利益集团在美国政治生活中占有着重要的地位 - ※国家纪事 -
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利益集团在美国政治生活中占有着重要的地位
利益集团在美国政治生活中占有着重要的地位。 美国的利益集团不仅数量大,种类多,而且其活动范围十分广泛,对美国现实政治生活的方方面面有着很大的影响。 美国人是一个特别热衷于组织团体的民族,19世纪前期的法国著名政治思想家托克维尔曾经说过,“美国人干一点小事也要成立一个社团”。 [1]有人甚至认为,在美国,对各种问题的决策是由政府、政党和利益集团共同作出的。 利益集团已成为美国政治权力结构中的重要组成部分。
利益集团是美国公民政治参与的一种重要形式和渠道,在吸纳公民参与政治、沟通公民与政府之间的联系方面起着重要作用,尤其是60年代以来,随着利益集团的迅速发展和传统政党的衰落,利益集团这种政治参与形式有着越来越明显的重要意义。 在今天,可以说不了解利益集团的活动情况,也就无从了解美国的政治体制,无法了解美国实际的政治决策过程。
5.1.&&利益集团的概念
5.1.1.什么是利益集团
　　在美国的宪法中,没有关于结社权利的直接规定,但在最高法院的判决中把结社权利解释为“包括在言论自由、集会自由、和请愿自由之中”。 利益集团就是美国人的一种主要结社形式。 所谓利益集团,是指以共同的利益为基础,为实现共同的目标而力图影响政府政策的一种社会团体。 首先,利益集团是基于共同的利益、共同的观点组织起来。 其次,利益集团是一种结社,是组织起来的团体,许多有共同利益但没有组成团体的人群就不能构成利益集团,至多,他们只能是如少数学者所说的“潜在的”利益集团。 再次,并非任何有组织的团体都是利益集团,只有那些以影响政府政策为目的、介入政治过程的团体才是利益集团。
& & 利益集团对政府政策施加影响的基本方式,是通过游说活动向国会议员和政府官员施加种种压力,因此在美国政治词汇中,利益集团又被称为压力集团。 在历史上这种压力的施加常和不正当的手段联系在一起,因而压力集团一词往往带有贬义色彩。 利益集团有时又被称为院外集团,这是因利益集团的游说活动而得名；由于利益集团的代理人不能进入国会两院的会议厅,只能在议院外的走廊或休息室里与议员进行接触,对议员施加影响和讨价还价,故称为院外活动。 但作为一个政治术语,院外活动实际上泛指对所有国家机关（包括立法、行政和司法机关）施加压力和影响的各种游说活动。 因此,利益集团、压力集团和院外集团这三个词的含义略有差别,但均指同一事物。
5.1.2.利益集团与政党的关系
　　利益集团和政党一样,都具有吸纳公民的政治参与的作用,充当公民和政府之间联系的纽带,但两者的区别仍十分明显。 从组织上看,与作为全国性组织的美国两大政党不同,利益集团一般是以某种特定的利益背景组织起来的,通常具有职业、行业、族裔、道德要求和宗教的界限。 从政策纲领上看,利益集团大多只关注与自身利益密切相关的政策领域,其纲领范围较狭窄,政策内容明确而具体,而不像政党那样具有普遍的政策纲领,涉及国家政治、经济、社会、国防、外交等各个方面。 从行动纲领上看,政党活动的目的是上台执政,直接掌握政权,而利益集团则只致力于促进或阻止政府实行某种政策以实现本集团的利益。 这种区别也表现在选举中：政党在选举中提名自己的候选人,而利益集团并不提名自己的候选人,只是对某一政党提名的候选人给予支持或反对,而利益集团介入选举的目的,不是自己直接掌握政府权力,而是着眼于与选举后产生的政府和国会议员建立起某种政治关系,以图将来的政策回报。 在某些情况下,利益集团的成员也可能成为公职候选人,但他也是获得某一政党的提名而作为该党的候选人,而不是利益集团的候选人进行竞选的。
　　当然,有的利益集团在某种条件下,也可能发展成为政党。 例如,著名的以维护消费者利益和保护环境为主要目标的公共利益集团纳德集团,其领导人拉尔夫·纳德在1996年宣布参加总统选举,该集团也就发展成为“绿党”。 另一方面,利益集团和政党也是相互补充、相互合作的。 一些利益集团往往和某一政党保持着较密切的联系,从而扩大了自己的政治影响力,如著名的工会组织劳联－产联通常把绝大部分政治捐款给了民主党的候选人。 反过来,政党要建立广泛的选举联盟也必须团结众多的社会利益群体,在资金筹措和政治宣传也就不得不依赖利益集团的支持。
<td class="t_msgfont" id="postmessage_.2.&&美国的利益集团的发展
　　利益集团在美国有着很长的历史,美国的一位学者甚至夸张地说：“压力集团和政治一样古老”[2]。 早在殖民地时期美国人就常组成团体争取自己的利益。 在建国后的第一届会中即出现利益集团的游说活动。 但早期利益集团的数量还很少,其活动带有很大的零散性和自发性,活动范围、影响也非常有限。 但随着美国资本主义经济的发展和社会生活的变迁,利益集团逐渐发展起来,并形成一种制度。
　　据著名政治学家戴维·杜鲁门的研究,利益集团在美国历史上的发展呈“波浪式”,即在美国不同的历史时期利益集团的发展速度并不相同。 从总体上看,二战以前利益集团的发展经历了以下几个高潮。
　　①年间。 以奴隶制问题为中心,全国性的团体纷纷成立,形成了利益集团发展的第一次高潮,到1838年全国有225个反奴协会,1840年则增至1650个。 利益集团的积极宣传、请愿活动产生了很大的社会影响。
　　②年间。 随着美国工业革命的完成和垄断的发展,各种经济社会矛盾日益尖锐复杂,政府也开始对社会生活实行干预,在这种情况下,企业、劳工、农业等利益群体开始注意影响政府的政策。 利益集团在数量、组织规模上的快速发展成为这一时期政治生活中的一个突出现象。 如企业家在建立各种销售协定的同时,组织了许多地方性的商业协会,影响政治方式也由企业家个别向政客进行贿赂转向由集团向政党提供捐助。 各地的农场主也联合成团体维护自己的利益,其中最著名的就是1867年成立的格兰其协会（全国农民协进会）,它不提名候选人,但致力于询察候选人的政策立场,并向立法机关施加影响。 [3]各地农场主团体为要求州和联邦政府管理铁路运费,广泛进行活动以促成通过立法,就是美国大范围院外活动的开始。 这一时期出现的其他主要组织如：全国劳工联盟(1886年),劳动骑士团(1869年),全国制造商协会(1895年),等等。
　　③年间。 这段时期美国完成了工业化,第二次科技革命的完成,生产的进一步集中和移民的剧增,造成了社会各阶层利益分化日益严重,社会矛盾更为复杂化,利益集团的发展进入了一个新的阶段。 一方面企业集团、农业集团、劳工集团继续发展、成熟,另一方面一些新型的利益集团,如职业团体、族裔团体、妇女团体也开始发展起来了。 今天许多重要的利益集团即产生于这一时期,如美国最大、最著名的商业协会“美国商会”于1912年成立,其它重要的利益集团组织如美国石油协会(1919年),美国农业社联盟(1920年),美国医学协会(1901年),美国有色人种促进会(1907年),美国律师协会(1936年)等等。 总之,这一时期利益集团在数量、类型上有了显著的增长,活动范围也有了扩大。 堪萨斯的一位编辑在1924年评论说,美国已经发展了两个政府,一个是官方的,一个是非官方的“看的见的政府”,这就是利益集团。
　　④罗斯福“新政”和二战以后。 美国联邦政府从“新政”开始全面干预经济和社会生活,战后,随着第三次科技革命的兴起,美国的社会和经济生活发生了新的变化。 利益集团的发展十分迅猛,特别是60到80年代,利益集团的数量、类型及院外活动以前所未有的速度膨胀起来,以致于出现了所谓“利益集团爆炸”,利益集团成为美国公民参与政治的重要渠道。 主要表现在：一是利益集团的数量急剧增多。 据估计,到80年代初,全美国所有各种大大小小的利益集团20万个左右,其中30％是1975年以后成立的。 [5]利益集团的数量爆炸从游说分子的大量增加也可见一斑,据统计,从1975年至1985年,游说分子的数量从3,4 00增长到7,200,增加了一倍多。 到1988年为止这一数目又增至近16,000。 [6]二是参加利益集团的公民越来越多,形成所谓的“参与革命”现象。 一项调查表明, 75％的成年人加入或曾经加入过各种各样的利益集团。 [7]前众议院长托马斯·奥尼尔甚至说：“在美国,每个人都有一个院外集团”。 [8]三是很多新型的利益集团产生并迅速发展起来。 如公共利益集团、政府利益集团、单一问题利益集团等。 这些类型集团将在下节作详细介绍。
& & 总之,同其它西方国家相比较,美国的利益集团在历史上就是很发达的,发展到今天已经制度化、规范化,成为美国政治制度的一个重要环节。 托克维尔在考察了美国的政治制度后就写道：“美国人不论年龄多大,不论处于什么地位,不论志趣是什么,无不时时在组织社团。 在美国不仅有人人都可以组织的工商团体,而且还有其它成千上万的团体。 ”有宗教的和道德的团体,认真的和无聊的团体,规模庞大的和规模很小的团体,“……在法国,凡是创办新的事业,都由政府出面；在英国,则由当地的权贵带头；在美国,你会看到人们一定组织社团”.
<td class="t_msgfont" id="postmessage_.3.&&利益集团的类型
& &在美国,利益集团不仅数量很多,而且种类各异。 美国的不少学者对利益集团进行过分类,分类的方法也不全相同。 一般而言,以利益集团所追求的主要目标来看,可以把它分为经济利益集团和非经济利益集团两大类。
5.3.1.经济利益集团
& & 这一类型的利益集团的要目的在于维护、促进本集团成员的经济(物质)利益。 一般分为企业、农业、劳工和专业团体四类。
& & 【企业利益集团】&&企业利益集团在美国有很长的历史。 它们数目很大,财力雄厚,组织得最好,对政府有很大影响。 一个公司、企业,本身就可以成为一个利益集团,如福特、克莱斯勒、杜邦等大公司在华盛顿都设有自己的办事处和院外活动人员。 而中小型公司也通过雇佣华盛顿的法律事务所、公共关系公司代表他们进行院外活动。 各个行业也都有自己的行业协会如美国铁路协会、美国银行家协会、美国石油协会等,这种协会约有1800个,绝大多数在华盛顿设有各自的总部。 除了各种行业性、专业性的企业界团体外,还有几个全国性的、综合企业集团：
　　美国商会。 这是美国最大的和最著名的企业集团,建立于1912年。 它由7万多公司和个人、2500多个州和地方的区域性商会以及1000多个行业、专业协会组成。 美国商会有一个60多人的董事会,有最后决策权,主要由一些重要企业的经理组成。 董事会下设有30个常设委员会和特别委员会,负责提出有关问题的政策立场,商会每年得对60问题表明自己的立场态度,并对其中一些重要的问题进行院外活动。 美国商会设在华盛顿的总部设有 4个管理部门,以及计划发展和执行、经济政策、公共事务和联邦发展、立法行动、通讯等5个部,共有工作人员400多名。 此外,美国商会还在6个大城市设有区域性办事处。
　　全国制造商协会。 该组织成立于1895年。 最初是一些小公司为促进美国贸易,特别是国际贸易采取联合行动而组织起来的,1933年该协会重新改组后转变成为主要代表大企业的组织。 朝鲜战争期间,其会员曾达到2.2万名,此后保持在1.2万名左右。 其总部1973年由纽约迁至华盛顿,有200多名工作人员。
& & 企业界圆桌会议。 这是一个新兴的企业集团,成立于1972年。 其成立的目的即是加强企业界,特别是大企业对政府的影响。 企业界圆桌会议由约二百个全美最大的公司组成,并且规定只能由这些巨型公司的主要行政负责人参加。 其中包括美国铝公司、美国电话电报公司,通用汽车公司、国际商用电器公司、美国钢铁公司、花旗银行、杜邦公司等。 每个成员每年缴纳会费从2500万美元到4000万美元不等。 它的总部设在纽约,在华盛顿设有办事处。 企业界圆桌会议不依靠专职人员进行院外游说活动,而主要通过其会员即大公司的董事长或董事会主席直接对国会议员和行政官员施加影响。 由于这些人物有着很高的社会地位、声望,议员和行政官员往往不敢怠慢,都要认真听取他们的意见,因而这种院外活动往往比专职院外活动人员的游说更起作用。 企业界圆桌会议一般只在一些重要的问题上采取行动,较少涉入具体、狭小利益问题。
　　上述三个利益集团主要代表大公司、大企业的利益,小型企业也有自己的利益集团。 其中影响较大的有全国独立企业联盟,有53万多小企业主会员；有5万多会员的全国小企业协会等。
　　【劳工集团】　早在1786年,费城的印刷工人为争取每周 6美元的最低工资而举行的罢工就是在打印工团体的组织下进行的。 [10]19世纪后期,美国的工人运动有了迅速的发展,出现了全国性的工人组织,如1866年成立的全国劳工联盟和60、70年代出现的劳动骑士团,同时也出现了许多行业性的劳工组织。 1886年,在各种独立的行业工会的基础上联合成立了美国劳工联合会即劳联,30年代罗斯福“新政”时期成立了产业工会联合会即产联,1955年这两个组织合并,组成了劳联－产联。 目前,劳联－产联仍是美国最大的劳工组织。 劳联－产联由一百多个全国性的工会组成,其会员数有1,000多万,1980年为1,360万人。 它在华盛顿设有一个庞大的总部,其中包括一个单独的立法部门,协调它自己及会员工会院外活动人员的活动。 同时,劳联一产联还有一个政治教育委员会,专门以事竞选、投票、筹措资金、政治研究、政党活动及其它基层活动等。 劳联－产联共有工作人员600多人。 [11]尽管劳联－产联明确宣称它并不卷入两党的政治纷争,奉行“酬劳劳工的朋友,打击劳工的敌人”的宗旨,但自“新政”以来它同民主党的关系一直十分密切。 来自工会的政治捐款总是绝大部分给了民主竞候选人,如年度工会给国会议员候选人捐款总额3,690万美元中,3,220万美元给了民主党候选人,为87％。
　　在劳联－产联之外,还有一些独立的工会,如汽车工人联合会、联合矿工工会、国际卡车司机工会、美国钢铁工人联合会、美国邮政工人工会等。 这些工会也都在自己的政策立场和院外游说人员,如联合矿工工会有会员22万,在华盛顿设有总部,有专门负责影响立法的部门和游说人员。
& & 和企业界一样,工会在政治上的声音并不总是一致的。 不仅劳联－产联和一些独立工会之间,而且就是劳联－产联的内部也常常出现分裂。 如在1977年共同工地纠察法案中,尽管劳联－产联的执行委员会和院外活动人员致力于这一法案的通过,但由于许多基层工会反对并采取了一些相反的院外活动,最终使这一法案流产。 在1980年和1984年,大多数的劳联－产联领导人仍然坚定地支持民主总统候选人,但是一些独立的劳工组织如建筑行业工会、国际卡车司机兄弟会等却明确地支持共和党总统候选人。 据统计,在1984年的选举中,约有45％的工人家庭的选民把票投给了共和党总统候选人里根。 [12]由于工会拥有着庞大数目的会员和较充足的活动经费,它仍然是美国政治生活中极为重要的利益集团。
　　【农业利益集团】　农业社团在美国的历史最为悠久,最早的农业利益集团“南卡罗来纳农业协会”早在美国宪法诞生以前就已存在。 [13]内战以前这类协会主要从事农业技术合作与交流活动,19世纪末期,美国完成了工业革命,垄断的发展严重打破了工商业和农业之间的经济平衡。 为了保护农业利益,农场主运动发展起来,农业利益集团也开始形成。 1867年的全国格兰其协会成立,并在农场主经济状况恶化的70年代十分迅猛地发展起来,最多时拥有75万会员,在中西部农业州有着强大的影响力。 现在,全国格兰其协会仍是一个主要的农业利益集团,拥有60万会员,采取一种较温和的立场。
& & 现在最大的农业集团是美国农业社联盟,它在盛产玉米的中西部地区特别强大。 美国农业社联盟长期以来和政府保持着十分密切的联系,被称为“几乎是半个政府性质的机构”。 [15]长期以来,政府总是把该联盟视为美国农民的代表而听取他们的意见。 有人甚至认为,有关农业问题的立法获得通过的必要条件之一是取得美国农业社联盟的支持。 近些年来该联盟反对政府对农业生产的强制性管制,在政策倾向上具有保守色彩,同共和党保守势力的联系很密切。 另一个较大的农业组织是全国农场主联盟,它成立于1902年,主要代表小农场主的利益。 在政策倾向上带有自由主义色彩,赞成政策对农业的干预,支持政府增加用于社会保险的经费,和农业社联盟的立场几乎相对立。
& & 除了这些综合性农业集团外,还有大批生产特定农产品的农场主的利益集团,几乎每种农产品的生产者都有自己的组织,象工业的行会一样代表专门的利益,如美国大豆协会、美国牧牛人协会、全国小麦种植协会等。
　表 5－1&&农业利益集团举例
　　　组织　　　　　　　成立时间&&工作人员&&会员人数
一般性农业组织：& && &　
　　全国格兰其协会& & 　1867& && &&&20& && &&&600,000
　　全国农场主联盟& & 　1902& && &&&30& && &&&250,000
　　美国农业社联盟& & 　1919& && &&&60& && &2,505,258
特定农产品组织：& && &　& && && && && && && &
　　全美牧牛人协会& & 　1898& && &&&20& && &&&300,000
　　全国小麦种植者协会　1950& && &&&不详& && & 79,000
　　全国土豆理事会& & 　1948& && && &3& && && &13,500
　　全国火鸡联盟& && &&&1939& && &&&10& && && & 3,000
资料来源：玛格丽特·菲斯克(Margaret Fisk)编：《社团百科全书》,(Encyclopedia of Associations, 年英文版,转引自《政党、利益集团和公共政策》,1980年英文版,第290页。
　　尽管农业人口在美国人口中所占比例已经很小,但是农业利益集团同国会议员和有关政府部门的关系十分密切,形成著名的“铁三角”。 有人甚至认为美国农业部只是农业利益集团的委托代理机构。 [16]农业利益集团因而被认为是人数较少拥有较多的政治影响力的典型。 例如,1979年12月苏联军队入侵阿富汗,美国表示强烈反对,并采取了一系列措施,其中包括对苏联实行部分粮食禁运。 卡持总统宣布这一决定后,立即引起了农业利益集团的不满,决定宣布的几天后,就有一些粮食生产商和销售商质问农业部,一些农业集团扬言要举行抗议活动。 美国农业社联盟也在当时举行的61届年会上通过决议对美国政府的这一措施表示了不满。 接着几大农业集团都陆续发表声明不支持这一粮食禁运。 农业集团开始积极努力设法使国会中代表农业利益的议员通过立法所来否决禁运措施,并在这一年的总统选举中转而支持里根。 里根总统上台后,终于在日宣布结束对苏联的粮食禁运。
　　【自由职业者利益集团】　这类利益集团成员一般是受过良好的正规教育,有着较高地位的专业人员,如律师、教师、医生、工程师、建筑师、会计师等。 这些自由职业者大都积极通过其协会组织从事院外活动,维护自身成员的利益。
　表 5－2&&自由职业者利益集团举例
　组& & 织　　　　　　　成立时间&&工作人员&&会员人数
美国律师协会& && &　　　1878& && & 475& && &&&217,000
美国按摩治疗协会&&　& & 1963& && &&&55& && && &10,147
美国牙科协会& && &　　　1859& && & 370& && &&&125,000
美国注册公共会计师学会&&1887& && & 390& && &&&120,000
美国医学协会& && && && &1847& && & 860& && &&&179,900
美国护士联合会& && && & 1896& && & 150& && &&&198,000
美国土木工程师协会　　　1852& && & 115& && && &72,194
美国兽医联合会& && &　　1939& && &&&10& && && & 3,000
资料来源：玛格丽特·菲斯克(Margaret Fisk)编：《社团百科全书》,(Encyclopedia of Associations, 年英文版,转引自《政党、利益集团和公共政策》,1980年英文版,第294页。
　　在专业人员利益集团中,美国律师协会、美国医学协会的影响最大。 它们不仅成员数目较多,更重要的是财力雄厚,政治活动能量大。 如美国医学协会,全美有半数以上的医生都加入了该组织,年其总支出和政治捐款的总额分别高达6,263,921和2,936,086美元,在所有的利益集团中列第二位。 [17]在本世纪50、60年代,这个协会为反对政府的全国健康保险计划而进行了大量的院外活动。 1965年,国会通过了公共医疗保险计划,这是该组织所遭受的一次挫败,此后,美国医学协会更为积极地从事院外活动,反对政府对医疗制度的干预。
5.3.2.非经济利益集团
　　非经济利益集团指“寻求集体利益,而获得这一利益并不给其成员或积极分子带来选择性的物质上的好处”。 [18]即这种利益集团活动的主要目的不在于促进本集团成员的经济利益,这类的利益集团虽然发展较晚,但在本世纪60年代以来发展迅速。 这类集团又可分为特殊状况利益集团、公共利益集团、政府利益集团和单一问题利益集团等。
& & 【特殊状况利益集团】　它们的成员往往处于某种共同的但是非职业性的特殊状况,这种状况或与生俱来,或基于共同的生活经历,如退伍军人、老年人,以及民族、种族或族裔,宗教、性别等。 今天的美国,据统计,按民族血统组成的全国性团体就有 150多个,有25万个宗教团体。 [19]宗教性团体如：全国教会理事会、美国天主教会议；老年人团体如：美国退休人员协会、全国退休教师联合会；族裔或民族、种族团体如：全国有色人种协进会、美国犹太人委员会、日本裔美国公民联盟；退伍军人组织如：美国军团、美国残疾退伍军人组织；性别组织如：全国商业和职业妇女俱乐部联盟、家庭主妇协会、男人权利联合会,等等。
& & 特殊状况利益集团的主要目的在于争取成员的政治平等权利、改善成员的社会地位,如全国有色人种协进会等黑人组织为实现黑人的平等社会政治权利、消除种族歧视进行了长期的努力；妇女团体也致力于争取选举及其它方面的平等权利、消除性别歧视,推动了美国女权运动的进一步发展；退伍军人组织则主要是要求和监督政府给退伍军人,特别是残废的退伍军人以津贴、救济金和其它福利照顾,等等。& &&&【公共利益集团】　这一类型的利益集团声称其目标不是谋求某种特定的经济利益,而是维护公共的利益,如环境保护,消费者权益、廉洁政府等,尽管在历史上很早就出现了这种类型的组织,但是公共利益集团的大量兴起是本世纪60年代的事。 据不完全统计,到70年代中期全国已有80多个这样的组织。 其中影响最大的有两个：“共同事业”和纳德组织。
　　“共同事业”组织,由约翰·加德纳创建于1970年,后由阿奇****德·考克斯领导。 加德纳曾任约翰逊政府的卫生、教育和福利部部长,考克斯曾担任水门事件的特别检察官。 加德纳利用自己在公众中的威望,以刊登广告、直接邮件的方式发展会员和募捐经费,并迅速得到公众的支持,成立后 4年即拥有30多万交纳会费的会员。 此后会员人数略有减少,但保持在20和30万之间。 该组织在华盛顿设立了总部,有自己的院外活动专家,其活动主要集中于促进政府和机构的改革,如改革国会中的资历制度、减少选举中选民登记的限制,加强对院外活动及竞选经费的控制、使立法和行政机构的工作更加公开化等。 此外它还积极参与了揭露水门事件和反越战的活动。 一般认为,共同事业组织同上层社会有密切的联系,其成员也多受过良好教育,因而影响很大。
　　纳德组织。 纳德组织是由拉尔夫·纳德(Ralph Nader)所发起。 1965年,还是一名年轻律师的纳德,出版了《任何速度都不安全》一书,揭露了通用汽车公司生产的“康威尔”牌汽车由于设计上的错误,即便低速行驶也易出致命事故。 通用汽车公司为报复他雇佣私人侦探调查其背景及私生活,随后纳德向法院控告了通用汽车公司,最后以该公司公开通歉并赔偿28万美元了结。 纳德即利用这笔钱开始了他的消费者保护活动。 此后,纳德建立了一系列维护公共利益的组织,其中,公共利益研究小组号称有 400万成员,是美国最大的利益集团之一,并成为“国会山的一个大玩家”。 [20]这些组织在促进政府注意环境问题、安全能源、保护消费者利益等方面具有很大影响,其经费来源于纳德的稿费、演讲费和筹募的捐款。 纳德的活动得到了很多美国公民的支持,纳德集团因而成为一个有广泛影响的利益集团,和共同事业一起成为“最强大的利益集团”。 [21]
　　除这两个著名的公共利益集团外,其他如成立于1892年的致力于环境保护的山岭俱乐部拥有380万会员,年预算达2400万美元的全国野生动物联合会,以及环境保护基金会、美国消费者联盟、美国公民自由联盟等,这些利益集团在促进公共利益上也发挥着重要的作用。
　　【政府利益集团】　美国政府的某一机构或州和地方政府也常常作为一个利益集团而进行活动。 许多的州和县、市,为得到联邦政府的财政补助和有利于本地区的政策,在华盛顿设有办事处,雇有专职游说活动人员。 州、县、市还成立了一些全国性的组织,如全国城市同盟、全国县联合会、美国市长会议、州政府理事会等。 政府各机构为了自身的预算和立法也向国会进行院外活动,据估计,至少有675名政府雇员主要以事这种活动,每年的花销在1500万美元以上。 [22]
　　此外,为了影响美国政府的外交政策,外国政府也通过雇佣美国的法律公司、公共关系公司及个人来进行院外活动。 其中,比较著名的如围绕中东阿以冲突进行院外活动的美国以色列公共事务委员会、阿拉伯裔美国人全国联合会,都是在华盛顿进行正式游说活动的集团,此外如影响美国对南非政策的美国对非洲委员会,等等。
　　【单一目标利益集团】　这种利益集团的特点是仅就某一利益或意识形态的问题而组织起来进行院外活动,一般具有很强的随机性,有的甚至随着某一问题的解决而自行消失。 如有关意识形态的自由院外活动、美国人争取民主行动组织,致力于特定目标的拥有和佩带武器权利公民委员会、全国堕胎权利行动联盟、反声震公民联盟,等等。
　　在上述种种经济的和非经济的集团之间,美国人往往是交错地参加多个利益集团,一个人在参加某个经济利益集团或职业性团体的同时,又参加数个非职业性的团体,如民族的、宗教的团体,或注意某种意识形态、某个争论问题的团体,甚至娱乐性的团体。 因此,“一个人可能属于多个不同的集团和组织”,可能同时是扶轮社或共济会会员,又是一家法律事务所的成员,也可能是美国汽车联合会的成员,参加某个纳税人团体,又同时参加了保龄球社一类的娱乐或闲暇团体,还可能关心有关宠物的某个爱猫者、爱狗者还是爱鸟者之类的问题,或者参加环境保护和消费者利益保障的组织。 [23]
<td class="t_msgfont" id="postmessage_.4.&&利益集团与院外活动
　　利益集团是通过其各种各样的院外活动来影响政府的决策的。 据统计,1985年登记的院外活动人员已达到7200余人,到1988年院外活动人员数已近11,000人。 [24]大型的利益集团往往在华盛顿设有专门的办事机构并雇用专门的院外活动人员,较小的利益集团则主要通过雇用法律公司或公共关系公司的专业游说人员来进行活动,院外活动已成为华盛顿发展最迅猛的行业。 年华盛顿的法律公司数目从2万增至8万个,公共关系公司发展也很快,最大的公共关系公司希尔和诺尔顿公司有90多名雇员,每年收入在2500万美元以上。 [25]
5.4.1.利益集团施加影响和压力的手段
　　为了对政府施加影响,利益集团进行院外活动的手段,方式多种多样,五花八门,一般来说,美国学者把院外活动分为直接院外活动（或称内部战略）和间接院外活动（或称外部战略）两种类型。
& & 【直接院外活动】　直接院外活动指利益集团直接同国会议员、行政官员等政策制定者进行接触,阐明其立场观点,以影响政府政策。 这种活动方式最为常见,是利益集团使用得最普遍的院外活动方式。 一项调查表明,有98％的利益集团采用了这种直接同政府官员接触的方式。 [26]由于美国实行较严路的三权分立体制,立法、行政、司法部门各有不同的特点,利益集团同他们进行直接接触的形式有所区别。
& & 作为立法机关,国会历来是利益集团进行院外活动的主要目标,为了说服国会议员赞成或反对一项法案,利益集团要向有关议员提供大量的信息,企图通过这些数据、材料来说服议员,改变议员的政策倾向。 从议员的角度来说,也没有足够的时间和精力去收集整理立法所需的信息,需要利益集团及其院外活动人员来提供。 正如一位国会议员所说的：“院外活动人员是我获得情报的重要来源之一”。 [27]特别在法案审议过程中两院的委员会和小组委员会所举行听证会上,利益集团的院外活动人员利用争取到的作证的难得机会,雄辩滔滔以打动国会议员,同时为出席听证会的议员们提供有说服力的材料,增强游说效果。
& & 本世纪以来,联邦政府的行政机构和权力不断膨胀,在政府决策过程中具有越来越重要的作用,因而也成为利益集团施加影响的重要对象。 由于行政部门和国会有着不同的组织形式和工作方式,利益集团和行政部门接触的时机和方式也有所不同。 首先,对于总统,利益集团接近他的机会非常有限,一般利用总统接见的机会把集团的立场观点传达给总统,或者通过总统办事机构中的工作人员对总统施加影响,如在尼克松总统期间,企业利益集团为了反对建立独立的维护消费者利益的机构,就争取到了白宫行政管理和预算局局长罗伊·阿什、负责预算的副局长弗兰克·卡图西以及白宫特别助理彼得·弗拉尼根等人的支持。 [28]而总统也需要获得利益集团尤其是那些大的利益集团对其政策的支持,常常主动接见一些利益集团的代表,倾听他们的意见。 1976年,福特总统专门成立了白官公共联络处,负责同外界特别是一些利益团体保持联系。 以后的总统继承了这种做法,白宫与利益集团的联络也制度化了。 [29]其次,利益集团十分注意同行政各部和独立机构的官员建立友好的关系,较大的利益集团甚至能够影响行政部门和独立机构负责官员的任命,如1969年尼克松总统提名约翰·诺尔斯任卫生教育和福利部的助理部长,但由于美国医学协会的强烈反对而取消。 此外,利益集团还通过担任这些机构顾问委员会的顾问来影响政府决策。 据统计,在1982年联邦行政部门至少有 875个顾问委员会,四分之三以上的利益集团派人参加了这种顾问委员会。 [30]这些顾问委员会在政府政策的形成过程中起着很重要的作用,是利益集团与政府联系的一个重要的正式渠道。
　　在美国,由于司法审查权的存在,法院被称为被动决策机构,也成为利益集团活动的对象。 由于政治中立和司法独立,利益集团对法院的直接院外活动主要通过参与诉讼等司法程序来实现。 其具体途经有：直接作为原告提起诉讼（如70年代环境保护基金会和自然资源保护协会就曾在联邦地区法院所审理的636个环保方面的案件中充当了原告；聘请或直接派出律师帮助诉讼人打官司）；作为“法庭之友”给法庭写意见书或介绍情况。 据统计,在70年代最高法院审理的 841起非经济类案件中,利益集团写了意见书的就占了53.4％。 [31]通过介入这些司法程序,利益集团可以在一定程度上把自己的意见传达给法院。 另外,利益集团还可以影响法官的人选,特别是阻止那些对本集团极为不利的人成为法官,如1930年胡佛总统提名共和党人约翰·帕克为最高法院法官时,由于劳联和全国有色人种协进会等团体的激烈反对而未获参议院通过；尼克松总统提名的两名法官,小克莱门特·海恩斯沃思和G·哈罗德·卡斯韦尔也由于劳工集团和民权集团的反对而搁浅。
& & 上面简要介绍了利益集团与三大权力机构之间直接接触的方式和途径,实际上,利益集团施加其影响的奥秘并不仅在于此,它常常或更多地利用内部的非正式的政治关系网来达到自己的目的。 因此,许多有着政治关系资源的前议员或离任的行政官员就成了院外活动人员队伍的主要来源。 反过来,许多政府官员也曾经是一些利益集团的院外活动人员,如卡特总统的健康教育和福利秘书约瑟夫·卡利法诺就曾是制药公司的院外活动代表。 利益集团与政府人员之间这种的双向流动,被形象地称为华盛顿的“旋转门”。
　　表 5－3&&旋转门
其华盛顿办公室工作人员曾在联邦政府任职的团体的百分比（％）
　　　　　　　公司　　贸易协会　工会　　　公民团体　所有组织
联邦政府　　　 90& && &&&97& && & 65& && && &82& && &&&86
　　行政部门& &60& && &&&63& && & 31& && && &55& && &&&52
　　白宫& && &&&8& && &&&15& && &&&6& && && &10& && && &9
　　国会& && & 46& && &&&63& && & 31& && && &30& && &&&46
资料来源：华盛顿众议员调查。 转引自《有组织的利益与美国民主》英文版,1986年,第269页
& & 从表5－3中可以看出,绝大多数利益集团都从担任过政府或国会官员的人当中吸收院外活动人员,这种“旋转门”的存在使利益集团和政府官员之间的关系十分亲密。 同时,利益集团的院外活动人员还常利用各种社交活动来接近议员或行政官员,建立起私人友谊来增强其影响。 如利益集团常举办一些邀请议员参加的社交性聚会、招待会或宴会,邀请议员、政府官员等在一个乡村俱乐部里打高尔夫球或网球,或者乘坐利益集团的私人飞机出国旅行等等。
　　【间接院外活动】　间接院外活动是指利益集团采取间接的方式,如通过基层会员、选民、大众传媒以及其它团体来对政治决策者施加影响。 特别是本世纪60年代以来,这种着眼于基层群众态度的影响的院外活动发展十分迅速,成为利益集团经常使用的重要活动方式。
　　表 5－4&&运用公众游说和动员方式的集团所占的百分比（％）
　　　　　　　　　　　　　　公司　贸易协会　工会　公民团体　所有组织
通过新闻媒介与人们对话　　　 67& && &89& && &95& && &96& && & 86
发起写信和电话竞选& && && &&&83& && &89& &&&100& && &83& && & 84
基层游说活动& && && && && &&&81& && &80& &&&100& && &71& && & 80
由有影响的选民与国会
　　议员办公室保持联系& && & 77& && &94& && &85& && &58& && & 80
通过传媒刊登关于立场的广告& &31& && &31& && &55& && &33& && & 31
发动抗议和示威& && && && && & 0& && & 3& && &90& && &25& && & 20
资料来源：华盛顿众议员调查。 转引自《有组织的利益与美国民主》英文版,1986年,第173页。
　　①基层游说活动。 表5－4中列出了几种常见的间接院外活动方式和各种利益集团采用这些方式的情况。 其中,基层游说活动是最早出现的间接院外活动形式,可追溯到本世纪初,当时禁酒同盟为了促使宪法第十八条修正案（即禁酒修正案）获得通过,发动了50万以上的会员,以直接邮件的形式向国会发出呼吁,要求通过该修正案,这一修正案最终获得了通过。 战后,特别是60年代以来,随着电视等大众传媒的发展,基层游说越来越为更多的利益集团广泛使用。 这种游说活动的主要特点是发动本集团的会员或支持者以会见、打电话、通信等手段对政府直接施加影响、压力。 其具体做法是利益集团通过在大众传媒上刊登广告、发布新闻、评论,向选民寄送材料等方式发动选民,安排议员与选区代表见面,直接请有影响的会员上华盛顿就有关问题和议员交换意见,或动员选民集体写信、拍电报、打电话等对议员和政府官员施加压力。 这些做法常常能收到较好的效果,正如美国商会的一位主席所说,“这是唯一算数的游说”。
　　利益集团采用基层游说并取得成功的例子很多,如1980年当国会考虑提高牛奶价格补贴时,快餐行业协会发动了成千上万个快餐店的经理向有关议员表示他们的不满,使这一提议未获通过。 另一个较为典型的例子是银行业在1983年为阻止一项税法修正案所进行的活动。 [34]由于这一税法修正案要求银行直接扣除它们的顾客的利息和分红收入税收的10％,引起了全国 1.4万家银行的不满。 美国银行家协会企图用传统的直接游说的办法,阻止修正案在国会通过,但遭到了挫折。 于是,该组织转向基层游说,首先,它雇用了一家叫利奥·伯内特的广告公司进行广泛的基层动员,制作了 1.5万份供会员银行活动所需的材料,包括新闻公告、评论文章、招贴画等。 其次,协会发动各银行把打印好姓名地址的抗议用明信片装入每月寄给客户的结帐单的信封袋中,发动客户进行活动。 同时还在报刊上大做广告,并在每份《读者文摘》中放有一张可以撕下来的带有上述内容的明信片。 结果大量的信件潮水般涌向国会,原支持该修正案的参议员杜伦伯格一下子收到了25万张明信片,修正案的提出人参议员多尔收到了大量邮件以至于他不得不雇用13名临时工作人员处理邮件。 国会总共收到了220万份邮件,使许多参议员改变初衷,最后参议院以86对4票否决了该修正案。
　　今天,利益集团的基层游说活动已屡见不鲜,潮水般涌向国会的信件、电报、电话大部分是各利益集团的杰作,利益集团包括专门的公共关系公司进行基层动员的技巧也越来越成熟。 为了及时对国会施加压力,一些利益集团建立了系统的会员网络,并发给有关会员授权证书,一旦需要他们就可以立即“炮制”大量的邮件去轰炸国会议员、政府官员。 如著名的全国教育协会,就征集了至少10万个教师签名的电报,在需要时这些电报可随时涌入国会。
　　②教育大众的游说。 利益集团不仅运用基层会员来对政府官员施加压力,而且还通过各种传播媒介进行大众宣传,形成有利于自己的公共舆论或政治气候,以对政府官员施加间接影响。 其具体做法有：
& & 1.广告宣传。 利益集团常常通过大规模的广告运动来宣传自己的观点和主张,使这些观念主张为更多的人所接受。 最早使用这一手段的是美国电话电报公司,1908年 6月,它在杂志上发动了一次广告宣传攻势,以消除公众对电话垄断的顾虑。 40年代末、50年代初,美国医学协会花费了上千万美元在广播、杂志和报纸上做了大量的广告来攻击政府的全国医疗保险计划。 [36]美国步枪协会也常在报刊杂志,广播电视上宣传一些著名人物对该协会的支持以影响公众的态度。
　　2.散布研究报告。 利益集团可以组织研究人员就某一个问题进行研究,并将研究报告公布于众,以影响公众对这一问题的态度。 1969年,纳德集团的领导人纳德公布了著名的《联邦贸易委员会纳德报告》,该报告详细、深入地分析了联邦贸易委员会在保护消费者上的无能,从而推动了这一机构的改革。 又如,1983年里根政府打算改革医疗补助计划,儿童保护基金会作了一篇分析研究报告,指出这项改革将使70万儿童失去原有的照顾,并得出结论说,里根的经济主张会对儿童健康产生危害,从而对公众和国会的态度产生了影响。 [37]
　　3.公布议员的投票记录。 一些利益集团把议员的投票表现记录下来并公布于众,使选民更清楚地了解该议员的主场和态度。 最著名的是美国人民主行动委员会和美国人宪法行动委员会,每年他们将国会议员投票中所表现出的自由派或保守派立场的次数记录下来,每次国会例会的会期结束时他们给每个议员进行评分,以判断议员们的政治立场,作为其以后进行游说活动的参考,包括共同事业,美国商会等都使用这一方法。
　　③抗议和示威。 从表5－7中可以看出抗议和示威这种活动方式并不十分常用,但还是有一些利益集团通过这一方式来吸引公众对某一问题的关注。 如1979年美国农业集团为了提高农产品价格组织了一次拖拉机进军华盛顿的运动,二千多名农场主还开着他们的拖拉机进入华盛顿,进行了长达一个月之久的示威活动。 [38]这种活动常常成为传媒报道的焦点,引起社会的注意,达到影响政府政策的目的。
& & ④结盟游说。 一项政策往往涉及多方面的利益,因而具有共同的或相近的态度、倾向的利益集团常常联合起来,以共同的或相互配合的行动来促进或阻止有关法案的通过,一般来说有共同政策领域和共同的看法的团体最易结成联盟,如有关性别问题,全国妇女组织、全国妇女政治委员会、妇女选民联盟、美国大学妇女协会和妇女平等行动同盟就常常联合起来协同行动。 [39]有时一些长期合作的利益集团还组成了一个正式的结盟组织,如民权领袖会议就是一些劳工、种族、宗教集团的结盟组织。 就实际情况而言,一个利益集团,特别是中小型利益集团单独行动常常难以成功,也需要通过和别的团体结盟来达到自己的目的。
& & 以上就利益集团活动的方式及其具体做法作了简要的介绍,应该指出的是,在实际的政治生活中,利益集团常常是多种活动方式并用的,各种方式、技术的采用也是依据具体的问题、形势变化而变化。
5.4.2.政治行动委员会与美国式金钱政治
& & 为了增强对政府的影响力,利益集团还广泛地介入选举过程,使有利于集团候选人取得胜利或建立起与候选人的良好关系,从而为利益集团的今后的游说活动打下良好的基础。 利益集团介入选举的方式多种多样,如对候选人表示支持、派人帮助竞选等。 但最主要的最常见的方式是向候选人提供政治捐款。
& & 利益集团对选举中候选人的捐款主要是通过政治行动委员会这种机构进行的。 政治行动委员会,简称政行会,是一种专门接受团体或私人的捐款以资助竞选官职的候选人的组织,一般有两种类型：一类是附属性的,指由公司、企业、工会、行业联合会等团体所建立或与它们有密切联系的政治行动委员会,资金来源往往是工会会员、公司职员等团体成员的捐款,如劳联－产联的政治教育委员会即属于这类组织。 另一类是非依附性的,不依赖于任何其它集团而独立存在,这类组织往往只注意某一问题或倡导某一特定的思想主张,资金来自于支持者的捐助,如全国保守派政治行动委员会就是这样的典型。 前一类型是利益集团的衍生组织,后一类型则成为独立的利益集团。
　　最早采用政治行动委员会这种形式进行活动的是工会组织。 早在二十世纪30年代,为了支持新政,支持罗斯福继续执政,矿工联合会主席约翰·L·刘易斯在产联中建立了超党派联盟,1943年产联在此基础上建立了第一个正式政治行动委员会。 1955年,产联与劳联合并时建立了一个政治教育委员会,这个机构即构成了后来大多数政治行动委员会的模型。 几年后,制造商也建立了工商界政治行动委员会,但在60年代,工商界的政行会和少数其他政行会的作用都是有限的。 到70年代,政治行动委员会急剧增加起来,各种利益集团的政治行动委员会纷纷建立,特别是70年代国会通过的关于竞选捐款的法律,实际上使政行会的地位合法化。 1971年通过的联邦选举竞选法以及此后1974年通过的修正案准许公司、工会和各种特殊利益集团向他们的成员为竞选筹集和提供捐款,并限制了每个公司、工会只能有一个政治行动委员会,并且实行严格的审计,服从联邦的管理,这些规定一方面对政行会有所限制,同时又正式承认了政行会的合法化,从而打开了政治行动委员会活动的大门。 值得注意的是,企业界的政行会发展虽晚于政行会,但在此以后,发展也最为迅猛,远远超过了工会组织。
　　表 5－5 政治行动委员会数目
───────────────────────────────────────
附属性的政治行动委员会　　& && && && && && &&&非依附性的
股份公司&&非股份公司&&合作社&&专业团体&&工会　政治行动委员会　&&合计
1974年　& &89& && && && && && && && && & 318& &&&201& && && && && && && &608
1979年& & 950& && && &32& && && &17& && &514& &&&240& && & 247& && && &2,000
1984年&&1,682& && &&&130& && && &52& && &698& &&&394& &&&1,053& && && &4,009
1989年&&1,796& && &&&137& && && &59& && &777& &&&349& &&&1,060& && && &4,178
1992年&&1,735& && &&&142& && && &56& && &770& &&&347& &&&1,145& && && &4,195
───────────────────────────────────────
资料来源：摘自哈罗德·W·斯坦利、理查德·G·尼米(Harold W. Stanley andRichard G. Niemi)：《美国政治重要统计》(Vital Statistics on American Politics),国会季刊出版公司,1994年版,第175页。
政行会的捐款并不是无差别地分摊给各候选人。 与工会有关的政行会很少捐给共和党候选人,而主要捐给同自己立场相近的民主党候选人。 在职议员因为有着更高的当选率而得到了更多的资助,这表明,政行会捐款的目的主要有两个,一是运用金钱来使支持自己的候选人获得胜利,二是用金钱来买通游说的门路。 正如纽约州一位共和党议员理查德·奥订格尔所说,“我拿了工会的钱,我在投票反对他们的利益时不能不三思而行,我不应该做有损于他们利益的事”。 [40]另一位国会议员也说：“这是一个简单的事实,当大量的金钱流入政治角逐场时,大量的义务就承担下来了”。 [41]看来,金钱是利益集团产生巨大影响力的一个重要因素。
表 5－6 年政治行动委员会的收支和捐款
　　& &　　　收入　　　　支出　　向国会候选人的捐款　向国会候选人的捐款
　 　　　（百万美元）（百万美元）&&（百万美元）　& & 占支出的百分比(％)
& &&&54.0& && &&&52.9& && &22.6& && && && && &&&42
& &&&80.0& && &&&77.4& && &34.1& && && && && &&&43
& & 137.7& && & 131.2& && &55.2& && && && && &&&40
& & 199.5& && & 190.2& && &83.6& && && && && &&&42
& & 288.7& && & 266.8& &&&105.3& && && && && &&&36
& & 353.4& && & 340.0& &&&132.7& && && && && &&&38
& & 384.6& && & 364.2& &&&151.2& && && && && &&&39
& & 372.1& && & 357.6& &&&149.8& && && && && &&&40
& & 385.3& && & 394.1& &&&178.4& && && && && &&&46
资料来源：斯坦利等：《美国政治重要统计》,1994年英文版,第178页。
近20年来,国会选举的费用不断增高,如1986年国会选举费用即高达3.9亿美元。 而1974年的联邦选举法修正案对个人的捐款额进行了限制后,利益集团在选举捐款中的地位就更加突出。 在这种情况下,候选人为赢得竞选的胜利不得不日益依赖政治行动委员会的捐助,以至于朝见政行会现在已成为许多候选人竞选活动的一个重要组成部分。 在某种意义上说,政治行动委员会的支持是候选人取得选举胜利的一个不可缺少的因素。 “共同事业”组织在批评美国的竞选筹款制度的宣言中,指出,如果不对这种制度加以改革,美国的“代议制政体就将完蛋。 留给我们的将是一个政治行动委员会所有、所治、所享的政府”。 [42]显然,用捐款支持选举,用金钱购买政治回报,正是美国式的政治腐败现象。 5.5.&&对利益集团活动的控制& & 在早期,利益集团的活动总是和政治腐败,丑闻联系在一起,使院外活动一词带有较强的贬义色彩。 利益集团常常用金钱等手段贿赂、收买议员和政府官员,进行幕后政治交易。
如1833年参议员韦伯斯特为美国银行集团游说,得到了银行的贿赂3.2万美元；[43]1850年一家枪支制造公司用一万美元贿赂国会议员；19世纪末的铁路大王杰伊·古尔德为了影响纽约州的立法,手提50万美金去奥尔巴尼行贿,他的行为“致使廉政机构的领导人花费了许多时间来消除这种后果”。 [44]这一时期最有名的院外活动家,被称为“院外活动大王”的萨姆·沃德曾有一句格言：“得到一个人的赞成票的最佳办法是通过他的胃。 ”[45]除了用金钱收买外,利益集团还利用女色引诱拉拢议员,“在国会会议期间的任何时候,在华盛顿的任何一个‘头等’旅馆中,至少都有六名女院外活动人员同时进行活动,她们每个人拉拢十二名或十名不稳定的议员。 这种色情手段比金钱可以引诱更多的立法人员……这种院外活动是在进行社交性访问打通在华盛顿任何地方任何议员的秘诀的掩饰下进行的”。 [46]　　
表 5－7 总支出最多的和捐款给联邦候选人最多的十个政治行动委员会
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━
政治行动委员会& && && && && && && && &&&　总支出(万美元)
─────────────────────────────
民主共和独立选民教育委员会& && && && && && &&&118,253.40
美国医学协会政治行动委员会& && && && && && && &62,639.21
全国教育协会政治行动委员会& && && && && && && &58,179.75
全国步枪协会政治胜利基金& && && && && && && &&&57,001.14
房地产经纪人政治行动委员会& && && && && && && &49,390.14
美国法庭律师联合会政治行动委员会& && && && && &43,924.62
& & 美国州、市、县雇员联盟& && && && && && && && & 42,813.95
UAW志愿社区行动计划& && && && && && && && && & 42,571.65
全国国会议员俱乐部& && && && && && && && && &&&38,643.89
全国堕胎权利行动联盟-政治行动委员会& && && && &38,313.21
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━
& && &政治行动委员会& && && && && &&&给联邦候选人的捐款(万美元)
──────────────────────────────
房地产经纪人政治行动委员会& && && && && && && & 29,501.38
美国医学协会政治行动委员会& && && && && && && & 29,360.86
民主共和独立选民教育委员会& && && && && && && & 24,425.52
美国法庭律师联合会政治行动委员会& && && && && & 23,661.35
全国教育协会政治行动委员会& && && && && && && & 23,231.22
UAW志愿社区行动计划& && && && && && && && && &&&22,319.17
美国州、市、县雇员联盟& && && && && && && && &&&19,503.65
全国汽车经销商经销商选举行动委员会& && && && &&&17,843.75
全国步枪协会政治胜利基金& && && && && && && && &17,384.46
邮递工人政治教育委员会& && && && && && && && &&&17,147.77
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━
资料来源：斯坦利等：《美国政治重要统计》,1994年英文版,第180－181页。
利益集团活动的不良社会影响,遭到了人们的非议和评击。 1935年,联邦最高法院的一位法官批评说：“院外活动违背传统和公共道德,敌视政府,它们已经发展到威胁政府本身的程度。 院外活动应予以取缔。 ”[47]但正如前面所说,利益集团的活动是有宪法依据的,美国政府在很长的时间里对利益集团的活动也是听之任之,没有制定管理规范。 尽管政府特别是国会从19世纪50年代就开始对院外活动进行定期调查,并多次酝酿对院外活动加以限制,但直到1934年美国国会才在一项税务法中写上了一条阻碍而不是控制在华盛顿进行院外活动的条款。 1935年通过的公用事业控股公司法、1936年的商船法以及1938年的外国代理人登记法中有关的条款规定了所涉及的院外活动人员应进行登记,并说明其活动情况。 [48]1946年,国会才通过了比较全面的联邦院外活动管理法,这个法规还是作为1946年立法机关改组法的一部分即该法第三编而与其他各编一起通过的。
& &从内容上看,这项法律的全部条款主要是致力于使利益集团的活动公开化。 该法一方面表明了对利益集团合法地位的正式确认,同时规定,以影响国会立法为主要目的而筹备资金的个人或团体,必须向国会注册登记并按季度呈交其收支情况和游说项目的报告。 但这项法律的实施没有多大成效。 1946年以后,特别是70年代国会多次提出修改1946年院外活动法的议案,提出了更为严格的登记的要求,但由于利益集团的强烈反对均未获得通过。 　　不过,总的看来,美国公众把利益集团看成是结社和政治参与的一种形式,因此对利益集团的活动是接受的,对利益集团的活动进行控制的措施主要是管制政治资金,对院外活动则只是一般的管理。 因此,到60年代后,由于竞选费用不断增加,百万富翁亲自出马充当候选人的出现,不同候选人的竞选开支相差悬殊,美国国会着手通过了一系列的立法对政治捐款的数额进行限制,以控制金钱政治交易和腐败。 1971年国会通过了联邦竞选活动法,1974年又通过了对这个法律的修正案,规定设立联邦选举委员会,对选举费用进行监督,规定政治团体给任何候选人的选举捐赠一年不得超过5000美元,此后的一些修正案对政治团体的选举捐款作了更细致的规定,但没有限制政治团体的捐款总额。 （关于这些限制,可参看3.5.。 ）
　　总之,关于利益集团的立法和管理,确立了利益集团行动的规则,在肯定了利益集团的合法地位的同时,在一定程度上控制了利益集团的过份行为,使利益集团的活动日益规范化,并为人们所接受,利益集团已经成为美国政治制度中不可缺少的一环。