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国家发改委明确推进PPP工作部门职责分工
来源：中国经济导报 　
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　　日前，国家发展改革委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(以下简称《通知》)，明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)推进工作。
　　《通知》从抓好项目准备、加强项目联审、扎实做好项目决策、建立合理投资回报机制、促进项目规范实施、构建多元化退出机制、积极发挥金融机构作用、鼓励引导民间投资和外商投资、优化信用环境等9个方面做出具体工作部署。
　　业内专家表示，《通知》的印发标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确，由国家发展改革委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可，接下来，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等&6+1&基础设施领域的PPP项目推进有望加速。
　　国务院明确推进PPP工作部门职责分工
　　围绕PPP，国家发展改革委与财政部之间的职责划分一直是社会广泛关注的焦点。中国经济导报记者通过梳理发现，就在7月7日召开的国务院常务会议上，两部门PPP权责划分得以明确。
　　在国务院总理李克强主持召开的此次会议上，议题之一是听取政府和社会资本合作模式推广情况汇报，更有效地推动和激发社会投资活力。
　　针对当前推广PPP方面存在的政策衔接配套不足、社会资本参与度不高等问题，此次国务院常务会议厘清了有关部门职责，同时要求以推动政府和社会资本合作来促进投融资体制改革，在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入。
　　这也是国务院层面首次明确推进PPP工作的部门职责分工，并提出在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式。
　　结合刚刚印发的《通知》，传统基础设施领域PPP项目由国家发展改革委牵头负责。那么，公共服务领域PPP项目的推进工作自然由财政部牵头负责，这也能从财政部官网发布的一则消息中得到印证。
　　7月23日，财政部副部长史耀斌带队在成都对四川省PPP工作开展调研督导。在此期间召开的座谈会上，史耀斌指出，党中央、国务院对PPP工作高度重视，7月7日国务院常务会议专题研究部署推进PPP工作，进一步明确要求财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。
　　至此，国家发展改革委与财政部两部门推进PPP工作职责分工得以明确，分领域牵头负责工作机制正式建立。
　　明确和统一PPP实施领域
　　一直以来，对于PPP推行的范围都没有统一清晰的界定，社会各界的认知也不尽一致。但有关文件大多将PPP实施领域分为两大类，即基础设施和公共服务。
　　2014年，是PPP政策密集出台的一年，也是PPP发展的&爆发年&。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)。《通知》强调，&政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系&，&政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化&。
　　2014年12月，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[号)，专门提到&PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目&。
　　2015年4月，经国务院常务会议审议通过后，国家发展改革委联合财政部等部门第25号令发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也指出，&鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率&。
　　2015年5月，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)明确提出，&在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式&。
　　2016年，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)也明确&加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制&。
　　而7月7日召开的国务院常务会议则是在此前发布的一系列政策措施及实践基础之上，正式明确和统一了PPP实施领域，即分为基础设施和公共服务两大类。从上世纪80年代开始，在能源、交通运输、农林水、环境保护、重大市政工程等领域，由投资主管部门主导，主要采取特许经营等方式推行PPP模式，在业内专家看来，这些领域即为传统基础设施领域。此次会议不仅划清了部门职责分工，更对PPP实施领域进行了明确界定，并赋予了基础设施和公共服务新的内涵。
　　牵头负责基础设施领域PPP项目，发展改革部门有优势
　　牵头负责基础设施领域PPP项目，发展改革部门有传统。一直以来，作为投资主管部门的发展改革部门，积极探索在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域推广PPP模式，已取得一批实践成果。
　　早在上世纪80年代，我国就开始在基础设施领域探索实行PPP模式，采取BOT方式建设的深圳沙角B电厂，被认为是我国最早的PPP项目。1994年，原国家计委(国家发展改革委前身)选取了广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等5个项目正式开展BOT试点，被认为是我国PPP模式发展的开端。
　　此后，PPP模式加速发展，投资主体逐渐向国企和民企扩展，投资范围扩展到高速公路、桥梁隧道、轨道交通、污水垃圾处理等多个领域，项目运行方式从以BOT为主拓展到BOOT、TOT等多种模式，为持续提高我国基础设施水平发挥了积极作用。
　　牵头负责基础设施领域PPP项目，发展改革部门有优势。据中国经济导报记者了解，能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域项目，往往投资规模大、项目难度高、建设周期长，关系到国计民生和地方经济发展。发展改革部门作为投资主管部门，建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制，能够保证基础设施领域PPP项目顺利实施。
　　在能源、水利、农业、林业、交通运输、重大市政工程特别是城市轨道交通等领域，通常是由发展改革部门单独或会同各行业主管部门共同编制规划，审批项目也已形成一整套完善的工作机制。组织实施能源领域项目的国家能源局，也是国家发展改革委管理的国家局。
　　而包括农业、林业、水利在内的&三农&领域，对我国国民经济持续健康发展具有重要意义，大量基础设施需要建设。据了解，每年有超过50%的中央预算内投资资金用于这些领域。近年来，国家持续加大环境保护力度，中央预算内投资资金、专项建设基金也大量投向该领域，用于支持京津冀及重点地区污染治理、城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程建设、重点流域水污染防治和水生态治理等。
　　科学的价格机制是保障PPP项目落地的关键因素之一。作为重要的政策制定部门，发展改革部门日积月累、经验丰富，制定出台了诸多富有成效的政策措施。特别是在价格机制方面，科学合理确定价格，建立完善的价格形成机制能够保障各方利益。目前，国家正在积极推进供水、供气、供热、垃圾处理等领域的价格改革，建立使用者付费和可行性缺口补贴类项目的合理投资回报机制。
　　牵头负责基础设施领域PPP项目，发展改革部门经验丰富。作为宏观调控和经济综合部门，发展改革系统与各有关部门关系密切，工作机制顺畅，特别是在&6+1&基础设施领域，推进项目实施各环节经验丰富。
　　七大类基础设施领域重大项目有据可依
　　《通知》明确基础设施领域主要包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程&6+1&共七大类。
　　中国经济导报记者通过梳理对照发现，在国家发展改革委、交通运输部、国家能源局等有关部门近期出台的文件中，分别明确了支持社会资本参与铁路、公路水路、能源领域的项目范围，此范围与《通知》中关于基础设施领域推广PPP模式的重点项目领域相符合。
　　能源领域重点项目和交通运输领域的铁路运输类、道路运输类、水上运输类、综合类重点项目分别是《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》(国能法改[2016]96号)、《国家发展改革委财政部国土资源部银监会国家铁路局关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础[号)和《交通运输部关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》(交规划发[号)文件中明确提出支持的项目。
　　据了解，水利、农业、林业领域PPP项目范围也是征求有关部门意见后确定的。
　　重大市政工程领域界定为采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气等项目，也完全符合《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)中所强调的&市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行&的规定。
　　此外，借鉴国家统计局国民经济行业分类(GB/T)标准，其中关于环境治理的具体范围，包括水污染治理、大气污染治理、固体废物治理、危险废物治理、放射性废物治理以及其他污染治理;道路运输业的范围也包括城市轨道交通等。《通知》中关于环境保护、城市轨道交通PPP项目的涉及范围与该分类标准相符合。
　　业内专家表示，《通知》的印发有助于推动基础设施领域PPP工作的开展，打破基础设施领域准入限制，提高基础设施项目建设、运营和管理效率，鼓励引导民间投资，进一步激发经济活力，增强发展动力。
　　国家发展改革委关于切实做好传统基础
　　设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知
　　发改投资[号
各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委：
　　根据日国务院常务会议明确的政府和社会资本合作部门职责分工，按照《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016)18号)、《国务院关于创新重点领域设融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014)60号)等文件精神，现就进一步做好传统基础设施领域政府和社会资本合作( PPP )相关工作、积极鼓励和引导民间投资提出以下要求。
　　一、充分认识做好基础设施领域PPP工作的重要意义
　　上个世纪80年代，我国就开始在基础设施领域引入PPP模式，经过30多年发展，为持续提高我国基础设施水平发挥了积极作用。经济新常态下，继续做好基础设施领域PPP有关工作，有利于推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略，促进稳增长、取长补短、扩就业、惠民生;有利于打破基础设施领域准入限制，鼓励引导民间投资，提高基础设施项目建设、运用和管理效率，激发经济活力，增强发展动力;有利于创新投融资机制，推动各类资本相互融合、优势互补，积极发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场的关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。
　　各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作，进一步加强协调配合，形成政策合力，确保政令统一、政策协调、组织高校、精准发力，共同推动政府和社会资本合作工作顺利开展。
　　二、加强项目储备
　　各地发展改革部门要会同有关行业主管部门，根据经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好基础设施领域PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理等工作、充分掌握了解行业PPP项目总体情况。要在投资项目在线审批监管平台及重大建设项目库基础上，监理基础设施PPP项目库，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。
　　三、推行项目联审
　　积极推行多评合一、统一评审的工作模式，提高审核效率。各地发展改革部门要会同相关部门监理PPP项目联审机制，积极引入第三方评估机构，从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面，对项目进行综合评估。
　　四、做好项目决策
　　加强项目可行性研究，依法依规履行投资管理程序。对拟采用PPP模式的项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。充分考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性以及管理能力，科学分析项目采用PPP模式的必要性和可行性，不断优化工程建设规模、建设内容、建设标准、技术方案及工程投资等。
　　五、建立合理投资回报机制
　　积极探索优化基础设施项目的多种付费模式，采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报率，增强项目吸引力。鼓励加大项目前期资本金投入，减轻项目运营期间政府支出压力。鼓励社会资本创新商业模式及体制机制，投稿运营效率，降低项目成本。
　　推进基础设施领域的价格改革，合理确定价格收费标准，依法适当延长特许经营年限，提供广告、土地等资源配置，充分挖掘项目运营商业价值，监理使用者付费和可行性缺口补贴类项目的合理投资回报机制，既要使社会资本获得合理投资回报，也要有效防止政府和使用者负担过重。
　　六、规范项目实施
　　对确定采用PPP模式的项目，要按照《招标投标法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。依法签订规范的项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、履约监督、信息披露等内容，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。项目实施期间社会投资人出现重大违约，或发生重大不可抗力事项，需要政府提前回购的，要合理划分各方责任，妥善做好项目移交。项目结束后，适时对项目效率、效果、影响和可持续性等进行后评价，科学评价项目绩效，不断完善PPP模式制度体系。
　　七、构建多元化退出机制
　　政府和社会资本合作期满后，按照合同约定的移交方式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作。秃顶PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。提高PP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。
　　八、积极发挥金融机构作用
　　各地发展改革部门要会同有关部门，与金融机构加强合作对接，完善保险资金等参与PPP项目的投资机制，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持基础设施PPP项目建设。发挥各类金融机构专业优势，鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，切实提高PPP项目融资效率。
　　九、鼓励引导民间投资和外商投资
　　树立平等合作观念，多推介含金量高的项目，给予各类投资主体公平参与机会，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。探索在PPP项目中发展混合所有制，组建国有资本、民营资本、外商资本共同参与的项目公司，发挥各自优势，推动项目顺利实施。引导民间资本、外商资本参与PPP基金等，拓宽民间资本、外商资本参与PPP项目渠道。鼓励不同类型的民营企业、外资企业，通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。
　　十、优化信用环境
　　各地发展改革部门要会同有关部门，加快推进社会信用体系建设，建立健全投融资领域相关主题信用记录，强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。加强政务诚信建设，提高政府履约能力，优化社会资本参与PPP项目的信用环境。
　　各地发展改革部门要高度重视，切实加强组织领导，认真做好统筹规划、综合协调等工作，形成合力，抓好落实。进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，对各类社会资本一视同仁。加强PPP政策解读和宣传力度，提高各方对PPP的认知程度，培养积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力，保障基础设施领域政府和社会资本合作模式顺利推进。对其他领域的政府和社会资本合作项目。要积极配合有关部门开展相关工作。
　　附件：传统基础设施领域推广PPP模式重点项目
　　国家发展改革委
　　抄送：国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、林业局、旅游局、银监会、证监会、保监会、能源局、海洋局、铁路局、民航局、铁路总公司
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热门参展企业2015年10月总第273期：PPP模式的五个关注点&◎文/冯俏彬
PPP模式的五个关注点
◎文/冯俏彬
2014年以来，国家发改委、财政部相继通过发布文件、设立项目库和引导基金等方式大力推动PPP（政府与社会资本合作）模式发展，各地陆续向社会公布本地PPP计划，各路资本齐集……PPP炙手可热。但综观各方面的反映，人们对PPP的认识还有许多模糊的地方。笔者试择五个方面进行详细阐述。
政府与社会资本的优势合作是PPP的理论来源
&&对于PPP而言，可以概括为一句话：政府与社会资本基于各自优势而形成的合作。相当长时期以来，人们对于政府与市场关系的认识主要是基于“失灵”-“替代”这一对概念，即在市场机制发生“失灵”时，引入政府干预，由政府机制代替市场机制；或者，当政府机制发生“失灵”时，转由市场机制介入和替代。自20世纪80年代新公共管理运动兴起以来，理论和实践层面均认识到，市场也好、政府也好、社会组织也好，各有其优缺点，单靠它们中的哪一个，都不足以解决现代社会各类复杂的社会问题。于是，基于三者各自之“优势”而进行的合作越来越得到重视。相对而言，市场机制的优势可以用三个词表述，即“效率”、“创新”和“自愿”，其中“效率”很关键，是其他两种机制所不能比拟的。政府作为一种机制，其优势也可以用三个词表述，“强制”、“公平”和“多数”，即主要面对整个社会，强调统一与公平。社会组织作为一种机制，其优势可用“公益”、“志愿”和“选择性的少数”三个词来表述。在适当的条件和领域，它们中的任意两个形成合作，都可以扬其长、避其短，达到比各自单独发挥作用时更大的效果。
&&通过PPP，政府、社会资本均可以达到比预期单独行动更有利的结果。第一，PPP有利于政府更好地提供公共产品或服务。历史地看，PPP就是为此而产生的，不过这并不意味着政府提供的所有公共产品和公共服务均可以采用PPP，其只能适用于具备收费条件、有未来现金流的部分“准公共产品”。第二，PPP是多主体之间的合作关系，既可以是政府与市场（企业）之间的合作，也可以是政府与社会组织之间的合作，我国统一称之为政府与社会资本的合作。必须指出的是，PPP是一种长期合作关系，一般可达20-30年，故有人说：“PPP不止是一场婚礼，更是一段婚姻”。第三，合作的要旨是双方利益共享、风险共担。前者要求处理好公益性与垄断性之间的关系，后者要求处理好风险分配与风险管理之间的关系。由此，合同管理、价格管理和风险管理成为PPP三大运作核心。
合同能力与合同管理是PPP的基础
&&既然是合作，在政府与社会资本之间就不再是管理与被管理的关系，而是平等的合作伙伴关系，双方之间责、权、利要由具备法律效力的合同文本来规定。换言之，在PPP的语境下，政府与社会资本之间是民事主体关系，受民事法律的调节。由于PPP项目通常金额大、时间长并且操作复杂，一个PPP项目可能涉及多个甚至数十个主体参与其中，因此，可能会产生数以十计、百计的合同，形成一个复杂的合同体系。据了解，在国外很多重要领域的PPP标准合同的页数一般在1000页以上。因此，合同管理是PPP运作的核心之一。
&&早期，我国一些PPP项目由于缺乏经验，合同往往十分简单，甚至出现过以政府文件代替合同的例子，导致一些矛盾与问题到现在还没有得到合理解决。近期，从笔者所看到、听到的实际案例中，对于合同的重视程度大大提高了。如南方某城市与某公司形成了一个关于城市整体开发、建设和运营的巨型PPP项目，在项目开工前，公司用了四年的时间，聘请国际国内最好的法律顾问，就合作期间一切可能设想到的问题拟定合同文本，据说形成的合同涉及四个层面，分成11个大合同、若干小合同，另含若干协议、附件等，为此付出的费用高达数千万美元。这是朝向规范之路上的进步之举，说明社会资本正在吸取此前一些PPP项目的教训，力图防患于未然。与此同时，也要防止发生政府与企业之间由于合同能力不对等可能导致的问题。在PPP热潮席卷全国的情况下，政府必须加紧学习，努力引进或聘请专业人才，保证从订立合同开始，就能平衡双方的利益与诉求，防止合同向一方过于倾斜。
公共定价机制与价格管理是PPP的重中之重
&&PPP是为了政府更好地提供公共产品与公共服务而产生的，但不意味着所有的公共产品都可用PPP来提供。准确地说，PPP主要适用于未来能产生稳定现金流的部分准公共产品，用学术语言讲，就是PPP仅适用于能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品，如交通设施、公共事业设施等。换言之，社会资本之所以愿意进入PPP，主要还是基于赚钱的目的。
&&PPP对于价格管理的基本原则是“盈利但不暴利”。第一，社会资本应当而且可以赚钱，但只能赚得合理利润。什么是合理利润？一般的解释是社会平均资本利润率。如假设当前全社会的平均资本利润率大约为8%，那么社会资本从PPP项目可得到的资本回报就应当以此为基本参照，利润率低社会资本一方不愿意，利润率高政府也不可能答应。具体要由双方协商，但社会平均利润率毫无疑问是重要的参考基线。第二，政府要承担价格管理的重任。通过PPP方式运作的公共设施，其价格调整权限属于政府，应当采用公共定价的整个流程与方式。对此，基本的要求是：定价应基于成本，并进行适度价格管制，既保证项目运行及社会资本的合理收益，又不损及公共利益，同时要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。一方面，政府要保证社会资本在整个特许经营期内均能稳定地获得上述合理利润，如果因为某种原因，如运营初期业务量较小，导致社会资本的利润率低于合同规定水平，政府就有责任通过财政补贴等方式将社会资本的利润率推高到合同水平。另一方面，如果社会资本的利润率因为种种原因超过合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降价，或者将超额收益收归财政。换言之，在社会资本与面向公众收取的价格之间，必然存在着“政府”这一中介屏障，社会资本不需要也不必要直接面对公众，如果由于公共原因对收入产生影响，则由政府出面协调、调整。如北京地铁4号线就是用PPP方式建设起来的一个成功范例。在2008年营运之初，因客流量不足，北京市政府曾给予营运方香港城铁公司相应补贴，但2014年，北京市地铁统一调高了价格，香港城铁公司的收入与此完全无涉，调价产生的收益全部归北京市财政。这是关于PPP中公共定价体系机制的生动注脚。
合理的风险分配与契约精神是PPP的根本
&&当前，我国对于特许经营的授权时间规定为25年。在这么长的时间内，各种可能性都有，各种风险都可能发生。因此，PPP的另一个核心要旨是管理风险。首先，要在合作双方之间分配风险。分配风险的基本原则是：按风险类别，把风险分配给有能力管理的一方。如政策变化、应对公众等方面的风险，政府就是合适的承担者。对于项目建设经营过程中的日常运营、管理、财务和市场变化等风险，社会资本就是合适的承担者。如果是不可抗力风险，如法律变化、自然灾害和意外事故等，应当双方共同分担。另外，在风险分配上，有人将风险分为国家级的风险、市场级的风险和项目级的风险，以此来确定风险的适宜承担对象。其次，要设定与承担风险相对称的收益分配机制。一般地，在合同订立的阶段，双方对于项目未来可能面临的风险就会进行评估，承担较多风险的一方，应当获得与之相适应的收益保证。最后，要特别防止出现风险错配。如政府承担了市场风险，而社会资本承担政策变化的风险等，都是PPP的大忌。
&&当前，在PPP的理论与实践两个层面，都有这样一种认识，即认为PPP最大的风险来自于政府缺乏契约精神、“新官不理旧账”的风险。要解决这个问题，短期来看，需在操作层面尽量制订好严密的合同文本，对政府形成难以随便毁约的实质性约束。长远而言，则是贯彻全面依法治国的精神，一旦发生相关诉讼，严格按照法律进行裁决，形成可资参考、学习和模仿的PPP争端判例。长此以往，政府的契约精神将大幅度提高。
财政能力评估与中长期预算管理是PPP的保障
&&PPP在我国迅速走热、变红，主要基于两个背景：一是化解巨额地方政府性债务的现实需要，这从财政部争当PPP最大推手，花费庞大的人力精心设计、尽心辅导每一个操作流程，不惜动用数百亿元资金建立PPP引导基金等诸多方面可见一斑。二是新型城镇化对于各类基础设施建设的庞大需要。有专家估计，未来我国城镇化对于各类基础设施需求大约在40万-60万亿元之间。因此，PPP作为一个地方政府投融资平台的替代工具，作为一个承载着化解地方政府性债务、减轻财政负担、助力新型城镇化的新型机制，被各级政府寄予厚望。
&&但是，PPP“不仅是一种融资机制，更是一种管理机制”。即使是为各级财政部门最为看重的化解债务、减轻负担的功能，PPP更多地起到的是推迟、分期而不是简单卸下支出责任的作用。这主要表现在三个方面：一是PPP项目的建设费用，通常当地财政部门要承担其中一部分，即使是以现在最流行的“引导基金”的方式进入，也还是要形成支出。二是项目建成以后，如果在一定时间内未达到合同所规定的社会资本的利润率，当地财政部门必须通过财政补贴等方式进行支持。三是在整个特许经营期内，可能发生由于法律变更、公众责任变化所致的价格变化，如果价格被调低，财政部门有责任保证社会资本方的固定收益。总之，对于财政部门而言，PPP绝非是支出责任的凭空消失，相反，对于财政预算而言，还意味着在每个财政年度开始之时，就有一笔支出被稳定地占用了，从某种意义上，这相当于现在财政部门十分不喜的“挂钩”支出。PPP越多，未来的“挂钩”支出就越多，对此，各级财政部门必须有清醒认识。
&&从这个意义上讲，为了控制未来的支出责任，PPP绝不是越多越好。事实上，即使是在PPP的发源地——英国、新西兰等国，以PPP方式运作的项目也仅占其全部公共支出的20%左右。笔者建议，首先，从现在开始，财政部门必须对每一个拟议的PPP项目进行准入审查，对其未来可能产生的收入情况、对财政支出的影响等进行评估，如非物有所值，必须“一票否决”。其次，结合当前正在推广之中的跨年度财政预算框架编制，事先将PPP的支出责任考虑进去，并滚动调整。最后，为了保证PPP项目质量，地方财政部门必须按财政部的要求，从项目发起、合同拟定、项目结构设计、融资支持到风险分配、价格调整和项目监管等，手把手地教会相关部门，保证PPP从一开始就运行在规范、优质的基础之上。唯其如此，方能发挥PPP的正面效应，取得良好效果。
（作者单位：国家行政学院经济学部）
■ 编辑：田佳奇
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