农村集体经济组织成员权利的实现
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农村集体经济组织成员权利的实现
&&&&& 农民的成员权与集体经济组织的团体制度密切相关，只有将农村集体经济组织改造成独立的民事主体，才能构建科学、合理的成员权制度。同时，相异的团体性质也存在共性的成员权机理，包括意思表达程序、资格确认方式等。现阶段，应先确定成员权制度的基本内容，逐步将其改造成基本的民事权利，以完成对农民权益最周延的保护。　　农村集体经济组织成员权利制度实现的理论意义　　农村集体经济组织是我国社会经济生活中一类较为特殊的团体组织，一方面它的形成有着自身的历史轨迹，迥异于传统大陆法系中的经营性团体;另一方面，作为一种国家政权基础的经济表现形式，其在整个构造和实践中又不可避免地会受到意识形态及公权力的影响。在农村集体经济组织中，有两类问题比较突出，一是作为成员的农民，在组织内获得的实体权利易受侵害。这种侵害，既可能来自集体内部的其他成员，也可能来自集体外的第三人，甚至是集体组织本身。二是农民作为集体成员的成员意志无法有效表达，集体组织对外所形成的集体意志有时不能代表多数成员意志，缺乏有效的意志表达渠道，使得部分成员需要用一些无奈而又非理性的方式表达诉求。农民权利易受侵害、集体意志无法有效形成，既与当下的社会政治经济条件、司法环境相关，也与农民作为集体成员的主体地位不能彰显、成员权制度没有完善密切相关。　　事实上，成员权是农村集体所有制中农民所应享有的一项重要基础性、资格性权利，是农民在集体内获得生存和发展的前提，也是农民获得土地保障的依据，其重要性不言而喻。但我国现行立法并未对成员权给予足够重视，在理论研究上，主要关注成员权作为私法权利所具有的普适性特征，而没有对形态相异的团体的成员权在构造上的特性进行考察。　　农村集体经济组织成员权利在制度实现中出现的问题　　为深入了解农村集体经济组织及其成员现状，为理论及立法研究提供现实基础，“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组于月对全国12个省72个村近千名农户、村干部进行问卷、访谈，通过对问卷数据和访谈笔录的整理、归纳，总结实践中农村集体经济组织及其成员权利的一些基本特征及问题。　　集体经济组织缺乏独立性，其职能被其他组织形态所覆盖，实际代行效果因地而异，但私法属性普遍难以彰显。从我们调查的总体情况来看，73.1%的受访者认为其所在村的集体经济组织没有独立于村委会。其中，多数省份的受访地区都没有成立专门的集体经济组织，而是由村委会统一行使村集体的各项职能，亦即不存在独立的组织形态。村委会仅是村民自治组织，其职能范围有限，但现实中其实际担当的是一级基层政府的角色。这一角色的错位使得各村村委会在管理上经常捉襟见肘，同时也不得不承担开支庞大的压力。而在村委会代行集体经济组织职能的情形，因职能混同会导致私法主体受到公共权力的影响，而无法理性、妥当地决定自身事务。　　集体经济组织的组织形式与其经营事项的复杂程度关系密切，组织形式应当因地制宜，各取所需，不能一概而论。如果经营事项单一、财产构成简单，或者以农户分散经营为主，村集体没有统一经营土地，则没有必要成立专门的经营组织，可以考虑由村民委员会或村民小组来行使，这样既便于集体财产的统一管理，又精简了组织机构，节省了人力资源成本。相反，如果村集体有自己的经营实体，则需要专门的经营组织机构。经营组织的职能是创造利润，壮大村集体的经济实力，从而为集体成员谋取福利;而村委会作为公共事务管理组织，其职能是为村民提供一个良好的公共生活环境，这与经营职能显然是有分别的。在这种情况下，有必要将两种职能区分，使得两个组织各司其职，更好地为村民服务。同时，对农村村集体经营性组织的立法应当及时跟进，以满足现实之需，特别是土地合作社和股份合作制企业这两类经营形式，立法的空白显然不利于该种组织形式的健康有序发展。　　对农村集体经济、集体经济组织的界定，理论与实践脱节，缺乏指导集体经济组织科学构建的理论基础。改革开放以后，农村社会的土地经营制度发生了重大变更，但在理论定性上仍沿用计划经济时期的概念，理论滞后性较为明显。现阶段，“统一经营”已不是集体经济组织的本质特征。集体经济与集体经济收入是两个概念，虽然将土地分散给农户家庭经营，集体不再享有收益，但不能因此称没有集体经济，集体土地仍在经营，收益只是经济形态的一方面。家庭的经营权是集体所有权之上衍生的他物权，权利来源在于所有权，只是经营方式不同，仍属于集体经济分配过程中的范畴，集体与成员之间如何收益只是分配方式的问题，在农业税取消之前，村集体也有提留。集体经济与合作经济亦不同，合作经济在所有制上可以为个人所有，集体经济则排斥成员个体对份额的分割和所有。　　集体经济组织成员资格普遍以“户籍”作为形式标准，实质标准欠缺的现象较为普遍。对于取得集体经济组织成员资格的标准，97%的受访者选择其所在村将“有村集体所在地户籍的村民及其子女”视为集体经济组织成员，即以“户籍”作为成员资格确定的依据。而对于“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”的原村民，仅有38.6%的受访农户所在的村集体仍将此种情形作为集体成员对待;而对于“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”，则有58.6%的受访农户表示其所在的村会接纳此种情形的人为村集体成员。不少未作此选择的农户追问，要看户籍是否迁入，仅仅是婚嫁到本村还不够，还应迁入户籍才能被视为本村集体成员。这说明“户籍”标准仍是农村现实中的主流标准，取得村集体所在地户籍就当然获得村集体成员资格。　　村集体成员资格确立的宽严程度与能分享的成员利益多少关系紧密，而在一些名村，经济利益作为一种核心利益逐渐与其他具有成员权属性的利益相分离，使之渐呈差异性构造格局。我们在调研中发现，越是经济发达的村集体，成员利益分配的矛盾就越突出，主要表现在固有成员对新成员的排斥。有些受访村集体，如东莞市长安镇乌沙村将集体经济利益转化为股权，并以此作为成员分配利益的基础。同时，固化股权享有者身份，使之成为不能转让的财产权，从而排除了新成员对经济利益的分享。这种成员权被称为集体经济组织成员权，而不能分配经济利益的成员则作为村集体成员，仅获得生存保障或政治选举的权利。接受村民委员会管理的外来居民作为社区成员，虽然没有分配经济利益或获得生存保障，但却因使用社区公共资源、设施，从某种程度上说，也分享了一定的成员利益。可见，一个村集体的经济迅速发展，工商业的兴起，必然会使得经济、政治、文化生活等各种职能的差异性得以凸显，并在客观上促成了职能的分离，故行使不同职能的集体组织所对应的成员权内容也就各不相同。　　成员权利享有状况仍不乐观，不少权利缺乏有效的实现机制。从课题组的问卷情况反馈来看，认为作为集体成员应当享有“选举、监督、罢免集体经济组织管理者”、“参与集体事务表决”、“对侵害集体利益的行为提起诉讼”三项程序性权利的受访农户分别为96.8%、94%、78.2%，与之相对应的是实体成员权利的享有意愿普遍低于程序性权利，选择比例多在90%以上，其中希望享有“分配自留山、自留地”权利的农户最少，仅占63%;“承包集体土地”和“依法申请宅基地”两项最为基础的成员权利也只有84.5%和82.6%，位于“参与集体盈利分配”和“从集体获得社会保障补贴”等权利之后。造成这一差异的主要原因可能是农民自益性成员权利的享有意愿受制于一定的经营方式，如不少受访村集体的自留地(山)已经作为承包地(山)重新进行了分配，自留地(山)与承包地(山)的差异逐渐消解，有的地方甚至已经没有了自留地(山)，这无疑影响了农户选择此项权利的意愿。而在一些以工商业或集体统一经营兴村的地方，已经没有了“承包集体土地”这一经营方式，故而作此选项的农户也会相应减少。因此，权利享有与权利实现并非完全等同，后者还受到资源条件、经营制度等客观因素的影响。　　农村集体经济组织成员权利实现的制度完善　　重新定义农村集体经济与农村集体经济组织概念，使集体经济组织回归私法主体。集体经济以生产资料集体所有为基础，所进行的社会物质生产、分配、交换和消费的活动过程。集体所有制是集体经济的核心特征，即一定的财产的所有权形态必须是超越成员个人、且由全部成员共同组成的集体。在家庭分散经营实施后，除土地外，生产工具逐步成为成员家庭财产，因此再将生产资料集体所有作为集体经济的核心要素显然已与实践不符。而集体所有制落实到财产的那一层面，其底线的确定是界定集体经济的关键。这必须从集体经济的内部结构和运作机理来思考。集体经济的目的是防止特定财产成为个人私有财产，从而形成一部分人失去财产、一部分人聚集财产的失衡局面，其本质是为保障社会公平、防止财产配置的两级分化。故而需设定超越个人的团体组织，使其成为特定财产的唯一所有权人。　　厘清集体成员权和集体所有权的关系。农民集体所有权是以集体为主体单位所享有的排他性物权，就其主体性而言，集体是由众多成员组成，成员是集体的人格要素。但与传统民法中由社员组成的团体法人不同，在农民集体这种形态下，农民作为成员与集体财产，特别是集体土地，有着更为直接、密切的联系。这集中表现在集体所有权之上所构建的农民成员的用益物权体系，这一权利体系通过身份制度将集体利益限定并分配于成员之间，使成员直接占有、使用并受益集体财产。　　虽然在集体所有权中，集体与成员密不可分，并较一般的团体法人和成员之间有着更为紧密的联系，但二者仍然是两种独立的权利，不可混为一谈。从主体利益来看，集体有着相对独立于成员的集体利益。虽然集体利益最终会转化为成员利益，但集体利益并不必然与每个成员利益相一致。成员是众多有着不同利益诉求、行为意识和识别能力的农民，其个体利益具有分散化和差异性特点，这必然使成员权在表现形式上更具体、多元。但集体利益则是概括、统一的共同利益，其着眼于成员整体，而非某一成员个体。因此，成员权制度的构建固然应以农民个体权利为出发点，但必须在集体所有权的框架内展开。同时，集体一旦有了相对独立的利益诉求和组织机构，也可能摆脱成员或被其他主体不当控制而恣意妄为，此时成员权制度又反过来成为一种制约力量，约束集体的行为，使其能够始终以成员整体利益为宗旨。　　确立集体成员的自然人主体形态。集体经济组织成员主体形态的取舍，是构建成员权制度需要首先解决的问题。在现行的法律制度下，农民集体是以“户”为成员单位进行集体利益的分配，但“户”并不是一个严格的法律术语，也非明确的主体形态。“户”本身是一个模糊的概念，立户和分户的标准和界限如何确定，在实践操作中并没有统一的标准，法律上更是难以规制。不少村集体多以风俗习惯来判断，也有的通过户籍登记来判断，一旦涉及集体利益分配或家庭财产继承①时，极易引发纠纷。同时，虽然在“增人不增地、减人不减地”的土地政策下，以户为成员单位尚可以维持一定的分配稳定性，但新增成员的权益如何保障则成为问题。相较之下，建立以自然人为单位的成员主体更为合理。首先，自然人作为民事主体，其概念确定，其身份易于识别，即使要对特定成员的身份利益予以限定或给予特殊福利(如未成年人、丧失劳动能力的人)也易于操作;其次，将成员权赋予自然人也可以更好的保障每个个体的权益，使集体的公平性、保障性得以体现;最后，通过自然人成员与集体的直接联系状态，也可以减轻家庭的负担，变家庭保障为集体保障，体现社会主义公有制的优越性。同时，这也是壮大集体经济的一个有力理由。　　确定集体成员身份的实质标准。在以往身份较为固定的农村社区，集体成员的边界是比较清晰的：成员以特定地域为界，以共同生活劳作为轴，以自然繁衍为基础，构成了单一的农村社区，加之农业集体化时期所固化的活动领域，也就不存在资格认定问题。但随着农村人口的多向流动及频繁穿插，成员身份的稳定状态受到冲击，虽然集体的地域边界仍很清晰，但固有成员和各种社区新成员在利益享有上的差异使得农村社区在成员结构上形成一种差序状态。同时，随着集体内部身份分配利益增重，新成员的增加意味着减少原有成员的利益份额，故在存在既有成员排斥新成员加入的动因的情况下，成员间利益分配的紧张态势，必然会使成员资格认定问题日趋尖锐和突出。　　在家庭联产承包责任制推行后，“共同劳动”被分散经营所取代，农民流动性的加强打破了原有的“地域”限制，唯有“户籍”仍作为区分保障对象与否的标准，这与其说是集体经济组织自身的特征，不如说是国家政策的要求使然。但随着集体经济组织经济职能的加强、参与市场诉求的提高，其私法主体的性质亦在逐步还原。在这种背景下，成员意志的重要性开始凸显。这从课题组的调研数据可以看出，选择“依据其他条件，经成员大会决议接纳为成员的”作为成员资格取得标准的占受访者的65.7%，可见，成员意思在确认新成员资格时开始发挥了作用。现阶段是否将决定权完全交给成员自治尚有疑虑，集体固有成员本身就属于利益中人，完全由集体对成员资格进行认定，很难保证制定标准的公正合理。从课题组的调研数据来看，绝大多数受访农户(87.7%)表示应当由立法明确规定成员资格得以变更的标准，这样最为公平且具有可操作性。且集体经济组织保障职能尚在，“对农村土地之所以采取集体所有的行使，就是为了保障每一个农村居民平等地获得生存保障的资源。这是集体所有制土地的基本功能”。②但集体毕竟是一个独立的民事主体，完全排除其自治能力，无异于剥夺了其意思表达的权力，这也与私法自治的理念不符。因此，采取国家强制规定与村民自治相结合的方式较为妥当，在“成员大会决议”和事实因素之间达致一个平衡：赋予村集体在一般情况下可根据本村实际，通过成员大会接受或排除某一个人成员身份的权利，但以需要特殊保护的个体利益为限。　　完善成员权的司法救济制度。在《物权法》颁布以前，涉农的司法解释往往以“集体和成员的关系属于不平权关系，集体内部事务不属人民法院管辖”为由剥夺农民的诉权。因此，在赋予农民充分的实体权利的同时，还要保障其诉权能得以实现。为此，我们认为可从以下方面予以完善。第一，放开诉权限制，减少甚至杜绝政府终局处理的情形，将农民成员和集体私法关系下的平权纠纷都纳入民事诉讼中来，给农民以畅通的救济渠道。第二，建立对集体经济组织行为进行适度司法审查的制度，这种审查既要从程序合法性审查，也要从公平正义的角度来审查，但同时要注意集体和个人利益相协调的关系。第三，在建立成员自益诉讼的同时，还要建立成员的派生诉讼，使成员可以对侵害集体利益的行为寻求司法救济。当然，派生诉讼的前提条件需要明确，否则可能损害集体经济组织的法律人格。　　　注释　　①农村宅基地使用权及其房屋的继承是一个比较复杂的问题。由于分配单位是农户，户中长辈死亡后，只要户还存在就不涉及继承问题。但对房屋所有权而言，则是按照自然人主体来对应的，分户子女对父母的房屋所有权享有继承权，但只能由未分户的子女享有宅基地使用权，这样就人为的造成了两个权利主体的不一致，从而引发纠纷。
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　　■农业部经管司课题组
　　为深入研究农村集体产权制度改革中遇到的成员身份确认、股权设置管理、税收政策等问题，我们赴省、省进行了专题调研，实地调研了３市４县（区）１０镇（街道）１２村（社区），召开了７次县、镇、村三级座谈会，了解掌握了两省改革的基本做法和基本考虑。这些地方在确认成员身份、量化集体资产、股权设置、股权管理、税费政策等方面的实践和探索，符合中央提出的改革方向，值得学习和借鉴。
　　关于集体经济组织成员身份确认
　　集体经济组织成员身份的确认，是通过界定初始成员，明确谁有权享有集体统一经营资产权益的过程。确认成员身份是建立归属清晰的农村集体产权制度的基础性工作。
　　成都市在推进农村集体产权制度改革过程中，探索开展集体经济组织成员固化工作。由于该市各城中村、城郊村的集体收益分红较高，在实行成员固化前，时常出现非本村户籍子女投靠父母落户、非本村户籍父母投靠子女落户的“一拖Ｎ”现象，这些新增人员基于户籍关系参与所落户村集体经济组织的收益分配，导致原有成员的集体资产权益被不断稀释，原有成员与新增人员的产权纠纷日益尖锐。因此，合理界定成员身份，理顺农村集体资产产权关系成为亟待解决的问题。
　　郫县战旗村因为没有界定成员身份，以前每年９月３０日前都要调一次承包耕地，不仅工作量大、费时费力，而且调出的都希望调差地，调入的都希望调好地，引发了许多扯皮官司，“既伤脑筋又伤感情”。此外，耕地保护基金、农民金的发放均以承包耕地为依据，每次调整承包耕地，还要相应调整耕地保护基金和农民养老金的计算基数。为解决这些矛盾，该村召开农户代表会议，讨论确定以２０１１年４月２０日作为改革时点，在该时点具有本村户籍的人员均为本集体经济组织成员，共确认成员１７０４人，该村的耕地、宅基地、经营性资产全部为１７０４位成员集体所有，人均获得承包耕地１．１３７亩，宅基地８３平方米，集体统一经营的资产也折股量化到每位成员。同时，实行成员固化，农村新增人员不再自动成为集体经济组织成员，可以通过继承或受让集体资产股权，按章程获得集体经济组织成员身份。实行固化后，该村的人员管理成本明显降低，干群邻里纠纷明显减少。
　　课题组观点：确认集体经济组织成员身份后需要明确的问题，是对成员是否实行固化，或者说集体成员家庭新增人员是否天然具有成员身份。我们认为，成员身份与产权关系紧密相连，只有与集体存在财产关系、对集体积累作过贡献的人员才能被确认为集体经济组织成员。事实上，随着经济社会发展和城乡人员流动，农民就业门路和收入渠道日渐增多，其对土地等集体资产的依赖已经逐渐弱化。在这种大背景下，实行成员固化，将农村家庭新增人员与有限的土地等集体资产的关系切断，有利于“定纷止争”、减少产权纠纷，也不会因此导致这些家庭生活不下去。
　　不同集体资产如何改革
　　农村集体所有的资源性、经营性、非经营性资产各自的功能不同，发挥的作用不同，对集体经济组织成员生产生活的影响也不同。调研的１２个村（社区）对这三类集体资产开展了不同内容的产权制度改革。
　　１．对于资源性资产如何改革。对于资源性资产，各村（社区）改革的主要做法是开展土地承包经营权确权登记颁证工作，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，促进土地经营权规范有序流转。郫县战旗村自２００３年开始探索多种形式的土地规模经营，到２０１０年全村９５％以上的土地已经集中到土地股份合作社经营。合作社在成员固化的基础上，统一连片整理土地，将土地折股量化到每位成员，从而将土地承包关系长久不变的政策落到实处。同时，合作社通过改善生产条件，引进资金项目，发展现代农业，提高土地产值，如今每亩土地收益已由改革前不到７００元提高到了２０００多元。
　　２．经营性资产如何改革。对于经营性资产，各村（社区）改革的主要做法是将这些资产以股份或份额形式量化到每位集体成员，推进股份合作制改革。天河区沙东股份合作经济联社在１９８９年即开展了农村集体产权股份合作制改革，将集体统一经营的３０多万平方米物业资产按照集体经济组织成员的劳龄折股量化到人。享受配股的对象为自１９６６年１月１日至１９８９年１２月３１日期间曾在该村从事劳动的集体经济组织成员，成员的劳龄自年满１６岁时起算，男性计算至６５岁，女性计算至６０岁。此外，该村还对几类特殊人员的劳龄予以明确：民办教师按在该村劳动年限计算劳龄；退人回该村劳动的，其军龄按劳龄计算；留村的插队知青按在该村的实际劳动年限计算劳龄。
　　南海区的２０８４个经济社也都已将组级集体经营性资产量化到成员，但２２４个经济联社的村级集体经营性资产却并未量化到人。据了解，该区经济联社的经营性资产总量庞大，仅建有厂房的建设用地就超过１０万亩，年收入可达２０亿元，但这些集体经营收入主要用于村级公共事务和公益事业开支，很少在成员之间直接分配。
　　３．非经营性资产如何改革。对于非经营性资产，各村（社区）改革的做法有所不同。有的村（社区）将非经营性资产纳入集体经济组织的“公积公益金”账户核算和管理，没有对其折股量化。天河区棠下股份合作经济联社在开展股份合作制改革时，对学校、宗祠等非经营性资产未进行量化。有的村（社区）则在集体经济组织统一管理的基础上，将非经营性资产以股份或份额形式量化到人。
　　课题组观点：我们认为，农村集体产权制度改革是在坚持农村集体所有制的前提下，明晰集体资产产权归属，发展股份合作等多种形式的合作与联合，探索集体经济新的实现形式和运行机制的一项制度创新。土地是农民集体所有的数量最大、最重要的资产，只有将土地等资源性资产纳入改革，才是完整意义上的农村集体产权制度改革。因此，改革的范围应当涵盖全部农村集体资产。
　　由于不同类型集体资产的特点不同，其改革的重点和任务也应各有侧重：
　　资源性资产是农民最重要的生产资料，改革的重点应是按照国家法规和政策规定，搞好确权登记颁证，实行物权保护，在充分尊重农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式的规模经营。
　　经营性资产是农村集体经济组织经营性收入的重要来源，也是集体分配收益的主要来源，重点是将组、村、镇等不同层级的集体经营性资产都折股量化到集体经济组织成员，上一级集体经济组织成员集体所有的资产可按组织认可的标准，量化到下一级集体经济组织，再由其量化到成员个人。同时，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，发展农民股份合作。
　　非经营性资产是为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务的，重点是建立有效的运行和管护机制，可以由集体经济组织统一管护，也可以委托第三方专业化服务组织管护。为避免非经营性资产变为经营性资产之后的再量化、再确权，防止集体资产被稀释，在群众有要求的地方，也可以探索将非经营性资产直接量化到集体成员。但无论采取什么方式，都要保持非经营性资产的完整性，确保其为集体经济组织成员及农村社区居民提供均等的公益性服务。
　　关于集体资产股权设置
　　调研的１２个村（社区）在农村集体产权制度改革后，均将集体资产折股量化到成员，而没有设置集体股。
　　郫县东风村在２０１０年开展产权制度改革时，没有设置集体股，原因在于担心集体股这块“蛋糕”做大后，还将面临再分配的问题。为避免以后产生新的矛盾，决定不留集体股，用村党支部书记郑义和的话说，这是“砍了树免得老鸹叫”。一些地方的探索表明，村级公共事业经费可以通过提取公积公益金的方式解决，这样既能避免集体股再分配的问题，也能通过将其纳入收益分配制度，接受成员的监督，避免集体股收益使用不公开、不透明的问题。
　　课题组观点：我们认为，推进城乡基本公共服务均等化是城乡发展一体化的重要内容，将来农村基本公共服务主要应由政府财政资金承担。在集体经济组织有实力的情况下，可以其经营收入支持本村（社区）的公共事务和公益事业。事实上，凡是集体经济发达的村（社区），集体经济组织都承担了大量的公共服务开支，但是不能因此就把本应由政府负担的农村公共服务经费全部压在集体经济组织身上，不能以解决农村公共服务开支为由设置集体股。同时，随着改革的深入推进，集体经济积累逐渐增加，社区人员结构日益复杂，保留集体股的做法在集体组织变更重组时还将面临再分配、再确权问题，极易产生新的矛盾。因此，股权设置应以个人股为主，具体是否设置集体股，以及集体股占总股本的比例可由本集体经济组织成员大会讨论决定，政府不宜作出硬性规定。
　　关于集体资产股权管理
　　对于集体资产股权管理的模式，是实行不随人口增减变化而调整股权的静态管理模式，还是实行定期调整股权的动态管理模式，各地做法不一。
　　１．股权静态管理模式。调研的成都市各村组普遍实行“生不添、死不减”的股权静态管理模式。温江区幸福村在开展产权制度改革时，将集体资产以股份形式量化到改革时点的每位成员，并以户为单位向其出具股权证书，实现股权固化管理，成员的股份不随出生死亡、户籍迁移而变化。该村党支部书记郭建平介绍，股权固化的做法之所以能够得到本村农民群众的认可，主要是因为做到两点：一是起点公平，按照群众公认的标准界定成员，确保每位成员都能按照统一量化标准享有股权；二是落实到户，允许新增人员通过户内继承、赠与等方式获得股权。
　　２．股权的动态管理模式。南海区在股权量化到人的基础上，自２０１３年开始探索“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理模式，规定以户为单位参与股份分红和行使表决权，并倡导户内股权份额均等化，今后新增人员只能通过分享户内拥有股权的方式成为新成员，其本质仍然是实行“生不增、死不减”的固化管理。目前该区具有农村户籍但没有成员身份的新增人员约有６万人，通过将股权固化到户，使人口变动带来的股权调配问题转移到户内解决，有利于化解这些新增人员的股权需求矛盾。
　　课题组观点：我们认为，在起点公平的基础上更多体现效率，这是集体资产股权管理需要遵循的基本原则。定期调整股权的做法既不利于稳定农民对其财产权利的预期，也不利于集体资产股权的流动，还增加了基层的工作量和管理成本。而在成员确认起点公平的基础上，股权实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的静态管理模式，可以兼顾公平和效率，推进城乡要素平等交换，使农村集体经济更好地面向市场、适应市场，成为引领农民发展致富的新型市场主体。此外，成员一经确认和固化，股权亦应随之固化。这是由于实行成员固化后，成员家庭新增人员就不再天然具有成员身份，调整股权也就缺乏相应的依据。因此，股权静态管理模式是今后改革的主要选择。
　　关于集体资产股权转让
　　调研的１２个村（社区）都允许股权转让，但对于转让范围则有两种做法：
　　一种做法是将股权转让限制在本集体经济组织范围内。郫县战旗村、交通村，广州市天河区、佛山市南海区完成改革的村均明确规定，现阶段股权只能在本集体经济组织内部转让。原因主要有两方面：一是担心农民缺少财产意识，允许对外转让可能会导致农民财产权利受损失；二是担心外部资本进入后会造成集体资产被侵蚀。而为解决集体经济发展所需资金，天河区部分村已允许社会资本入股集体资产管理公司，使其股权结构也发生了变化。
　　另一种做法则允许股权转让给非本集体经济组织成员，但须制定对外转让的具体办法。温江区幸福村、天乡路社区虽然目前尚未开展股权对外转让的实践，但两村（社区）负责人都明确表示将来可以放开股权转让范围的限制。对于股权对外转让的具体步骤，两村负责人表示可以逐步放开转让范围，第一阶段可以允许本县范围内农民购买股权，第二阶段允许本县范围内城乡居民购买股权，第三阶段允许所有社会人员购买股权。
　　课题组观点：我们认为，要发展农村集体经济，就要盘活农村集体资产，就必须加强与外部资本的合作，允许股权对外转让。如果股权不能对外转让，那么集体资产就难以与外部要素优化组合，无法实现效益最大化，集体资产价值就会大打折扣，集体经济就是一潭死水，永远“活”不起来，也难以发展壮大。对于广大农民而言，限制股权转让范围和对象也是不公平的。从长远看，扩大股权转让范围是个方向，股权结构发生变化不可避免，符合市场经济的一般规律，但转让范围要有选择，时间要有过渡。现阶段股权转让不能突破本集体经济组织的范围，城镇规划区内已经村改居的集体经济组织，也可以探索符合实际的股权对外转让办法。此外，对于成员转让的股权，在同等条件下，本集体经济组织其他成员应有优先购买权。
　　关于集体产权制度改革相关税费政策
　　目前，由于针对农村集体经济组织的税费优惠政策极少，改革后集体经济组织及其成员承受过重的税负压力，致使集体经济积累能力有限，影响其扩大再生产。为妥善解决这个问题，各地开展了不同形式的探索。
　　据天河区地税局副局长邓小健介绍，该区集体经济组织的社会公共服务支出占到经营收入总额的５０％以上，而这部分支出不能作为成本费用在税前列支，造成集体经济组织实际缴纳企业所得税畸高。为减轻集体经济组织的税费负担，目前该区主要对其实行企业所得税核定征收，与查账计征相比，这种方式的征税税额相对较低。温江区部门也规定，对承担农村社会公共服务的集体经济组织，经申请可暂免征收企业所得税。
　　成都市目前对农民从集体经济组织获得的股份分红暂不征收个人所得税。理由主要有三方面：一是农民所持股权并不对应集体资产的实际价值，只是作为其参与集体收益分配的份额依据，不同于公司股东以其出资所持有的股权；二是税务部门对产权制度改革前农民按人口分得的集体收益并不收税，改革后按量化份额分配的集体收益总量并未改变，只是分配依据更加合理，不能因此而收税；三是目前城乡居民间收入差距仍然较大，需要实行差别化的税收政策促进农民增收，且农民的股份分红如按月平均也没有达到城镇职工工资、薪金所得的纳税起征点。佛山市目前对农民股份分红实行个人所得税代扣代缴制，但在实践中，作为扣缴义务人的集体经济组织大多没有履行代扣代缴个人所得税的义务，而作为纳税义务人的农民也没有主动申报缴税。
　　课题组观点：我们认为，农村集体经济组织具有“弱者的联合”、“弱者的组织”特征，不仅要发展壮大集体经济，还要承担大量的农村社会公共服务开支，因此，支持其改革发展是国家制定政策的题中应有之义，这就需要各级政府积极营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。对于改革后的集体经济组织，可以考虑免除其在改革过程中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费。对于集体经济组织利用经营收入承担社会公共服务支出的部分，应实行税前列支。对于改革后农民按资产量化份额从集体获得的收益，因其不属于投资所得，不应缴纳个人所得税。
　　（调研组成员：黄延信、；执笔：黄延信、王刚）
（责任编辑：李振梁 HN063）
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