怎样处理好政府和市场关系?
日 09:36 |
作者:安蓓 李俊义
2017年，供给侧结构性改革进入第二个年头。从攻坚之年进入深化之年，供给侧结构性改革的思路愈发清晰，对一些重大问题的思考更为深入。中共中央政治局就深入推进供给侧结构性改革进行第三十八次集体学习中指出，要处理好政府和市场的关系。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是推进供给侧结构性改革的重大原则。用好“看得见的手”与“看不见的手”打开手机APP软件，扫一下二维码，就可以就近使用一辆共享单车，解决出行“最后一公里”的问题……2016年4月上线至今，摩拜单车已进入国内15个大中城市，其中北京、上海、广州、深圳四个城市运营单车数量分别超过10万辆。在供给侧填补空白的市场需求，短期内将爆发出巨大的增长潜力。“中国是一片创业沃土，在政府支持大众创业和万众创新的大背景下，创业者获得巨大发展空间。”摩拜单车创始人胡玮炜对记者说，新的产业模式特别需要各级政府给予更多包容和耐心。经济发展步入新常态，对于中国这个巨大的经济体来说，无论是宏观还是微观政策制定都面临严峻挑战。如何处理好政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的关系，是时代给出的重大课题。发挥市场作用，关键是遵循市场规律、善用市场机制解决问题。打破行业垄断、进入壁垒、地方保护，增强企业对市场需求变化的反应和调整能力，提高企业资源要素配置效率和竞争力。发挥政府作用，关键是让政府干好自己该干的事。用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。清华大学经济管理学院常务副院长白重恩说，推进供给侧结构性改革，根本还是要让企业真正成为市场的主体。“提高供给侧效率和质量，需要简政放权来使规则公平透明；需要让市场发挥决定性作用，让企业在优胜劣汰中找到发展方向；也需要政府更好发挥作用，创造公平良好的市场环境。”探索更多运用市场化法治化办法为推进钢铁行业去产能，钢铁大市唐山在落实国家、河北省去产能专项奖补资金的同时，2017年安排财政配套资金1亿元奖励补助钢铁行业去产能，确保全年压减861万吨钢、933万吨铁产能目标完成。“靠行政命令拆炉子，企业是不认的。”唐山市发改委产业协调处处长卞明江说：“去哪家不去哪家，靠嘴说不行，还得靠经济、环保、安全、技术这样的硬杠杠。政府‘这只手’也不能缺席，要靠政府推动加速市场出清，缩短阵痛时间。”去产能要充分运用市场化法治化手段，更加科学精准、有序有效；去库存要坚持分类调控，因城因地施策；去杠杆要支持企业市场化、法治化债转股；降成本要在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度；补短板要既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板……五大任务，个个指向多年经济发展“沉疴”，项项关涉利益调整，对如何处理政府和市场关系，无疑是重大考验。“过去一年推进供给侧结构性改革，从各级政府来说，更好发挥市场作用的共识进一步强化，但也存在市场机制发挥不够、政府干预过多的问题。随着供给侧结构性改革实践迈向深入，下一步要更加注重运用市场化法治化的办法来推进。”国家发展改革委有关人士对记者说。经济学家吴敬琏指出，应对中国经济当前面临的问题，关键是让市场在资源配置中起决定性作用。特别是推进供给侧结构性改革，加强竞争是重要方向。党中央国务院对这个方向很明确，但在改革执行中还有许多具体问题有待解决。着力推动市场化改革取得实质性突破当前我国经济运行仍面临不少突出矛盾和问题，产能过剩和需求结构升级的矛盾突出，一些领域金融风险显现，部分地区困难较大，经济增长内生动力不足，供给侧最大的问题实质上是制度供给不足。“供给侧结构性改革的本质是改革，核心是机制、体制创新。”中国经济体制改革研究会会长彭森说，一方面要避免行政化、部门化、碎片化倾向，另一方面要尽快在市场化改革的重要领域和关键环节取得实质性突破，加快建立更加成熟完善的市场经济体系。供给侧结构性改革关系全局、关系长远。处理好政府和市场的关系，一方面要遵循市场规律，善于用市场机制解决问题，另一方面政府要勇于承担责任，干好自己该干的事，着力在推动发展的内生动力和活力上实现根本性转变。国务院发展研究中心副主任王一鸣认为，发挥好市场和政府作用，一方面要进一步推进简政放权、放管结合、优化服务；另一方面要放宽市场准入，深化国有企业、金融、财税等领域改革，促进生产要素有序合理流动。“用改革的办法矫正供需要素配置扭曲，使经济发展更多依靠内生动力，实现更健康、更高效、更可持续的增长。”
编辑：李敏杰怎么看“处理好政府和市场的关系”
　　面对宏观及微观经济领域的诸多问题，哪些政府应该介入，哪些不需要介入，这一问题值得认真思考。图片来源：搜狐网
　　改革开放以来的30余年，中国经济在早期增长中获得了非同一般的能量和动力，在所有新兴经济体和转轨经济体中独树一帜。但是，这种粗放要素驱动的经济增长，其增长动力不可能无限持续下去。要素价格的扭曲，无法提高要素的使用效率，政府力量的无所不在，一定会破坏市场机制的正常运作，并使经济结构扭曲，阻碍经济转型。未来政府转型的关键，在于分清市场和政府的界限，明确政府职能。
　　政府主导的市场经济在转轨初期具有增长效应
　　在明确由计划经济向市场经济转型的目标后，我国市场机制的建设是在“顶层设计”的引导下进行的：中央政府设定基本制度框架，地方政府、国有企业、民营部门同时在这个框架内进行制度创新，通过试错机制，形成市场经济运行的基本秩序。
　　在改革开放初期，中央一方面通过价格的“双轨制”，放宽了国有企业生产和销售的限制，解决了基础生产资料生产的瓶颈；另一方面开始允许民间资本进行投资、生产，充分调动了国内资本的积极性，降低了商品市场和要素市场的流动壁垒。并且，在以GDP为主要政绩衡量标准的行政体系内，地方政府执政目标与当地各类型经济主体利润的牟取存在制度上的激励相容。各级地方政府招商引资和吸引外国直接投资也成为构建其政绩的重要内容和手段，这种“锦标赛”式的地方竞争，为中国经济发展提供了巨大推动力。虽然存在普遍的低效配置问题，但地方政府所主导的大规模基础设施建设，为市场的高效运行提供了必要的公共品，这对市场而言是一种有力的补充，有效降低了经济运行所需要的整体交易费用。
　　就宏观经济整体而言，中央政府对要素市场的制度创新具有十分重要的意义。商业银行体系的建立，使得银行系统由专门为经济计划配置储蓄资本的角色，转化为具有一定自主经营权的融资角色。证券市场的设立和发展也为金融多元化创造了条件。虽然整体来说，我国金融服务实体经济的作用并没有体现出较高的效率，但在改革开放初期，这种资本融通形式的创立，为经济发展的“制度红利”发端打下了基础。随着高考的恢复和人口迁移流动限制的制度性放松，我国劳动力市场在较大范围内实现了资源整合和质量的提升，尤其在加入WTO以后，农民工大量涌入城市，“人口红利”保证了近十年来经济增长的要素供给。
　　1997年开始的国企改制，以及1998年伊始的房地产市场改革，是对现有资本利用效率的显著提升。国企改制前，虽然在民营部门和外资的迅速发展下，国有资本运作的低效率和对金融资源的占用，并没有对经济增长造成明显的“拖后腿”现象，但随着国有资本转化为民营资本的经营模式的变化，这部分市场化了的运营资本的效率确实得到了提高。房地产市场的改革为资本市场提供了更大的资源，揭开了德·索托所谓的“资本的秘密”，使得民间财富得以转化为资本投入。
　　政府干预对市场经济所造成的扭曲使增长不可持续
　　虽然改革开放以来我国经济呈现了突飞猛进的发展，但是随着市场经济制度的逐步建立，经济体制改革的结构性扭曲所蕴含的弊端也逐渐显现。政府和市场两重力量作用于经济体的运行，但二者的分工却并未得到有效合理的划分。在改革开放前期，政府在建设市场机制方面有着重要的制度贡献，但这种制度设计中依然存在十分浓重的计划色彩，具体而言，政府不仅是市场秩序、规则的制定者，而且通过权力与国有资本的联合，直接参与到了市场游戏之中。
　　随着市场经济秩序的建立，金融业在整体经济发展中的重要性逐步显现，但在现实中，银行、证券市场对实体经济部门的服务作用并没有随之快速提升。作为地方政府的主要税收来源，国有资本和大型民营资本享受了更多的金融服务。但市场经济的发展归根结底需要各种规模、类型的企业进行异质性竞争。对于中小企业以及微型企业而言，金融服务的可得性更为重要。政府庇护下的企业往往享有与生产技术和管理水平等无关的政策性成本优势，不利于市场竞争的充分展开，也阻碍了企业效率的提升。
　　我国经济的下一轮增长动力，在于城市化进程的推进。城市化不仅意味着农村人口向城市的迁移，或者农村人口就地变为城市户口，关键还是要实现这部分人口的市民化。在城乡二元经济的巨大差距之下，农村人口的迁移是一个必然现象，中西部地区不少地方政府通过政策推动本地人口外出打工。但要实现农村移民的市民化，就需要各地方政府提供充足、公平的公共服务。户籍制度所带来的社会保障、居住权利等方面的分割，使得农村人口在城市生活的成本过高。此外，与城市化相伴随的城市房地产开发，虽然为经济增长提供了重要的投资动力，但随着城市住房价格的高企以及如教育、医疗等具有公共品意义的服务价格的提高，农民所面临的巨大潜在成本将阻碍城市化的快速推进。
　　从各种类型所有制经济发展的角度来说，1997年开始的国企改革“抓大放小”，确实造就了一批具有巨大资金规模的国有企业，这些国有企业的资本扩张也对民营部门造成了负面影响。具有行政垄断性质的央企和国企，利润往往来源于政策优势，从整个经济体利益分配的角度来看，其利润实质是从一般消费者和民营企业的利润中挤占出来的。这在国有资本处于产业链上游的情况下尤为明显，上游原材料和中间产品的价格加成，通过流通转变为下游企业的成本，挤占了下游企业的利润空间。同时，地方政府对于本地税基的保护，也导致钢铁、机械、水泥等产业出现大规模重复建设，产能过剩现象突出；对于一些规模效应比较明显的行业，企业间的兼并重组也受到地方政府的限制，无法深入发掘潜在效率。
　　改革之路：市场与服务型政府
　　过去我国采取粗放型的要素驱动式增长，这种增长模式是建立在要素价格扭曲的基础上的，我国也因此积累起最初经济起飞需要的资本，取得了改革开放至今30多年的经济快速增长。随着要素资源的愈发稀缺，为实现社会进一步发展和经济可持续增长，我们亟待转向效率驱动、甚至是创新驱动的发展模式，这就要求由市场机制来找准要素价格，并在此基础上提高要素生产率，政府的职能则是尽可能减少对市场的干预，减少腐败和寻租行为，并逐步摸索出在市场中的作用，发挥后发优势。等时机成熟，最终实现创新驱动。创新驱动不仅需要人才和技术，还需要政府和制度对人才、技术的保护和激励，更需要政府不断加强自身建设和维护市场机制的能力。
　　政府转型的关键，在于分清市场和政府的界限，明确政府职能。在市场机制能够解决问题的领域，政府应当退出；在当前机制、制度无法解决，但是通过完善市场机制能够解决问题的领域，政府也应当逐渐退出；政府的主要职能，是为市场参与主体提供公平的游戏规则，弥补市场机制配置资源时的不足。鉴于此，政府应当在以下方面改变当前所扮演的角色。
　　其一，应处理好国有经济和民营经济的关系。对于外部性很强的自然垄断行业、关系国家安全和经济命脉的行业，政府“有形之手”可以纠正市场的失灵，并发挥资源配置的作用。而对于一般竞争性行业，政府不应设置门槛限制民营经济的进入，而应鼓励民营经济在这些行业的发展，更大程度地促进竞争。
　　其二，应逐渐退出要素市场，让市场机制在要素配置过程中发挥重要作用。在土地市场，应界定好土地的产权结构，让市场发现各类土地的价格，使之得到最优的配置。在信贷市场，还存在着对民营部门的歧视，金融资源难以在国有部门和民营部门之间实现优化配置，需要鼓励民间资本进入金融行业，参与金融行业的竞争。
　　其三，应在公共服务领域发挥更大作用。公共产品存在着社会边际收益与个体边际收益、社会边际成本与个体边际成本不一致的情况，市场的资源配置功能在公共服务领域中显得捉襟见肘，此时更需要政府的介入以实现公共产品的最优供给规模。目前，我国亟须建立起全国统一的、无差异的基本公共产品市场，实现基本公共产品的国家化、标准化，减轻区域间、城乡间资源配置的不均衡程度。这也是从另一种途径降低大城市户籍的含金量，从而有利于扭转劳动力空间配置上的扭曲，避免福利性迁移。在一定意义上，公共产品国家化和均等化到来之时，就是全国统一劳动力市场建立之日。
　　市场机制会产生马太效应，因此需要政府通过财税制度来解决收入分配不平等问题。现有研究表明，我国收入不平等程度已经处于较高水平，这是市场机制运行所导致的必然结果，因为优胜劣汰是支配市场经济的法则。但是，经济发展的最终目的是为了提高全体人民的福祉，是为了实现共同富裕，因此，政府在维护结果公平、收入与贡献相符的同时，还需要通过收入再分配将市场机制导致的收入差距维持在合理的范围。
　　其四，减少对企业的干预，调动企业自主创新的积极性。政府应当引导而不是规定企业的投资领域和范围，应当建立一个有利于企业自主创新的市场环境，尊重市场规律和企业自身发展规律，使企业真正成为自主创新的主体。市场本身就具有激发创新的机制，它给予企业创新的补贴便是超额利润。（袁志刚 作者系复旦大学经济学院院长）
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