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农村土地承包经营权抵押贷款管理办法
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摘要:近期国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，这是农村土地制度改革迈出的坚实一步，也是农村土地资本化的重要探索。从国内外实践看，土地资本化至少应具备三个基本要件，即土地产权边界清晰、具有市场价值和存在资产转化平
　　近期国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，这是农村土地制度改革迈出的坚实一步，也是农村土地资本化的重要探索。从国内外实践看，土地资本化至少应具备三个基本要件，即土地产权边界清晰、具有市场价值和存在资产转化平台。
　　十八届三中全会以来，我们在农村产权制度改革和市场体系建设等方面进行的一系列探索，积累了不少好经验，这为推进农村土地承包经营权抵押奠定了良好基础。一是土地承包关系长久化和确权颁证奠定产权基础。二是土地经济价值提升提供了价值载体和依据。三是农村产权市场体系建设创造了交易条件。
　　农村土地承包权抵押贷款一般发生在个体或合作组织与金融机构之间，与农村土地信托、农村土地证券化等相比，参与主体相对较少，风险外部性有限，但土地资本化程度较高，衍生风险较大，需要搞好风险识别和防范。对金融机构而言，面临政策风险和经营风险。对政府而言，面临担保风险和社会稳定风险。对农户而言，面临&失权失地&风险和价值剥夺风险。
　　未来相当长时期，农村土地问题都将是牵动城乡发展和工农产业现代化的关键性问题。土地制度改革不破题，整个国家现代化进程必将受阻。农村土地承包经营权抵押试点是改革的最新探索，我们既要避免风险防范不足造成改革&开倒车&，也要避免只试不改止步不前。要在立足国内产权制度条件和农村发展实际的基础上，充分借鉴国外经验，推进农村土地承包经营权规范有序发展。
　　当前，我国农业发展已经进入新的瓶颈期，外部挑战和内在矛盾相互交织，两难和多难问题在不断增多，简单的体制机制修修补补难以走出困局，必须从土地制度这个牵动城乡甚至改革全局的关键性制度着手，通过放活土地要素引导和重配资本、技术等生产要素，依靠要素现代化推动农业现代化。
　　近期国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，这是农村土地制度改革迈出的坚实一步，也是农村土地资本化的重要探索，必将带来广泛深远的影响，但也应充分认识其复杂性和艰巨性，妥善搞好风险应对。
　　推进农村土地承包经营权抵押具备哪些条件
　　从国内外实践看，土地资本化至少应具备三个基本要件，即土地产权边界清晰、具有市场价值和存在资产转化平台。十八届三中全会以来，我们在农村产权制度改革和市场体系建设等方面进行的一系列探索，积累了不少好经验，这为推进农村土地承包经营权抵押奠定了良好基础。
　　一是土地承包关系长久化和确权颁证奠定产权基础。只有产权界定清晰，产权主体才能通过要素市场自主实现出租、有偿转让，或者进行资产重组、抵押、质押取得贷款等，产权交易契约才能保持稳定。长期以来，理论界一直存在私有产权和公有产权的优劣之争，目前基本达成共识，即认为只要产权清晰，所有权并不是最重要的。土地私有并不是土地资本化的必然条件，在土地集体所有的前提下，只要产权是清晰和稳定的，土地资本化就具备基础。
　　改革开放以来，我国实行了以所有权和承包经营权&两权分离&为主要内容的农村土地制度改革，土地产权关系得到调整优化，但产权关系并没有根本理顺，土地所有权主体虚置，农户土地承包经营权经常被调整、极不稳定，产权体系划分不清，权能不完整，产权管理、登记等缺乏规范，导致农村土地流动性不足，土地交易成本过高。近年来我国以产权关系调整为核心的农村土地制度改革不断深入，产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅的农村集体土地产权制度正在形成。
　　为了从根本上稳定农村土地承包关系，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，&赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。&土地承包关系长久化让农民有了更加稳定的产权，土地经营者有了更加长远的预期，使农村土地具备了市场交换的产权条件，增强了土地产权交易契约的稳定性，促进了农村土地的顺畅流转。同时，农村土地确权颁证加快推进，土地产权边界更加明晰，这为农村土地产权的市场化流转和利益合理分配提供了基础条件。截至2014年底，全国承包耕地流转面积4.03亿亩，是2007年底的6.3倍，流转比例达到30.4%，比2007年底提高25.2个百分点。
　　二是土地经济价值提升提供了价值载体和依据。农村土地资本化是一个将土地资产凭其收益转换成资产现期市场交换价值的过程，土地价值对资本化过程至关重要。按照英国经济学家皮尔斯（D.Pearce）的观点，土地价值由实际使用价值、选择价值、存在价值等三部分组成，在我国农村土地价值体系中，除上述三种价值外，土地还具有社会保障价值，承载着农民就业、养老等功能。
　　长期以来，由于缺乏合理流动性，农村土地只是作为自然资源而存在，土地价值更多地表现为实际经营价值，转让价值不高，难以资本化。同时，传统农业产业链条较短，局限于初级农产品生产，基本是生产什么就出售什么，产业利润率较低，限制了土地的经济价值。
　　近年来，国家密集出台了一系列强农惠农政策，农业功能形态和产业链条不断拓展，特别是设施农业、休闲农业等附加值高、投资回报快的产业加快发展，提高了农业综合利润，带动了耕地经营价值和土地需求的增长，土地向新型经营主体集中，分散的土地价值得以整合，土地的可交易性增强，土地抵押价值得到提高，为金融要素的进入提供了价值载体。
　　例如，针对土地分散抵押价值低、金融机构不愿开展土地抵押业务等问题，浙江嘉兴在农村土地确权颁证的基础上，对新型农业经营主体土地经营权进行确权，办理土地承包经营权证和他项物权证（即土地上投资建设的设施等），新型经营主体直接用土地经营权证和他项物权证到农信社即可进行抵押融资。这种模式得以运转，在于土地的预期收益以及经营权集中处置的便利性。截至2014年底，全市发放土地流转经营权证204张，发证面积4.17万亩，专项贷款余额达到3.1亿元。
　　三是农村产权市场体系建设创造了交易条件。在马克思看来，当土地具有带来收益的权利能够进入市场流通并进行自由交易的时候，土地权利才能资本化。可交易性差的资产很难金融化，流动性不足的资产无法准确定价。土地必须进入市场，通过交易为所有者带来预期收益，土地资产才能转化为土地资本。土地产权交易市场和平台的建设对农村土地资本化至关重要，如果没有健全的土地产权交易市场，土地资产的各种财产权利就很难自由交易，土地资本化就难以实现或者成本代价过高。长期以来，基于土地对农民生产、生活和就业的重要意义，政府对农村土地权利关系交易进行了非常严格的限制，农村产权交易市场发育滞后，土地的交易性和流动性不足。
　　近年来，国家逐步放松了管制，农村土地经营收益权逐步具备了充当抵押物的可交易性和价值稳定性。2008年以来，国家先后通过部委文件形式在多地试点探索开展土地承包经营权抵押融资，2014年的中央&一号文件&中更明确提出&赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能&、&允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资&。
　　同时，农村产权交易体系建设加快，各种金融服务和中介服务也快速发展，农村土地流动性增强。据农业部统计，截至2012年底，全国已有800多个县（市）、13000多个乡（镇）建立了土地流转服务中心。此外，农村社会保障体系不断完善，农村土地承载的社会保障压力逐步弱化，土地的资产变现能力加强，这事实上为农村土地承包经营权抵押&减负&，提高了金融机构开展土地抵押业务的积极性。
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浅谈农村土地承包经营权抵押贷款
作者：&文章来源：&更新时间： 8:52:12
　　2014年国办发【2014】17号文件强调“积极顺应农业适度规模经营、城乡一体化发展等新情况新趋势新要求，进一步提升农村金融服务的能力和水平，深化农村金融体制机制改革，开展农村土地承包经营权抵押贷款试点工作。”在新型城镇化发展的过程中，农村土地承包经营权作为改革试点中的一个支点，科学合理地对其进行开发，发挥好农村土地承包经营权融资在农村资本市场中的联动作用，可以引发农村金融领域的深层次变革。　　农村土地承包经营权抵押贷款是一种农村普惠金融措施，对创新农业生产经营方式，提升农业综合生产能力，推动适应型新型城镇化发展都具有深远的影响：　　一、对于创新农业生产经营方式的影响――融资渠道的开拓。农村土地承包经营权作为农民的一项最重要的财产权利，为其设置抵押，可以丰富农业生产经营方式创新过程中的资金来源，从而进一步满足农民、种植业大户、农业专业合作社和新型农业产业化企业等农村经营主体的金融需求。在新型城镇化建设过程中，土地是农民最大的财富，当下的情况是农民空有金山却难以开发。农村土地承包经营权抵押贷款的实施，可以解决农村经营主体扩大再生产、农村地区消费升级和农民自主创业过程中的资金短缺，从而更好地引导金融活水来灌溉“三农”经济。　　二、对于提升农业综合生产能力的影响――实现农村资本市场的原始资本积累。中国是一个农业大国，但是在家庭联产承包责任制的前提下，我国大部分的农村土地存在形式分散，规模小和土地利用率低等常态化问题。对于新型农村经营主体来说，面对土地收益预期的日益降低，要想实现农业经营规模化和产业化升级，就必须要有融资渠道和政策的多方位扶持。由于有效的抵押物较少，涉农贷款的投放存在不可忽视的风险，在高风险、经营压力和新型经营主体信用评定难以界定的多重因素影响下，新型农村经营主体实现资本积累是一个老大难。因此，在法律的框架下，完善农村土地承包经营权贷款的制度化和流程化，可以使相当一部分农民解脱土地的枷锁，从而达到盘活土地资产，建立农村稳定科学的融资渠道，最终达成提升农业综合生产能力的目标。　　三、对于农村金融生态的格局影响――完善涉农贷款的风险保障体系，激发农村中小金融机构的创新活力。农村土地承包经营权抵押贷款的实施，增加了涉农贷款的抵押物，从而从法律层面保障了放贷金融机构的合法权益。相对于其他银行，农村中小金融机构在农村土地承包经营权抵押贷款方面的市场空间更大，其本身和三农的天然联系让其自身可以在金融资本和土地资本的转换之间获得信贷结构的优化升级。承包权的期限一般是10~30年左右，具有客观意义上的稳定性，而且收益也具有可实现性，在一定程度上构建了涉农贷款的质量保障体系。在贷款质量得到保证的前提下，农村中小金融机构的资产状况得以改善，在此基础上它们可以获得更多资金用以投放“三农”，从而达到“投放――回收”的良性循环，最终激发农村中小金融机构的创新活力。　　从各地试点农村土地承包经营权抵押贷款实施情况的成效来看，农村土地承包经营权抵押贷款是客观可行的。从2008年10月开始，由中国人民银行和银监会牵头，在包括中部6省和东北三省在内的9个省份中选择部分县市开展农村金融服务和产品创新工作试点，有些地区就已经开展农村土地承包经营权抵押贷款的探索。但真正开始大范围地试点工作是十八届三中全会提出了“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的指示精神后，全国各地都陆续开展农村土地改革，其中浙江、四川、山西和苏州等许多地区都进行了农村土地抵押类贷款的试点工作。试点工作开展过程中，各地对贷款期限和资金用途上都作出了相关限制，如苏州银行就规定贷款期限最长不超过5年，资金必须用于农业规模化经营。试点地区大都对贷款资格的确认、贷款流程、抵押价值的评估细则、发放原则、偿还机制等方面作出规定，形成了一套科学有效和操作性强的金融服务流程。成都市作为最早的试点区域早在2010年就已经颁布了《农村土地承包经营权抵押登记暂行办法》。相对而言，作为后起之秀的长三角区域市场机制发展的更为成熟。浙江、江苏两地在引入民间资本这方面具有显著成效。东北地区由于土地流转市场较为成熟和土地规模经营，在农村土地承包经营权抵押权贷款试点与当地“三农”经济方面互惠方面取得较好成果。试点之前，种植业大户由于缺少抵押物，在产业化升级和扩大再生产方面面临融资困境。“农村土地承包经营权抵押权贷款”推行后，不仅在很大程度上缓解了农村新型经营主体的资金困难，而且推动了当地的农业规模化经营和土地流转。各地的农村土地承包经营权抵押贷款试点工作开展，很大程度上解决了新型农村经营主体的抵押物不足和融资困难等问题。　　农村土地承包经营权抵押贷款在各地试行的过程中取得了较好的成绩，但也遇到了不少问题：　　一、在农村土地承包经营权抵押贷款试行的过程中缺少立法的确认和规范是其实施的最大障碍。相关法律上的空白，使得金融机构在办理此类贷款的过程中面临较高的风险，实施面临各种困难。　　二、由于一些地区的农村土地承包经营权确权工作还没有或正在开展，所以无证化的承包经营权导致农村土地承包经营权抵押贷款难以实施。　　三、由于目前多地存在没有专门的机构可以登记农村土地承包经营权，加之土地评估标准难以确定，评估机构没有实现专业化，评估人员素质参差不齐，导致土地经营权的实际价值难以评定，这对后期贷款工作带来了难题，也致使很多金融机构对农村土地承包经营权抵押贷款望而却步。　　四、此类信贷业务属于刚刚起步，各类金融机构都属于探索阶段，在信贷模式和信贷程序上都偏向于审慎型，手续也相对来说繁杂一些，加之贷款办理过程中评估和抵押涉及一些收费项目，农户往往对此缺乏积极性，相当一部分都选择了其他信贷产品，如农户信用联保贷款。　　五、此外在贷款管理和贷后工作等方面也面临相关难题。如贷款的新型农村经营主体难以偿还本息时，农村土地承包经营权作为一种抵押物处置起来难度大。　　对于深化金融体制机制改革，完善农村土地承包经营权抵押贷款的制度建设，帮助农民开发手中的金山，从而实现农村资本市场积累和农业综合生产力提升，结合各地试点工作的开展，笔者有以下几点建议：　　一、修订和完善相关法律，从立法高度出发给予土地改革和承包经营权抵押一个法律上的“适格”身份和各类事项的保护、处理依据。　　二、政府职能部门的切实引导农村土地承包经营权确权工作的全面开展，只有在明确权利的前提下，基于土地承包经营权上的抵押才能“师出有名”。　　三、加快推进农村土地流转市场建设。目前我国大部分地区农村土地存在小户经营，土地分散和规模小等问题，通过土地流转使得经营权集中从而形成规模效益。规范化的市场是培育经济的良好土壤。　　四、培育专业土地评估机构，建立专门的产权登记机构。专门的登记机构可以明确产权。专业的土地评估机构可以科学合理地评估土地承包经营权的实际价值，既保障农户利益也维护了金融机构的资金安全。　　五、在现有的基础上要加快农业保障机制建设和完善农村社保制度。只有完善农村社会保障制度才可以将农民和土地之间的土地保障关系实现有机分离，从而进一步发挥土地的市场效益。通过加快农业保障机制建设，可以通过保险合同的风险转移和风险共担功能，有效降低金融机构和农村经营主体的损失。在此前提下，金融机构可以大胆进行金融创新，农村经营主体创新农业生产经营方式可以进退有据。　　六、此外，政府部门要因地制宜、科学合理地规划好抵押物处置工作。银行业金融机构可以从担保方式上入手，做好信贷风险防控。农村土地承包经营权抵押贷款是国家政策支持的一项金融普惠措施，抵押人出现最终无法还贷的情况时，政府可能来“买单”，但是这不是长效的措施，政府也不可能一直充当“急救员”，所以抵押物处置工作至关重要。&□洪旗 孙青
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8月8日下午，湖南省农村土地承包经营权证首证颁发仪式在永州市宁远县湾井镇周家坝村村级活动中心举行。活动现场，湖南省副省长戴道晋颁发了省内第一张土地承包经营权证书。据悉，首批已有15位村民领到土地承包经营权证书，到明年底，全省农民都有望拿到此证。
什么是农村土地承包经营权证
农村土地承包经营权证是国家依法保护农村土地承包人对其依法承包的土地的占有、使用、收益和相关处分权利的合法凭证。
土地承包经营权证颁布标志着什么
土地承包经营权证下发，标志着以前的村集体和农户之间的合同管理，演变为物权化的“权证管理”，将具有更强的法律效力。而且确权颁证是实现农村土地流转的前提，农民拿到证后，心里有了安全感，不用再担心“土地流转”变成“土地流失”，这将极大推进土地流转行业的快速发展，推进规模化生产和现代化农业的进程。
土地承包经营权证颁发，能给农民带来什么
土地承包经营权证可以解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明等问题。颁证后，土地流转出去就有了凭证，而且，农民拿着这个“红本本”还可以去银行申请抵押贷款，缓解融资难题。
用土地承包经营权抵押贷款，应注意什么
一、设定抵押要合法
在抵押贷款时，需要注意的是，经发包方同意，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，并且已经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，才可以设立抵押，通过家庭承包取得的土地承包经营权并没有明确可以抵押。
二、抵押条件要具备
土地承包经营权产权关系要清晰，符合“依法、自愿、有偿”的土地流转原则，农村土地承包经营权流转合同和相关手续符合国家法律、法规、政策;经营土地没有改变农业(或渔业、林业)用途。
三、价值认定要合理
土地承包经营权价值根据抵押当事人提供的有资质的价值评估中介机构出具的评估报告(意见书)进行确认，或按照当地政府有权部门公布的同期辖区内各地区农村土地承包经营权的基准价格协商确认。
四、抵押登记要合规
办理土地承包经营权抵押应及时到县级政府指定登记部门进行登记(一般为农村经营管理局)。抵押登记应至少提供以下材料：
1、抵押登记申请书;
2、农村土地承包经营权权属证明材料(包括土地承包经营权证、承包合同、流转合同等);
3、地上附着物价值情况说明;
4、抵押合同;
5、农村土地承包经营权共有权人同意抵押的书面材料;
6、抵押人与抵押权人身份证明要件(包括营业执照、组织机构代码证、法人代表身份证原件及复印件等);
7、抵押物的评估报告或评估确认书;
8、抵押登记部门要求的其他资料。
据悉，在确权颁证的同时，我省正着手搭建省级农村土地承包经营权信息应用平台，力求以确权颁证为突破口，推动农业规模经营，破解农民贷款难，推进农业现代化。而全国最大的土地流转综合服务机构——土流网，目前拥有成熟的信息平台(3.4亿亩挂牌土地资源，87万注册会员)、完善的线下连锁实体服务网络(176家线下土地流转服务公司)和丰富的土地承包经营权抵押贷款经验(贷款金额达6000余万元)。
据土流网CEO伍勇介绍，为降低土地承包经营权抵押贷款过程中银行的坏账风险，土流网首创“土流金服”土地经营权抵押贷款模式，引入保险公司或担保公司为农民提供担保，使得土地经营权抵押综合贷款成本低于8%，远低于市场行情的12%。
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