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我国农村居家养老服务发展问题研究
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我国农村居家养老服务发展问题研究.PDF
官方公共微信　　甘政发〔2014〕50号
各市、自治州人民政府，兰州新区管委会，省政府各部门，甘肃矿区办事处，中央在甘有关单位：
　　我省是典型的未富先老省份，现已进入人口老龄化快速发展阶段。至2013年底，全省60岁以上老年人达348万，占常住人口的13.5%，到2020年将突破424万，占人口总数的比例将达到15.7%，养老服务供需矛盾日趋突出。为认真贯彻《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）,积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，促进社会和谐、推进经济社会持续健康发展，现提出如下实施意见。
　　一、总体要求及目标任务
　　（一）总体要求。以邓小平理论、&三个代表&重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，以满足老年人多层次养老需求、提升老年人生活质量为目标，遵循深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制的基本原则，充分发挥政府作用和社会力量主体作用，激发社会活力，建立健全社会养老服务体系和发展老年服务产业，着力构建政府保障基本、社会增加供给、市场提升层次的养老服务业发展格局，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、建设幸福美好新甘肃、努力与全国一道全面建成小康社会的重要力量。
　　（二）目标任务。按照前两年打基础、建机制，后五年扩规模、上层次的目标，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人，养老服务设施覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区，全省社会养老床位数达到每千名老年人35张以上。以老年健康服务、老年文化娱乐、老年体育健身、老年金融服务、老年休闲旅游等为主的养老服务业全面发展，力争形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。推进养老服务与医疗、家政、保险、教育等相关领域互动发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，提供16万个以上就业岗位。
　　二、强化政府作用
　　（三）着力保障特殊困难老人的养老服务需求。按照&保基本、兜底线&的要求，落实《社会救助暂行办法》关于特困人员供养的规定，将城乡&三无&（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人全部纳入政府供养范围，供养标准按照不低于上年度全省城镇居民人均可支配收入的40%和农民人均纯收入的70%确定。低收入老人、经济困难的失能半失能老人，由政府提供无偿或低收费的供养、护理服务。散居和机构供养的&三无&老人全部纳入城乡居民基本养老保险范围。
　　（四）加强老年人优待工作。出台贯彻落实全国老龄办等24部委《关于进一步加强老年人优待工作的意见》（全国老龄办发〔2013〕97号）的实施意见，鼓励市县政府建立80周岁以上低收入老年人高龄津贴制度,对65周岁以上老年人乘坐公交车实行免费。市县政府要对生活长期不能自理、经济困难的老年人，根据其失能程度等情况给予护理补贴。对有老年人去世的城乡生活困难家庭，减免其基本殡葬服务费用，或者为其提供基本殡葬服务补贴。公共文化体育场所为老年人健身活动提供方便和优惠服务，安排一定时段向老年人减免费用开放。关注农村老年人文化体育需求，适当安排面向农村老年人的专题专场公益性文化体育服务。
　　（五）统筹规划发展养老服务设施。各地在制定城市总体规划、区域总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按照《城市公共设施规划规范》、《城镇老年人设施规划规范》等标准要求配建养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，并确保用于养老服务；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划及建设指标要求的，要在3年内通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。社区养老服务设施应位于适宜老年人活动的楼房低层，并相对集中进行配建。城市要整合利用公共服务设施和闲置资源，加快社区日间照料中心等养老服务设施建设；农村要结合开展&1236&扶贫攻坚和&双联&行动，利用农家大院、闲置公共服务设施等资源，每年建成1000个以上互助老人幸福院。支持街道（乡镇）建设老年人活动中心及室外活动场所。加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）及社区卫生、文化、教育、体育等设施的功能衔接，发挥综合效益。推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。
　　（六）办好公办保障性养老机构。县级以上城市至少建有1家养护型或照料型养老机构，充分发挥托底作用。健全农村五保供养机构功能，在满足农村五保对象集中供养需求的前提下向社会开放，使之逐步发展成为区域性养老服务中心。政府举办的养老机构要实用适用，避免铺张豪华。建立跨市州养老服务协作、城市公办养老机构与农村五保供养机构对口支援和合作机制，促进区域之间、城乡之间养老资源的共建共享。
　　（七）开展养老机构改革试点。建立养老服务评估制度和老年人入住公办养老机构评估制度。选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点，开展公办养老机构改制试点。有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老机构可采取公建民营、委托管理等方式，在保证其公益属性、国有资产不流失的前提下，实行市场化运营，严禁改变性质，从事核定范围以外的经营业务。
　　（八）推动示范养老基地建设和标准化创建。用足用好国家扶持政策，加快天水麦积、张掖甘州全国综合性养老示范基地和临夏市国家级少数民族社会福利服务示范区及庆阳市省级养老示范基地建设，探索政府搭台、企业参与、市场化运营、股份制合作的养老机构建设运营模式。发挥甘肃独特的人文和地理环境优势，加强与省外养老机构和相关组织联建联营、合作经营、交流互动，发展&候鸟式&养老服务。建立健全居家养老、社区养老、机构养老服务等地方性养老服务标准体系。开展规范化标准化养老机构、示范社区老年人日间照料中心、农村互助老人幸福院先进县区创建活动，努力把我省建成全国社会福利服务示范省。
　　三、发挥社会力量的主体作用
　　（九）发展居家养老便捷服务。各级政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。完善和推广兰州、白银等地虚拟养老院建设经验，建立居家养老服务信息网络和服务平台，提供紧急呼叫、家政预约、物品代购等适合老年人的服务项目。积极培育发展居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织、家政和物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等养老服务项目。
　　（十）支持社会力量投资养老机构。简政放权，降低社会力量兴办养老机构在资本金、场地、人员等方面的准入门槛。按照先市州、后县区的建设思路，重点支持有条件的市州和积极性高、养老服务需求强的县市区，建设一批社会资本投入为主体、政府投入为引导的示范性养老机构。支持社会力量对闲置的医院、学校、厂房、商业设施、农村集体用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造，兴办养老机构。鼓励个人利用社区居民住宅和农村闲置房屋，兴办家庭化、个性化的托老所等养老机构。鼓励社会办养老机构接收安置&三无&老人等政府供养对象。将成熟可行的养老服务项目列入对外经济合作和招商引资项目名录，积极引进省外和港澳台等境内外资本来我省投资养老服务业。
　　（十一）推动医养融合发展。支持有条件的养老机构设置医疗机构，符合条件的纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。鼓励有条件的医疗机构举办养老机构，采取医疗养老一体化管理单独核算的模式，鼓励医疗机构转型为护理院或增设老年护理床位。支持社会资本举办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的医疗机构。有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。医疗机构、社区卫生服务机构应当与养老机构建立双向转诊、远程医疗、协议委托等合作关系，建立老年人健康档案，开通预约就诊绿色通道，为老年人就医提供优先优惠服务。建立社区卫生服务机构与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务，有条件的地方可以为老年人设立家庭病床。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。
　　（十二）鼓励公益慈善组织支持养老服务。支持民营企业积极投身公益慈善事业，引导公益慈善组织建设或运营养老机构、开发养老用品、提供养老服务。鼓励爱心人士和慈善组织冠名捐建各类养老机构和设施。扶持发展养老领域社会组织，通过购买服务支持其参与开展养老服务标准制定、咨询评估、培训教育、职称评定及第三方认证等服务。加强基层老年协会建设，动员基层群众性自治组织和老年协会开展自助、互助服务和文化体育健身活动。实施&银龄行动&，探索建立老年人参与自愿互助服务的工作机制，鼓励低龄健康老年人参与社会服务。扶持发展各类为老服务志愿组织，落实为老志愿服务登记制度，倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生等参加养老服务志愿活动。结合&五好文明家庭&创建、青年志愿者活动，依托&妇女之家&等，为老年人提供特需服务。
　　四、培育发展养老服务产业
　　（十三）拓展老年服务消费市场。按照国家产业发展政策要求，引导和鼓励社会资本以多种形式，投资养老服务产业。支持企业和机构开发生产老年人家用健康检测、治疗等智能终端产品，运用互联网、物联网等技术手段大力发展老年电子商务，满足老年人健康养老需求。实施&福康工程&，为残障老年人提供辅具配置、假肢安装等专业化服务。培育开发红色旅游、乡村旅游和&丝绸之路&旅游等老年旅游市场。结合华夏文明传承创新区建设，开办为老服务网站和老年学校，支持老年广播电视发展和老年图书报刊、音像制品出版。规范养老服务市场秩序，健全行业标准，加强监督检查，营造安全、便利、诚信的消费环境。
　　（十四）开发老年产品用品。围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业生产经营安全有效的老年用品用具和服务产品。发挥中药材、中医针灸等陇药陇医优势，大力开发老年护理、康复、保健等产品和用品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。开发老年宜居住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人生活质量。
　　（十五）打造养老产业集群。各地和相关行业部门要加强规划引导，按照&非禁即入&原则，放宽经营范围核定条件，扶持发展养老服务企业。实施品牌战略，扶持培育中小型养老服务企业走专业化发展道路，鼓励实力强的养老服务企业走标准化、规模化、品牌化和连锁化发展道路，形成一批具有知名品牌和较强竞争力、产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老服务企业集团。
　　五、完善扶持政策措施
　　（十六）完善金融支持政策。金融机构要加快金融产品与服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，为养老服务业提供多元化金融服务。拓宽养老服务业融资渠道，充分运用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。各级政府出资建立的担保机构要积极支持养老机构贷款担保工作。加强养老机构信用体系建设，对信用等级高的养老机构加大信贷支持力度。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。引导保险机构开发推广适合老年人的健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等保险产品，鼓励老年人积极投保。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。支持有条件的地方开展老年人住房反向抵押养老保险试点。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、以房助养等产品。地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。
　　（十七）完善土地供应政策。各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，对清理出批而未用或闲置的公益性用地可调整为养老服务用地，已经供应的建设用地经审批可改变用途用于养老项目建设。农村可以将未承包的集体所有的土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益用于养老服务。社会资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发，不得以集资建设等名义和形式变相用于房地产开发或分割转让。
　　（十八）完善税费减免政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对符合条件的非营利性养老机构免征企业所得税，其自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对非营利性养老机构建设按程序报批后免征房屋产权登记费、环境监测服务费、防洪费、排污费、人防建设费、绿化费、城镇垃圾处理费、城市建设配套费等行政事业性收费；营利性养老机构建设上述行政事业性收费减半征收。除法律法规明确规定的收费项目外，不得对社会办养老机构另行收费，凡收费标准设置上、下限的，均按下限收取。养老机构用电、用水、用气（燃气）、用热等按居民生活类价格执行，并免收相应的配套费；免收养老机构有线（数字）电视、固定电话、宽带互联网一次性接入费（安装费），有线（数字）电视基本维护费按不高于当地居民用户终端标准的50%收取。对经工商部门登记的养老服务组织和机构，可享受国家扶持发展中小企业、小型微利企业、劳动密集型企业和服务业等相应的税费优惠政策。
　　（十九）完善财政投入政策。各级政府要加大投入，将养老服务体系建设资金纳入财政预算，建立自然增长机制，并重点向农村倾斜。采取补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，推动民办公助，支持社会力量举办养老服务机构。从2014年起，采取以奖代补方式，对建成通过验收且依法登记投入运营的社会办非营利性养老机构，根据实有床位给予一次性建设补贴，其中用房自建的新增床位每张补贴1万元、租赁用房且租期在5年以上的每张床位补贴4000元，营利性养老机构按非营利性养老机构补贴标准的80%予以补贴,所需资金由省级财政预算安排50%、福利彩票公益金安排50%，其中福彩公益金部分属于市和市辖区的，由市和市辖区各承担1000元；属于县市的，由县市承担2000元。各地可在此基础上视财力出台补贴政策，提高补贴标准。社会办养老机构5年内改变用途或部分改变用途的，收回建设补贴。对运转正常且提供的服务质量达到行业要求的非营利性养老机构，由同级政府确定是否给予一定数量的运营补贴。公建民营养老机构享受社会办非营利性养老机构的补贴政策。地方财政和福彩公益金要对居家养老服务、养老机构投保责任保险给予资助，对运营状况好的城乡社区日间照料中心（农村互助老人幸福院）予以补贴，并制定具体的补助标准和管理办法。公办养老机构的基本建设、机构运转和人员经费，纳入同级财政预算予以保障。社会办养老机构收住&三无&老人的供养经费，由当地财政直接拨付养老机构。各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将60%以上用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。
　　（二十）完善人才支撑政策。支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。制定鼓励大中专院校对口专业毕业生从事养老服务工作的优惠政策，对高等院校、高职、职中养老服务相关专业毕业、与养老机构签订5年以上正式劳动合同且在岗工作满一年的人员，按学制给予逐年返还全额学费的优惠政策。符合优惠政策的人员应向所在养老机构提出申请，由所在养老机构报同级民政、财政部门审核后，从本级福彩公益金留成中安排资金予以落实。依托大中专院校和养老机构、医疗机构建立养老服务人员实训基地，支持社会资本创办养老服务培训机构。把养老护理人员技能培训纳入城乡就业培训范围，落实职业培训和技能鉴定补助政策。落实养老护理员岗位设置和职称评聘制度，养老护理员持证上岗率2020年达到90%以上。鼓励有条件的地方建立养老护理岗位补贴制度。在政府投资的养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。城镇社区日间照料中心等养老服务设施，每处至少安排1&2名公益性岗位人员，专职从事养老服务工作。获得初级以上资格证书的养老护理员（含外地户籍），在本省养老机构累计服务时间满3年，且满足当地政府确定的住房保障条件的，可优先向养老机构所在地申请公共租赁住房。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与公立医疗机构、公办福利机构相同的执业资格、注册考核、职称评审等政策，落实并逐步提高薪酬和福利待遇。养老机构应当积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会保险费，提高工资福利待遇。
　　六、加强组织领导
　　（二十一）健全工作机制。各地要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，成立加快发展养老服务业工作领导小组，进一步强化统筹协调，研究推进政策措施，认真落实目标任务。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，推动公办养老机构改革发展。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。教育、公安消防、卫生计生、国土、建设、人社、商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管等部门要各司其职，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。
　　（二十二）强化行业监管。民政部门要严格落实养老机构设立许可和管理有关规定，健全养老服务的准入、退出、监管和运营评估制度，指导养老机构规范管理、改善服务，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。统计等部门要建立统一的养老服务业统计体系，建立全省养老机构数据直报系统。价格主管部门要科学合理确定养老服务政府定价和政府指导价范围。公办和非营利性养老机构基本服务收费（床位费、护理费等）标准经当地价格主管部门备案后执行，特需服务收费标准由养老机构与入住老人或其委托人协商确定。其他各有关部门要依照职责分工，对养老服务业实施监督管理；支持培育和发展养老服务行业协会，促进养老服务行业规范发展。
　　（二十三）营造舆论氛围。充分发挥新闻媒体的引导作用，大力宣传《老年人权益保障法》，弘扬敬老、养老、助老的优良传统，引导老年人树立健康的养老观念、社会化养老的消费理念。开展&敬老文明号&创建活动，表彰命名社会服务窗口养老服务示范单位和&孝亲敬老&模范个人，加大助老为乐好人好事的宣传力度，为加快养老服务业发展营造良好氛围。
　　（二十四）强化督促检查。各市州政府要根据本实施意见要求，结合实际抓紧制定实施方案，将养老服务覆盖面、养老床位增长率、养老服务人员配备、地方财政投入等量化指标纳入县市区政府目标责任制考核范围。省政府相关部门要按照国家相关部委提出的促进民间资本参与养老服务业的政策措施和本实施意见要求，细化具体的支持措施。省发展改革委、省民政厅和省老龄办要加强对本实施意见执行情况的监督检查，及时向省政府报告。省政府将适时组织专项督查。
　　附件：
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&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&甘肃省人民政府
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&日
抄　送：省委各部门，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省法院，省检察院。
版权所有：甘肃省政府当前位置： >
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）
国务院关于加快发展养老服务业的若干意见
国发〔2013〕35号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，有利于保障老年人权益，共享改革发展成果，有利于拉动消费、扩大就业，有利于保障和改善民生，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展。为加快发展养老服务业，现提出以下意见：
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，从国情出发，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，充分发挥政府作用，通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。
（二）基本原则。
深化体制改革。加快转变政府职能，减少行政干预，加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，创新服务供给方式，加强监督管理，提高服务质量和效率。
坚持保障基本。以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。支持家庭、个人承担应尽责任。
注重统筹发展。统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老，实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展。
完善市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。
（三）发展目标。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。
——服务体系更加健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张，服务能力大幅增强。
——产业规模显著扩大。以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供1000万个以上就业岗位。涌现一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。
——发展环境更加优化。养老服务业政策法规体系建立健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，养老志愿服务广泛开展，敬老、养老、助老的优良传统得到进一步弘扬。
二、主要任务
（一）统筹规划发展城市养老服务设施。
加强社区服务设施建设。各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。
综合发挥多种设施作用。各地要发挥社区公共服务设施的养老服务功能，加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，提高使用率，发挥综合效益。要支持和引导各类社会主体参与社区综合服务设施建设、运营和管理，提供养老服务。各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。
实施社区无障碍环境改造。各地区要按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。
（二）大力发展居家养老服务网络。
发展居家养老便捷服务。地方政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务；大力发展家政服务，为居家老年人提供规范化、个性化服务。要支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。
发展老年人文体娱乐服务。地方政府要支持社区利用社区公共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动，并发挥群众组织和个人积极性。鼓励专业养老机构利用自身资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员。
发展居家网络信息服务。地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。
（三）大力加强养老机构建设。
支持社会力量举办养老机构。各地要根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各类养老机构。在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。
办好公办保障性养老机构。各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用，避免铺张豪华。
开展公办养老机构改制试点。有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。要开展服务项目和设施安全标准化建设，不断提高服务水平。
（四）切实加强农村养老服务。
健全服务网络。要完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供养标准，健全农村五保供养机构功能，使农村五保老人老有所养。在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老服务工作，组织与老年人相关的活动。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决周围老年人实际生活困难。
拓宽资金渠道。各地要进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。
建立协作机制。城市公办养老机构要与农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。建立跨地区养老服务协作机制，鼓励发达地区支援欠发达地区。
（五）繁荣养老服务消费市场。
拓展养老服务内容。各地要积极发展养老服务业，引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务，加强残障老年人专业化服务。
开发老年产品用品。相关部门要围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜；开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人生活质量。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。
培育养老产业集群。各地和相关行业部门要加强规划引导，在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。
（六）积极推进医疗卫生与养老服务相结合。
推动医养融合发展。各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢病防治和康复护理。要探索医疗机构与养老机构合作新模式，医疗机构、社区卫生服务机构应当为老年人建立健康档案，建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。医疗机构应当为老年人就医提供优先优惠服务。
健全医疗保险机制。对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。
三、政策措施
（一）完善投融资政策。要通过完善扶持政策，吸引更多民间资本，培育和扶持养老服务机构和企业发展。各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。金融机构要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。
（二）完善土地供应政策。各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。
（三）完善税费优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。各地对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。境内外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策。
（四）完善补贴支持政策。各地要加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。可根据养老服务的实际需要，推进民办公助，选择通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。国家根据经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况，进一步完善落实基本养老、基本医疗、最低生活保障等政策，适时提高养老保障水平。要制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施。
（五）完善人才培养和就业政策。教育、人力资源社会保障、民政部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育。依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。养老机构应当积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会保险费，提高职工工资福利待遇。养老机构应当科学设置专业技术岗位，重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。
（六）鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极培育发展为老服务公益慈善组织。积极扶持发展各类为老服务志愿组织，开展志愿服务活动。倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生参加养老服务志愿活动。支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制，建立为老志愿服务登记制度。弘扬敬老、养老、助老的优良传统，支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。
四、组织领导
（一）健全工作机制。各地要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，进一步强化工作协调机制，定期分析养老服务业发展情况和存在问题，研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施，认真落实养老服务业发展的相关任务要求。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，推动公办养老机构改革发展。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。财政部门要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。教育、公安消防、卫生计生、国土、住房城乡建设、人力资源社会保障、商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管等部门要各司其职，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。
（二）开展综合改革试点。国家选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点，在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面进行探索创新，先行先试，完善体制机制和政策措施，为全国养老服务业发展提供经验。
（三）强化行业监管。民政部门要健全养老服务的准入、退出、监管制度，指导养老机构完善管理规范、改善服务质量，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。价格主管部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。有关部门要建立完善养老服务业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工对养老服务业实施监督管理。要积极培育和发展养老服务行业协会，发挥行业自律作用。
（四）加强督促检查。各地要加强工作绩效考核，确保责任到位、任务落实。省级人民政府要根据本意见要求，结合实际抓紧制定实施意见。国务院相关部门要根据本部门职责，制定具体政策措施。民政部、发展改革委、财政部等部门要抓紧研究提出促进民间资本参与养老服务业的具体措施和意见。发展改革委、民政部和老龄工作机构要加强对本意见执行情况的监督检查，及时向国务院报告。国务院将适时组织专项督查。
【延伸阅读】
2013年10月23日，民政部社会福利和慈善事业促进司在京举办养老服务业发展培训班，民政部社会福利和慈善事业促进司司长詹成付在23日上午培训班上，就国务院发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）进行了认真的解读。民政部社会福利和慈善事业促进司司长詹成付认真解读《意见》出台的背景和重要意义，意见征文7000字，共分4个部分。詹成付司长系统地就《意见》明确提出的发展养老服务业的指导思想、基本原则（深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制等4个原则）、发展目标（服务体系更加完善、产业规模显著扩大、发展环境更加优化）、主要任务（统筹规划发展城市养老服务设施、大力发展居家养老服务网络、大力加强养老机构建设、切实加强农村养老服务、繁荣养老服务消费市场、积极推进医疗卫生和养老服务相结合）、政策措施（完善投融资政策、完善土地供应政策、完善税费优惠政策、完善补贴支持政策、完善人才培养和就业政策、鼓励公益慈善组织支持养老服务）、组织领导（健全工作机制、开展综合改革试点、强化行业监管、加强督促检查）等内容进行了详细的解读，使与会人员认真领会文件精神实质，增强工作劲头指明了工作方向。
在一天半的培训中，国家发改委社会发展司陈磊副处长再次解读《意见》，中国老龄科研中心副主任党俊武专题讲述“医养结合”。培训班还安排了意见的集中答疑，民政部人事司副司长、民政部职业技能鉴定指导中心常务副主任甄炳亮部署了全国民政人才远程培训工作，北京社会管理职业学院党委书记、民政部职业技能鉴定指导中心主任王杰秀介绍《社会福利》工作宣传情况。
民政部社会福利和慈善事业促进司副司长王素英(正司级)，民政部社会福利和慈善事业促进司老年人福利处处长、民政部职业技能鉴定指导中心副主任王辉，民政部社会福利和慈善事业促进司老年人福利处副处长张晓峰分别主持了培训班。
民政部社会福利和慈善事业促进司有关处室（福利彩票综合处、慈善和社会捐助处、残障人福利处、老年人福利处）领导、《社会福利》编辑部全体人员、全国各省、自治区、直辖市民政厅局社会福利和慈善事业促进处、老龄办负责同志，部分地级市福利机构管理部门的通知150余人参加了培训班。
民政部培训中心、民政部职业技能鉴定指导中心、中民民政职业能力建设中心有关人员参加了会议。民政部职业技能鉴定指导中心副主任兼办公室主任杨根来、民政部职业技能鉴定指导中心鉴定和质量管理部主任助理仝伟参加了培训。
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）在“三、政策措施”、“（五）完善人才培养和就业政策”中明确：“教育、人力资源社会保障、民政部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育。依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。养老机构应当积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会保险费，提高职工工资福利待遇。养老机构应当科学设置专业技术岗位，重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。”
根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）规定，人力资源和社会保障部、财政部、民政部将在2014年第一季度提出“加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务”的具体措施。
民政部职业技能鉴定指导中心将积极发挥作用，积极参与养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员有关政策的制定。
&培训班是由民政部社会福利和慈善事业促进司和《社会福利》编辑部联合举办的。
（杨根来文图）
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