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武陵山片区民族优惠政策比较研究――以湘西州和周边恩施、黔江、铜仁为例
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一、湘鄂渝黔四省市边区区域发展与扶贫攻坚享受的主要优惠政策
四省市毗邻地区享受的优惠政策涉及财政、税收、投资、金融、产业建设、土地、生态补偿、扶贫帮困等方面，含金量足，操作性强，实惠有力。
（一）湖北恩施州
《中共湖北省委、省人民政府关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》（鄂发〔2011〕25 号） 专门制定了20 条重大政策措施，在加强基础设施改善、培植壮大特色产业、加强生态文明建设、加快社会事业发展、加快新农村建设和推进城镇化等方面对武陵山少数民族试验区进行帮扶。据初步统计，仅仅依据这个文件，每年将为试验区每个县（市、林区）提供近3 亿元的资金投入，未来5 年将为试验区带来150 多亿元的资金投入。文件中明确政策规定主要有：
1、加大转移支付支持力度。省财政统筹调整完善财政体制新增财力，在民族地区转移支付、县级基本财力保障转移支付等财力性转移支付上进一步加大对试验区的倾斜力度，加大对恩施州本级的财政保障与发展转移支付补助，帮助恩施州本级财政提高基本公共服务的保障能力。
2、项目资金倾斜安排。从2011 年起5 年内，省财政厅每年给恩施、利川等5 县市各安排1000 万元省级农业综合开发项目资金，给试验区各县市每年安排1000 万元担保资金；省发改委每年给建始等5 县各安排1000 万元省预算内投资；省科技厅每年在试验区安排20-30 个科技研究开发、创新平台、成果示范推广项目，总投入不少于1000 万元；省扶贫办、省财政厅对试验区各县市每年安排300万元额度用于扶贫贷款项目贴息；省国土资源厅、省财政厅每年安排试验区各县市2 万亩规模的土地整理或低丘岗地改造项目；省交通运输厅每年安排试验区不少于5 亿元农村公路建设资金；省水利厅支持恩施州解决不少于138.76 万农村居民、32.77 万农村中小学师生饮水安全问题，并按农村居民100 元／人和农村中小学师生60 元／人的标准规定足额落实省级配套资金；省农业厅每年给试[摘要]针对武陵山片区各地的各项民族优惠政策和扶持措施，有着一个共同点，即总目标一致，都是为了加快武陵山片区区域发展与扶贫攻坚，缩小与发达地区的差距。但在具体的政策措施上存在一些差别，各有千秋。比较分析片区各地优惠政策，学习借鉴其他地区的好作法好经验，对促进湘西州研究争取和落实优惠政策，优化湘西州区域发展和扶贫攻坚政策环境，最终促进全州民族团结进步事业，很有意义。
验区各县市安排2-3 个农业示范项目；省住建厅每年给试验区各县市安排100 万元资金计划，用于示范乡镇小城镇建设，倾斜安排危房改造计划；省财政厅、省经信委每年给试验区各县市安排1000 万元左右县域经济发展调度资金；省商务厅、省财政厅给试验区区域发展促进资金等专项资金每年不少于1600 万元。从2011 年起，将省级少数民族发展资金增加到2000 万元，增量资金主要用于试验区内民族特色村寨保护与发展项目建设。省人社厅将试验区各县市全部纳入国家新型农村社会养老保险试点范围，每年安排给各县市农村劳动力转移培训经费50 万元。
（二）重庆黔江区
《中共重庆市委、市人民政府关于加快把黔江建成渝东南地区中心城市的决定》（渝委发z2010{36 号）明确给予黔江区10 项重大政策支持，明确9个方面53 大类150 多个重大项目，20 项试点示范（基地），涉及项目的含金量高达2700 亿元。其中重大政策和事项主要有：
1、空间保障上，支持扩大城乡建设用地增减挂钩试点和土地复垦；在本轮土地利用总体规划修编中，将黔江允许建设区和有条件建设区总规模调整到60 平方公里；按照2020 年城市人口50 万人、城区面积50 平方公里左右的目标要求，加快推进黔江城市总规修编；支持正阳工业园区扩大规划控制范围，2020 年达到25 平方公里。
2、财政扶持上，逐步加大对黔江区转移支付和其他专项补助力度；从2010 年到2012 年，在继续安排2000 万元中心城市建设和3000 万元社会事业发展专项资金基础上，市级财政每年再新增补助黔江3000 万元发展专项资金；继续执行对黔江的民族地区增值税增量返还、民族地区烟草税收返还和均衡性转移支付补助增幅不低于15%等民族地区扶持政策；市级&农户万元增收&专项、市级商贸发展资金、新型工业化资金、提振经济专项资金和信息化建设资金等对黔江予以倾斜支持；加大市级科技&三项&资金对黔江的倾斜支持力度，设立黔江区中小企业科技创业风险投资基金。
3、金融支持上，支持黔江组建村镇银行，培育农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构，发展小额贷款公司和担保公司；支持黔江开展跨境贸易人民币结算试点，推动黔江辖区开展进口付汇核销改革，全面实现出口自动核销；支持外资保险公司办理资本金结汇用于满足营运需要；支持黔江扩大民族贸易和民族特需商品生产企业范围，对民贸民特需品生产企业继续实行利率优惠和利差补贴，支持扩大贷款和贴息规模。
4、要素保障上，加大电力调度和协调工作，保障重点企业的园区供电；适当放宽黔江万元工业增加值能耗指标，合理确定黔江主要污染物减排量。
5、人才支持上，每年从市级部门选派10 名左右干部并协调国家部委选派干部到黔江挂职，每年选派10 名左右黔江区干部到市级综合部门、经济发达地区经济管理部门挂职；每年帮助黔江引进20名经济社会发展急需的紧缺人才；实施&民族之星&紧缺人才培养计划，每年从黔江选派20 名干部赴东部沿海发达地区高校接受免费专题培训，每年选派10 名优秀专业技术人才和经营管理人才到市内高等院校、科研机构、大型企业或对口支援地区进行为期6 个月的学习培训；2012 年前每年为黔江区分配100 个学历教育选派名额。
6、产业扶持上，将黔江区工业发展纳入全市工业生产力布局，支持黔江建成渝东南特色工业走廊核心集聚区和武陵山区现代产业高地；优先在正阳工业园区布局国家级、市级重大项目，引导市属国有企业到黔江布局产业项目；加大对黔江卷烟分厂支持，在全市新增卷烟生产指标安排上给予倾斜，帮助优化生产结构，确保2012 年起一二类烟生产比例达到20%以上。
7、城市建设上，支持论证黔（江）咸（丰）酉（阳）彭（水）城镇群规划建设，打造黔江&半小时城镇群&，把黔江建设成武陵山地区最具特色最有影响力的中等城市。
8、社会事业上，支持黔江率先在武陵山区普及学前三年教育和高中阶段教育，建成统筹城乡教育示范均衡发展先行区；挖掘开发少数民族文化资源，支持办好中国?武陵山民族文化节，新培育1&2个国家级和市级文化体育活动品牌，争取更多的全国性、区域性文化体育活动在黔江举办。
9、扶贫开发上，继续将黔江列为新一轮国家扶贫开发重点区，在扶贫开发项目和资金安排上给予倾斜支持；优先把特色村寨保护与开发试点、民族团结进步示范创建试点等安排在黔江；争取国际援助项目向黔江倾斜。
（三）湖南湘西州
《中共湖南省委、省人民政府关于深入实施西部大开发战略推进湘西土家族苗族自治州加快发展的若干意见》（湘发z2012{4 号）明确对湘西州产业建设、基础设施建设、新型城镇建设、生态建设和环境保护、社会事业发展，从财政税收、投资金融等方面给予优惠政策支持，主要内容有：
1、财税支持。加大对湘西自治州的转移支付力度，在计算均衡性转移支付、重点生态功能区转移支付、民族转移支付、县级基本财力保障机制补助资金时，确保年度增幅高于中央对湖南省转移支付增幅。全面落实国家对西部地区的税收政策，支持湘西自治州争取高科技矿产品出口退税政策。
2、项目投资。对纳入国家规划的公路、铁路、水利、电力等建设项目，中央和省级财政在补助比例、补助方式、补助范围等方面给予倾斜，行政村畅通工程按30 万元／公里进行补助。争取全国性金融机构特别是政策性金融机构加大对湘西自治州的有效信贷投入，并在分支机构的信贷规模和审批权限等方面予以适度倾斜。
3、产业扶持。大力支持湘西自治州特色优势产业发展，重点支持湘西广州工业园建设，适当放宽湘西自治州&四千工程&、战略性新兴产业专项资金项目、&小巨人计划&、重大科技成果转化项目、产学研项目条件。
4、土地政策。适当增加湘西州土地利用年度计划指标，允许州内存量集体建设用地使用权进入市场，将湘西州纳入城乡建设用地增减挂钩试点；支持湘西州开发利用耕地后备资源，加快推进农村土地综合整治工程，工业用地出让金最低标准，可区别情况按《全国工业用地出让最低价标准》10％&50％执行。加强资源勘探，安排资金支持公益性找矿。提高重点生态公益林森林生态效益补助标准。
5、人才培养。对湘西自治州干部职工津补贴和绩效工资给予专项补助。扩大干部交流规模，加大省直部门、长株潭等地区与湘西自治州干部的交流力度，每年从湘西自治州机关事业单位选拔一批优秀干部到省直单位任职。
6、扶贫攻坚。每年安排给湘西自治州的财政扶贫资金、以工代赈资金不低于全省相应资金总量的35％。加大对腊尔山、吕洞山、龙永界等高寒山区扶贫开发力度。
（四）贵州铜仁市黔府办发z2011{30 号文件确定了贵州省民族事业发展十大推进计划，具体包括500 个民族地区贫困乡镇扶持推进计划、500 个特色民族文化村寨建设推进计划、国家人口较少民族扶持推进计划、民族特需商品定点企业和民族地区中小企业扶持推进计划、民族博物馆建设扶持推进计划、少数民族节庆扶持推进计划、民族教育扶持推进计划、民族古籍抢救推进计划、少数民族人才培训培养推进计划、民族团结宣传教育和民族团结进步创建推进计划。铜仁市纳入了十大推进计划，其中500 个民族地区贫困乡镇扶持推进计划中铜仁占105 个，500 个特色民族文化村寨建设推进计划中铜仁占58 个。
二、湘西州与周边地区优惠政策措施比较
综观武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的优惠政策和措施，可以看到如下特点：
（一）湘西州与周边地区在各省市的发展布局定位上基本一致
武陵山区地处边远，发展相对滞后，所在省市委、省市政府高度重视武陵山片区工作。自&八七扶贫攻坚&计划实施以来，湖南省一直把湘西州作为全省扶贫攻坚主战场，积极争取湘西州进入国家西部大开发范围，作为全省湘西地区开发重点地区。
湖北省2010 年下发《关于支持恩施州建设全国先进自治州的决定》，继续支持恩施州加快发展，努力建设成为全国先进自治州，2011 年再将恩施州作为湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区的主体，给予重点支持。
重庆市2010 年作出加快黔江发展的决定，努力把黔江建成渝东南地区中心城市和武陵山区重要经济中心、渝鄂湘黔毗邻地区公共服务高地、民族地区扶贫开发示范区和重庆东南向的重要开放门户，率先在渝东南地区实现全面建设小康社会的目标。
贵州铜仁市被纳入黔北经济协作区，作为贵州省发展布局中的四大区域之一，统筹安排了重大建设项目，配置了发展要素资源。由此可见，湘西州与周边地区区域发展早已上升到省级层面，尤其是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点的启动，湘西州与毗邻地区更是站在一个新的历史起点上。
（二）湘西州与周边地区都获得了来自省级的强有力政策性支持
不同的历史时期，毗邻四州市区的发展问题都得到省市委政府的特别关注，尤其值得一提的是，在这次考察调研中了解到，湘西、恩施、黔江三州区的发展都获得了省级全面系统支持的针对性政策措施，铜仁市充分享受了贵州省民族优惠政策。这些政策措施主要体现在四省市党委政府的决定、意见、通知、规划等文件中，这些文件内容丰富，含情量重，含金量高。主要有：湖南湘西州：《中共湖南省委、省人民政府关于深入实施西部大开发战略推进湘西土家族苗族自治州加快发展的若干意见》（湘发z2012{4 号）、《中共湖南省委、省人民政府关于深入实施西部大开发战略推进湘西土家族苗族自治州加快发展的若干意见》（湘发z2010{17 号）、《中共湖南省委、省人民政府关于继续支持湘西土家族苗族自治州加快经济社会发展的意见》（湘发〔2007〕7 号）等。湖北恩施州：《中共湖北省委、省人民政府关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》（鄂发z2011{25 号）、《中共湖北省委、省人民政府关于支持恩施州建设全国先进自治州的决定》（鄂发z2010{13 号）、《湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区发展规划（ 年）》等。
重庆黔江区：《中共重庆市委、市人民政府关于加快把黔江建成渝东南地区中心城市的决定》（渝委发z2010{36 号）、《中共重庆市委关于缩小三个差距促进共同富裕的决定》（渝委发z2011{23 号）、《重庆市办公厅、市政府办公厅关于黔江区比照民族自治地方享受民族优惠政策的通知》（渝委办z2001{41 号）、《重庆市人大常委会关于黔江区享受有关民族优惠政策的决定》等。
贵州铜仁市：《贵州省人民政府办公厅关于转发省民族事务委员会贵州省&十二五&民族事业发展十大推进计划的通知》（黔府办发z2011{30 号）、《中共贵州省委、省人民政府贯彻落实〈国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见〉的实施意见》（黔党发z2012{9 号）等。
（三）恩施州享受的上级支持政策措施最具直接性和操作性
所谓直接性和操作性，就是指政策措施规定已定量定性，表述清晰，责任明确，易于落实到位。湖北关于支持试验区建设的20 条政策中，对于省直部门支持的资金项目数量、时间或任务目标都进行了量化，如直接明确任务的省直部门有19 个，直接用数据标明要支持的项目资金有17 处，这些规定具体实在，政策优惠落地及时。2011 年，恩施州共落实政策资金397800 万元以及一批基础设施建设项目，2012 年继续借助政策东风启动&重大项目推进年&活动，1－6 月先后开展了&百个重点项目落地、千亿重点项目推进、四千亿重点项目储备&三大行动，力争全年有100 个重点项目开工建设，年度投资完成150 亿元，力争取得突破的重大项目总投资过1000 亿元，2 月17 日有12 个重大项目集中开工，现每月有一批项目开工，一批项目签约落地。目前，宜万铁路、沪渝高速公路已建成通车，渝利铁路、宜巴高速、恩来高速、恩黔高速公路加快推进，利万高速、恩建高速已开工建设，特色产业建设、扩大开放、民生改善等在优惠政策浸润下不断取得新的进步。
（四）周边地区落实优惠政策的保障机制更为健全有力
由于受体制机制等储多因素的影响，一直以来在民族政策的贯彻落实上，普遍的感受是政策好、落实难、盼支持。周边地区特别是湖北省的一些做法和经验值得学习借鉴。建立&616&对口支援工作机制。对民族地区10个县（市）实施对口支援，每个县（市）由1 名省委、省政府领导同志负责，省直6 个单位（4 个省直部门、1 个大中型企业、1 所大专院校或科研单位）开展对口支援，每年至少为对口支援的县（市）办6 件实事。成立了湖北省&616&工程领导小组及其办公室，主要领导亲自挂帅，建立了&616&对口支援工作联席会议制度，明确了牵头单位工作职责，省直部门参与&616&工程工作情况纳入年度目标责任制考核内容。几年来，&616&对口支援工作机制的外延和内涵不断丰富，支援方式不断完善，支援力度不断加大。到目前，&616&工程对口支援恩施州的省直单位已达68 家，2007－2009 年，省共支援恩施州实施项目386 个，支援资金22 亿多元，2010 年实施项目248 个，获得资金支援198837 万元，拉动了548993万元的总投资。2010 年在恩施州召开了全国推广湖北省对口支援民族地区发展经验交流会，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉作书面讲话。
建立省内部分市对口支援民族县市工作机制。明确由省内9 个市对口支援10 个民族县市，对口支援工作从2011 年开始，期限先按5 年安排、定期轮换，对口支援资金按上年度地方财政一般预算收入总量的0.1%测算安排，且按8%的比例逐年递增，省委省政府将对口支援民族县市工作纳入年度综合目标管理内容。此机制的建立，每年为民族地区增加一定的资金扶持，还为民族县市提供了一个与省内其他市合作发展的平台。
建立政策落实工作机制。先后成立了省&616&工程领导小组办公室、省支持恩施州建设全国先进自治州工作领导小组办公室、湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设工作领导小组办公室，三个办公室合署办公。恩施州及各县市相应健全&三办&，2012 年初&三办&由设在州政府办公室调整到设在州民宗委，与州民宗委合署办公，州民宗委主任兼任州&三办&主任，一名副主任兼任专职副主任，核定州&三办&行政编制1 名，实现了与上级政策落实工作机构的有机对接。&三办&定期督办、适时协调、年终总结评比, 促使省直援建单位履职尽责,把对口支援落到实处，见到实效。建立政策落实推进机制。省委、省政府建立了每两年在恩施州召开一次现场办公会的制度，近年先后召开了湖北省武陵山区少数民族经济社会发展试验区建设启动大会、推进湖北省武陵山区少数民族经济社会发展试验区建设现场办公会、湖北省武陵山区少数民族经济社会发展试验区建设协商推进会，召开&616&工程对口支援现场及专题办公会50 多场次，仅&616&工程以省委、省政府名义下发现场办公会议和专题会议纪要30 多个，近期还将再次召开武陵山试验区建设现场推进会。这些会议的召开，对接了项目，解决了具体困难和问题，推动了优惠政策的落实。2008 年7 月的支持民族地区加快经济社会发展恩施现场会，对接落实项目100多个，资金13 亿多元。
三、湘西州区域发展面临的困难和政策因素分析
（一）面临的困难和问题
由于历史、地理、社会等原因，湘西州经济社会发展仍面临诸多困难和问题。一是基础设施滞后。多年来历史积累的欠账，造成交通、能源、城镇基础设施与周边地区特别是与重庆黔江区、湖北恩施州相比明显落后，行路难、用电贵等问题仍然严重制约着湘西州经济社会发展。二是产业基础脆弱。湘西州产业结构单一，除了矿产品加工业、文化旅游业有优势外，其它产业散小差的问题突出，对经济发展的支撑力有限。三是贫困面广，贫困程度深。按扶贫新标准，湘西州尚有贫困人口150 万左右，占农村人口的65%，且大多分布在偏远、高海拔、地理环境相对恶劣的贫困片区，短期内难以稳定脱贫。四是区域发展的差距在不断扩大。与全省及长株潭城市群、湘南地区相比，不论是经济总量还是发展速度、人均水平均有较大差距，并有拉大趋势。与省外周边地区相比，呈现出增速偏慢、结构不优、后劲不足等问题。
（二）政策因素分析
造成湘西州与发达地区发展差距扩大的原因很多，从政策因素来分析主要有以下几个方面：
一是投资不足。作为发展相对滞后地区，湘西州因为自身条件、国家政策限制等因素影响，纳入国家、省规划的重大项目偏少，份额偏小，产业建设、基础设施建设、矿产资源开发缺少资金投入，尤其是工业投资严重不足，经济发展动力不强，与作为武陵山片区地理中心和湖南省扶贫攻坚主战场的地位不相符合，使湘西州在区域竞争中处于劣势。2011 年，湘西州、恩施州、铜仁市、黔江区固定资产投资分别是213 亿元、314 亿元、396 亿元、128 亿元，增长率分别20.9%、36.2%、84.9%、36.5%，湘西州与周边地区比总量、增速差距明显，与省内13 个市相比，总量排倒数第二，增速排倒数第三。
二是金融支持弱化。国有银行实行商业化改革后，为规避风险，对地方经济支持力度减弱。服务网点大量减少，有部分乡没有一家金融机构网点，全州8 个县市只有农行普遍设有分支机构，其他商业银行只在部分县市设立。存贷差不断扩大，2011 年末，全州金融机构存款余额443.52 亿元，增长23%，增长率在全省14 个市州中排位第二，分别高出全国、全省平均数9.4 个、5.9 个百分点；贷款余额185.48 亿元,增长14.4%，增长率在全省排位倒数第三，分别低于全国、全省平均数1.5 个、3.7 个百分点；存款增长率高于贷款增长率8.6 个百分点，存贷差扩大到258.04 亿元，较2007 年末增加了159.9亿元，存贷比由54.3%下降到41.7%（全国70.4%、全省69.2%），急需发展的民族企业融资难问题愈加突出。
三是建设项目配套资金过大。上级要求地方配套的项目多，配套资金的比重大。2007 年需要州县配套的项目有30 多个，共需配套资金31869 万元，占地方财政收入预算安排数的27.21%；2008 年需配套资金达38104 万元，占地方财政收入预算安排数的30.93%。公路建设要求地方配套的比例达30%以上，如永石公路需地方配套6226.13 万元，占37.65%；永花公路8882.4 万元，占32.26%；吉凤公路5407.54 万元，占35%。湘西州经济落后、财力紧张，配套政策进一步加剧了财力紧张局势，影响了工程项目的实施，影响了各项事业的发展。
四是各类宏观支持政策叠加效应不明显。湘西享受了国家西部大开发、中部崛起、民族区域自治、扶贫开发等多种国家宏观优惠政策。但是在一些政策的具体执行和落实过程中，在项目安排等方面对湘西州只执行某一类型优惠政策，操作上对其他政策进行了冲减，使湘西州应有的优惠政策叠加效应无法显现或效果不明显。如在交通项目安排上，作为西部地区对待，项目计划安排总比省内兄弟市晚一个五年计划；在扶贫项目和资金的分配上被视同中部地区，与西部大开发地区的国扶县相比，扶持力度相对较弱。
五是少数民族人才政策惠而不实。在各类文件中少数民族人才培养使用上有些原则性规定，但在现实的公开选拔、竞争上岗、公务员招考、单位招录工作人员时，对少数民族干部的优惠政策规定并不明确，没有制定出诸如给予一定数量的加分划出一定数量的职位定向选拔等具体倾斜政策，加上种种条件限制，湘西州籍干部进入中央、省直部门十分困难，在一定程度上影响了少数民族干部的培养成长。同时，由于湘西州落后，工资待遇低，湘西州与铜仁市同类人员工资待遇相差1000 元左右，仅有的优秀人才外流严重。
四、推进湘西州区域发展与扶贫攻坚的政策建议
湘西州是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点核心区，是新阶段扶贫攻坚的主战场之一。加快发展，对于湘西州乃至整个武陵片区以及全国所有的欠发达地区而言，除了增强发展自觉自信、艰苦奋斗，上级更要加大政策扶持力度，确保湘西州经济社会又好又快发展。
（一）对贫困片区实行多元化投入
将支持武陵山片区区域发展与扶贫攻坚同建立公共财政框架结合起来，让欠发达的武陵山片区共享改革开放的发展成果。确定量化标准，加大对武陵山片区的财政转移支付力度，特别是在计算均衡性转移支付、民族转移支付、重点生态功能区转移支付、县级基本财力保障机制补助资金时要予以倾斜。调整现行财政分配比例，对武陵山片区非税收入省市分成部分予以全额免交，企业所得税、个人所得税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税等省州（市、区）共享收入省市留成部分予以全额返还，由武陵山片区各地合理安排使用。加大专项资金支持力度，中央财政按武陵山片区每县市每年1亿元标准设立&武陵山片区县域发展基金&，湖南省按每县市每年1 亿元标准设立湘西州民族发展专项资金，重点支持特色产业和社会事业发展。采取税收优惠政策，在武陵山片区&放水养鱼&，为武陵山片区培养壮大税源，加快原始积累进程，增强造血功能。发挥财政资金引导作用，加大金融信贷支持，实行价格和收费调节政策，增强武陵山片区扩大招商引资的能力，带动民间资本高效投入，吸引国内外各类投资主体到武陵山片区投资。
（二）加快国家欠发达地区开发法的立法进程
我国还没有&欠发达地区开发法&抑或类似的&反贫困法&，在西部大开发、扶贫开发、武陵山片区区域发展中，各类通知、意见、办法等起到了极大的作用，但局限明显。因此需尽早研究颁布国家&欠发达地区开发法&及其配套的法律法规，通过法律的形式把国家实施欠发达地区开发战略的总体目标、开发方式、实施手段以及地方政府、企业和个人等相关主体的责任和义务等重要问题予以明确和界定，依据法律推进欠发达地区开发行为，让欠发达地区开发工作步入法制化轨道。
（三）全面落实各种优惠政策
湘西州是西部开发地区、少数民族地区、全省扶贫主战场、武陵山区域发展与扶贫攻坚试点地区，享有多项的优惠政策。上级国家机关特别是省直有关部门按政策要求，全面落实各项优惠。如在交通建设计划安排上，既要同兄弟市一样享受中部地区的发展政策，又要享受国家西部地区的特殊扶持政策；在扶贫项目和资金的分配上比照西部大开发地区的国扶县，给湘西州足额分配扶贫项目和资金。（四）完善落实优惠政策的保障机制优惠政策的贯彻落实，涉及方方面面，尤其是上级国家机关主动作为的力度对于优惠政策落实起着至关重要的作用，要想取得长效，离不开强有力的保障机制。组建专门工作机构，成立各级落实民族政策法规领导小组及其办公室，明确工作重点，落实责任分工，研究工作措施，定期召开会议，推动政策落实。明确工作责任，把各项优惠政策的落实作为各级对各部门的绩效考核内容，建立奖惩激励机制，激发部门落实优惠政策的积极性、主动性和创造性。开展监督检查，对不依法履行职责的单位和部门，报请其上级行政机关或者监察机关责令改正，督促和推进民族政策法规的有效实施。开展执法检查，各级人大有计划地开展执法检查和听取政府及部门的工作报告，加大对政策法规实施情况的监督力度，防止和纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为。
（五）建立国家层面结对扶贫模式
实践证明，对口支援对贫困地区起到显著的帮扶作用，对加强横向经济联系和协作起到积极的推进作用。国家按照援藏、援疆模式，组织经济发达省市对湘鄂渝黔四省市武陵山片区开展一对一扶贫帮困工作，帮助武陵山片区先行先试，率先脱贫，真正成为全国集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的样本。湖南省对省直单位和省辖6 市对口支援湘西州的工作进行认真总结，借鉴湖北&616&工程和9 市对口支援10 个民族县市的作法、机制，进一步完善对口支援模式。实行32 个省直单位对口支援8 县市工作责任，由1 名省委省政府领导牵头，率领4 个省直部门对口支援1 个困县市，每年办6 件以上实事，帮助解决扶贫开发中存在的突出困难和问题；继续实行省辖6 市包县对口帮扶责任制，省辖6 市重点在资金、技术、人才等方面加强对湘西自治州6 县的对口帮扶，每个市将当年本级财政一般预算收入的1%作为对口帮扶专项资金列入财政预算，推动区域协调发展。
（六）几项具体政策的建议
1、落实民族地区建设项目配套资金减免政策。《民族区域自治法》、《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》和湖南省湘发z2012{4 号、湘发z2010{17 号等文件对免除配套资金作出了规定。根据规定，国家和省应对湘西州纳入武陵山规划的项目包括基础设施建设项目、产业项目和社会事业发展项目提高补助额度，免除配套资金。对于中央安排的项目，省里统筹安排配套资金；省里安排的项目，对湘西州不作配套要求，予以全额安排；湘西州安排的项目，省里给予足额资金支持。
2、建立资源补偿机制。武陵山区是《全国生态功能区划》确定的全国重要生态功能区域，是长江流域重要的生态屏障。武陵山区包括湘西州的生态保护对国家的发展作出了重要贡献，但也因此导致了利益损失，特别是加剧了生态区内农民的贫困。根据《民族区域自治法》有关规定，国家加快建立生态补偿机制，明确武陵山片区生态安全保护区建设，启动&生态文明示范工程试点县&、&低碳县（区）试点示范&、&碳汇交易与扶贫开发相结合试点&，并使试点覆盖全武陵山片区，让试点地区获得补偿发展与区别发展机会。就湘西州而言，应积极支持并推动凤凰、古丈、永顺等县市加大工作力度，争取早日纳入三个&试点&、&示范&范围，获得国家生态补偿；要认真做好小溪、南华山区域森林固化碳量、水源涵养量、空气负氧离子存量与增量的测算，积极对接中央和省有关部门，争取在湘西州建立武陵山片区林业碳汇交易试验区，建立碳汇交易机制，赢得新的发展机会。
3、调整完善现行金融优惠政策。增加武陵山片区信贷额度，增加投放量，改变片区内存款外投的现状；对武陵山片区的资金实行严格监控，提高存贷比，优先保证湘西地区金融机构存款主要用于发放当地贷款，支持地方经济发展；下放贷款批权给武陵山片区金融机构，放宽贷款条件，降低贷款门槛，加大信贷支持力度；积极扶持中小企业上市，扩大直接融资规模。
4、加大电价优惠力度。湖南省人民政府授权湘西自治州制定和实施灵活电价，对省电网直供锰锌钒高新原材料加工生产基地的电价实行临时浮动，在省电网目录电价的基础上总体下浮20%，实现与贵州铜仁、重庆秀山、湖北恩施等周边地区同电价。加快实施农村电网改造，实现城乡同网同价。加大对湘西州小水电扶持力度，在上省网电价的基础上每千瓦时上浮15%，并提取上网价差总额的25%作为小水电价格补贴。凤滩、碗米坡、五强溪等3 个国有大型水电站对工业用电实行部分直供，由省人民政府授权湘西州制定和实施直供电价。
5、加大培养交流少数民族人才力度。加大少数民族干部选拔培养交流力度，在省直单位公开选拔、竞争上岗和招录公务员及工作人员时，对湘西州单独分配名额和岗位，定向选拔。适当提高湘西自治州公务人员的经济待遇，比照贵州省设立&工作性津贴&、&生活性补贴&的作法，设立武陵山特困片区生活性补贴，并逐步提高标准。加大湘西州与省直部门特别是经济综合工作部门干部交流任职的力度，逐步提高湘西自治州民族干部担任省直部门厅、处级干部的比例，使之与湘西州人口占全省总人口的比例基本适应。同时，注重从源头上培养选拔少数民族人才，在中南大学、湖南大学、湖南师范大学等重点高校举办&湘西（或武陵山）民族班&。
6、加大对湘西州扶贫资金的投入力度。随着扶贫标准提高到2300 元，湘西州贫困人口从60 万增加到150 万左右，增幅达150%，增长幅度远超过扶贫资金的增长幅度。中央要提高扶贫资金在中央财政的比例，进一步加大对贫困地区扶贫资金的投入力度。对湖南省而言，近年来财政总收入快速增长，应当加大公共财政对民族地区倾斜的力度，让发展成果更多地惠及民族地区，每年安排给湘西自治州的财政扶贫资金、以工代赈资金逐步提高到全省总额的40%，湘西地区开发扶贫资金不少于50%，同时增加少数民族发展资金规模并形成正常的增长机制，安排给湘西州的比例不低于全省的45%。
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