探讨 | PPP与政府购买服务的异同分析
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探讨 | PPP与政府购买服务的异同分析
　　PPP模式两种误读　　我国自国务院发布《关于创新重大领域投融资机制 鼓励社会资本的指导意见》（国发〔2014〕60号)以后，正式统一了PPP概念，将之统称为“政府和社会资本合作”（在较早的国发〔2014〕43号文中称为“政府与社会资本合作”）。　　在这之后，76号文是财政部出台的第一个专门针对PPP模式的政策文件，其中第一次阐述了PPP模式的内涵实质，其实践指导意义特别明显。　　然而，业界对于PPP模式实质表述的理解存在偏差甚至误读，由于念歪了经，实务操作中既曲解了PPP模式，又混淆了其与政府购买服务之间的关系。　　第一种误读 对PPP实质理解较直观，认为PPP就是政府购买服务。这种理解倾向于延伸到实务操作，即凡是政府购买服务适宜的，PPP模式也适用。如不少地方政府根据政府购买服务项目适用竞争性磋商采购方式的逻辑，得出所有PPP项目都可以采取竞争性磋商采购的结论。　　第二种误读 是以财金76号文中PPP模式的实质表述为依据，认定PPP模式属于政府购买服务范畴，从而将政府购买服务与PPP相比较，涵义更丰富、适用范围更广阔。　　在实务操作中，这种倾向往往要求PPP项目必须符合PPP模式和政府购买服务的“双重规则”，导致项目推进程序过于复杂；而可能忽略部分政府购买服务类项目也应遵守PPP模式“双论证”，即财政承受能力论证（FAA）、物有所值评价（VFM）。　　如政府购买棚改服务这种服务项目，原则上也要进行财政承受能力论证。　PPP VS政府购买服务：两者之区别　　　1.适用范围明显错位　　从目前法律法规来看，将PPP模式适用于基础设施及公共服务领域已非常明确。财金76号文明确提出，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。　　国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确提出，各地新建市政工程及新型城镇化试点项目，应优先考虑PPP模式建设。相比而言，《政府购买服务管理办法》（财综〔2014〕96号）等要求，政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准，而目前各地已有的政府指导目录中，除棚户区改造等国家确定的重大民生建设项目外，未出现基础设施及公共服务领域工程建设项目。　　2.操作流程疏详有别　　根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔号）等政策文件，我国已明确了PPP项目实施需经过识别、准备、采购、执行、移交5个阶段。从项目的全生命周期来看，基于PPP模式较为详尽的操作流程实施，应用PPP模式能够合理规划整个项目的边界条件、运作方式、交易结构、风险分配、回报机制、合同体系等问题，改善社会资本的服务供给。　　就目前法律规定来看，对于政府购买服务模式的运作尚无详细流程规定。因而，对于基础设施建设领域PPP项目，若遵循《政府购买服务管理办法》，似乎可以规避较为复杂的程序及预算限制。　　3.采购环节各不相同　　PPP模式强调全生命周期理念，通过在采购环节确定社会资本方，将项目建设融资者与运营服务提供者统一，提升项目综合运营效率，保证公共服务提供质量。但根据相关规定，实施政府购买服务时，不能将工程建设与运维服务打包采购。　　对采购对象而言，两种模式也存在明显差别。PPP模式采购的社会资本只能是境内外企业法人，而政府购买服务的承接主体包括社会组织、企业等有资质的团体组织，包括事业单位。完成采购后，PPP模式根据项目经营特性等因素选择合适的运作方式，如BOT；政府购买服务则是采取相对简单的购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。　　PPP VS政府购买服务：两者之交集　　国际上普遍认为PPP模式有两种基本类型，即使用者付费类特许经营PPP 模式和政府付费类购买服务PPP模式。我国今年7月18日印发的《关于深化投融资体制改革的意见》，关于PPP的表述，也意味着中央层面首次正式将PPP划分为“特许经营”和“政府购买服务”两个类型。两种PPP模式的主要区别，在于回收项目建设投资和运营成本的方式不同。对于使用者付费类PPP 模式，要求采用特许经营方式，向项目产品和服务使用者收取费用，用以回收项目建设和运营成本。对于政府购买服务类PPP 项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用来回收私人部门的前期建设投资及运营费用。两种模式的相同之处是，都偏向于由私人部门来负担项目的建设投资，政府退出项目初始投资，仅根据项目运营绩效进行补贴或购买服务。　　在实务操作中，根据适用对象和实施程序要求，政府购买服务通常分为两种，一种是PPP型政府购买服务，一种是非PPP型政府购买服务，这两种模式的差别在于，前者适用条件是公共服务、项目规模较大、范围涉及工程，依据财金113号文，必须要通过财政承受能力和物有所值论证；而后者通常不具备这些条件，且依据财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》，程序上不要求通过两个论证。可见，PPP与政府购买服务之间虽然区别明显，但也相互包含，两者存在交集，其交集既可称为政府付费类购买服务PPP模式，又可称为PPP型政府购买服务。　　三个层面透视PPP实质　　财金76号文强调PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，这在业界没有明显分歧。而该文件中对于政府购买服务的定位和侧重，实际上则是比较模糊的，从而导致了PPP模式实质表述的理解困局。　　在此，笔者谨以分析政府购买服务为逻辑基础，对PPP模式的实质表述进行多维度地剖析。　　程序层面--强调购买过程　　政府购买服务是十八大后新出现的一个专有名词，是指原来由政府设机构养人提供公共服务，逐步改为向社会力量购买来提供，强调政府从“生产”服务到“购买”服务的转变。当然从政府采购范畴分析政府购买服务，这种“购买”过程可以延伸到包括购买、租赁、委托、雇佣等多种采购行为。PPP模式强调由社会资本提供服务，政府支付相应价格，也有一个向社会资本的“购买”过程，因此本质也是政府购买服务的实现形式。　　对象层面--强调购买内容　　当前业界普遍认同，PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动，并将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理。　　从《政府采购法》来看，除工程和货物之外，政府采购的服务包括政府自身所需服务和政府向社会公众提供的服务，PPP则属于公共服务项目政府采购范畴。很明显，从这个层面理解，PPP模式是政府购买公共服务，从而是政府购买服务的一种情况，进而“实质表述”是成立的。　　类型层面--强调购买特色　　政府购买服务在实务操作中，通常可以分为两种，一种是PPP型政府购买服务，一种是非PPP型政府购买服务。PPP型政府购买服务的特别之处在于：程序上必须要通过财政承受能力论证和物有所值论证。　　另外，除适用购买公共服务外，也适用项目规模较大、范围涉及工程。这类可以涉及工程的购买服务与BT模式有所不同，前者包含并强调回购服务，后者主要分期回购工程。由于服务提供过程本身的长期均衡性，有利于实行中期财政规划管理。　　可见，PPP模式与PPP型政府购买服务在适用范围、论证要求和涵盖运营服务过程等方面是一致的，权当因此作“实质表述”。（作者单位：陈建华，财政部中国财政科学研究院博士后；王云，北京市平谷区财政局PPP项目专员）来源：政府采购信息报/网 （转发请注明来源）
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【原创】正确区分特许经营、政府购买服务与PPP 三者的区别与联系
发布时间： 10:18:17 &&&&&&&&&&&&&&&& 点击次数：665
江苏义行律师事务所&&付冬梅 &刘军
【摘要】特许经营是指特许者将自己所拥有的商标、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用。政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。正确把握三者的区别于联系与联系，对律师在参与政府的PPP项目服务过程中有着重要的帮助和作用。
&【关键词】：特许经营&&&政府购买公共服务&&&PPP（Public-Private Partnership）
党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资。新一届国务院也对进一步转变政府职能、改善公共服务作出了重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。
为此，国务院相继出台了国发（2014）43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》、国发（2014）45号文《关于深化预算管理制度的规定》。财政部也相继出台了财金（2014）76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财金（2014）96号《关于印发《政府购买服务管理办法》（暂行）的通知》等系列文件。形成了政府和社会资本合作的制度体系。
实践操作中，一个项目决策时是选用特许经营方式，还是政府购买服务方式，还是PPP合作模式，就需要很好地斟酌。因为采用不同的运作方式，所才生的效果差别是巨大的。所以，作为提供咨询服务的律师，就要准确地掌握三者的区别于与联系。
首先、三者的共同点,主要体现在三个方面： 一是本质相似。都是公共产品提供的一种方式。 二是实施目的相近。都是为了降低公共产品的供给成本，提高公共服务的供给效率，提高公共预算资金的使用效率； 三是操作要求基本相同。都需要引入市场竞争机制，都需要公开透明运作，都是需要通过合同来明确双方的权利义务。&其次、三者的不同点,主要体现在以下九个方面：
一、 授权主体不同1、特许经营，主体是县级以上人民政府授 权有关部门或单位作为实施机构。2、政府购买服务主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位、党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织（购买主体）。3、PPP是政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。&
二、参与主体不同1、特许经营是我国境内外法人或其他组织作为特许经营者。2、政府购买服务是在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量（承接主体）。3、PPP是已建立现代企业制度的的境内外企业法人，不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（113号文）；已经建立现代企业制度、实现市场化运营，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司可作为社会资本参与当地PPP项 目（42号文）。&
三、审批权限不同1、特许经营的审批权是部门依托本级人民政府，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查，报本级人民政府或其授权部门审定特许营项目实施方案。2、政府购买服务的审批权是各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。3、PPP的审批权是财政部门（或政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。
四、选择合作方的方式不同1、特许经营采用的是招标、竞争性谈判等竞争方式。2、政府购买服务是按照政府采购法的有关规定，采用公开招 标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。3、PPP采用的是公开招标、邀请招标、 竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。&
五、适用领域不同1、特许经营主要适用范围主要在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动 (2015年第25号令)。2、政府购买服务主要在以下领域适用（1）属于基本公共服务：公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项；（2）社会管理性服务；（3）行业管理与协调性服务；（4）技术性服务；（5）政府履职所需辅助性 事项；（6）其他适宜由社会力量 承担的服务事项。3、PPP适用的领域主要集中在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫 生、养老、教育、文化等公共服务领域 (国办发〔2015〕42号）。
&六、回报机制不同1、特许经营的回报机制有两种付费路径，使用者完全付费或者政府缺口补贴；完全由政府付费的项目，不适用于特许经营。2、政府购买服务的回报机制是政府直接付费。3、PPP的回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。&
七、财政支出性质不同1、特许经营财政支出性质的政策目前还是空白。2、政府购买服务是纳入地方政府债务限额。3、PPP的财政支出性质按照财预〔号规定：财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。
&八、各参与主体间的法律关系不同1、特许经营个主体间的法律关系按照日生效的 《行政诉讼法》将特许经营协议的履行、 变更、解除纠纷划入了行政诉讼受案范围，最高院司法解释进一步明确，并指出特许经营协议属于行政协议。2、政府购买服务和PPP各参与主体间的法律关系按照财金〔号 《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，约定PPP项目纠纷可以进行仲裁， 并认为PPP项目中政府和社会投资人是平等的民事法律关系。
&九、PPP、特许经营、政府购买服务三者的相关联系发改投资[号《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》政府和社会资本合作（PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过 特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合 作关系。1、特许经营（非商业特许经营）是PPP的一种可采用的方式，但不要混着做，如果做特许经营，就按特许经的流程和规范要求做。需要差额付费的，可以做特许经营，但需要根据PPP相关规定进行财政承受能力论证；2、政府全额付费的项目，不适用特许经营管理办法，但可以以购买服务的形式做PPP；4、公益项目只能按PPP做，不能做特许经营，如市政道路只能做PPP；5、政府购买服务是PPP的一种支付手段；两者是交集的关系；&律师作为参与PPP项目服务的重要中介机构之一，能正确把握认真领会国务院、财政部等部门发布的有关PPP的各项法规政策和规定的精神实质，正确区分、准确把握不同运作模式对所服务项目的利与弊，合适与不合适，就达到了一个专业律师服务客户的较高境界和层次。&
&【1】 《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》&国办发〔2015〕61号，第（十三）条。&
&【2】 《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》 国发〔2015〕37号， 第三部分，第（一）项、 第（二）项。&&
【3】 《政府和社会资本合 作模式操作指南（试 行）》&财金〔号。&&
【4】 《政府向社会力量购买服务的指导意见》 （国办发〔2013〕96号）。
付冬梅律师女，毕业于吉林大学法学院，取得法学硕士学位、土木工程本科，国家注册二级建造师，现今在江苏义行律师事务所做专职律师，从事建设工程法律业务已达五年之久。业务专长：建筑房地产法、合同法。
刘军律师江苏义行律师事务所专职律师。男，毕业于中国矿业大学、长安大学，获得法学本科和建筑企业经营管理双学历，最大限度地维护当事人的合法权益，具有丰富、扎实、良好的办案经验。
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PPP与政府购买服务、政府付费、政府采购如何区分？
作者：张继峰
来源：中国财经报
发布时间：
　　分析PPP与政府购买服务的关系之前，需要先厘清与政府购买服务相关的三个名词及区别：政府购买服务、政府付费和政府采购。
　　政府采购的一个依据是政府采购法，该法律由全国人大常委会2002年颁布，2003年开始实施，2014年修正；另一个是国务院2014年12月颁布，2015年3月实施的政府采购法实施条例。
　　政府付费是PPP模式核心制度，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）》 （财金〔号）第11条“项目回报机制”的一种，与使用者付费、可行性缺口补助并列。
　　政府购买服务的政策依据，是财政部2014年颁布并于日实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）。
　　由于没有官方统一的权威解释，在实践中这三个名词经常容易被混淆，或被选择性适用。
　　政府付费是我国PPP项目回报机制的一种，是PPP体系中的一个名词。
　　政府购买服务与PPP依据的是两套完全独立的法规。在当前的市场环境中，由于理解的偏差，政府购买服务大有超越PPP之势。与PPP相比，政府购买服务模式除了适用的管理办法不同，还免去了PPP项目中“政府每年支持PPP项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%”的限制。
　　此外，政府购买服务省去了PPP模式中的若干评估报告，且金融机构无需参与后续项目运营，在程序及操作流程上简便快速许多。由于业务逻辑简单，且政府购买服务依托的是政府信用，金融机构容易接受，融资规模大、成本低，2015年以来政府购买服务模式在很多建设工程领域都得到应用，发展速度远超PPP模式。
　　实质上，政府购买服务演变为地方政府的一种变相融资，一时间成了地方政府基础设施建设“大跃进”和绕开 “国务院43号文”、PPP模式变相融资的灵丹妙药。
　　对于部分地方政府假借政府购买服务方式变相举债问题，中央政府主管部门和业内有识之士已有所警惕。
　　6月29日，时任财政部部长楼继伟在十二届全国人大常委会第21次会议上作《国务院关于2015年中央决算的报告》时表示，发现有些地方搞PPP项目是变相的借债，要切实履行政府债务偿还责任，妥善处理存量债务，坚决禁止各种变相、违规举债和担保行为。地方政府只能通过发行政府债券方式举债和为外债转贷提供担保，除此之外不得以任何方式举债，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
　　针对这些问题PPP业内人士也曾撰文对地方政府通过政府购买服务变相融资现象进行了热烈探讨。
　　例如，上海锦天城律师事务所合伙人刘飞在《刹住“伪政府购买服务”盛行的歪风》一文中认为，基础设施投资建设领域的政府购买服务与政府付费PPP不能混淆，违反了政府购买服务的预算管理制度，尤其是“将当期政府购买服务支出代替中长期的支出责任”，是“伪政府购买服务”，将引发地方政府债务风险。
　　北京君合律师事务所合伙人、发改委特许经营法立法专家刘世坚在《当“PPP”遭遇“政府购买服务”》一文中也指出，扩大化、泛滥化的政府购买服务大有取代PPP之势，成为披着PPP合法外衣的变相融资，应当区分政府购买服务与PPP之间的关系，不是所有的政府购买服务都可以采取PPP模式。
　　有人认为，“只要按照政府购买的流程来操作，就能够合法合规地纳入到政府的预算中去”，政府购买服务应该大力发展。
　　由于政府购买服务方式有突破新预算法变相融资的嫌疑，且绕开PPP模式会导致工程建设质量、管理、运营及权力寻租等很多问题，故这一观点在政府层面和PPP界并未得到支持。
　　（作者单位：北京云天新峰投资管理中心）
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