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新华每日电讯整版关注“邻避效应”：封闭决策无视诉求易好心办坏事
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在网络讨论和媒体报道中,&邻避效应&一词来自英文Not In My BackYard,指的是人们担心某些项目对身体健康、环境质量和资产价值带来负面影响,希望该项目&不要建在我家后院&的心理。而&迎臂效应&则正好相反,指的是人们不排斥甚至欢迎相关项目的落地,认为其能给社区发展带来好处。
近年来,引发&邻避效应&的环保类群体性事件呈现高发态势。四川、湖南、湖北、江苏等地,都曾先后出现市民因争议性项目而提出抗议的事件。而类似的项目,如果在建设过程中妥善征集民众意见,建立合理的风险补偿机制,很可能会&变废为宝&,让当地居民共享项目建设带来的政策红利,&迎臂&欢迎相关项目的落地。
中国社会科学院社会学研究所研究员单光鼐在接受新华每日电讯记者采访时认为,在当前中国的现实语境下,环保类群体性事件的多发,不能简单归因于&邻避效应&,还应探究更深层次的问题根源。南京财经大学法学院院长董学立则认为,需要从法治层面上确保相关企业项目的行为合法、程序正当,保证受影响地区居民的利益。第17期&议事厅&,记者请他们二人共同为化解&邻避困局&支招:相关工程项目的建设如何摆脱&一闹就停&的命运?如何化&邻避效应&为&迎臂效应&?
采写:本报记者杨绍功
中国社科院社会学研究所研究员单光鼐
南京财经大学法学院院长董学立
封闭决策无视诉求,易好心办坏事
据不完全统计,仅今年一季度全国各地就有50多个垃圾焚烧项目拟投建和在建,但许多项目信息甫一公开,便遭到群众的集体抵制。中国社会科学院社会学研究所研究员单光鼐领衔的研究团队统计显示,2016年上半年,规模较大的环保类群体性事件至少有52起,其中千人以上规模的就有12起。事件诉因中,涉垃圾类的有19起,涉工业污染的19起,涉变电站的6起,涉污水处理的1起。
许多人习惯以&邻避效应&来概括这类群体性事件。所谓&邻避&是个人或社区反对某种毗邻设施建设或土地使用,因为这类建设产生的利益由社会全体所共享,而带来的不良后果却多由当地居民承受,因此建设受到当地居民的强烈反对。从受到当地居民抵制的项目分类来看,从垃圾或污水处理到核电站等环境高风险项目,人人都有需要,但人人都想搭便车而不愿支付环境影响成本。
但单光鼐认为,当前这类事件多发,不仅仅是因为&邻避效应&。单光鼐深入研究了2012年轰动全国的&什邡事件&和近年的类似事件后发现,许多环保类群体事件并不完全是&邻避&事件,也不是单纯的&环保运动&。它们可能涉及多个层面的利益博弈,因各地具体情况不同,而呈现出复杂的特点。比如,汕头等地的相关项目受到抵制,就与当地逼仄的环境容量有关；而在许多事件中,不科学的决策过程很容易成为群体聚集的导火索。
单光鼐认为,行政主导式的决策机制已经难以适应当前老百姓对环境问题的关切。当前,在许多地方,垃圾污水处理等环保类设施建设主要是政府说了算&&不仅立项选址等前期没有公开讨论,项目招标、建设等程序没有征求公众意见,项目敲定后也只是草草公示。这种封闭的决策过程无疑容易助长公众的不信任情绪,使得项目消息一公布就引发强烈反对。
&其实,地方政府部门出发点是好的,但有时候是好心办成了坏事。&单光鼐说,现在不少城市都面临&垃圾围城&&污水围城&等环保困境,相关项目上马有迫切的需要,地方领导干部加快推进项目也是为地方发展考虑。但是,如果不能做到公开决策,就容易产生问题。比如,对垃圾处理站,过去人们顶多有点非议,远不至于强烈反对,但现在公众对环境的要求和社会事务的参与度在提高,单纯的行政主导往往就行不通了。
单光鼐做过比较分析:在国外,环保高风险项目选址,都有广泛征求民意乃至公投的过程,而且时间往往会拉得很长。项目涉及范围内的公众要广泛参与、充分讨论,项目行还是不行要有激烈交锋,不行该怎么办也要引发公众思考。而在国内,单光鼐去年调研过3个核电站、2个火电厂和2个焚烧厂,发现这些项目选址都没有经过充分的讨论。
不仅如此,与这些项目相关的沟通渠道还有被弱化的趋势。比如,过去的公告多是张榜公示,但现在改成了网上公示,这就出现了一个新问题&&在信息爆炸的时代,一般老百姓很少主动关注政府网站,这种信息公示实质上变成了走过场。
充分沟通关照百姓,避免&一闹就停&
&该让老百姓知道的,没有及时有效公开,容易一见就闹、一闹就停。&单光鼐分析发现,上半年发生群体性事件的50多个项目,多数都已经被暂停或终止。这些项目往往是前期以红头文件的形式公布,紧接着在相关区域的居民中成为热议话题,进而被诉诸网络形成舆论热点,最后在舆论和群众聚集带来的维稳压力下,地方政府以红头文件的形式宣布停建。&一闹就停&成为许多社会急需、环境风险较高的项目的&宿命&。
明明是于民有利的项目,为何总是&一见就闹&?大家真的没法有话好好说吗?单光鼐认为,地方政府应该在公众参与方面及早&介入&。公众关心的问题无法及时得到解答,就容易酿成群体性事件,而很多地方领导可能对这一点认识不足。
比如,引发争议的项目卫生情况如何、排放是否清洁、安全性如何,焚烧设备哪里来,如果项目取消会带来什么恶果&&这都是可以引发百姓讨论、吸引百姓参与的议题,应当充分把握各种沟通说明决策意图的机会,通过各种方式与老百姓有话好好说。
&一闹就停&真的成了死结吗?单光鼐认为,如果地方政府在前期公示讨论中做得不足,后期就得想办法补救,争取老百姓的信服和认同。比如,项目落地应该充分考虑当地的资源环境容量而不仅是GDP,选址应该秉持科学精神对老百姓的利益负责。不应该迫于城市管理压力一味地蛮干,而是要以各种方式达成理解,让老百姓对发展的需求和瓶颈有实际的感受。
专家们认为,环保类群体性事件其实是一项巨大的制度成本。在项目建设中,因为居民无法还价,只能通过上访、上诉甚至采取超越现行体制许可的集体行动,来影响最终的结果。事实上,这是通过增加地方政府的行政成本的方式,来提高自己的收益。这是一种非生产性的、非市场交易性的成本,这类成本非常昂贵。要化解这类制度成本,必须依靠改革创新、依法治国。
主动协商完善补偿,停摆项目可重生
南京财经大学法学院院长董学立认为,环保类群体性事件的核心问题之一,是公共利益和群体利益难以协调。垃圾或污水处理项目、核电设施建设多是为了整体公共利益采取的决策,而事实上这对特定环境中的群体可能造成损害。
这类决策行为,从法律层面上来看应该尊重5项约束条件:一是目的正当性,这需要政府部门秉持公心,充分说服公众；二是主体适格性,谁来主导、谁来管必须有严格的权限；三是补偿足额性,对造成的损失应当全额补偿而非适当补偿；四是程序正当性,即整个决策过程合法合规；五是救济司法性,即如果有人对结果不满意,可以通过司法途径获得救济。
然而,公共利益是一个抽象的概念,许多国家通过立法列举的方式定义公众利益,在具体执行中就需要程序法去论证哪些是公共利益。如何论证?举办听证会就是一种常用途径。因此,这样的程序非常重要,既能保证公众利益的实现,又能防止相关方漫天要价。用法治的框架协调利益分配,就是在这类事件中让项目建设真正进入法治的程序。
行为合法、程序正当,如何保证受影响地区居民的利益?董学立建议参考国有土地上房屋征收补偿的形式,建立和完善环境影响补偿机制。公共利益的实现,需要有人去承担成本,承担成本的人理应得到受益者的补偿。因此,在这类事件中,应该坚持一个基本原则,就是不能以部分人利益受损为代价去获得整体利益。应该像征地一样,有专业的机构对受影响地居民的损失进行量化统计。
然而,环境影响侵害往往是难以量化的,董学立建议引入物权法&不可量物侵害&的概念。比如,臭气、煤烟、噪音以及来自于邻人的土地的类似物质的侵害(如采光被遮挡),以及观念侵害。这些侵害对邻人造成的财产的、人身的损失难以衡量,于是物权法上又提出&容忍限度&,对不能容忍的要求予以赔偿。现实中,这类赔偿真正落地还需要细化立法甚至释法,还有很多工作需要做。
2015年4月,在浙江省杭州市余杭区,一个3000吨的大型垃圾焚烧发电厂项目,因忽视群众利益诉求而一度受阻,通过当地政府与群众近一年的协商沟通,在提出切实的利益补偿办法后,最终实现原址开工建设。(详细报道可扫描右下二维码)这个项目,成为环保业内津津乐道的一个样板。不少人认为,这至少可以证明&一闹就停&后还可以补救。
单光鼐认为,环保是公益性的行动,所以环保类群体性事件才会有那么多人参与。最终化解&一闹就停&的尴尬,需要从化解地方老百姓对政府的&信任危机&开始,让老百姓感觉到自己的意见得到了尊重,自己的利益得到了维护。而余杭区的这个项目,正是通过聆听群众声音、切实考虑群众生存利益,一步步解开了这个死结。
在环保高风险项目建设方面,更多沟通协商机制建设的尝试正在进行。单光鼐介绍说,在云南省昆明市安平县,当地正在尝试建设一个由地方政府、项目建设企业、地方环保组织、专业研究机构等多方面参与的绿色共建委员会,通过这种委员会来协调推进一些环保难点问题的解决。&如果各地都能积极尝试,榜样的力量将是无穷的。&
新加坡疏解&邻避效应&之鉴
疏解邻避效应,对新加坡而言是现实的必需。作为一个面积只有719.1平方公里的小岛国,新加坡没有办法将化工企业和垃圾焚烧厂安置在偏远的荒郊野岭之中。位于新加坡岛西南方的裕廊岛是化工设施集中的地点,但距离新加坡岛只有大约1公里,从新加坡岛上的居民区可以清晰地看到许多化工设施矗立在那里。
新加坡的成功经验,在于严格管理容易诱发邻避效应的项目,以此为基础,辅之以全面透明、加强沟通的努力,让公众真正了解风险,从而赢得信任,消除心理上的排斥感。与此同时,新加坡也采取综合性的措施,不断提升受影响区域的吸引力。
当然,尽管受到国土面积狭小的局限,新加坡还是尽可能地将工业区与居民区进行了分离,以保障居民区的安全。裕廊岛最初是在几个小岛的基础上,填海连接在一起形成的一个石化基地。记者曾上岛参观一些大型化工厂,印象中整个区域规范有序、管理严格。在一家从事炼化生产的企业,一座庞大的石化设施里各种金属和非金属的管道叠成高塔,环境十分整洁,也基本实现了自动化管理。事实也正是如此,这家公司的高管在开业仪式上强调:安全生产是这家企业的生命线,也是其核心竞争力所在。新加坡的政府领导人出席类似场合的时候,也多次强调安全生产的重要性。
在裕廊岛内部,各种不同化工设施之间往往采用水渠等方式进行区隔。事实也证明这样做的有效性,裕廊岛也曾发生过炼化设施起火的事故,但由于救援得力和有效的区隔,避免了事态的蔓延。
从新加坡的经验来看,疏解邻避效应的关键,不在于将化工厂或垃圾焚烧厂放置在尽可能偏远的地方,而在于如何保证安全生产措施不成摆设。新加坡采取的做法是重罚,让环境违法的成本远高于收益。
邻避效应是公众心理上缺乏信任感的表现,加强信息公开、与民众进行有效沟通是疏解的关键所在。例如,在保证安全的前提下,有序组织公众进入工业设施内部进行参观。新加坡的裕廊岛管理非常严格,但在对公众开放的方面也有明确的规定；实马高岛垃圾填埋场也允许公众登记申请参观,还会组织公众教育活动。
当裕廊岛发生炼化厂火灾时,在能够看到火灾现场的地方,当地消防部门负责人和炼化厂的高管,每隔几个小时就召开一次记者会。介绍救火进展,画图解释火灾现场的风险点在哪里,接受记者的追问。正是这些良好的沟通,让公众保持了对项目管理的信任。虽然风险无法百分之百避免,但公众通过政府的严格管理、信息公开,看到了项目安全性的保障,类似的情况也见于新加坡外籍&客工宿舍&的建设。
新加坡政府采取的另一项举措,是在受到相关项目影响的地方改善环境、给当地公众带来福利。例如,近年来,政府在与裕廊岛隔海相望的西海岸一带建设了大片绿地和儿童乐园等公众设施,成了新的地产热点。在风险项目附近建设养老公寓、完善配套的医疗设施等举措,也能让附近居民受益,疏解邻避效应造成的心理影响。
用风险补偿机制助解&邻避困局&
■一线观察
求解&邻避困局&,必须建立科学合理的风险补偿机制,其本质是对利益重新协调分配,在&破&&立&之间寻求新的利益平衡
一方面是,垃圾焚烧发电项目在南京六合、湖北仙桃、湖南宁乡、广东肇庆相继引发公众抗议。群情激昂的&民意&让地方政府宣布工程暂停上马。另一方面是,杭州余杭垃圾焚烧项目平衡各方诉求,历经&坎坷&后获得居民理解原址落地；长沙北山镇居民切实感受到危废项目带来的发展前景和政策红利。这种&一面是海水,一面是火焰&的差异背后,正是利用风险补偿机制破解邻避效应的大课题。
应该注意到,利益冲突才是&邻避困局&的本质:相关项目的建设运营可能对部分人的生存权和环境权造成损害,所以才招致强烈反对。
反对者的担忧有一定现实基础。一些运营中的火电、垃圾填埋项目,由于技术落后、管理粗放、监管缺失,造成臭气熏天、污水横流、田地被毁等污染,给当地百姓的生产生活带来了极大困扰。此前有关方面诸如安全、可靠、无污染等承诺,成了无法兑现的&空头支票&。正因为如此,公众难免心存疑虑和恐慌。
一些业内人士认为,时至今日,科学技术已经取得长足进步,PX、火电、重化工、垃圾焚烧等项目的风险基本可控。但从现实情况来看,不管技术发展到什么程度,风险因素都不可能被彻底消除,公众的担忧也应该得到理解和考量。没有问题当然最好,一旦发生问题,势必损害事发地公众的生命健康安全。
&这个项目对我有什么好处?如果只有风险,我凭什么要做出牺牲?&面对可能在自己周边环境中出现的潜在风险,老百姓都会算一笔&环保账&和&生态账&。在个体得失的利益考量中,公众肯定都会掂量掂量&失去感&和&获得感&。所以,一方面要公开决策、信息公开,加强科普,通过与当地居民的沟通协商,取得民众的理解和信任。另一方面,对公众承担的风险进行某种形式的补偿机制也不能缺位。
从各地情况来看,风险补偿机制的重要性还没有引起足够重视。一旦遇到&邻避困局&,地方政府和涉事企业习惯于向公众宣讲项目如何重要、技术如何先进、监管如何严格、风险如何可控等等,却极少从利益回馈、风险补偿的角度对公众、企业和地方政府之间的利益冲突进行有效协调。如果一味地对公众&晓之以理、喻之以义&,而不是&晓之以情,动之以利&,恐怕只能原地打转,无法破局。
当然,一些地方已经开始运用风险补偿的思维。以曾三度易址、引发万人抗议的长沙市危废项目为例,地方政府在推动项目落地长沙县北山镇的过程中,逐渐了解到当地老百姓盼望发展、摆脱贫困的热切愿望,先后投入财政资金,在当地修路,建学校,扩建卫生院,上马工业园,打造新型城镇,发展花卉苗木等现代农业,让村民实实在在感受到发展前景和政策红利,从而赢得他们对危废项目的支持。
据《中国环境报》披露,垃圾焚烧发电厂在许多地方都被视为&洪水猛兽&,但广东省汕头市潮南区的垃圾焚烧发电厂建设却进展顺利。当地老百姓之所以&不闹事&,最重要的原因就是潮南区探索建立的生态补偿机制。比如,每年帮助项目所在地全村5413人缴纳医保、城乡居民一体化养老保险,每年约花费400多万元。其次是按人口每年给予固定的补偿,每年每个户口可以得到500元。&这些地本来都是山地,项目实施让村民实现了增收,村民都很高兴。&
上述两个案例包含的逻辑并不难理解。对公众来说,绝大部分人的行为选择都是基于利益考量的理性行动,纯粹基于情感的非理性行动不多。从这个意义上说,大部分人反对PX、火电、重化工、垃圾焚烧等项目,无非是因为承担了一定程度的潜在环境风险,却又无法得到相应的风险补偿。一旦地方政府和相关企业提供合理补偿来对冲潜在风险,很多结就不难解开了。
综上所述,求解&邻避困局&,必须建立科学合理的风险补偿机制,其本质是对利益重新协调分配,在&破&&立&之间寻求新的利益平衡。
【作者：杨绍功 陈济朋 刘良恒】　(编辑：林辰)
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广东地市：
任何理由的遮掩都无法开脱自己的罪行，再冠冕堂皇的理由在法律面前也是显得那么苍白无力，只有自己坚定，对糖衣炮弹“无动于衷”，才能守身如玉，才能避免碍于面子的尴尬，更不会出现“无奈受贿”的闹剧。 []
敏感项目，如何避免中国式“邻避运动”？
　　在经历了近十天的“核风波”，江门鹤山核燃料厂项目以当地政府红头文件的形式宣布取消。近年来，从番禺垃圾焚烧厂事件到北海拒绝核电项目事件，从什邡钼铜事件再到今天江门鹤山的核燃料厂事件，民众的“邻避运动”一再截停环境敏感项目，极大地考验政府的执政智慧。
　　“邻避运动”是舶来词，英语为NIMBY（“Not in my back yard”的缩写），意即“不要建在我家后院”。说的是一个地方的居民不允许存在环境污染、生态破坏风险的项目进入自己的家园，并采取强硬的拒斥态度，欲将其消灭在萌芽状态。有评论认为，环境日益恶化、民众环保意识提高、社交媒体普及，以及政府公信力透支等，这些因素耦合在一起，催生中国式的“邻避运动” ，往往让政府束手无策。
　　江门这场“核风波”可谓是典型的“邻避运动”。但是细察事件的来龙去脉，其有特殊之处：项目所在地的村民普遍同意项目建设，反对声音主要来自周边的江门市区、中山乃至港澳地区。这真有点皇帝不急太监急。为什么呢？有媒体透露，当地政府给当地村民每人约22万元的补偿，还安排免费入住镇中学旁边的新房子，送钱送房甚至送学位。在如此大的利益面前，村民当然欢迎项目上马。
　　反观周边地区的市民，他们能得到什么呢？370亿元投资带来的GDP？地方税收的增长？老实说，这些与市民的切身利益关系微乎其微。江门市一名政协委员的说法很有代表性：项目为被拆迁征地的农民提供了较高补偿，但从全市层面看，其他市民不能直接感受到利益，却要平白承受核威胁的风险，心理上不愿支持。
　　天下熙熙，皆为利来。“邻避运动”的诱因看似纷繁复杂，关键却是政府在建设环境敏感项目时，没有让民众充分感受到项目带来的实际利益，以抵消可能存在的风险。
　　因此，要避免中国式“邻避运动”，需要政府更多的让利。首先，国家对环境敏感项目的布局应更有全局观。像核燃料厂项目，当初就曾被考虑选址在离人口密集区足够远、离核电站更加近的江门台山，但最终因为建造成本高而被否决。如果国家在产业规划时，就划定专门区域发展涉核等敏感产业，前期或许投入成本很高，但后期却能形成产业集聚效应，同时也能避免“硬磕”人口密集区的公众利益。
　　其次，地方政府可以借鉴“碳补偿”的做法，建立机制补偿引进敏感项目的地区。再以江门核燃料厂项目为例，假设只有台山能接这“烫手山芋”，那么其项目的建设成本、当地民众的福利，可由周边受益于核电的地区从财政上给予一定补偿，以实现区域利益的平衡。
　　总之，一个国家或地方要发展，或多或少需要一些“敏感”项目。政府只有拿出更大的智慧和魄力，创新利益的分配方式，才能避免“邻避运动”一再上演。 （编辑：唐亮）
作者： 张伟雄、谢晓、蔡茜
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城市基础设施邻避效应评价方法及规避研究
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