村基层组织人员非法占有征地补偿费用行为的定性辨析
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村基层组织人员非法占有征地补偿费用行为的定性辨析
村基层组织人员非法占有征地补偿费用行为的定性辨析
——对全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款解释的理解
太和县院&& 孙朝伦
根据全国人大常委会《关于&中华人民共和国刑法&第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》），村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，利用职务上的便利，非法占有该征地补偿费构成犯罪的，适用刑法第刑法第三百八十二条和三百八十三条贪污罪的规定。司法实践中，对这种以征地费用为对象的非法占有行为，能否一律适用全国人大常委会的上述解释，存在认识分歧。本文试从犯罪主体、犯罪对象和行为方式等方面加以辨析，以更好地理解《解释》的本旨。
一、村基层组织人员的范围
《解释》中规定的行为主体是“村民委员会等村基层组织人员”。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，因此，村委会主任、副主任、委员自然系《解释》中的村基层组织人员。这里有两个问题需要探讨。
1、村委会党支部成员是否包含在“村民委员会等村基层组织人员”之中。对此，理论上存在肯定和否定的两种观点，司法实践中也有争论。我们赞同肯定的观点。从上层来讲，中国共产党的机关在宪法上没有被列入国家机构的体系，但其又不同于一般群众团体。作为中国的执政党和领导国家的政治力量，一切国家机关都必须接受和服从中国共产党的领导，各级党委机关不仅依照党章的章程管理党内的事务，更重要的是在事关国家建设与发展的各项方针、政策以及法律、法规的制定与贯彻实施中，在对各种重要事务的处理中发挥领导作用[1]。村支部作为中国共产党在基层的组织，对村委会的各项工作同样起到领导、监督甚至直接参与决策的作用。《村民委员会组织法》第三条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。在具体实践中，村支部书记对村内各项工作也切实处于指挥者和最终决定者的地位，是村基层的“一把手”，所以，村支部成员即书记、副书记、委员，在从事人大常委会《解释》中所列举的活动时，应当视为其他依照法律从事公务的人员，从而可以成为贪污罪的犯罪主体。《解释》中将人员范围叙述为“村民委员会‘等’村基层组织人员”，其立法的本意大概也是如此。
２、村民小组组长是否包含在“村民委员会等村基层组织人员”之中。我们的答案是肯定的。首先，按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。由此可以看出，村民小组是村民委员会的组成部分，各村民小组联合起来构成村民委员会这一组织。村民小组组长由村民会议推选产生，其职责具有管理性和公共性。再者，村民小组组长在集体土地的经营、管理中起着非常重要的作用。按照《物权法》第60条和《土地管理法》第10条的规定，农民集体所有土地的经营、管理分为如下几种情况：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，对土地进行经营管理；分别属于村内两个以上农民集体所有，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权，对土地进行经营、管理；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表具体行使所有权，对土地进行经营、管理。可见，村民小组对土地经营管理的资格已被法律予以明确。现实中，属于同一个村民委员会的不同村民小组各自对自己的土地具有独立的所有权，因此，如果土地被征，村民小组组长常常更多地协助人民政府从事征地费用的管理。有观点认为，最高人民法院于1999年6月18日作出《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性问题的批复》，其中指出：“对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照刑法第二百七十一条第1款的规定，以职务侵占罪定罪处罚”。这实际上表明：村民小组组长不属于刑法第93条中“其他依照法律从事公务的人员”，不能视为“以国家工作人员论”的人员而构成贪污罪主体[2] 。我们认为这种观点值得研究。最高人民法院《批复》中的非法侵占行为针对的是“将村民小组的集体财产非法占为己有”，而不是说协助人民政府从事行政管理工作中非法占有公共财物。所以，该《批复》实质上所要解决的是村民小组组长能否构成侵占罪主体，而不是能否构成贪污罪主体的问题。
二、征地补偿费用的范围
1、征地补偿费用的概念界定。人大常委会《解释》将征地费用表述为“土地征用费用”，我们理解这是一种宽泛的表述。政府取得集体土地的所有权和使用权的方式有两种，一种是征收、一种是征用，二者在前提条件、对象、法律后果以及补偿办法方面都有很大不同。就补偿费用而言，《物权法》第42条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用…《土地管理法》中也只是规定了土地征收及其补偿情形，并未提到土地征用的概念，而只有临时性使用和永久性使用的提法，这里的临时性使用应是征用，这里的永久性使用应是征收。所以，征地的补偿费用主要是指土地征收的补偿费用而不是土地征用的补偿费用，因为征收是取得对集体土地的所有权，而征用只是暂时取得对集体土地的使用权。征用原则上是无偿的，只是因征用而毁损或灭失，应对物征用前的状态或价值进行复原，这样的补偿标准是比较低的[3]。由此我们认为，《解释》中所指的“土地征用补偿费用”应理解为既包括土地征收补偿费用，也包括土地征用补偿费用，而且主要是土地征收补偿费用。
2、征地补偿费用的项目。上文已论及，征地补偿费包括土地征收补偿费用和土地征用补偿费用而且主要是土地征收的补偿费用，按照《物权法》和《土地管理法》的规定，上述补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费以及被征地农民的社会保障费用等几项。其中，土地补偿费所有权属于土地所有者的村集体即集体经济组织或者村民委员会或者村民小组，后几项费用属于使用被征土地的村民个体所有。
三、村基层组织人员非法占有征地补偿费用行为的定性
司法实践中，村基层组织人员非法占有征地补偿费用的情形可能涉及的罪名有职务侵占罪和贪污罪。什么情形下应认定为职务侵占罪、什么情形下应认定为贪污罪，需要具体分析，不能简单概括的定性。
1、认定为贪污罪的场合。按照《解释》的规定，村基层组织人员非法占有征地补偿费构成贪污罪，需要具备以下要件：（1）主体是村基层组织人员，即村民委员会成员、村支部成员、村民小组组长；（2）行为发生在协助人民政府从事征地费用管理的过程中；（3）行为人利用了协助政府从事公务的职务便利，而不是利用管理本村事务的职务便利；（4）非法占有的征地补偿费用必须是协助人民政府经手管理的费用，而不是村基层组织自身的财物。结合上述要件，下列场合下，村基层组织人员的行为成立贪污罪：
（1）协助或代表政府管理安置补助费用，而非法占有该费用构成犯罪的，成立贪污罪。按照有关法律规定，被征集体土地补偿的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费用发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费。可以看出，安置补助费支付的主体是征收主体即人民政府，支付对象是被征土地的使用者（承包经营者或宅基地使用者），换言之，安置补助费是政府和农民个体之间的补偿与被补偿关系，村委会等基层组织人员介入只是协助政府管理或发放安置补助费，在这个过程中如果利用职务便利非法占有安置补助费的，其行为符合贪污罪的构成特征，成立贪污罪；
（2）协助或代表政府发放青苗及地上附着物补偿费，而非法占有该费用构成犯罪的，成立贪污罪。按照法律规定，被征土地的地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。由于集体土地或者被农民承包经营或者作为宅基地使用，地上附着物及青苗均归属于农民个体所有，应由征地政府支付给个体农民，这种场合下村基层组织人员只能是协助或代表政府进行发放或暂时管理，如果在此过程中利用职务便利非法占为己有，实际侵害的是政府的权益，成立贪污罪；
（3）村委会成员非法占有村民小组的土地补偿费用的，成立贪污罪。上文已经论及，被征集体土地的所有者有集体经济组织、村民委员会和村民小组，当被征土地属于村民小组所有时，征地费用的补偿关系发生在人民政府和村民小组之间，村委会只能协助或代表政府管理或下发，如果在这个过程中非法占有该土地补偿费，同样成立贪污罪。
2、认定为侵占罪的场合。根据刑法规定及刑法理论，侵占罪与贪污罪的区别主要表现在犯罪主体和犯罪对象，侵占罪的犯罪主体是公司企业或其他单位的人员，利用职务便利非法占有的是本单位财物。就村基层组织成员而言，如果利用职务便利非法占有本集体财物，应认定为职务侵占罪。据此，村基层组织人员非法占有土地补偿费用的，在下列场合下构成职务侵占罪：
（1）村委会成员（村党支部成员）利用职务便利非法占有属于本村委会的土地补偿费用的。如果被征土地的所有权属于村民委员会，土地补偿费则归村集体所有，人民政府支付给村民委员会后，该补偿费的性质转变为村集体资金，村委会成员（村支部成员）对该费用的管理实质上是在管理本集体的自有资金，如果利用职务便利非法占有该资金而构成犯罪的，符合职务侵占罪的构成特征，应认定为侵占罪；同样道理，如果被征土地没有被村民承包也没有被作为宅基地使用，而是一直由村民委员会来经营和管理，地上附着物及青苗补偿费也属于村集体，村委会成员在管理该费用过程中利用职务便利非法占为己有构成犯罪的，也成立职务侵占罪。
（2）村民小组组长利用职务便利非法占有属于本村民小组的土地补偿费用构成犯罪的，也成立职务侵占罪，理由同上，在此不再赘述。
[1]高铭暄主编《刑法专论》（下），高等教育出版社，第770页；
[2]孟庆华、高秀东等著《贪污罪的定罪与量刑》，人民法院出版社2001年5月版，第177页；
[3]徐涤宇主编《物权法热点问题讲座》，中国法制出版社2007年3月版，第99页
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按相关规定，农村土地归集体所有，然而有些村干部却将其当成了个人的“摇钱树”。近日，江西省黎川县纪委通报了一起群众身边的不正之风和腐败问题，日峰镇回上村洗马坑小组原组长赵兴发因侵占村集体土地款，被开除党籍，并被移送司法机关。
在别人眼中，作为村小组长的赵兴发，是小得不能再小的“官”，然而在赵兴发看来，自己手里这些微权力却可以谋得大利益。他认为自己是村小组组长，就有权处置村小组的集体土地。2011年起，他先后4次将洗马坑小组共计2.68万平方米的山地以出租名义非法出卖给李某等8人，且事前均未征求村民意见，未召开村民会议进行讨论。为防止被村民发现，事后赵兴发采取隐瞒一部分下发一部分的方式，侵占土地款获利30.3万元。
2016年5月，黎川县纪委成立调查组，对赵兴发有关问题进行调查。“卖地的钱都分给村民了。”刚开始，赵兴发还心存侥幸。“你卖了多少地，卖给了谁，得了多少钱，我们都调查得清清楚楚，那些买地人的名单都在本子上记着呢。”面对铁一般的证据，赵兴发最终如实交代了自己的问题。
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我是一名村书记同时也兼任村主任，现在我们村有好多村民非法侵占村集体土地，这里的村集体土地是指村子周边的零碎地，或者坑塘私自埋填后建筑，以前有好多这样情况，历任村干部也没管理，现在又有这种情况发生，现在大多数村民比较气愤，请问这个情况该怎么处...
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　　可通过土地管理管理部门依法处理。　　我国《土地管理法》规定，第六十六条 县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。　　第六十七条 县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：　　（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制　　（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明　　（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测。　　（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。　　第六十八条 土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。　　第六十九条 有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。　　第七十一条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。
监狱从事管教工作
裁决书即发生法律效力。 　　第五十三条 任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的,让村干部进行调解,如果调解不成、调解不成的,对你这案子、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉对于你这个问题,首先应找到村干部,如果对方不愿协商、调解或者协商，你们可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,这种土地的侵占问题,但是如果找上述2个地方都还没解决好的话，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 　　当事人不愿协商。 　　第五十二条 当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，双方当事人可以通过协商解决,你就只有再找土地管理局了,还有就是提起诉讼了.根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定
第五十一条 因土地承包经营发生纠纷的,一般在基层就能解决,再找乡镇上的分管你们这村的干部进行处理，应当承担民事责任。所以
我就是村干部
那你就向上面反应下情况啊,总有一个人能解决的
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请求查处常宁残联会非法侵占村民小组集体土地的报告
退伍新兵 发表于 &15:56:12『标签：&->&』
常宁市人民政府：　　报告人嵩塘村上屋组全体村民。　　被举报人常宁市残疾人联合会(以下简称市残联)　　我上屋组村民小组原处于常宁城郊，近年来，由于城市建设步伐的加快，我组现已逐渐成为城中村。虽然我组的土地性质属于集体所有的土地，但由于垂涎于我组的区域位置，市残联等单位早就打起了侵占我组集体土的主意。2007年12月，市残联未经我组村民小组民主议定，擅自以23万元的低价向我组原组长张世通、会计张忠桂个人购买正林安集体土地20余亩。我组村民获悉以上情况之后，多次向有关部门举报张世通等人与市残联非法买卖我组村民集体土地，此事经司法机关介入，并以常宁市人民法院(2009)常刑初字第333号刑事判决在案。该案判决张世通、张忠桂构成非法转让土地使用权罪。我组村民认为，市残联非法买卖我组土地的行为既以被人民法院确认违法，市残联理应将正林安集体土地返还我集体经济组织。但事实截然相反，市残联不仅置人民法院的判决予不顾，反而大张旗鼓强行在正林安集体土地上进行侵占、开发。今年6月，市残联用书信回复省长信箱，称张世通非法转让集体土地没有涉及市残疾买卖的正林安集体土地，且市残疾支付土地转让款发生张世通案发之后。不管市残联的答复是否属实，市残联向张世通个人买卖集体及支付土地转让款依然是非法买卖集体土地的行为，其性质仍然是违法的。　　2010年，市残联在正林安集体土上进行了所谓的一期工程开发，将位于市残联东向的10余亩耕地及旱土铲平。今年初，市残联又扬言要进行第二期工程开发，将我祖村民的祖坟全部挖掘。我组群众自发进行了制止，针对我组村民的正当行为，今年农历5月初，市残联两次组织社会黑恶势力七八十余人到现场行凶打人，毁坏我组村民祖坟十余座。虽然司法机关及当地政府对市残联的行为进行了及时的制止，但市残联违法纠集黑恶势力毁我村民祖坟，肆意伤人的行为至今仍未得到处理。　　综上所述，我组村民认为，正林安地段属于我村民小组集体所有的土地，根据《土地管理法》之规定，任何单位、个人不得非法买卖、转让和侵占。现市残联主张侵占正林安集体土地有征地合同为凭，但该征地合同只能证明市残联与张世通、张忠桂个人非法买卖集体土地的事实，且我村民小组至今没有收到市残联支付的任何土地转让款。如果市残联要坚持置法律和村民利益于不顾，强行侵占我组正林安集体土地。我组村民也做好了誓死保护的决心，为了避免造成重大事件并影响社会的和谐稳定，我组现特提出报告，请求人民政府依法履行职责，严查市残联的违法行为，保护我组正林安集体土地不受侵害。以上报告请予批示。　　报告人　　日
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村组长侵占土地补偿款 法院追回9万余元
摘要：“太感谢你们了，为我公司追回了损失，当地老百姓也拿到了征地补偿款，不愧是人民的好法官。该案被告人陈某某原系江口县双江镇镇江村三组村民组长，在任期间先后两次侵占因修建复线公路占用该村集体土地的补偿款。
“太感谢你们了，为我公司追回了损失，当地老百姓也拿到了征地补偿款，不愧是人民的好法官。”3月13日，江苏瑞沃建设集团有限公司负责人将一面写着“公正执法、秉公办案”的锦旗送到江口县人民法院。
2014年11月，该县人民法院依法受理了陈某某涉嫌职务侵占罪一案。该案被告人陈某某原系江口县双江镇镇江村三组村民组长，在任期间先后两次侵占因修建复线公路占用该村集体土地的补偿款。经过该县法院历时两个多月的审理，查明了案件事实，追回了被侵占的款项。今年2月16日上午，该县人民法院联合县检察院、公安局、双江街道办事处在镇江村村委会召开公开发还涉案资金仪式，将该组集体征地补偿款71922.59元全额发还给镇江村三组集体和群众。今年3月12日，该院将追回的江苏瑞沃建设集团有限公司垫付款2万元发还给该公司。（杨玲芳
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