保险，显然已经成为了一个棘手的社会问题。全面掌握农民工的医疗保险现状和发展趋向，探讨如何维护农民工医疗保险合法权益已刻不容缓。一、中国政府推进农民工医疗保险进程的努力医疗保险制度是一个国家或地区根据保险原则为解决居民防病治病问题，筹集、分配和使用医疗保险基金的制度。1883年德国颁布《劳工疾病保险法》，标志着医疗保险作为一种强制性的社会保障制度而诞生。经过100多年的发展，目前许多国家都建立了医疗保险制度，主要有4种模式：国家卫生保健制度模式、社会医疗保险模式、商业保险模式和储蓄医疗保险模式[5]。现行的中国医疗保险主要有5类：新型农村合作医疗保险、城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、各地农民工医疗保险暂行条例或办法规定的医疗保险、补充商业医疗保险。农民工医疗保险主要涉及前面4种类型。农民工参加哪种医疗保险，除了考虑这种保险对农民工是否准入之外，还需要考虑农民工本身的条件是否具备。给农民工提供完备的医疗保险，既可以回报他们对中国经济发展做出的巨大贡献；也可以保护他们的权利，对实现公民平等权利具有重要价值；还有利于保证中国的工业化、城镇化稳步推进，维护社会稳定。各级政府必须关注农民工医疗保险问题。值得肯定的是，我们党和政府十分重视这一问题：（一）国家层面的努力国务院、劳动与社会保障部、财政部、卫生部等部门从2002年开始，出台了系列政策和法规，以推动农民工医疗保险进程。（二） 地方政府的努力在国家政策的指导下，各级地方政府制定了相关地方法规（见表2），形成了多种模式。从全国范围看，主要有4种，由于各地政策不同，除了新型农村合作医疗保险纳入模式以外，还有以北京、上海和深圳为代表的3种农民工医疗保险模式：1.新型农村合作医疗保险纳入模式新型农村合作医疗（以下简称“新农合”），是目前采用最普遍的一种农民工医疗保险模式，从2003年起在全国部分县（市）试点，各地相继出台并实施相关政策，到2010年基本实现覆盖全国农村居民。一项关于北京市海淀区的农民工调查显示，98.5%的受访农民工已在家参加了“新农合”；参保费每年10元至40元不等；少数为强制参保，大多数为自愿参保。多数农民工觉得“新农合”实用，适合本地农民工。但是由于异地打工，许多外出农民工无法充分享受“新农合”的利益。一些外出农民工反映，在外地的医药费可回家报销，由于报销起付线高（有些地方超过300元才能报），报销比例过低，而且手续相对复杂，除非医药费很高，否则不会费周折去报销[6]。2.城镇职工基本医疗保险纳入模式这一模式以北京为代表，也称之为北京模式。这种模式要求为农民工建立专门的医疗保障卡，实行个人账户与社会统筹相结合的制度，体现了公平性，有利于推进城乡医疗保险制度一体化。这种将农民工医疗保险纳入城镇职工基本医疗保险，与城镇职工享受同等待遇的模式，是解决农民工医疗保险问题最有效的途径。但是，这种模式要求个人缴费多，让农民工承担的医保费用相对较高，没有充分考虑农民工的收入水平低这一实际情况；没有充分考虑农民工流动性强的特点，与城镇职工医疗保险的地区统筹模式不吻合。此模式貌似公平，却难以有效保护农民工权益。3.农民工医疗保险专项型纳入模式这种模式也称之为深圳模式，以深圳、山西为代表，这些地区根据劳动和社会保障部2006年发布的《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》，专门针对农民工建立了独立的医疗保险制度。该模式将农民工医疗保险基金与城镇职工医疗保险统筹基金合并使用，虽然有助于提高大病的抗风险能力，但也存在一些问题，譬如转移续接难以实现，兼容性不够；由用人单位承担保费损失，致使农民工办理医保的积极性不高。4.农民工综合型医疗保险纳入模式该模式在成都、上海等地较为盛行，将农民工的医疗、工伤和养老3种保险捆绑在一起，以用人单位缴费为主。此模式采用市场运行机制，引入商业性保险公司，在一定程度上适应了农民工流动性强的特点。但仍然存在一定问题，譬如无法与其他医疗保险制度实现转移续接；市场化过度，导致出现商业保险公司利润较高、农民工补偿率过低的情况。以上几种模式是不同地区对医疗保险的实践和创新，在某个城市或地区可能是一种比较符合实际的医疗保险模式。然而由于各种模式的保险政策不同，对于流动性强的农民工来说是一种流动性障碍，同时不一致的缴费标准对于农民工的缴费积极性也会有一定影响。总之，虽然各级政府都付出了努力，但目前还没有在全国建立起统一的农民工医保制度，各地区制度存在较大差异。而且，有些地区的保险模式也在发生变化。例如，上海在2011年7月以前主要实施的是农民工综合型医疗保险纳入模式，之后进行了重大调整，将农民工的综合保险并入城镇职工基本医疗保险[7]。二、农民工医疗保险存在的问题分析（一）农民工医疗保险参保率低，各地区和行业参保率差异大2014年农民工医疗保险参保率为17.6%，比2013年提高了0.5%，外出农民工在医疗保险方面的参保率高于本地农民工。外出农民工和本地农民工医疗保险参保率较2013年虽有提升，但仍然不高，而且各地区和行业参保率差异较大（见表4）。从区域看，东部农民工医疗保险参保率最高为20.4%，中部为11.8%，西部为13.6%，东部与中西部存在较大差异。但在中西部务工的农民工的参保率增长却较快（见表5）。在农民工比较集中的几个行业中，制造业农民工医疗保险参保率最高为22.1%，是参保率最低的建筑业农民工的4.1倍。可见，不同行业的农民工参保率差距较大，且交通运输、仓储和邮政业的农民工的参保率提高较快（见表6）。（二）医保政策的地区差异大，农民工的医疗保险转移续接困难随着农民工数量的迅速增长，国家和地方政府对农民工的问题日益重视。自2002年以来，各地陆续实行了各具特点的农民工医疗保险政策，不同地方在起付线、补偿率、封顶线乃至医保项目的设置等方面，都呈现出不同特点。各地基本上是相互独立地执行地方性的政策，致使农民工的医疗保险关系转移续接困难，主要表现为同一种医疗保险制度在不同地区之间移续接困难、不同医疗保险制度之间转移续接困难。而且出于保护地方利益的目的，各地几乎都规定农民工等劳动力在跨区域流动时，比例较大的统筹基金部分不能随同转移，只能转移个人账户余额以及医疗保险关系。一般来说，农民工经常要在农村与城市、城市与城市之间流动，一旦流动到异地，因为转移续接困难，此前缴纳的医疗保险费就会付之东流，直接损害农民工权益。所以，当参保农民工跨制度、跨地区转移时，“断保”现象非常严重，致使许多农民工只能处于“无保”状况。郇建立，王博勋（2011）通过走访社保局的工作人员，了解到由于各地的缴费基数和费率不同，一些国家层面的政策如“农民工可享受当地退休后医疗保险待遇，农民工医疗保险可以在城市间转移”基本没有落实，还停留在设想层面。他们在与农民工交谈时，发现许多农民工希望全国各地的医保能够联网，通过一定形式，如一卡通等，在各地都能报销医药费[6]。（三）缺乏完备统一的制度规范，重复参保问题严重由于仍然存在城乡不同医疗保险制度间的分割，全国尚未统一医疗保险政策，重复参保问题非常严重。据统计，在全国范围内城镇居民基本医保、“新农合”、城镇职工基本医保3大保险的重复参保人数一亿多，重复参保率高达10%。河南省卫计委农卫处处长王耀平表示，“重复参保的情况确实存在，这恐怕也是一个全国性的问题。从河南情况看，部分群众在参加新农合的同时也参加城镇职工、居民医疗保险，重复参保、重复报销的现象严重”[6]。农民工重复参保主要有3种情况：一是有些农民工虽然已加入了户籍所在地的“新农合”，但是在务工所在地又以外来人的身份再次参加“新农合”；二是根据《关于解决农民工问题的若干意见》，有些已经在户籍所在地加入了“新农合”的农民工，又受利益驱动加入城镇职工基本医保；三是有些地方在推行“新农合”的过程中，为了提高参保率，规定对于已经加入城镇职工基本医保的农民工若不加入“新农合”，其家人将没有机会参保，这种参保模式使一些农民工不得不被动重复参保[8]。而重复参保具有许多不良影响：第一，增加财政资源浪费。据测算，重复参保率假设按10%至15%计算，政府每年的无效补贴将超出200亿元[6]。第二，有违社会公平。公平是建立和发展社会保障的基本原则，它体现在制度的建立、基金的筹集及受益等环节。重复参保会引起许多人重复受益，甚至会导致产生报销金额超过实际医疗费用总额的极端情况[8]。重复参保问题如果不及时解决，还会导致新的不公平和社会矛盾。第三，影响基本医保制度的构建。重复参保掩盖了真实的参保水平，会导致决策部门对制度运行效率的高估，从而影响完善的基本医保制度的构建。三、引起农民工医疗保险问题的原因分析农民工医疗保险问题的产生既有宏观原因，也有微观原因，既与相关制度密不可分，也与其特殊身份有关。（一）宏观层面1.城乡二元结构和户籍制度的阻碍户籍制度和城乡二元结构的存在，是农民工医保问题不能很好解决的根本原因[9]。因为城乡二元社会结构的存在，城市和农村存在着二元保障体系，城市和农村保障体系有着严格的“身份”限制，农民工无法与城镇职工享有等同的社会福利和权利。2.相关法规的缺失过去很长一段时期，我国对社会保障的立法不够重视，主要依靠政策推动社会保障的发展。直到2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，以此为依据，农民工的医疗保险权益在法律上才首次予以确立。然而，对于如何处理地区分割利益、转移续接、累计缴费年限等问题，目前仍未从法律层面予以规定，因而影响农民工医保发展的主要原因之一就是立法滞后。3.医保模式的条块化中国医保制度没有开展整体性的制度设计，主要采取渐进式发展思路。受此影响，农民工医疗保险采取属地管理，多种形式并存；各自为政，条块分割严重，重复参保严重，互联管理难以实现。（二）微观层面1.政府未能充分履行职责面对存在的农民工医疗保险问题，有些政府机构存在作为不够的情况，主要表现为：责任心不强，掌握的农民工信息不全，资金投入不足；相关部门监察不到位，为用人单位不履行责任提供了可乘之机；办理程序繁琐，办事效率不高；法制宣传不到位，农民工对相关权益了解不多。2.企业逃避法律责任根据《中华人民共和国社会保险法》规定：职工应当参加职工基本医保，由用人单位和职工按照规定共同缴纳基本医疗保险费；基本医疗保险必须覆盖城镇所有用人单位，用人单位对职工办理医保负有法定义务。然而在现实中，一些用人单位尤其是私营和个体企业主，却故意拖延或不为农民工办理基本医疗保险，这一情况，必须引起相关部门的高度注意。3.农民工缺乏保险意识和知识由于传统思想的影响，农民工不注重医疗保险，保险意识薄弱；由于收入低和流动性强，农民工更是较多关注眼前利益，参保积极性不高；又由于他们的文化程度普遍较低，所以，广大农民工所应了解的医疗保险知识却比较欠缺。四、解决农民工医疗保险问题的对策农民工权益保障问题是社会转型时期任何一级政府都应该处理好的问题，农民工权益得不到有效保障，甚至受到侵犯，就是政府管理的缺位。因此，应该督促政府相关部门在农民工社会保障中承担责任。政府相关部门在农民工医疗保险中所应承担的责任包括立法建制、监督控制、宣传管理等。（一）深化户籍制度改革，进一步提高医保基金的统筹层次统筹区域的划分为医保基金圈定了带有地方色彩的“势力范围”[8]，只要全国医保统筹没实现，阻碍转移的分割动力就会一直存在。要解决农民工医疗保险问题，就必须开展户籍制度改革，关注城乡统筹发展。针对融入城市的农民工，取消户籍限制，制定相关政策，使其享有与当地人口等同的医疗保险待遇；针对季节性农民工，政府相关部门应尽快出台有效措施，尽可能好地衔接城乡之间、地区之间的医疗保险制度，以避免因流动性而产生“空壳”现象。因此，深化户籍制度改革，实现全国医疗统筹是解决农民工医保转移续接问题的根本途径。（二）完善制度设计，实行分类分层管理设计多种医保险种，供不同情况的农民工参保选择。根据“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，实行分类分层管理。例如，签有劳动合同、收入稳定，可以在城市长期定居的农民工，应及时纳入城镇职工医保，参加大额医疗保险；与用人单位建立有稳定的劳动关系，参保有困难的，可参加大病医保或住院医保；从事个体经营等灵活就业的，可按照灵活就业人员参保办法，以个人名义参保；流动性大，工作变换频繁，未签订劳动合同的，可选择费率较低，个人负担较轻的“新农合”或医保当期的大病统筹等。（三）强化督察与执行力度，维护农民工医保的合法权益为保障农民工医保权益，建议政府相关部门强化监督与执行力度，确认劳动关系，加强执法监督，消除制度漏洞。具体可以采取如下措施：一是要政府相关部门既要承担相应责任，又要加强协调。农民工医保问题不只是人社部门的职能，医院、工商、税务、街道办事处单位或部门等应该整体联动。二是要人社部门应严格监察，突出重点。开展监察时，把“用人单位为农民工办理医保”履行缴费的法定义务作为重点，鼓励农民工向相关机构举报和投诉不作为的用人单位；对有能力参保而恶意不办的用人单位，应严格按照《中华人民共和国社会保险法》移交相关部门予以处罚。三是要提供优质高效的服务。建立全国联网的管理信息系统，提供通俗易懂的政策咨询和法律援助，提供快捷方便的费用结算体系等。四是要加大宣传教育力度，提高农民工的医保意识。建议各级政府开展医保知识普及工作，提高农民工的参保认识，提高医保购买积极性，提高医保覆盖率。[参考文献][1]中华人民共和国国家统计局. 中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报[R]. .[2]中华人民共和国国家统计局.2014年农民工调查监测报告[R]. .[3]李芳芝，李 超. 农民工对经济增长贡献的统计测算[J]. 统计与决策， 2014，（13）.[4]向 彦，龙明卿. 推进农民工医疗保险进城刍议[J]. 学理论，2012，（20）.[5]王瑞明. 福州市流动儿童保健状况调查[J]. 中国公共卫生，2002，（06）.[6]郇建立，王博勋. 农民工医疗保障的困境与出路—基于北京海淀区三个工地的实地考察[J].社会工作， 2011，（08）.[7]林 娣，焦必方. 我国农民工医疗保险制度：北京、深圳与上海三市比较[J]. 中国卫生经济，2012（02）.[8]李唐宁. 全国医保重复参保人数超一亿[N]. 经济参考报，.[9]耿爱生. 医保制度中农民工重复参保问题透析[J]. 湛江师范学院学报， 2013，（02）.[责任编辑：肖偲偲]
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我国农民工医疗保险制度存在的问题及对策研究
随着我国城市化进程的加速、市场经济的不断深入发展和农村产业结构的调整，农民工群体日益壮大，据国家统计局公布的数据，2009年全国农民工总量达2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人。农民工是我国改革开放进程中的劳动中坚力量，成为推动城乡二元结构改革的突破口，但由于各种经济、制度和历史原因，导致农民工医疗保险权益难以得到有效保障，长期下去不利于劳动力的自由流动，也不利于社会经济的发展。因而，如何长期可持续的满足农民工的医疗保险需求既具有现实意义，又具有战略意义。　　论文首先阐述了研究背景，国内外研究现状，研究的目的、意义及创新点，研究方法和主要内容。通过介绍农民工现状，分析农民工对医疗保险的现实需求和将农民工医疗保险纳入城镇医疗保险体系的必要性和迫切性。在概述了我国农民工医疗保险制度的发展历程的基础上，进一步分析了农民工医疗保险制度发展的现实困境，由于农民工医疗保险制度的停滞不前，新型农村合作医疗制度的供给与农民工群体的需求难以匹配，而现行的城镇居民医疗保险政策壁垒过高，城镇职工医疗保险水平过高，导致农民工医疗保险保障力不足。论文进一步从医疗保险缴费机制不合理、信息管理落后，统筹层次低、转移接续困难和其他社会制度联动机制弱、政策障碍较多三个层面深入剖析了农民工保险保障力不足的主要原因。鉴于国外医疗保险制度发展较早，经过多年发展后积累了许多较为成功的经验，在介绍了国外医疗保险的相关制度，进一步发掘国外医疗保险制度对我国农民工医疗保险制度的启示。　　通过上述各章节的分析，在第五章，论文首先提出了完善农民工医疗保险制度发展的基本原则，进一步对农民工医疗保险制度发展进行探析，提出短期内将农民工纳入城镇居民医疗保险制度，长期内将农民工纳入城镇职工医疗保险的建议，通过加强医疗保险资源的协调机制、减轻政府间博弈对转移接续的扭曲作用、淡化户籍制度的政策阻碍作用和避免社会排挤造成权益的缺失这几个层面对完善我国农民工医疗保险制度提出政策性建议。
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万方数据电子出版社农民工社会保障问题、成因及完善建议_社会_人民论坛网
农民工社会保障问题、成因及完善建议
【摘要】我国社会保障体系仍处于发展阶段，农民工社会保障制度、建构等基本处于起步阶段，缺乏健全的社会保障法律法规、政府管理缺位、城乡二元制的阻碍、资金限制、农民工的身份壁垒，要解决农民工社会保障问题，可从加快完善顶层设计、强化法律法规建设、完善主要项目、解决资金难题等方面着手。
【关键词】农民工　社会保障　问题　原因　出路
【中图分类号】C91&&&&&&&& 　　　　【文献标识码】A
农民工社会保障概述
社会保障是国家和政府通过立法或制定相关政策，对因老龄、疾病、伤残、生育等而失去就业机会或劳动能力，或因天灾人祸等原因面临生活困难等问题的劳动者或全体社会成员提供的物质帮助以保障基本生活或提高生活质量的一种福利制度①。社会保障的主要内容有社会保险、社会福利、社会救助等。
农民工社会保障对象是农民工这一特殊社会群体，其身份的模糊性和工作的流动性，导致农民工社会保障问题成为一个特殊的社会保障问题。但无论将农民工归为城镇社会保障体系还是农村社会保障体系，其都应享受与城镇人口同等的社会保障权利，也应享受到社会保险、社会福利和社会救助等。
农民工可享受的社会保险主要有养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等，可享受的社会福利主要包括住房福利、卫生福利、子女受教育福利等，可享受的社会救助应是最低生活保障制度。农民工社会保障具有保障农民工基本生活、促进社会和谐、维护社会稳定、促进&三农&问题的解决等作用。
农民工社会保障存在的问题
城乡二元户籍制加剧了城乡差距，城乡社会保障制度的差距也被拉大。当前，我国各类社会保障制度以城市为主，城市居民享受着较为完善的社会保障制度，农村居民享受的医疗保险、以合作医疗为主医疗保险和社会救助等远远落后于城市。而农民工这一特殊群体的社会保障情况更不乐观，存在许多影响农民工权益的问题。
覆盖面窄。随着农民工社会保障重要性的日益凸显，各级政府陆续出台了一系列办法以加快城乡一体化社会保障制度的建设步伐，为农民工社会保障提供政策支持。但农民工参加的社会保险项目较少，同时参加三个或以上保险项目的农民工更少，很多企业农民工甚至没有任何社会保险，而城镇职工通常至少参加医疗、养老、工伤三个险种，且在多数正规部门，城镇职工可参保五个险种②。各地人社部门的调研数据显示，农民工社会保障的覆盖面仍然较窄，参保率低下。以社会保险为例，有些学者曾对成都农民工参加社会保险的情况进行了调研，发现农民工的参保率不高，养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的参保率分别为33.7%、21.6%、31.8%、10.3%和 5.5%，企业补充保险、商业保险和职工互助合作保险的参保率分别为2.9%、5.6%和3.1%③。广西人社厅对新生代农民工参加社会保险情况进行了调查，所回收的1499份有效问卷显示，48.3%的农民工所在用人单位为其购买了工伤保险，41.8%购买了养老保险，35.8%购买了医疗保险，参保率均未达到50%④。相关调查显示，到2012年，我国工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险的覆盖率分别为：27.34%、19.02%、17.3%、10.29%⑤。可见，农民工社会保障公共服务还存在较大缺口。在政策上，农民工与城镇职工一样，享有平等的失业保险、生育保险等社会保险权利。部分企业甚至为农民工购买商业性的意外伤害保险替代工伤保险。但实际上，许多地区失业保险、生育保险几乎没有覆盖到农民工。
功能差。五种保险项目中，农民工几乎享受不到失业和生育保险。而鉴于生产安全与职业卫生的严峻形势，工伤保险对农民工群体的保障功能差、水平低，远远无法满足农民工的需求。就养老保险而言，由于缴费基数的高低对基本养老金的领取并无影响，农民工实际收入低且不稳定，他们常选择最低缴纳基数；部分地区甚至规定缴费一定年限后基础养老金不变，导致达到年限后农民工停止参保，这些现象都不利于农民工养老保险的功能发挥。就医疗保险而言，许多调查数据都表明农民工医疗保险的参保率较低。尽管部分地区对农民工提供大病医疗保障，但头痛脑热等疾病却难以得到城镇职工般的保障，而这些&小病&的实际花费对收入不高的农民工造成的负担并不轻。可见，农民工社会保险的保障功能仍然较差。
参保积极性不高。当前，我国各类企事业单位对社会保障的功能认识不到位，认为替农民工缴纳社会保险会增加单位的经济负担，因而参保积极性不高。一些单位不但不替农民工缴纳社会保险，甚至阻碍农民工参保。而农民工自身文化程度有限，进城务工主要是养家糊口，省吃俭用，攒钱改善家庭经济情况，对社会保障的认识不足、重视程度不够。
主要项目欠缺。现有的农民工社会保障相关法规、政策，偏重于社会保险，忽视了社会保障的其他两大主要项目：社会福利与社会救助。住房保障、子女教育保障和社会救助等项目欠缺建设。虽然近年来，农民工住房问题、随迁子女受教育问题受到了越来越多的关注，政府也出台了一些优惠政策，但同社会保险相比，社会福利与社会救助仍是社会保障体系中欠缺最多的项目。农民工子女在绝大多数城市就学非但不能充分享受义务教育，还需交纳学费或书费、学杂费等高额费用；而虽然许多城市建立了经济适用房、廉租住房等以保障市民的住房福利，却在政策制定和执行中，将保障对象限为城镇户籍的低收入人口，将农民工排出福利范围。而社会救助，作为政府和社会的职能之一，理应为城市中处于弱势的农民工提供社会救助，保障其最低生活。但当前，根据相关政策，社会救助的对象仅为享有城镇户籍的人口。因此，由于户口的限制，农民工无法享受流入地的救助支持。
缺乏灵活性。我国目前的社会保障制度是按城镇人员的正规就业进行设计的，不符合农民工的就业特点，缺乏灵活性。农民工设计的行业和职业类别多样，流动性强，从事保姆、钟点工、搬运工、维修工、保洁、保安等职业的比比皆是，参保情况难以统计，对优化社会保障运行机制提出了新的要求。虽然我国社会保障政策整体基本一致，但各地的实施却各有特色，农民工参与的社会保障项目难以转移和续接。就社会保险而言，农民工的收入低且具有不稳定性，导致难以建立社会保险关系；而其工作的流动性，又难以适应社会保险的缴费周期，造成参保率低、不连续等问题。
农民工社会保障问题的成因
缺乏健全的社会保障法律法规。社会保障的有效实施离不开健全的法律法规。我国社会保障立法相对滞后，体系不健全，而已制定的政策灵活性不够、执行不严。各地区出台的法律法规，由于立法层次低，缺乏统一性和权威性。不同地区的社会保障体系对农民工的缴费额度、保障水平等方面有不同的规定，差异较大。而《劳动法》、《劳动合同法》虽然明确规定用人单位应与劳动者签订劳动合同，但许多企业执法不严，不与农民工签订劳动合同，农民工的合法权益得不到保障。
政府管理缺位。一方面，我国长期惯行对上级负责制，导致地方政府长期以来为了取得上级政府认可，片面追求GDP与税收的增长。当农民工社会保障政策阻碍GDP和税收的增长、影响政绩时，地方政府对农民工社会保障政策的执行力必定大大降低。另一方面，部分城市常倾向于接收有特殊贡献的农民工，排除大部分农民工参与社保，将农民工视为单纯的劳动力，而非城市的一员。因此，在规范和引导劳动力市场、监督和规范用工单位、对农民工的培训和教育上的帮助和服务缺位。
城乡二元制的阻碍。城乡二元体制拉大了城市与农村的经济、政治、文化差距。虽然近年来，政府开始改革城乡二元体制，但户籍制度留下了深深的烙印，许多社会保障政策仍然明确规定其对象为城镇户籍人员。二元户籍制造成的二元用工制，阻碍了农民工的社会保障权利。就业制度的排斥与阻碍，增加了农民工生活和工作的各类风险，有的甚至连生存保障都得不到基本满足，社会福利、社会保险更无从谈起。
资金限制。农民工社会保障问题的另一成因便是资金筹措困难，限制了社会保障体系的完善。一是政府投入不足。政府的财政转移支付是农村地区社会保障资金的主要来源，因此，各级政府应增强对广大农村地区社会保障的财政支持力度⑥。我国政府目前所投入的资金，承担城镇职工的养老保险、社会保险等已经面临困难，若要将农民工群体纳入社会保障范围内，建立统一的城乡社会保障体系，那所投入的资金远远不够。二是企业不愿帮农民工投保。招募农民工的多是处于建设初级阶段的单位，他们多出于节省劳动成本的目的，因而不愿帮农民工投保，增加其经济压力。三是农民工不愿参保。农民工自身参保意识低，他们进城务工以赚钱养家为目的，由于其收入低又不稳定，他们宁愿将钱节省下来用于结婚、养家、改善家庭经济条件，也不愿将钱投入效益呈现较迟的社会保障项目上。
农民工的身份壁垒。农民工由于其身份的原因，常在劳动市场处于不利地位，合法权益难以受到保护。他们没有自己的组织，也很少有人是团员或党员，而工会组织通常也不吸收农民工。这些都决定了农民工无法同雇主争取最大权益，限制了农民工社会保障的发展。
解决农民工社会保障问题的出路
加快完善顶层设计。社保体系在设计之初，是针对有稳定工作和固定收入城镇职工，而农民工收入不稳定、工作流动性强，传统的社保体系并不符合农民工的需求。新型城镇化建设的推行、农民工社会保障重要性的日益凸显，迫切需要建立城乡一体的社会保障制度，需加快完善针对农民工社会保障制度的顶层设计。为此，要秉持公平、公正的理念，从户籍制度改革入手，规避户籍与身份限制，切实保障农民工权益。但在满足农民工社会保障的基本需求时，又要保障社会保障资金的增长符合财政支出能力。应结合新型城镇化建设目标，建设好社会保障体系，着重解决好灵活就业的农民工的社会保障问题和各类制度间的衔接问题。
强化法律法规建设。日通过的《中华人民共和国社会保险法》在一定程度填补了我国社会保障立法的空白，对规范社会保险的实施，保障农民工等灵活就业人员的权益发挥了重要作用。但我国社会保障立法工作仍然相对滞后，严重制约了社会保障政策的统筹规划。因而，需不断完善和强化社会保障的立法工作，要出台系统的、能保障普通城镇职工和农民工等特殊群体利益的《社会保障法》，并严格执法，同时发挥政府在社会保障系统中的主导作用，不断推进司法改革，完善农民工法律救援制度，为农民工社会保障权益维护提供法律援助。
完善主要项目。一是完善针对农民工的社会保险制度。目前，失业保险、生育保险基本覆盖不到农民工，是农民工社会保险的不足所在。国家层面，对失业保险与生育保险的重视度不够，导致各地方对这两大险种的执行力不够。农民工由于身份的原因，难以找到一份稳定的工作，失业风险也是影响其生活的较大风险。随着新生代农民工中女性比例的攀升，广大农民工群众特别是女性农民工对生育保险的需求将愈加强烈。农民工失业保险和生育保险若不能得到妥善解决，必定不利于农民工的稳定就业。养老保险方面，缴费率较高是农民工养老保险参保率较低的原因之一，因此，应下调费率，降低农民工参保门槛，尽量减轻农民工和企业的负担。2009年国务院制定的《农民工参加基本养老保险办法》正是此条对策的映证，但在征求意见后并未出台。医疗保险方面，由于农民工收入较低，多数人的职业风险较大，医疗费用不断高走，农民工在面对重大疾病时难以就医，因此，应加快建立农民工大病统筹制度，也可在其医疗保险中增加重大疾病保险。
二是将农民工纳入社会福利体系。社会福利的目的在于提高服务对象的生活质量。农民工作为社会的重要组成部分，有权享受国家提供的教育福利、医疗福利和住房福利等社会福利。但当前社会福利政策基本是针对城镇职工，并不包含农民工这一特殊群体。为保障农民工的社会福利权益，应逐步剔除户籍、身份限制，将农民工纳入社会福利体系。要加大农民工子女的教育公平保障力度，将农民工子女教育经费纳入地方财政预算；还要加大对农民工住房保障、公共卫生保障等的建设和支持力度。
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