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承包制是流转障碍？撂荒严重吗？关于土地流转的几个判断
2013年我参加中国经济体制改革研究会农村基础研究课题组对全国30个省市自治区4000户农户做问卷调查，土地流转问题是其中重要内容之一。图/视觉中国
　　文 | 姜斯栋
　　中国经济体制改革研究会特邀研究员
　　2013年我参加中国经济体制改革研究会农村基础研究课题组对全国30个省市自治区4000户农户做问卷调查，土地流转问题是其中重要内容之一；2016年我在山西省永济市蒲韩地区做了一次专门针对土地流转问题的问卷调查（351户）；2016年11月我参加农禾之家研究组在河北省内丘县金店镇做的一次问卷调查，也包含了土地流转情况。这几次调查都存在一些片面性，但还是能够反映很多情况，比只是访谈的信息量要大。近几年我在安徽、山西、河北、河南、湖南等地农村考察，每到一个地方都会关注那里的土地流转情况。本文以上述这些调查为基础，提出我对土地流转问题的几个判断与假设。
　　一、务农的青壮年劳动力已经很少，但总的来看务农劳动力并不缺乏
　　到底农村还有多少务农劳动力？真的发生了“谁来种地”的问题吗？这个问题究竟有多严重？这些情况决定了土地流转有多迫切。
　　2013年全国抽样调查数据显示：2012年，4091个样本户中有3310户种植户，共种植26776亩，这些户共有务农为主的劳动力5128人，平均每户1.55人；每个务农劳动力平均仅负担5.2亩土地。至少从平均意义上看，“谁来种地”的问题并不严重。
　　近几年我到过的农村，比如河北内丘、山西山阴、湖南湘阴等地，都有很多青壮年农民外出打工（或经营），留守农民中青壮年很少。但因为这些地区种植业机械化、化学化的普及程度很高，粮食种植需要投入的劳动很少，劳动强度也不大。相对于平均每家不足十亩的承包地，家里有一个六七十岁的老汉就能够胜任种植。
　　在劳动力问题上，我的看法是，对于大部分农村，务农劳动力是够用的，并没有到绝对意义上农业劳动力不足的地步。问题在于，现在农民家庭收入普遍以非农收入为主，种植业对于多数农民反而成为“副业”，在非农收入高到一定程度后，甚至一些家庭中的老人也不愿种地了，宁可休闲。
　　只要有一部分农户不愿再继续种植业，土地流转是否通畅就成为一个重要的问题。
　　二、土地撂荒并不严重，但小规模农户有耕作粗放化趋势
　　与劳动力问题相关的是土地撂荒问题。经常能看到土地撂荒非常严重的说法。但根据我们的调查，土地撂荒并没有多么严重。2013年全国抽样调查中的数据：2012年在3310户种植户中，有104户发生土地撂荒，撂荒户的比例为3.1%；总共撂荒473亩，撂荒土地面积占实际耕种土地面积的1.7%。而所撂荒的土地，大部分是劣质耕地。总起来说，撂荒在多数地区并没有成为趋势性问题。
　　在2016年山西蒲韩调查中，撂荒更非常少见。351户样本户总共只有3户有撂荒，其中2户各撂荒1亩，另一户撂荒1.5亩，他们填的撂荒原因都是“地力差”。在湖南湘阴看到的土地撂荒也是个别现象。访问过一个有撂荒的户，这一户是工商户，不在意土地收入，而且这块地不能种稻，没人愿意租用。
　　我的看法是，平均来说土地撂荒并不严重。其原因是前面说过的，现在种地相对容易，有辅助劳力就能胜任。
　　虽然土地撂荒并不严重，但值得注意的是，耕作粗放化是相当普遍的现象。学界存在一种“传统观念”，认为中国的小农经济特点是精耕细作，中国的小农通过精耕细作可以获得很高的土地生产率。现在看来，这一点已经发生变化。历史上中国农村存在大量过剩劳动力，城市又没有就业机会，农民经常处于饥寒交迫的境地，因此即使在土地上增加劳动投入只能换来微薄的收入，他们也不会吝惜投入。而今天，由于农民收入结构的非农化，以及粮食种植收入的微薄（每亩土地种植粮食的纯收入仅几百元、至多千把元，一户农民的承包地一年的纯收入总共只有几千元），使得小规模种植的农户懒得向土地多投入劳动，宁可非农就业，甚至宁可增加休闲。深层原因在于，增加劳动投入的边际收益很低，因此不值得多投入劳动。
　　这种种植的粗放化趋势对于粮食安全是一个潜在的负面因素，因此要求有通畅的土地流转机制，让那些不愿意种地的农户将土地转给愿意继续从事种植业的经营者。
　　三、承包制并不构成土地流转障碍
　　那么，在承包制下，土地流转是否通畅呢？实际情况如何呢？
　　近两年我们考察过的河北内丘县、山西山阴县、山西永济蒲韩地区、湖南湘阴县等几个地区，土地流转情况差异很大。内丘、山阴大部分承包地还是由承包农户种植，土地流转率很低，明显低于农业部门发布的全国平均水平。而湖南省湘阴县的土地流转率就高得多。
　　2016年我参加农禾之家研究组在河北省内丘县金店镇做的问卷调查，共在8个行政村抽样394户。2015年有66户租出借出了自家的责任田，占有责任田的380户的17.4%；一共租出借出260亩，占承包责任田的12.2%。同时期共有26户租入借入了土地，占种植户303户的8.6%；一共租入借入了309亩，占种植面积的14.3%。这次调查得到的土地流转比例远低于官方公布的全国平均数。
　　永济市蒲韩地区的土地流转比内丘、山阴活跃。2016年蒲韩抽样调查的样本主要是蒲韩农业联合社的社员，这些社员（占该地区全部人口的62%）大部分都坚持种植业，但流转入土地的比率较高。在351户样本户中，有种植户333户，占总户数的94.8%。这333户种植户有承包地1847亩（平均每户5.5亩），总共种植3553亩，平均每户种植10.7亩。他们流转入的土地大约一半来自集体的黄河滩地，另一半（近千亩）就是来自农户间流转。根据我们的访谈，没有加入联合社的农户，多数人家也还是保持了种植业，完全不种地的人家很少。但这些农户流转入土地的较少，有一些农户流转出去了部分土地，因而减少了耕种面积。
　　地处南方的湖南省湘阴县的土地流转率也比内丘高。中国经济体制改革研究会课题组2016年在该县东塘镇一塘村做的一次问卷调查显示，2015年全村274户样本户中，有73.0%的人土地是自己耕种，有29.0%的家庭将土地流转给别人耕种。有9.7%的家庭承包了别人家土地。而在全村总共350户农户中，没有列入样本户的主要有三种情况：全家外迁、外出务工以及不具备认知能力的老年人。如果把这些户都加进来，将土地流转给别人耕种的户占比肯定更大。一个种田大户冯四平，租种了本村7组8组农户的一百多亩水田，而这两个组留着自己种的土地不足一半。
　　以上情况说明，虽然各地的土地流转活跃程度不同，但显然承包制不会形成对租地式土地流转的障碍，在承包制下，土地流转基本是顺畅的。
　　那么，在承包制下关于土地流转还有什么需要研判的问题呢？从调查中感觉，承包期限不稳定对于土地整治（小块并大块）存在负面影响。
　　土地碎片化是我国耕地一大问题，最终希望能有地块归并的机制。湘阴的种植大户介绍，租出土地者不愿承诺长期限（对纸面协议上规定的承包期限，双方都不认真）。如果租出土地者从外面回乡，想收回土地自己种，就得归还。这种情况说明，在农民工尚不能在城市顺利安家落户的情况下，农民仍然看重土地的保障功能。
　　我们经常看到一些资本下乡的案例，公司租进来土地之后就整治土地，小块并大块。这些公司能够这样做，往往是借助政府对农户的压力。在土地仍具有保障功能的情况下，这样做很可能留下后患。近两年已经出现一些公司因为经营亏损毁约、退租、逃跑，给农民和当地政府造成很多麻烦。而农户间的土地流转，租地条件是双方协议的，因此仍然给租出户留下收回土地的余地。
　　在承包制下能不能找到解决克服土地碎片化的机制？还需要继续观察、研究。
　　此外，前面提到，内丘、蒲韩、湘阴三地的土地流转率差异很大。而且这几个地方的土地流转都主要是农户之间的自愿流转，没有发生政府强力推动土地流转的事。为什么有这样大的差异？我的猜测是湖南那边非农收入的机会更多，非农收入水平更高。这种地区间的差异对于制定政策是很有价值的信息，对这个情况，有必要进一步观察，做出更精准的解释。
　　四、“适度规模”是指导土地流转的一只看不见的手
　　土地流转的动因从何而来？显然最初起因是劳动力向城市转移，从而农户非农收入占比提高。也就是说，最初起因来自于租出方，这也是农户间土地流转租金水平不会太高的原因。租出土地者和租入土地者是在务农与非农就业之间选择，租出者为了集中精力从事非农就业而放弃种植，租入者则是选择集中精力从事种植业，因此后者要求从种植业得到的收入不低于外出非农就业。于是，不仅理论上有“适度规模”的概念，而且在实际中适度规模在土地流转中发挥着作用，“自然的”土地流转（指没有政府过度干预的），租入者租入多少土地，正是在追求一个“适度规模”，这个适度规模要求种植收入要达到外出非农就业的收入水平，这就是“适度规模”的客观标准。我们的问卷调查能够对这一假设提供支持。
　　2016年蒲韩问卷调查数据，把351户按收入水平平均分为五组（最低收入组、次低收入组、中间收入组、次高收入组、最高收入组）；再按种植规模将农户分为五组（4.9亩及以下、5-9.9亩、10-19.9亩、20-49.9亩、50及以上），从统计结果看到，“种植20-49.9亩组”的收入水平接近于“次高收入组”，“种植50亩以上组”的收入水平甚至高于“最高收入组”。
　　从这两次抽样调查的数据（以及前文举出的内丘抽样调查数据）中还可以看到一个情况，租入土地的户平均租入土地面积要远超出租出土地户平均租出的土地面积。据2013年全国调查数据，租出土地的户平均每户租出土地4.3亩，而租入土地的农户平均每户租入土地13亩；据2016年蒲韩调查数据，租出土地的户平均每户租出5.4亩，租入土地的户平均每户租入土地10.8亩。每户租出土地只有四、五亩，是因为受到承包地面积的限制，而且一些农户还会留下一两亩地给老人种植。而租入土地面积为什么高呢？明显是要达到那个“适度规模”点，是为了可以通过务农进入高收入行列。这就是农户间土地流转中租入土地者的动力所在，“适度规模”就是市场中指导土地流转规模的一只看不见的手。
　　蒲韩以经济作物为主，适度规模大约是20-30亩。湘阴那边种粮大户，我们访问的一个大户有200亩，还提供农机服务。我们估算，在这一地区，种植粮食作物，适度规模要达到100亩左右。
　　五、畸高地租的形成原因是政府过度干预
　　从我们近几年走过的很多农村看到，如果没有政府强力推动土地流转，土地主要是在农户之间流转，地租会保持在一个较低的水平，或者说是在一个正常水平，而一旦有政府强力推动，地租水平就会上一个台阶。
　　湘阴的租金水平：历史上经过整治的水田（3亩一方，适于机械耕作）每亩租金450元；小块水田200元/亩；旱地很少有人愿意租。
　　蒲韩的租金水平：300元/亩左右（可浇水的旱地）。我们的调查问卷问“合理的租金应该占纯收入几成？”租出方与租入方的回答都是三成左右，而该地区实际收取的租金还不到土地纯收入的三成。相对于土地收入水平，蒲韩地区的地租水平很低。
　　以上是没有政府强力推动土地流转的地区。下面再举出政府强力推动土地流转的地区的情况：
　　太和（安徽省）：前两年800元/亩左右；现在降为600元/亩左右。
　　内丘：因为政府搞绿化租农地的租金是1300元/亩，使得前两年周边地区的租金也提高到元/亩；现在降至800元/亩左右。
　　河南鹤壁某镇：1200斤小麦（1400元）/亩。
　　为什么农户间的土地流转与政府推动的规模化土地流转地租水平有这样大的差距？高地租的成因是在政府的大力推动下（包括给规模化租地者高额补贴），公司和家庭农场拼命抢租土地，看中一地就志在必得，从而使得对土地的需求强度超过土地的供给，形成土地的卖方市场。在政府给规模化种植者加大补贴力度的同时，恰恰就扩大了土地供求关系的扭曲。
　　高地租带来的负面影响是抬高了规模化种植者的成本，加大了他们的经营风险。更为严重的是，一个地区若是已经被政府推动的规模化土地流转抬高了租金，那么同时就阻绝了农户间土地流转。因为面对“市场”上畸高的地租，农民不会再满意于农户间流转的低租金，而是会捂住土地等着工商大户来高价租地。
　　几点启示
　　1、中央政府每年会公布全国平均的土地流转率，现在已经达到30%以上。而我们在各地走访时，看到各地的土地流转率差异很大。对于制定政策，地区间的土地流转率差异比那个全国的平均数包含更大的信息量。在制定政策时，也必须根据不同地区的具体情况有不同的要求，不能简单划一。
　　2、承包制对土地流转并不造成障碍。随着农村劳动力继续向城市转移，如果没有政府强力干预，农民间的土地流转也会逐步增长，而且保持合理的租金水平。在政府少干预下，这个过程会更自然，更节省交易成本。而过度的政府干预，只会造成市场的扭曲，加大交易成本。
　　在承包制下如何克服土地碎片化，尚需要研究、观察。在机制性建设尚不完备时，宁可适当牺牲土地成片化，也不要为此过分强化政府干预。
　　3、我们从调研中看到，职业种植户在市场这只看不见的手的调解下在追求着“适度规模”，而且我们认为，正是这种追求适度规模的“职业农民”最可能追求提高土地生产率。超大规模经营主体一般更倾向于机械代替劳动，片面追求劳动生产率最大化，而不需要追求土地生产率最大化；对于超小规模经营主体，农业已经是副业，不再保持精耕细作；只有以农业为主要收入来源的那种中等规模的“职业农民”，才会是追求提高亩产量的，或者说他们在追求规模效益与单产提高两者之间选择时，会比大规模经营者更倾向于两者的平衡发展。而适度规模的职业农民才会追求土地生产率与劳动生产率的平衡，因为对于适度规模的经营者，均衡提高土地生产率与劳动生产率均衡才能获得最佳的投入产出率。所以，在我们看来，适度规模即符合种植业的微观效率最大化，又符合国家的宏观目标。
责任编辑：张帆 | 版面编辑：刘潇
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我们去年11月中旬租的房子。这房子有三个房东,大房东有房产证,而二房东与大房东签合同,从大房东手上租到房子。然后二房东又把房子租给了三房东。当初,我们与三房东租了一年的合同,交了2个季度的钱。这中间,大房东都没在场,也没来租房这。现在大房东过来租房这看,发现房子被三房东用隔板隔了好几家,搞得面目全非。大房东说,他与二房东签的合同是到4月22日。现在他贴了通告,如果他们找不到二房东要钱,就要我们在5月15日前搬走。我们的合同的签了一年的,现在按合同规定交了2个季度的钱,还压了一个月,租金是要到7月初才全部住完(包括一个月压金),但现在我们找不到三房东,也找不到二房东。开始我们根本不知道有这么多房东,也根本不知道有大房东、二房东,二房东压根没见过,大房东是半个月前才过来租房这看,我们才知道有大房东。感觉现在被三房东骗了。我就感觉,我们不能让大房东说搬就搬,这是三方的事情,也不是我们一方的问题。但他们现在要我们搬走,不知道有没有懂这方面的朋友,帮忙给点说法。
我们去年11月中旬租的房子。这房子有三个房东,大房东有房产证,而二房东与大房东签合同,从大房东手上租到房子。然后二房东又把房子租给了三房东。 当初,我们与三房东租了一年的合同,交了2个季度的钱。这中间,大房东都没在场,也没来租房这。现在大房东过来租房这看,发现房子被三房东用隔板隔了好几家,搞得面目全非。 大房东说,他与二房东...
我们去年11月中旬租的房子。这房子有三个房东,大房东有房产证,而二房东与大房东签合同,从大房东手上租到房子。然后二房东又把房子租给了三房东。 当初,我们与三房东租了一年的合同,交了2个季度的钱。这中间,大房东都没在场,也没来租房这。现在大房东过来租房这看,发现房子被三房东用隔板隔了好几家,搞得面目全非。 大房东说,他与二房东签的合同是到4月22日。现在他贴了通告,如果他们找不到二房东要钱,就要我们在5月15日前搬走。 我们的合同的签了一年的,现在按合同规定交了2个季度的钱,还压了一个月,租金是要到7月初才全部住完(包括一个月压金),但现在我们找不到三房东,也找不到二房东。 开始我们根本不知道有这么多房东,也根本不知道有大房东、二房东,二房东压根没见过,大房东是半个月前才过来租房这看,我们才知道有大房东。感觉现在被三房东骗了。 我就感觉,我们不能让大房东说搬就搬,这是三方的事情,也不是我们一方的问题。但他们现在要我们搬走,不知道有没有懂这方面的朋友,帮忙给点说法。
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浦江：承包的田里创新种植小麦被翻耕，承包户损失不小
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整片农田里，麦子被刨了个底朝天，幸存者寥寥，被毁坏的麦子“躺”了一地。3月22日，金东区农民王汉清发现了一件让他感到匪夷所思的事情：他在浦江承包的220多亩农田里，居然有好几亩被人翻耕了，而再过一两个月，他种下的麦子就能成熟收割了。这突如其来的变故，让他不知道该如何是好。
& & 农民老王在浦江租田种麦搞新技术试验
& & 这件事，事先没有人跟他打过招呼。老王租来的土地，位于浦江县仙华街道河山村，共有200多亩，2012年上半年，他与河山村几十户村民签订了《农户土地流转承包合同》。
& & 根据这份合同，承包的租金，每年以人民币0.5元/平方米计算，合同签了三年，自日至日。几十户村民，每户都有一份单独的合同，每一年，他们能拿到一笔田租，各个农户出租的田地面积大小不一，有的农户拿到了200多元一年，有的则有1000多元一年。
& & 租金一年一付，在每年的4月30日之前付清。“去年，这200多亩土地，我总共支付了7.3万多元。”老王说，今年的租金还没有支付，主要是合同规定的最后期限还没有到。
& & 一个金东区的农民，为什么要大老远跑到浦江去承包土地种小麦？其实，老王是一个农业技术上的创新实践者。
& & 9年前，王汉清就开始尝试在荒草田直播稻种，水稻生长过程全靠自然雨水灌溉，稻子产量不低于水田常规种植。据他个人测算，其种植的旱作水稻平均亩产550公斤以上，最高可达680公斤。因旱地直播，省力、省水、省药、省肥、省工，所以王汉清戏称这是“懒汉种植法”。
& & 除了在旱地种稻谷，老王还有另一项创新，就是稻草丛中套播麦种。简而言之，就是在水稻还没收割的时候，就把麦种播撒进稻田里。麦苗从稻草中寻找到缝隙长出来，从而省去了先用除草剂除草后播种的作业程序。稻草还田覆盖后腐烂，提高了土地有机质的含量，肥力提高了许多，有利于作物生长。
& & 在浦江承包的田里种植小麦，就是在试验这一种方法，这是老王的一个研究课题：晚稻套播麦种稻草还田控草栽培技术的研究与应用。
& & 为了做这些试验和研究，他在金东区和浦江都选择了一些符合条件的田地，并花钱租下来，他甚至教会了安吉的农民使用这些方法，把技术传播到外地。
& & 在金东区老家只有三四亩田地，而在浦江却有200多亩土地，这是他最主要的试验田，签下三年合同，准备大干一场。
& & 被私自翻耕的面积虽不大 他担心别的租户纷纷效仿
& & 然而，就在他计划支付今年田租的时候，居然出现了这样的意外。老王前去田里查看的时候，发现大约有5亩左右的小麦被翻耕了，这是原先租田给他的户主干的。
& & 几个户主告诉他，他们要种菜了。老王很纳闷，他对本报记者说：“我跟他们是签过合同的，这地是我租的，我应该享有完整的使用权，我种的小麦被破坏，他们要来种地了，那么我的损失谁来赔？谁来保障我对土地的使用权呢？”
& & 记者看到，在老王与农户签订的土地流转承包合同中，第六条规定：“甲方或其他农户，如无故干扰以致耽误和破坏生产，村两委有责任出面协助调解处理，损害人须按实际损失给予乙方以经济赔偿。”
& & 依据这一条，老王找到了河山村支部书记黄达勇，以及村里的会计黄贤德，老王去年的田租就是交到村会计那里的，每户田租都是由村里代为发放的。
& & 老王觉得，村干部应该给他一个公道。村会计也跟着他实地去查看了损失情况，老王说，只去其中一亩左右的地里转了一下。
& & 反映了情况之后，两位村干部并没有给他一个明确的说法，也没有给出解决的办法。这让老王心里没了底。他觉得自己吃了个哑巴亏，老王还担忧，一旦此事得不到有效解决，别人纷纷仿效的话，那么多户主，万一有更多的户主翻耕了他租来的土地，都要自己种菜，他的损失会更严重。
& & 老王说，被翻耕掉的小麦已经不小，没过多久就可以收割了。此时被翻耕掉，按农民的说法，叫“杀青”。加上损失的小麦以及肥料，损失约在两三千元。
& & 农户行为涉嫌违约 如何维权让他有些犯难
& & 黄达勇告诉记者，老王租的田被农户翻耕的情况确实存在。他只是表示，会关注这个事。这是老王与租户之间的问题，村里只能协调。
& & 他告诉记者，这220多亩土地当中，后来有150多亩土地，老王又将这部分土地转包给别人种植葡萄，拿到过一笔数额不小的补偿款，而这些土地，当初是以0.5元/平方米的低价租给老王的。他曾建议老王明年不要再租村里的地了。而现实情况是，合同直到明年5月份才到期。
& & 实际上，只有70多亩土地仍在种植水稻或小麦。对此，老王也予以了证实。黄贤德说，老王租来的田地中，被占用的面积并不大，至少在他去实地探查过的地方，大约是一亩左右。不过他承认，别的一些被挪用的地方，他还没有去看过。“而且，今年的田租不是也还没交吗？”对此，老王认为，4月30日之前交田租就行，并不算违约。
& & 老王说，如何维权的问题，让他有些犯难。他认为，农户的行为涉嫌合同违约，但是要真是打官司，损失即便是赔偿下来，也不过两三千元，因为此事打一场官司，也实在犯不着。他认为，农民的法律意识比较淡薄。对于这次变故，他显得办法不多。
& & 金华市法律援助中心一名张姓律师表示，农户的行为确实涉嫌违约了，但依据目前的情况打官司也没有太大必要，最好的办法还是协商解决。按照合同，村两委有责任出面协调，但这并非强制性的规定，能不能协调成功并不一定。他建议，找街道司法所出面协调比较合适。
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