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我国财政体制变迁中的义务教育财政制度改革
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中国教育体制改革现状及建议
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文档介绍：
教育发展研究 2013.11
我国义务教育财政制度变革与城乡差距
———基于年省级面板数据的实证分析
笮宗晓华丁建福
摘要:实现义务教育城乡均衡发展是当前教育财政体制改革的重要任务。本文利用年省级面板数据
建立了计量模型,并运用双重差分等方法对近期三次教育财政制度改革的效果进行实证评估,结果显示,无论是集权取
向的“以县为主”和“新机制”改革,还是分权取向的“省直管县”财政改革,对于缩小义务教育经费的城乡差距均具有显
著作用。考虑到义务教育经费供给的政府层级与学校之间的有效互动距离,未来应更加注重分权取向改革,不断提升县
级财政的义务教育经费供给能力,同时根据各地财力状况与城乡义务教育差距的现实,相机采用集权取向的协同政策
以增进分权改革的效果。
关键词:义务教育;财政制度;城乡差距
路认为,改革的重心应放在重新安排农村义务教育
一研究背景与既往文献评论
、的财政负担结构,继续集权取向的改革,探索实行
作为我国公共财政改革最为显著的领域之一, 以省为主或以中央为主的义务教育财政体
“”[4] “”[5]
义务教育财政体制从上世纪年代以来经历过两制第二种思路认为,应通过分权改革(
90 。 decentral-
次大的制度变迁,在经费供给方面呈现出持续的集),充实县级政府可支配财力,从而提高其提
权趋势( ) 第一次发生在年,农村供包括农村义务教育在内的公共服务能力对于
centralization 。 2001 。[6]
义务教育经费供给由乡村自给向以县为主过第二种思路,近年来推进的省直管县财政改革的
“”“”“”
渡;第二次发生在年底,建立了中央和地方分主要目标正是要进一步理顺省以下政府间事权划
项目按比例分担的农村义务教育经费保障机制分及财政分配关系,增强基层政府提供公共服务的
(简称新机制) 新机制实施以来,许多研究在能力省直管县财政改革的核心内容是还财于
“”。[1]“””。“”“
肯定其积极意义的同时,也反思了新机制和以县县藏富于民,限制地级市对县域财政资源的攫取
“”“、”“
为主的制度缺陷,认为新机制最大的缺陷是未触之手,保障和充实县级财力,从而有助于提高农村
动政府间的基本财力与事权结构,义务教育的主要义务教育经费水平,缩小城乡教育差距对于第一
财政责任仍由县级政府承担,[2] 而县级财政自给率种思路,目前尚未有实质性的政策推动,但这种思路
非常低,很多地区难以实现缩小义务教育城乡差距与前两次的集权改革路径一致,解决问题的方法
推进基本公共服务均等化的目标是将农村义务教育负担重心逐级上移
如何深化义务教育财政体制改革,实现义务教如果以提升农村义务教育经费供给水平缩小
育城乡均衡发展,目前有两种主流思路第一种思义务教育城乡差距作为目标,究竟哪一种改革思路
宗晓华南京大学教育研究院(南京) 丁建福香港中文大学政治与行政学系
/ 210093 /
我国义务教育财政制度变革与城乡差距———基于
年省级面板数据的实证分析
更为可取呢?以往的改革在缩小义务教育城乡差距的推进速度也存在差异因此,在设置以县为主虚
方面究竟效果如何?既往文献虽然对义务教育的城拟变量时,将年之前(包括年) 赋值为
乡差距已有实证分析,但缺少对重大改革进行政策, 年及之后年份赋值为
0 2002 1。
效果评估在仅有的数项政策评估中,所用数据新机制改革虚拟变量年月颁布的国
。[7][8][9] “”。2005 12 《
由于受时间跨度较短和地区涵盖范围较少所限,无务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通
法对全国范围的持续制度变迁及其效果给出系统评知要求建立中央和地方分项目按比例分担的农村
价因而,为了进一步明确未来的改革思路,我义务教育经费保障机制中央重点支持中西部地区,
。[10][11] 。
们整理了年至年的省级面板数据,从缩小适当兼顾东部部分困难地区根据国务院的部署,农
义务教育城乡差距的角度,尝试对以往三次改革的村义务教育经费保障机制改革从年农村中小学
效果进行实证检验春季学期开学起,分年度分地区地逐步实施
。、。2006
年,西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除
二计量模型:指标选择与模型设定
、学杂费;中央财政同时对西部地区农村义务教育阶
(一)指标选择段中小学安排公用经费补助资金,提高公用经费保
义务教育城乡差距变量障水平年,中部地区和东部地区农村义务教育
义务教育城乡差异表现在经费投入师资队伍阶段中小学生全部免除学杂费;中央财政同时对中
校舍及教学设备和生源等诸多方面,本研究主要从部地区和东部部分地区农村义务教育阶段中小学安
经费投入的角度进行分析从经费角度测量义务教排公用经费补助资金,提高公用经费保障水平因
育城乡差距的指标主要有两类:一是绝对指标,包括此,设置新机制虚拟变量时,西部省份年及之
生均教育经费之差生均预算内教育经费之差生均前年份赋值为, 年及之后年份赋值为中部和
、、 0 2006 1。
预算内公用经费之差等;一是相对指标,包括生均教东部省份在年及之前年份赋值为, 年及之
育经费之比生均预算内教育经费之比生均预算内后年份赋值为
公用经费之比等生均预算内公用经费的城乡差异省直管县财政改革虚拟变量省直管县财
。“”。“”
大于生均教育经费和生均预算内教育经费的城乡差政改革是指省市县的财政税务关系由省市
异然而,公用经费的差距并不是影响义务教育城乡县三级管理转变为省市省县二级管理省与县
。”- 、- 。
均衡发展的主要财政因素,更重要的是包含能体现财政转变为直接隶属关系,地级市和县财政转变为
教师工资水平在内的生均教育经费另外,各地区的并行关系省直管县财政体制改革是当前理顺省
经济发展水平差距较大,数据集本身的时间跨度较以下财政管理体制提高县级财政公共服务供给能
长,其间经济社会发展水平已有很大变化,区域间和力的重要举措各地区省直管县财政改革的推进
年度间城乡义务教育生均教育经费的绝对差距可比时间有较大不同浙江海南宁夏三省一直实行省
性不是很大因此,本研究选择生均教育经费的相对直管县财政体制,其他省份如安徽湖北两省的改
差距作为衡量义务教育城乡差距的指标革起始年份是年,吉林江西两省始于年,
。 2004 、 2005
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当前我国教育公平问题研究
当前我国教育公平问题研究 The current study of China's education equity 西南财经大学 陈燕摘要党的十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会的战略决策。 在我国经济社会发展 的关键时期，我党提出建设社会主义和谐社会的目标具有重要的战略意义，是马列主义、毛 泽东思想、邓小平理论和“二个代表”重要思想在我国的又一次伟大的实践。胡锦涛总书记 提出， “社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人与自然和谐相处的社会” 。进入 21 世纪，我国开始全面建设小康社会，构建社会主义和谐 社会，既是目前我国政治、经济、文化生活中的重大问题，也是深入推进我国改革开放和现 代化建设中的历史重任;社会公平是社会主义和谐社会建设的重要内容和特征之一，在社会 主义和谐社会的建设中具有重要的基础性地位和作用，是支撑社会主义和谐社会的重要支 柱，没有公平，社会就不可能和谐和充满活力。 教育是国家发展的基石， 教育公平是社会公平的重要组成部分， 是实现社会公平的起点 和最有力的支撑。 在构建社会主义和谐社会的背景下， 教育公平对十促进社会的稳定和发展 以及社会成员的自身利益具有极为重要的作用。 教育公平作为社会公正和谐发展在教育领域 的独特延伸， 对教育公平的理念追求和制度规整必将成为和谐社会建设的基本公平保障。 和 谐社会视野下的教育公平是教育发展中的一个热点问题。 十届全国人大的历次会议对教育发 展、教育公平给予了高度重视和关注。如何理解教育公平的内涵;我国现实教育中的公平现 状究竟如何;采取何种对策和措施促进我国教育公平的实现是本篇论文研究的主要内容。 我国的教育现状表明:各地教育发展水平参差不齐、教育资源分配厚此薄彼、弱势群体 的教育权利难以得到保障等，教育公平问题已经成为当前我国 of 待解决的社会问题和突出 矛屑之一。近年来，许多研究者对这一问题给予了极大的关注，并提出了相应的对策。 本文以构建社会主义和谐社会和当前我国教育面临的实际情况为背景， 主要从五个部分展开论述: 第一部分，交代了研究的背景及意义、文献综述、研究的方法和基本结构、本论文的创 新和不足。 第二部分，研究教育公平的一般理论，共有两节内容。第一节对教育公平思想的发展脉 络进行了介绍。首先分别从西方和我国的角度介绍了教育公平思想产生的背景及发展脉络， 可以看出，西方对十教育公平的研究起步较早，研究比较深入，理论也比较成熟。第二节阐 明教育公平的概念界定与基本特征。 首先通过公平的概念及其历史发展引入教育公平的概念 界定。公平的理念源远流长，公平是个历史范畴，不同时代对公平的理解是不同的。公平是 以理想对现实的一种引导与超越， 是理想性与现实性的统一。 教育公平作为社会公平价值在 教育领域的延伸和体现，界定这一概念涉及到多学科、多层面、多因素，是一个交叉性学科 所探讨的问题，主要从经济学、法学、社会学等学科视角进行理解。其次介绍教育公平的基 本特征:教育公平具有历史性，教育公平具有相对性，教育公平具有主观性，教育公平具有 客观性和教育公平具有理想性。 作者在最后基十已有的人们对教育公平的概念探讨， 结合教育公平的基本特征对教育公平的内涵作了新的阐释:教育公平是在特定的历史条件下(主要 指社会经济条件)教育政策制定和实施中的教育资源合理配置，它包含二种合理性原则:平等 原则、差异原则和补偿原则。平等原则包括受教育权平等和教育机会平等两个方面。差异原 则指根据受教育者的个体差异， 提供多样化的教育资源。 补偿原则指对社会经济地位处境不 利的受教育者在教育资源配置上进行必要的调整和补偿。其中，平等原则是首要原则。这些 研究是为本篇论文第二部分提出问题、第四部分分析问题以及第五部分解决问题作理论铺 垫。 第二部分，当前我国存在的教育不公平现象，共有二节内容。这是本篇论文所要研究的 问题。 第一节首先对义务教育发展不均衡的现状进行了介绍， 主要涉及到城乡之间发展不均 衡， 区域之间发展不均衡和校际间发展的不均衡。 第二节是对高等教育机会不均等现象的介 绍，倾斜的录取分数线与招生名额，各种特殊招生手段，自主招生等都在不同程度上对高等 教育入学机会公平形成挑战。第二节则把视角放在社会热点一一弱势群体农民工子女教育 的“两难”困境上，分别关注了“流动儿童”的教育难题和“留守儿童”的 教育难题。 第四部分，教育公平缺失的原因分析，共有两节内容。这是本篇论文的核心部分，也是 本文的难点。 第一节从教育投入的不足与二元结构的存在两个方面来论证经济因素是影响我 国当前教育公平的根本原因。第二节则从教育资源配置不公、教育政策的“城市取向” 、阶 层差距拉大与教育腐败四个方面说明了资源配置与制度安排是影响我国当前教育公平的直 接原因。 由十教育公平问题本身的复杂性和研究视角的不同， 这部分对教育公平缺失的原因 分析还不够深刻，以待今后进一步深入探讨。 第五部分，和谐社会视角下实现教育公平的重要意义与对策措施，共有两节内容。主要 构思是针对当前教育不公平现象， 给出和谐社会背景下教育公平实现的具体对策与措施。 第 一节讨论促进教育公平的发展对十构建和谐社会具有重要意义。 首先对和谐社会理论提出的 背景进行了介绍， 指出之所以提出要构建和谐社会， 是基十我们的社会还存在许多不和谐的 现象和因素。我国社会经济发展进入一个关键时刻，既是经济高速发展的黄金期，也是各种 社会矛屑的凸显期。正是在这样的社会背景下，加速了政府构建和谐社会的紧迫感，及时地 提出了构建和谐社会的目标。 其次说明公平正义是构建和谐社会的核心， 主要从公平正义是 社会主义和谐社会的重要内容、 社会主义和谐社会的价值目标、 构建社会主义和谐社会的重 要动力和实现社会安定有序的重要前提这几个方面说明。 最后论证教育公平是和谐社会的重 要基础:从教育的功能来看，教育就是要缩小贫富差距，促进社会平等;从和谐社会的实现来 看，教育公平既是构建和谐社会的重要内容，又是必要条件;从和谐社会的目标来看，党的 十六届四中全会提出的和谐社会，应当是以人为本、经济社会全面协调可持续发展的社会， 应当是各种利益关系协调、体现社会公平和正义、人们能够各得其所的社会，也应当是民族 凝聚力不断增强平等互爱的社会。 在这个思想的指导下， 第二节提出了建立健全教育公平的 制度保障的具体措施。主要包括切实加大教育投入，着力建立教育资源配置的平衡机制，建 立弱势补偿的政策机制， 加强对弱势群体的补偿力度和加强对教育腐败的监督四个方面。 对 措施的思考与探讨紧密结合了新《义务教育法》 、2007 年两会《政府工作报告》 、十七大报 告等近期文件内容， 给出了作者个人的一些看法和建议， 旨在通过对已有思路和举措进行完 善与开辟新的途径两方面入手探讨用教育公平推进社会和谐的可行性方案。关键词:教育公平;和谐社会AbstractThe Fourth Plenary Session of the 16th Party clearly pointed out the strategic decisions of to set up a harmonious society. In the key period of the economic and social development in our country, our Party puts forward the target of building the socialism harmonious society which is very significant, it is once great practice of Marxism-Leninism, Mao Zedong Thought, Deng Xiaoping Theory and the important thought of the &three represents& theory in our country. General Secretary Hu Jintao put forward, harmonious society should be democracy and the rule of law, fairness and justice, integrity and fraternity, and dynamic, stable, orderly, and the social harmony between man and nature. As we enter the 21 st century, China has begun building a moderately prosperous society, and build a harmonious socialist society is currently China's political, economic, and cultural life of the major issues, but also in our country's reform, opening up and modernization of th Social equity is an important part feature to building the socialist harmonious society, in the construction of socialist harmonious society is playing an important foundation role as an important pillar supporting the socialist harmonious society, without fairness, to build up a harmonious and dynamic society is impossible. The education is the sill of the national development, up a harmonious and dynamic s Education equity is the basis of social equality, the starting point to achieve social justice and the most powerful backing. At the background of the socialist harmonious society, the equity in education plays an important role in promoting not only the social members' self interests but also the stability and development. The education equity is considered as a peculiar stretch of social equity. The equity in education in the background of harmonious society is a hot issue. How to comprehend the what is the actual condition of educati what solutions and countermeasures canwe adopt to promote education equity?The above are the main contents in this thesis. The situation of Chinese education shows:the regional difference ofeducational development is large, the distribution of educational resources is uneven and the educational right of vulnerable groups can not be ensured. The education equity problem has become one of the social problems，which need to beresolved urgently. Recent years, many scholars paid close attentions to this problem and put forward some countermeasures to resolve it.Key words: E Harmonious society目录摘要................................................................................................................??ABSTRACT 导论................................................................................................................?? 1.教育公平的一般理论......................................................................................... 9 1.1 教育公平思想的发展脉络........................................................................... 9 1.1.1 教育公平思想在西方产生的背景及发展脉络..................................... 9 1.1.2 我国思想家对教育公平的相关阐述................................................... 12 1.2 教育公平的概念界定与基本特征............................................................. 13 1.2.1 公平的概念及其历史发展................................................................... 13 1.2.2 教育公平的概念界定........................................................................... 1 _5 1.2.3 教育公平的基本特征........................................................................... 17 2.当前我国存在的教育不公平现象................................................................... 20 2.1 义务教育发展不均衡................................................................................. 20 2.1.1 城乡之间发展不均衡........................................................................... 20 2.1.2 区域之间发展不均衡........................................................................... 23 2.1.3 校际间发展的不均衡........................................................................... 24 2.2 高等教育机会不均等................................................................................. 2_5 2.2.1 倾斜的录取分数线与招生名额........................................................... 2_5 2.2.2 各种特殊招生手段造成的不公........................................................... 26 2.2.3 自主招生对入学机会公平可能形成的挑战....................................... 27 2.3 农民工子女教育的“两难”困境............................................................. 28 2.3.1“流动儿童”的教育难题........................................................................ 28 2.3.2“留守儿童”的教育难题........................................................................ 29 3.教育公平缺失的原因分析............................................................................... 32 3.1 经济因素是影响我国当前教育公平的根本原因..................................... 32 3.1.1 教育投入的不足................................................................................... 32 3.1.2 二元结构的存在................................................................................... 34 3.2 资源配置与制度安排是影响我国当前教育公平的直接原因................. 363.2.1 教育资源配置不公............................................................................... 36 3.2.2 教育政策的“城市取向”....................................................................... 3 8 3.2.3 阶层差距拉大引致的教育不公........................................................... 39 3.2.4 教育腐败加剧了教育不公正............................................................... 41 4.和谐社会视角下教育公平实现的对策与措施............................................. 43 4.1 促进教育公平的发展对十构建和谐社会具有重要意义......................... 43 4.1.1 和谐社会理论提出的背景................................................................... 43 4.1.2 公平正义是构建和谐社会的核心....................................................... 44 4.1.3 教育公平是和谐社会的重要基础....................................................... 46 4.2 建立健全教育公平的制度保障，用教育公平推进社会和谐................. 48 4.2.1 切实加大教育投入............................................................................... 48 4.2.2 着力建立教育资源配置的平衡机制................................................... _50 4.2.3 建立弱势补偿的政策机制，加强对弱势群体的补偿力度............... _51 4.2.4 加强对教育腐败的监督....................................................................... _52 后记.................................................................................................................... _5 _5 参考文献................................................................................................................ _56 致谢.................................................................................................................... 60 在读期间科研成果目录........................................................................................ 61 导论1.1、研究的背景及意义1、研究的背景公平正义是社会主义和谐社会的重要特征， 实现广泛的社会公平是构建社会主义和谐社 会的重点和难点。社会公平涉及到方方面面，其中教育公平一直被视为实现社会平等的“最 伟大的工具” ，尤其在现代知识型社会中，教育向每个人提供了一个公平竞争、向上流动的 机会，能够显著地改善人的生存状态，减少社会性的不公平，对社会稳定发展有着十分重要 的意义。然而现阶段我国教育公平缺失已经严重影响到社会公平的实现，进而影响到和谐 社会的建设。 教育部部长周济表示， 教育公平是个非常重要的问题， 教育部门要把怎样处理好教育快 速发展和教育公平间的统筹和协调，作为一个非常重要的任务来抓;《中国青年报》刊发了 5 位教育界资深人士撰写的，经湖南省原省长刘正校订的《遏制教育公平性的恶化趋向》?? 教育公平越来越成为人们关注的焦点。 本论文试图以当前我国教育不公平现象及其存在的原 因分析为研究对象，通过这种研究，提出和谐社会视角下教育公平实现的对策与措施。2、研究的意义本论文研究的意义在十:教育公平是社会公平重要组成部分，是社会公平在教育领域的 延伸和体现。教育公平是人们对社会公平追求的一个方面，同日寸，也是实现社会公平的一 个重要途径。 本文在构建社会主义和谐社会视角下， 重点研究如何通过公平的教育机制保障 教育公平从而提高社会的和谐度， 具有较大的理论意义和现实意义， 并具有鲜明的时代特征。1.2、文献综述1、国外关十教育公平的研究成果与实践综述(1)柏拉图在《理想国》中曾从两个方面阐述了公平教育的含义。首先，公平的教育 应该使每个人特有的能力得到发展， 为了使每个人都能通过教育获得发展， 必须提供相同的 教育机会，这种机会不应该受种族、地域、家庭背景、经济状况等外在因素的影响。其次， 个人的能力应该以有益十整个国 家的方式而发展，也就是说个人的发展不能以妨碍他人或整个社会的发展为代价。 【张杰. 对我国教育公平与效率的理性思考[刃.高等教育研究，2oo6 &3&: 13-17.] (2)瑞典著名教育家托尔斯顿?胡森对教育公平作了动态的、较为全面的界说。他认 为教育公平有二层涵义: 教育起点的公平;中间性阶段即教育过程的公平;最后目标即教育结 “ 果的公平。 ” 张人杰主编.国外教育社会学基本文选[}s7.华东师范大学出版社 198 年版，第 【2 205-21 页.]这一界定被国内学者广泛采用。(3)美国学者杜威认为在经济、社会地位等方面存在巨大不平等的情况下，教育给人 提供公平竞争、向上流动的机会，帮助弱势者摆脱其出身群体的局限，能够显著地改善人的 生存状态， 减少社会的不公平。杜威著， 【 土承绪泽.民主主义与教育[}s7.人民教育出版社 1990 年版，第 12 页.]现代社会的教育，一方面在社会流动、社会分化中具有“筛选器”的功能; 同时，又具有稳定器、平衡器的功能，被视为实现社会平等的“最伟大的工具” ，也就是现 代社会 “平等化” 的手段。 在现代社会， 教育程度在很大的意义上决定了一个人可能的职业、 收入、权力，决定了一个人将来的社会地位，即教育会对一个人的一生有全面的、持续的影 响。 (4)在 1988 年总统大选中，布什提出了“教育复兴”的口号，向美国人民保证他将致力 十教育改革以提高学校质量，声称自己要当“教育总统” ，优先投入教育。 【教育发展小均衡 等教育公“I'-问题，追根溯源都与投入小足有定关系.】 (5)在确保教育机会均等方面， 世纪 90 年代末， 20 巴西在基础教育阶段启动了一项 “助 学补助金计划” ，它是一项以刺激需求为驱动的教育项目，就是政府向贫困儿童的母亲发放 一定数额的现金补助，条件是让孩子不得辍学。该计划后来发展成“家庭补助金计划” ，对 就学人数的增加、 留级和辍学率的降低都产生了积极效果， 被联合国机构称作是加强对穷人 社会保护的一项“最件实践”【 李建忠孙诚李水山焦流.教育公平:国外的探索与经验[N].中 。 国教育报，.】 (6)在与教育公平密切联系的“择校”问题上，口本为了避免入学人数过十集中在传 统的“好学校”和声誊良好的学校，采取了诸如规定每所学校招收学区外学生的人数，要求 小规模学校办特色学校，采用标准的多样化以抑制过分集中校的产生等措施;同样的，英国 为了遏制“择校”风气蔓延，维护基础教育的公平性，推出新的《学校招生录取规章》草案， 禁止五种不公平的招生录取做法:把家长的经济状况、职业、教育和社会背景作为学校招生 的考虑因素;把家长为学校提供赞助或提供其他支持的能力作为考虑因素;把学生所属的家 族与学校的关系作为招生录取的考虑因素;给那些把特定的学校作为首选的家长以更高的优 先权;要求家长必须提交他们所要选择的学校类型以便在录取时给子优先权。2【同上】 (7)韩国政府从 1974 年开始推广高中“平准化教育”改革以消除学校间、区域间教育 和设施的差异。 此外， 为进一步推进基础教育从过去的应试教育向素质教育、 创新教育发展， 政府也对大学入学考试制度进行了改革， 引进美国的大学入学资格考试制度， 注重学生的人 格与能力培养。通过“平准化教育”消除了教育不公现象，提供了平等接受教育的机会，为 实现和谐社会奠定了基础。3【同上】 (8)在促进义务教育阶段的过程和结果公平方面，芬兰政府通过建立个性化学习和设立 班级教师、 教师助理、 特别需要教师和多学科综合工作小组建立了完善的学生帮助辅导制度， 保证不让一个儿童落后，整体推进教育质量的提高。 」2、国内关十教育公平的研究成果与实践综述(1)教育公平界定 第一，教育经济学角度:教育公平是与教育资源的分配和享受联系在一起的。教育资源 分配方式大体上经历了二个历史阶段:其一是权力公平阶段;其二是能力公平阶段;其二是金 钱公平阶段。 第二，教育法学角度:认为教育公平体现在两个方面，即人类受教育的基本权利的平等 和受教育的非基本权利的平等。 第一个方面是指人们接受教育的基本权利的平等， 是体现了 一种作为现代社会每个人发展所必需的教育资源的平等享有权及对更高教育利益的竞争机 会权;第二方面是指人们接受教育的非基本权利的不平等，是体现了人们对更高的教育利益 的竞争结果权。第二，教育社会学角度:教育公平即“机会均等” ，它有二方面的涵义:一是起点公平;二 是过程公平;二是结果公平。 第四， 教育伦理学角度:教育公平是指发生利益关系的各类教育主体在教育资源的获取、 分配、占有、享用等方面所具有的公平权利，它表现为“给每一个人他所应得的”这种基本 形式，即使人们的应得权益得到平等的维护，应得的义务得到平等的履行，应得的责任得到 合理的分配。 从本质上说， 教育公平反映的是教育主体之间利益关系的合情、 合理、 合法性。 合情是指符合大多数教育主体的愿望;合理是指符合教育运行中的各种规范;合法是指 符合宪法和各种教育法规。 第五，教育哲学角度:有学者从哲学价值观念层面出发，认为教育公平是教育的一种基 本价值观念与准则， 追求教育平等和教育公平应是当代我国教育政策基本的价值选择。 从范 畴意义上看，教育公平是一个反映相对性的 范畴， 而不是反映绝对性或确定性的范畴， 是反映教育质的范畴， 而不是反映教育量的范畴。 教育公平与非教育公平是一对范畴， 教育公平与教育效率只是一对相关范畴而并非对应的矛 盾范畴。教育效率的高低，并不取决十教育是否公平而取决十教育活动的质量。从教育本体 的角度来看，教育公平是指教育活动中对待每个教育对象的公平和对教育对象评价的公平。 上述对教育公平的不同界定， 为我们从多角度认识教育公平提供了重要启迪， 实际上这 些界定之间存在着重叠， 如教育资源的合理分配既属十教育经济学角度的公平界定， 又属十 教育社会学界定的教育起点公平。因此，有学者提出，教育公平的内涵可以从两个角度进行 划分:从教育过程划分为:教育起点公平、教育过程公平、教育结果公平;从宏微观角度划分， 在宏观领域表现为教育资源合理配置， 在微观领域主要表现为受教育者在教育过程中应受到 社会、学校和教师的同等对待及因材施教等。 (2&我国当前教育不公平的表现及其原因 第一，南京大学社会学系副教授张玉林在《2004 中国教育不平等状况蓝皮书》中提到，中 国教育制度的最大缺陷在十它的二元分割性。 它是一种双重的二元教育制度。 其表现形式是， 在城市和农村之间进行整体分割，形成农村教育和城市教育的天壤之别;在从幼儿园到大学 的各教育阶段实行内部分割，形成重点学校和普通学校的两个世界。其实质内容是，政府有 限的教育经费向着城市学校和各级学校中的重点倾斜。 这样直接导致分属十两种制度下的教 育者和受教育者的权利的实现程度截然不同， 不同的社会成员及其子女必须宿命地面对着教 育机会的不平等。 【张玉林.2004 中国教育小“I'-等状况蓝皮书[刃.校长阅刊， 一 1 3.】 第二，十霞认为，造成城乡、区域、学校和不同群体之中教育不公平的原因主要有以下 几个方面:政策偏差导致资源配置失衡;“城市取向”加剧城乡鸿沟;精英教育观念根深蒂固; 市场机制的介入挑战教育公平;扭曲的价值观成为追求教育公平的栓桔。2 【于霞.教育公?I'-: 和谐社会建设的软肋[刃.理论学刊，2006 &2): 74-75.] 第二，北京理工大学高等教育研究所所长杨东平认为，教育本来是实现社会公平的“伟 大武器” ，糟糕的教育制度却能够成为凝固和复制阶层差距的工具。3【石岩实习生肖毅灵钱 笑蓉.中国教育的公“I'-之痒[N].南方周末，.】机会不平等正转化为过程不平等。 第四，中国人民大学的毛寿龙教授指出，在教育领域过分强调市场化的情况下，教育的 公共性和专业性往往会被市场性和经济利益所淹没，对教育本身造成伤害。其结果是，教育 的数量和规模虽然增长和扩大，但是教育的个人支付成本越来越昂贵;各级教育的发展达到 了历史上的最好水平，但同时也存在一些问题:教育价值失衡，教育行为失范，教育品质恶 化。4【王强刘丽娟.教育产业化:天使与魔鬼之辩[刃.商务周刊，2004 &21): 28-48.] 第五，人大代表、华中师范大学教育科学学院副院长周洪宇认为，教育不公平现象主要 表现为:城市教育与农村教育的不公平;区域教育之间的不公平;学校教育之间的不公平;普通学校与职业学校的不公平;强势群体与弱势群体教育的不公平;女性教育与男性教育之间的 不公平;贫困家庭学生与富裕家庭学生教育之间的不公平，等等。5【周洪宇.教育公平:和谐 社会的重要内容、基础和实现途径[刃.人民教育，2005 &7): 7-10.] (3)促进我国教育公平实现的措施 对十如何促进我国教育公平的实现，学界的观点主要集中在以下几个方面: 第一，将教育公平确立为教育现代化的基本内容和教育公共政策的价值基础; 第二，政府要树立“第一责任人”的意识，履行职责，为社会提供公共产品; 第二，加大对教育的投入，缩小区域差别; 第四， 落实国家对农村义务教育的各项政策， 建立和完善国家对弱势群体特别是城乡贫 困家庭子女、残疾儿童等就学的资助体系，促进教育公平的实现; 第五，改变重点中学制度，缩小正在扩大的阶层差距; 第六，政府应合理分配有限的教育资源，提高资源的利用率，确保教育公平的实现。3,相关评论关十教育公平的研究，无论是国内还是在国外，都口益得到政府和社会各界的重视。所 不同的是: (1)国外对十教育公平的研究起步较早，所以研究比较深入，理论也就比较成熟，研 究的重心也逐步从理论思考转化为实践探索，从实践探索中提炼出符合规律的认识和结论， 如巴西的“助学补助金计划”和芬兰的学生帮助辅导制度;我国对教育公平研究起步较晚， 是伴随着城乡教育差距口益拉大所引发的一系列问题， 人们开始强烈意识到教育公平的重要 性并加紧对其的研究。因而，现阶段的研究还主要停留在对国外理论的介绍和总结阶段，具 体的实施举措还不够完善和到位。 (2)从研究的背景上来说，由十身处资本主义世界，因而对教育公平的研究更多的是 从资产阶级立场如资产阶级式的自由平等方面来研究。 当前我国正着力构建社会主义和谐社 会， 因而对教育公平问题的研究重点应该是如何通过公平的教育机制提高社会的和谐度， 并 着力解决教育领域存在的影响社会和谐的突出问题，l 办调社会转型期不同利益群体之间的 关系，以确保社会的稳定。 然而，西方国家在教育公平方面经过多年的实践，取得了不少成功的经验，对教育公平 有很多积极的解决方法，我们可以借鉴经验，并根据我国的国情，有条件有鉴别地引进、消 化，为构建和谐社会背景下的教育公平服务。1.3、研究的方法和基本结构1,论文的研究方法 本论文在写作的过程中， 以马克思主义的基本原理为指导， 立足十历史唯物主义的基本 视角，涉及了经济学、法学、社会学、伦理学、哲学等理论知识，采用综合分析的方法进行 研究。 2,论文的基本结构 本论文除导论外，共分为四个部分，具体内容如下: 导论部分，主要阐明本论文研究的背景和研究的理论及现实意义;国内外教育公平问题 研究的文献综述;本论文采用的研究方法和基本结构;本论文的创新和不足。 第一部分，研究教育公平的一般理论。首先为教育公平思想的发展脉络介绍。分别从国 外和国内两个方面介绍了教育公平产生的背景与发展趋势;其次阐明教育公平的概念界定与 基本特征:通过公平的概念及其历史发展引入已有的教育公平的概念界定;介绍教育公平的 基本特征。 最后基十人们对教育公平的概念探讨， 结合教育公平的基本特征对教育公平的内涵作了新的阐释。这些研究是为本篇论文第二部分提出问题、第二部分分析问题以及第 四部分解决问题作理论铺垫。 第二部分，当前我国存在的教育不公平现象，这是本篇论文所要研究的问题。本部分分 为二节，第一节首先对义务教育发展不均衡的现状进行了介绍;第二节是对高等教育机会不 均等现象的介绍;第二节则把视角放在了社会热点一一农民工子女教育的“两难”困境上。 第二部分，教育公平缺失的原因分析。这是本篇论文的核心部分。本部分分别从教育投 入的不足、二元结构的存在、教育资源配置不公、教育政策的“城市取向” 、阶层差距拉大、 教育腐败等方面对教育不公平现象的原因进行了分析。 第四部分， 和谐社会视角下实现教育公平的重要意义与对策措施。 主要构思是针对当前 教育不公平现象， 给出相应的具体对策或措施。 本部分指出促进教育公平的发展对十构建和 谐社会具有重要意义。在这个思想的指导下，提出了建立健全教育公平的制度保障的措施， 从而给出了用教育公平推进社会和谐的可行性方案。 1.4、本论文的创新和不足 1、本论文的创新之处 (1)本论文基十已有的人们对教育公平的概念探讨，结合教育公平的基本特征对教育 公平的内涵作了新的阐释。 (2)本论文在介绍高等教育机会不均等现象方面，除了传统的倾斜的录取分数线与招 生名额、 各种特殊招生手段造成的不公外， 还增加了自主招生对入学机会公平可能形成的挑 战这一内容。 (3)紧扣社会热点，对农民工子女的教育问题予以了较大的关注。 (4)在建立健全教育公平的制度保障方面，紧密结合新《义务教育法》 、 2007 年两会《政府工作报告》 、十七大报告等近期文件内容进行分析思考，时 效性强。 2、本论文的不足之处 (1)由十教育公平问题本身的复杂性和研究视角的不同，对教育公平缺 失的原因分析还不够深刻。 (2)对如何建立健全教育公平的制度保障的研究不够深刻。1.教育公平的一般理论1.1 教育公平思想的发展脉络教育公平思想在西方产生的背景及发展脉络 教育公平的观念源远流长，追求教育公平是人类社会古老的理念。从历史上看，古希一 腊的著名哲学家柏拉图最早提出教育公平的思想， 他生活的时代正是古希一腊奴隶制城邦从 繁荣走向衰落的时期。在这一时期，奴隶制所固有的矛后已一天天显露出来，奴隶主集团中 各种政治势力纷纷登台表现， 轮番上台执政。 但是任何形式的政治制度都无法解决当时口益 尖锐的社会矛后和 i 阶级矛后，社会不平等达到了顶峰，因此，人们不得不思考社会政治和 社会伦理道德、教育问题，试图建立一个理想的社会，正义的城邦。柏拉图的教育公平思想 正是在这样的背景下产生的。在其《理想国》中从两个方面阐述了教育公平的含义:第一， 公平的教育应该使每个人特有的能力得到发展， 为了使每个人都能通过教育获得发展， 必须 提供相同的教育机会，这种机会不应该受种族、地域、家庭背景、经济状况等外在因素的影 响;第二，个人的能力应该以有益十整个国家的方式去发展，也就是说个人的发展不能以妨 碍他人或整个社会的发展为代价， 并特别强调所有儿童都应接受机会均等的公共教育。 然而，柏拉图设计的教育公平原则仍然是充满了等级特色的不平等的原则。 柏拉图的学生业里士多 德首先提出通过法律保证自由民的教育权利，并提出要“平等地对待平等的，不平等地对待 不平等的” 杨东平.中国教育公 。 【 “I'-的理想与现实[M]北京大学出版社 2006 年版， 2 页.】 第 中世纪的教育和社会一样等级制明显，基督教教会垄断正规教育，并为封建统治服务。 然而， 在基督教对西方文化教育消极影响的背后， 它内蕴的超阶级的平等思想应该值得肯定。 著名学者马克斯?韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中认为，资本主义意识形态中的 许多成分，尤其是平等精神正是来源十基督教。正是这种平等思想在社会意识中的积淀，使 西方近代、 现代的任何一个教育思想家都或多或少地论述过教育平等问题， 任何一次教育变 革都与争取平等教育权利有关。 11 世纪， 西方大学作为一种教育机构出现， 其主要目的是招收和选拔从事专门职业的人， 尤其是培养领袖人物，因此，它在本质上是贵族教育。这种不平等到了近代，严重阻碍了社 会的发展，使得社会中的进步力量一一资产阶级的利益受到极大的损害，因此，他们纷纷起 来反抗，主张“天赋人权，人人平等” 。进步教育思想家卢梭在其教育著作《爱弥尔一一论 教育》一书中详细地阐述了他的教育公平思想。在这本书中，他发展了人生而平等的思想， 认为“各种等级的人都是一样的”2[2 卢梭著.爱弥儿[M].商务印书馆 197 年版，第 31 页.]， “各种身份的人都是一样的， ??自然的需要人人都是一样的， 满足需要的方法人人都是相 同的” 。3[同上 206 页]由此，他提出一个人的教育应该适应他这个“人” ，而不应该依据等 级、财产和职业的不同去进行教育。由此我们可以看出卢梭倡导的是一种人人平等，解放学 生个性的教育。 卢梭的这种追求平等的思想对十西方的教育思想产生了深刻地影响， 为现代 社会在法律上否定教育特权，确认人人都享有受教育的平等权利，为进一步实现教育公平， 奠定了理论基础。 资本主义社会早期，在教育公平理论研究上，美国学者贺拉斯?曼首先提出了教育 机会均等的思想，并进行了相关的阐述。他认为教育是每个人的绝对权利，应该使每个儿童 都受到免费的教育，他还把普及公立学校看作是实现教育公平的重要措施。贺拉斯?曼的这 种教育思想及其建立公立学校的教育实践， 为促进美国教育机会公平的进程和普及义务教育 莫定了重要的理论基础。 二战后，由十广大劳动人民渴望摆脱贫困、改变自己受教育状况，教育公平问题口 益得到关注，有关十教育公平性的讨论，也越来越广，越来越深。现代教育公平理论中，美 国科尔曼(.丁 ames Coleman)和瑞典胡森(Torsten)Husen)的观点最具有代表性。 1966 年，美国教育社会学者科尔曼根据他的调查写出了著名的报告《教育机会均等 的观念》 ‘这是以詹姆斯?科尔曼为首的课题组在美国进行调查后撰写的报告，被称为 。1【 当代关于教育机会均等的三项最重要的研究报告之.一】在这个报告中，他提出了教育结果 平等的思想，从而把教育机会均等观念推进到了“教育机会均等的新概念”的阶段。他认为 教育机会均等有四个标准:进入教育系统的机会均等;参与教育的机会均等;教育结果均等;教 育对生活前景机会的影响均等。2【JamesS.Coleman, TheConceptofEqnalityofEdncationalOpportnnity. HarvardEdncationalReview1968. VOL. 38. No. 1P. 7-22.】 瑞典的著名教育家托尔斯顿?胡森阐明了西方“教育机会均等”在概念上演变的二 个阶段，即保守主义的教育机会平等观阶段，自由主义教育机会平等观阶段和新的(激进的) 教育机会平等观阶段。 保守主义教育机会平等观，又称起点均等论，在一战以前的多数西方工业国占主导 地位。 认为上帝赋子每个人的能力与他因出生而归属的社会等级或社会阶层是一致的。 教育 系统追求的目标是对不同天赋能力或者不同社会背景的人分别进行培养。运用到现实生活 中，即法律保证人人都有受教育权利，都可进学校，但不同能力的人接受不同性质的学校教育。它强调的主要是教育权利平等。 自由主义教育机会平等观，又称过程均等论，在 20 世纪五、六十年代的西欧和北欧 教育界占据主导地位。 认为每个人出生就具有某些智力上的天赋或某些较为稳定的能力， 教 育系统追求的目标是消除经济和社会的外部障碍， 为所有人提供同样的教育机会， 使每个人 的天赋能力得到充分发展，并将每个学生分配到与其能力相称的社会地位上。因此，重要的 是教育制度要平等地对待每一个学生， 应该让每个学生有机会享受同样的教育， 至十如何利 用这种机会，则属十学生及其家庭的权利。它强调的主要是教育机会均等。 新的教育机会平等观，又称结果均等论，兴起十 20 世纪 60 年代中后期的美国。主 张把均等作为总的指导原则， 以便向每个学生提供使其天赋得以充分发展的机会， 并向处十 社会文化不利地位的学生提供补偿教育， 使其与其他学生一样获得平等的教育效果。 它强调 的是结果均等，即学业成功机会的均等。正如胡森所指出的， “在入学方面有了形式上的平 等这是不够的，还 应当使不同社会出身的儿童有更多的机会变得聪明，为此还应当在学前教育机构或就本 义而言的学校中更加突出平等。至十儿童在智商方面的差别，大部分在未入学之前已经形 成。 ”1【张人杰主编.国外教育社会学基本文选[M]华东师范大学出版社 1989 年版，第 216 页.] 纵观上述我们可以看出，教育机会均等的概念在西方发达国家已经从所有人都享有 入学机会的权利发展到追求教育效果均等这一高度上来。 2 我国思想家对教育公平的相关阐述 在两千年前我国古代的大教育家孔子提出“有教无类”的朴素教育民主思想，主张 凡是愿意学习并目_有条件学习的人，不分贵贱贫富和种族，都可以而且都应该接受教育。 孔子“有教无类”的教育主张，有其人性论上的根据。孔子认为:“性相近也，习相远也。 ” 意思是说，人的本性是相近的，但由十后天的环境和习气不同，所以表现出来的差异很大。 既然人的本性都是相近的，教育可以改变人的习气，那么，好的教育就可以使不同的人都趋 向十善。我们不应该因为某人表现出恶而不对他施教。孔子提倡的“有教无类” ，矛头直指 “学在官府” ，与“氏所以别贵贱”“氏所以别愚”相对立，宣告教育不再是贵族的专利， 、 体现了朴素的教育公平思想。 资产阶级改良派康有为提出“男女同权”和“教育平等”的主张，资产阶级民主主 义革命家孙中山指出“四万万之人，皆应受教育” ，2【孙中山全集》第 2 卷，人民出版社 1982 年版，第 358 页】人民教育家陶行知大力提倡平民教育运动，认为教育的目的是教育 为公， 教育为公的内涵是机会均等。 他还要改变不平等的教育现实， 认为普及教育的目标是: 教一切穷人都得到教育，得到丰富的教育，得到民主的教育。这些思想中包含的教育公平的 内核闪烁着真理的光芒。 新中国成立后，教育公平思想得以继承和发扬，并切实付诸实施， 《共同纲领》确定 了“民族的、科学的、大众的”新民主主义的教育方针，体现了新中国重视社会公平、教育 公平的基本价值。对旧教育的否定和改变，突出体现在面向工农大众开放教育，用多种形式 帮助广大工农大众学习文化，接受教育，在最大程度上保证了公民平等受教育的权利。1.2 教育公平的概念界定与基本特征2. 1 公平的概念及其历史发展关十“公平”这一永不过时的话题，用马克思的话来讲，只要人类存在着阶级，这一讨论就会一直持续下去。但是“公平”到底是什么?博登海墨说“公平有一张普洛透斯似 的脸， 可以随心所欲地呈现出极不相同的模样。 当我们仔细辨认它并试图解开隐藏十其后的 秘密时，往往会陷入困惑。 ”1【美〕埃德加?博登海墨著:《法理学版，第 238 页》 】 法哲学及其方法》 ，邓正来、姬敬武泽，华夏出版社 1987 年在西方，公正、公平、正义 是同一个词，即在中国，公平这个词既含有公正的意思，又含有平等的意义，是两 者的复合词。 《辞海》对“公平”是这样定义的:“作为一种道德要求和品质，指按照一定的 社会标准(法律、道德、政策等)、正当的秩序合理地待人处事，是制度、系统、重要活动的 重要道德性质” 。在现代汉语中，一般指处理事情合情合理，不偏袒哪一方。 其实，公平作为一个古老的概念，从人类文明产生伊始，便是人们孜孜不倦追求的 目标。当然，公平的产生与内涵发展同人类社会的物质生产实践密切相关，不存在永恒不变 的公平观念，公平是一个历史范畴。 (1)马克思以前的公平观 早在公元前 30 世纪， 古埃及人就把管理稼稿的俄赛里斯神称为公平神， 专司对是否 勤十稼稿作为判断人们生前的善恶。 可见， 公平这个范围最早是以劳动作为内在依据评判社 会生活和人类道德的。 随着奴隶制社会的到来，公平的重心从劳动上升为一种美德，一种理想化了的社会 制度。苏格拉底认为，公平是知道如何行动是最好的，是“美德与知识的同一” ，公平是一 种美德。柏拉图则认为公平就是各司其职、各守其序、各得其所。而亚里士多德则把公平当 作各种道德品行的总称。 人类社会发展到资本主义阶段，发展速度比以前大大加快了。然而，社会分化、贫 富对立、社会不公平现象也越益严重。正是在这种形势下，有关公平的各种理论观点应运而 生。美国哈佛大学的哲学大师罗尔斯(John Rawls)关于公平的著名的二条原则颇具代表性。 即每个个人有获得最广泛的、与他人相同的自由;人获得的不均等待遇、其所获得的地位、 职位、利益应该对所有人开放;如起始状况(收入和财富分配)不同，处十不利地位者的利益 应用“补偿利益”的办法来保证。 他言明了两种性质的公平:一为“均等性”的公平，即平等地对待相同 者，是一种水平性的、横向的、平均性的公平，如人生而平等，法律面前人 人平等;另一种为“非均等性”的公平，是垂直性的、纵向的、不均等的公 平，即“不均等地对待不同者” ，如多劳多得、贡献大者先富等。同时，他指 出了追求社会公平的价值取向，是在不公平的社会现实中，为处境不利者提 供机会或利益补偿。1【 ‘张民选.理想与抉择大学生资助政策的国际比较[M].人民教育出 版社 1997 年版，第 74-76 页.】 (2)马恩有关公平的主要论述 马恩认为，公平不是永恒的，也不是天生的，而是随着历史条件的变化而变化的， 每个时代人们的公平观念都是当时社会生活和社会关系的一种反映。 关十这一点， 马克思说 得极为明白: 希一腊人和罗马人的公平观认为奴隶制度是公平的;1789 年资产者阶级的公平 “ 观则要求废除被宣布为不公平的封建制度??关十永恒公平的观点不仅因时因地而变， 甚至 也因人而异??”2[《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社 1995 年版，第 539 页] 恩格斯科学地分析了公平的问题，阐述了马克思主义的公平观。在公平问题上，恩 格斯主要阐明了两点:第一，公平是社会经济关系的观念化、神圣化的反映，社会经济关系 决定公平的标准。 不能离开社会经济关系而到人们的头脑中去寻找是否公平的答案。 不同社 会经济关系就有不同的公平标准， 不存在适用十一切社会经济关系的统一的抽象的公平。 第 二， 公平是有阶级性的， 每一个阶级追求的公平是不一样的。 资产阶级有资产阶级的公平观， 无产阶级有无产阶级的公平观， 没有一个一切阶级统一的公平标准。 往往一个阶级认为是公平的事，另一个阶级却认为是不公平的。无产阶级追求的公平社会是消火阶级差别的社会， 不能用“消除社会的和政治的不平等”来取代消火一切阶级差别作为工人阶级的公平要求。 回顾历史，不难发现，公平的概念看上去简单实则很复杂，人们可以从政治、经济、 历史、法律、道德伦理等多个角度对其进行研究。公平既是一种理想，又是一种原则，是对 社会现实的评价性反映， 通过对客观现实中存在的不理想状态的批判， 使之以人们期望的形 式在理想中存在， 并反过来以这个主观的理想要求现实。 这其实是一个评价与塑造相统一的 过程。人们原本就生活在理想与现实之间，因此，追求“应然”与“实然”的统一是人的 本性。而公平正是以理想对现实的一种引导与超越，是理想性与现实性的统一。2. 2 教育公平的概念界定教育是社会的基础性、先导性，并具有全局性的事业。教育公平作为社会公平价值在教 育领域的延伸和体现，至少有二种重要的职能:将青年人“整合”到社会及各种成人角色中 去的“社会化”的功能;促进社会平等化的职能;促进人的身心发展、自我完善的功能。1【& 鲍尔斯，H?金蒂斯.美国:经济生活与教育改革[M]上海教育出版社 1990 年版.第 28 页.】然 而教育公平是什么?从已有的研究成果看，界定这一概念涉及到多学科、多层面、多因素， 是一个交叉性学科所探讨的问题，主要从经济学、法学、社会学等学科视角进行理解。(1)教育经济学角度教育公平是与教育资源的分配和享受联系在一起的。 教育资源分配方式大体上经历了二 个历史阶段:其一是权力公平阶段，主要是封建社会和中世纪的欧洲，教育资源的分配都以 父亲的社会地位和政治权力为依据;其二是能力公平阶段，随着人们认识到教育对推动社会 生产发展的重要作用，各国教育资源分配开始以学生的能力为依据;其二是金钱公平阶段， 当人们进一步意识到教育尤其是高等教育也是个人投资，并可能经由这一途径获得较高 的社会声望和经济利益时，享受教育者分担教育成本已是不争的事实。(2)教育法学角度教育公平体现在两个方面， 即人类受教育的基本权利的平等和受教育的非基本权利的平 等。 第一个方面是指人们接受教育的基本权利的平等， 是体现了一种作为现代社会每个人发 展所必需的教育资源的平等享有权及对更高教育利益的竞争机会权;第二方面是指人们接受 教育的非基本权利的平等，则体现了人们对更高的教育利益的竞争结果权(非基本权利在教 育上表现为人们对教育利益的竞争结果权，如果不论每个人的才智如何、学习成绩如何、培 养前途如何、结果一律平等，那么，这样的教育肯定是不公平的。社会是分工的，社会发展 需要高级人才，就需要有部分人接受更高级教育，那么谁来接受高级教育，就需要选拔，结 果是那些有培养前途的人被选拔上去，这是社会分工的需要，也是人本身不同享赋的体现， 是一种教育公平。)(3)教育社会学角度教育公平即“机会均等” ，它有二方面的涵义:一是起点的平等;二是过程中机会的均等; 二是最终目标的相等。所谓“机会”是指用来测定个人接受社会、家庭与学校的物质条件与 心理因素综合影响状况的一组变量。这组变量具体包括:①学校外各种物质因素，如学生家 庭社会经济状况、学习开支费用、学校地理位置、上学交通工具等;②学校内各种物质设施， 如校舍建筑、实验设备、l 纠书资料等;③家庭心理因素，如父母的期望、教养态度、语言方式等;④学校心理因素，如教师素质、教师态度、对学生的期望，学生学习动机等;⑤教学条 件，如课时分配、实际课时数、课外作业数量等。1【董泽芳.教育社会学[M]华中师范大学 出版社 1990 年版.第 115 页.】(4)教育伦理学角度教育公平是指发生利益关系的各类教育主体在教育资源的获取、分配、占有、享用等方 面所具有的公平权利，它表现为“给每一个人他所应得的”这种基本形式，即使人们的应得 权益得到平等的维护，应得的义务得到平等的履行，应得的责任得到合理的分配。从本质上 说，教育公平反映的是教育主体之间利益关系的合情、合理、合法性。合情是指符合大多数 教育主体的愿望;合理是指符合教育运行中的各种规范;合法是指符合宪法和各种教育法规。(5)教育哲学角度从哲学价值观念层面出发， 教育公平是教育的一种基本价值观念与准则， 追求教育平等 和教育公平应是当代我国教育政策基本的价值选择。 从范畴意义上看， 教育公平是一个反映 相对性的范畴，而不是反映绝对性或确定性的范畴，是反映教育质的范畴，而不是反映教育 量的范畴。 教育公平与非教育公平是一对范畴， 教育公平与教育效率只是一对相关范畴而并 非对应的矛盾范畴。教育效率的高低，并不取决十教育是否公平，而取决十教育活动的质 量。 从教育本体的角度来看， 教育公平是指教育活动中对待每个教育对象的公平和对教育对 象评价的公平。 上述对教育公平的不同界定， 为我们从多角度认识教育公平提供了重要启迪， 实际上这 些界定之间存在着重叠， 如教育资源的合理分配既属十教育经济学角度的公平界定， 又属十 教育社会学界定的教育起点公平。因此，有学者提出，教育公平的内涵可以从两个角度进行 划分:从教育过程划分为:教育起点公平、教育过程公平、教育结果公平;从宏微观角度划分， 在宏观领域表现为教育资源合理配置，在微观领域主要表现为受教育者在教育过程 中应受到社会、学校和教师的同等对待及因材施教等。1【张小红.教育公平与教育效率关系 色议[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2005 &09): 37-39.】 本文将基十上述人们对教育公平的概念探讨， 结合教育公平的基本特征对教育公平的内 涵作一些新的阐释。2. 3 教育公平的基本特征为了深刻地理解教育公平的特定内涵，有必要探讨一下教育公平所具有的基本特征。(1)教育公平具有历史性公平的状态取决十社会生产力的发展水平和社会性质。 因此， 公平在任何时代都不是抽 象的， 一成不变的，而是具体的， 发展变化着的。 教育公平作为公平的一个层面，同样如此。 正如前面所提到的，从教育资源分配方式经历的权力公平、能力公平、金钱公平二个历史阶 段可见一斑。(2)教育公平具有相对性由十人与人之间的差异存在具有普遍性、绝对性，由十公平的不同层次(起点公平、过 程公平和结果公平)之间具有矛盾性，也由十人类生存资源的空间具有稀缺性，因此，任何 公平总是相对的，绝对的公平是不存在的。教育公平也是一个相对的概念，具有相对性。教 育公平总是相对十某一特定的教育评价标准而言才有意义， 脱离了某一特定的评价标准， 教 育公平就成了一个无意义的存在。双方教育公平诉求的实质，在十各自依据的判断标准的差异。 (3)教育公平具有主观性 其主观性主要表现为教育公平感，即对教育公平问题进行评价时所产生的一种心理感 受。它与客观存在的教育公平问题，既具有一致性，又具有不对称性。教育公平感实际是公 平感与不公平感的总称。 客观存在的教育公平事实与主观心理预期完全吻合时， 便产生公平 感;不完全吻合，则产生不公平感。当然，在完全吻合与不完全吻合之间存在着一定的区间， 从而使得公平感与不公平感都有一定的强度差异。 (4)教育公平具有客观性 教育公平不只是一种价值规范， 就其所反映的内容而言， 它还不能脱离教育事实的客观 性。换言之，教育公平尽管具有主观性的一面，但其反映的内容，也是一种不依人的主观意 志为转移的客观存在，人们对教育公平的不同理解并不排斥教育公平关系的客观性。 (5)教育公平具有理想性 人作为有目的、 有意识的存在， 不同十动物的地方就在十人总是有着理想的追求和向往， 人总是把不可能的事想象成可能的， 这既是人超越性的表现， 也是推动历史不断发展的不竭 动力。 教育公平所具有这些特征明确告诉我们:教育公平是一个很复杂的系统性问题，除了与 经济发展密切相关外，还与特定的教育评价标准、受教育者的主观心理预期等因素有关。因 此，对教育公平的研究应综合考虑多方面因素，不可一叶障目。 综上所述，本文基十人们对教育公平的概念探讨，结合教育公平的基本特征，对教育公 平的内涵作如下阐释:教育公平是在特定的历史条件下(主要指社会经济条件)教育政策制定 和实施中的教育资源合理配置，它包含二种合理性原则:平等原则、差异原则和补偿原则。 平等原则包括受教育权平等和教育机会平等两个方面。差异原则指根据受教育者的个体差 异，提供多样化的教育资源。补偿原则指对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资 源配置上进行必要的调整和补偿。其中，平等原则是首要原则。 我国是一个人口众多的发展中大国，教育的发展不仅受政治制度、意识形态的支配， 并为当时的社会发展水平、 教育资源状况所制约。 实现教育公平是一项长期的历史任务和一 个不断发展的历史过程， 不可能一蹦而就， 也不可能一劳永逸。 我们所要做的是， 全面分析、 理性看待我国社会当前存在的种种教育不公， 在经济社会发展的一定阶段上， 通过建立健全 制度保障，努力做到教育相对的公平。2.当前我国存在的教育不公平现象2.1 义务教育发展不均衡 2.1.1 城乡之间发展不均衡总体上说，中国公共教育投入一直处十严重短缺之中。据联合国教科文组织的研 究，西方国家的教育投入和经济发展呈正相关关系。随着人均 GDP 的不断提高，教育投入 占 GDP 的比例也会随之提高。当一国人均 GNP 达 300,00, 600 美元时，他们的平均教育预 算应分别占 GDP 的 3.2%, 3.5%, 4%，当人均 GNP 达到 800-1000 美元时，要实现教育与经 济的良性发展，这个比重的下限是 4.07%-4.25%0 2005 年，中国人均 GNP 就已达到 1700 美元，但财政性教育经费占 GDP 的比例仅为 2. 82%，比国际上人均 GNP 为 1000 美元的下 限还相差很多。1【王小波.人大代表周洪宇呼吁落实教育发展纲要承诺[EB/OL].http://news. sina. com. cn/c//s. shtanl, .】 教育投入患“寡” ，但却更患“不均” 。城乡之间教育资源配置严重失衡导致农村 义务教育长期薄弱， 城乡之间教育差距巨大。 据中国社科院 “当代中国社会阶层结构课题组” 2004 年正式发布的《当代中国社会流动》报告统计数字显示，2002 年全社会的各项教育投 资是 5800 多亿元， 其中用在城市的占 77%(城市人口占总人口不到 40%), 而占总人口数 60% 以上的农村人口仅获得 23%的教育投资。2【己转引自梁发莆.教育公平是止常社会流动的前 提[N].中国青年报， .】义务教育作为由国家强制实行的，适龄儿童必须接受的， 国家、社会和家庭必须予以保障的国民教育，在中国城乡之间，却的不平等，主要表现在财 政投入和师资力量上。(1)农村义务教育的财政困境教育的发展离不开一定的财政支持。在我们这样一个农村人口占绝大多数的国家， “穷国办大教育” 是一个基本的现实， 而城乡经费投入悬殊更凸显了农村义务教育的财政困 境。2001 年的城乡生均教育经费差距见表 2-10 有着天壤之别。这种差距的根本原因在十城 乡义务教育对公共教育资源占有的不平等，主要表现在财政投入和师资力量上。 (1)农村义务教育的财政困境 教育的发展离不开一定的财政支持。在我们这样一个农村人口占绝大多数的国家， “穷国办大教育” 是一个基本的现实， 而城乡经费投入悬殊更凸显了农村义务教育的财政困 境。2001 年的城乡生均教育经费差距见表 2-10可以看出， 城乡教育经费的差距， 以生均公用经费差距为大， 生均预算内公用经费最大， 小学和初中分别为 2. 5 倍和 3. 25 倍。如此不平衡的义务教育经费投入与义务教育投资体制 密切相关。我国现行的义务教育投资体制，是随着整个经济体制改革的不断深入进行，为适 应进一步扩大地方自主权改革的需要而逐步建立起来的。 1980 年以前，与当时高度集中的财政体制相适应，我国教育投资实行的也是一种高度 集中的管理模式。1980 年以后，中央对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的财 政预算管理体制， 即按经济管理体制规定的隶属关系， 明确划分中央和地方的预算收支范围， 收支分类方式，支出按隶属关系划分。与此同时，教育经费的管理相应改为由中央和地方两 级财政切块安排的管理体制， 即中央财政只负担中央各部门所属高等院校、 中等专业学校和 技工学校的经费，并对地方教育进行专项补助;地方财政只负责地方管理的高等院校和中、 初等学校的经费。从此，普通初、中等教育投资的分配与管理开始交由地方负责。随着整个 经济体制改革的不断深入进行，为适应进一步扩大地方自主权改革的需要，1985 年中央的 《关十教育体制改革的决定》中明确指出:基础教育的管理权属十地方，实行基础教育由地 方负责、分级管理的原则。1986 年《中华人民共和国义务教育法》颁布后，提出了多渠道 筹集教育经费的方针， 并具体规定了义务教育经费筹措与管理的基本原则和方法， 即实施义 务教育所需的事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措;地方各级人民 政府按国务院规定，在城乡征收教育费附加，主要用十实施义务教育;义务教育所需的基本 建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中，农村中小学的校舍投资，以 乡、村自筹为主，中央只负责对经济困难的地区以适当补助，等等。同时，允许中、小学 校收取一定的学杂费。这样，经过逐步的改革，在我国形成了一种主要由地方政府负责管理 和多渠道筹集教育资金的义务教育投资体制模式。 在这种教育财政体制框架下， 国家财政只负担城市义务教育经费， 农村义务教育经费主 要由农村、农民自己负担。这加重了农村义务教育经费短缺的压力，使农村中小学生的辍学 率和流失率居高不下。 农村税费改革后， 取消了农村教育附加费和教育集资， 农村义务教育经费纳入县级财政。 然而，由十县级财政基础薄弱，加上财政转移支付资金总量不足，一些地方农村义务教育财 政状况供需矛盾更加突出， 农村义务教育经费缺口进一步扩大。 如何解决农村义务教育的财 政困境，成为当前亟待解决的问题。 (2)城乡师资力量严重失衡 由十地方财政薄弱所导致的农村义务教育经费缺口不断扩大， 农村教师的工资得不到保 障，有的地区，常常出现拖欠老师工资的情况，更有甚者，有的地方政府变相少发或克扣教 师的工资。这样的后果是中青年优秀教师不断流向城市等发达地区。教师的大量流失，使落 后地区师资短缺状况更加严重，进一步加剧了农村义务教育的不公平性。 城乡间教师学历差距也十分显著，农村教师学历合格率与城市教师合格率差距较大，农村高学历教师所占比重更低。 而教师学历水平的高低将直接关系到教育的质量和效果。 见 表 2-2 和表 2-302.1.2 区域之间发展不均衡巨大的区域差距是我国义务教育非均衡发展的空间表现。我国东部、中部、西部 地区因为历史和现实的原因，经济发展水平极不平衡。西部地区地处偏远、交通不便、条件 恶劣，而东部沿海地区具有先天的地缘经济发展优势。据国家统计局的资料显示，以地区差 异论， 2003 年， 东、 中、 西部地区城镇居民人均可支配收入分别为 10366 元、 7036 元和 7096 元，人均可支配收入之比为 1. 47 : 1:1. 0l(中部为 1),经济发展的极不平衡是我国区域教 育差距的基本背景。 进一步而论，教育发展的水平和教育普及的程度直接取决十经济发展的水平。因 为东中西部地区经济发展水平迥异，全面反映在教育规模、教育结构、教学条件、教育水平 等各个方面， 其中教育投资水平的差异是主要差异， 从而导致地区之间义务教育公共资金分 布极不平衡。见表 2-40从表 2-4 可以看出，中、西部地区的农村小学生均预算内公用经费仅为东部地区农 村小学的 21%和 36%，中、西部地区的农村初中生均预算内公用纤费仅为东部农村初中的 18%和 30%。2.1.3 校际间发展的不均衡校际之间的差别，实质上反映的是阶级阶层差别。长期以来国家教育资金的投入 存在着普遍的等级性倾斜:市属学校比区属学校， “县教育局直属学校” 比乡镇学校， “中 乡镇 心校”比起非中心校，总是能够获得更多的教育资金投入。要想进入这些办学条件较好的学 校，除能力竞争之外，越来越依赖家长的社会关系、经济能力，弱势群体往往缺乏选择性， 不同阶层对入学机会和学校质量差距造成的不公平感受正在增加。 造成目前公立中小学质量差异的重要原因，是我国长期实行的重点学校制度。那 些实力雄厚的重点学校、示范学校得到政府的重点支持，享有较高的声望，具有较高的教育 质量。而那些普通校(尤其是薄弱学校)无论是在教育质量和办学声誉上，还是在办学设施和 经费数额方面， 均无法与重点学校相比。 它们之间的差异主要表现在一系列的教育资源配置 的倾斜政策方面。例如在教育经费方面，重点学校的经费由省(市、自治区)直接拨款，并目 _按照较高的标准改善办学条件，充实教学设备;在师资方面，选择优秀的师范院校毕业生到 重点学校任教，增加高级教师和骨干教师的比例;在招生方面，允许重点学校择优录取新生; 在课程设置方面， 城市重点小学在 3 年级起开设外语课， 重点中学的高中可实行文理科分班。 与重点学校的优良条件相对照，大部分城市还有 20%- 30%的薄弱学校，至十偏远农村的学 校，有的连基本的办学条件都达不到。可见，重点学校与普通校在教育资源配置方面，存在 着严重不均的现象。这种制度设置造成了越益严重的择校乱收费现象。2.2 高等教育机会不均等2. 2. 1 倾斜的录取分数线与招生名额 (1)录取分数线与招生名额不公平的原因A 历史因素 我国高等教育实行以地方管理为主的体制，除了少数部属院校外，绝大多数高校 都由地方政府举办，因此，经济、文化较发达的城市集中了全国绝大多数的高校，而西部边 远少数民族地区的高校则极为稀少。再来看看优质高等教育资源的分布情况。据中国教育报公布的“211 工程”高校名单显示， 已经国家发改委批复立项的“211 工程”国家重点建设高等学校共 99 所，北京和上海市分 别有 19 所、9 所高校，占 28. 3% 。1【李远贵.对我国 l 局等教育公平问题的认识和思考[刃. 教育导刊，zoo6 &10&: z1-z4.] B 现实制度安排 目前，我国的高校招生实行分省统一录取制度，针对不同省份划定招生指标，面向全国 招生的高校一般由各省根据所分配的名额及考生志愿从高到低录取， 即招生配额制。 这项制 度， 其看似在十平衡各地区学生享受高等教育的权利， 以帮助教育发展欠发达地区学生能够 有更多的机会接受高等教育。但实质上仅仅是形式上的公平。教育资源丰富的大城市“低分 数线、高录取率”与高考大省、生源大省的“高分数线、低录取率”的矛后十分突出。 一般而言，对公平的保护专门是为弱者准备的，经济落后的地区，处十教育弱势地位， 应受到特殊的保护， 而正是因为上述历史因素和现实制度安排， 我国现有的高校招生制度和 运作模式却恰恰背离了维护公平的宗旨。 (2)录取分数线与招生名额不公平的表现 以 2002 年全国各地的高考录取分数线来说明高等教育入学机会上存在 的不公平的现象。 “重点本科分数线:北京 462 分、上海(全国卷 497 分、上 海卷 467 分)、山东 568 分、河南 562 分。 ‘姜言东汪瑞林.2002 各地高考录取分数线新 “1【 变化[N].中国教育报，.】从上述分数线我们可以看出北京、 上海与河南、 山东等人口大省的重点本科最低的录取分数线相差百分左右。 分数差异的结果 是:在北京、上海能够上重点大学的分数，在其他一些省区连普通高校都不能入围。在一些 省市录取的比例很高， 在另外一些省市的录取比例却很低。 这对十同考一张试卷的不同地区 的考生来说是不公平的。 究其实质， 就是以形式上的考试平等来掩盖事实上的地区之间在录 取方面的不平等。 名牌大学招生“本地化”是招生名额不公平的突出表现。大多数省份学生在高考填报志 愿的时候往往发现，在报考外省大学，特别是报考外省名牌大学时，自身所在地区的招生指 标远少十填报志愿大学所在地区的招生指标。以湖北为例，据不完全统计，清华、北大在湖 北省每校每年招生人数不足百人，在北京市则不低十 500 人，招生人数两者相差 5 倍;而湖 北省总人口 7500 万人，北京市总人口 1500 万人，相差 5 倍。即同等条件下，如果湖北省只 有一个招生指标，北京市却拥有 25 个指标。结果导致湖北省考生上清华、北大的平均分数 比北京市考生高 160 分。 【2 洪叫柱.拿掉发达地区_的高考特权 2 【J】 南风窗， 2005 &13): 32.] 这种名牌大学的招生名额过度向大学所在地倾斜的现象， 凸显了优质高等教育资源分配的不 公。 2. 2. 2 各种特殊招生手段造成的不公 除了录取分数线与招生指标的不公正外， 还有一种不公正， 它是由各种特殊招生手段造 成的不公。现阶段我国此层面的教育不公平现象表现为:(1)降分录取措施 目前高校招生有几类降分录取:一是“定向生”形式降分录取，省属院校可按规定的录 取线下降 20 分，收费“行情”不一，少则一万元，有的重点名校高达 10 万元以上。 “定向 生”并不“定向” ，己是公开的秘密，可这种假 指标仍一年年由有关部门郑重下达;二是“二级学院”降分招收学生，不同“二级院校”收 费标准不一，大体 3 万元左右，录取线按生源多少而定，可以降 100 分甚至更多;二是“专 升本” 形式降分录取， 部分本科院校向专科生收费卖本科资格， 一般在 1 万元左右。 “卖 如此 考分”的行径，严重损害了高考的公平性。 (2)名目繁多的特殊招生形式 在高校招生中，由十“上线”人数始终多十最终录取数，由此产生了很 大的“灵活空间” ，使具有特殊背景的考生能够优先进入。由此产生了“机动指标“、 “保送 生”和各种“特长生”等招生形式。由十缺乏严格有效的监督管理，一些学校和强势人物通 过特权或权钱交易的腐败行为攫取短缺的高等教育资源， 从而导致接受高等教育机会的不平 等。近年来，在全国各省份都曾爆出过“保送生”“体育特长生”舞弊案，都从一个侧面说 ， 明了这个问题的存在。2. 2. 3 自主招生对入学机会公平可能形成的 挑战从 2003 年开始，根据教育部关十深化高校录取制度改革，进一步扩大高校在招生中的自 主权，促进中学素质教育全面开展的有关精神，北京大学、清华大学等 22 所高校实行了部 分招生计划自主招生，自主招生人数不超过学校年度本科招生计划总数的 5%。具体方法是: 由各地中学推荐在某方面有特殊才能、培养潜质，或综合素质突出的优秀人才，高校自己组 织考试， 通过笔试和面试两轮考试确定自主招生的对象， 但入选考生依然要参加全国的统考。 2004 年，实行自主招生的高校数目进一步扩大到 28 所，选拔方式也改为学校推荐和学生自 荐两种方式。自主招生对象的惟一不同在十，可以在当地录取线下 20 分以内录取，而 b_ 将尽量满足学生的专业选择。 这项制度的实施，目的是给试点高校提供自主选择自己所需人才的空间和 I 舞台，只要 校方经过了一定的程序，一些可能通过正常高考进不了自己学校门槛的“偏才” “怪才”尽 可收入“囊中” 。合理使用这项政策，在人才选拔上有其积极意义。然而，这项政策若“变 调”了，则可能构成对高等教育入学机会公平的严重挑战。首先，在监督机制不完善的情况 下， 自主招生可能成为高校的权力寻租场所， 从而给广大农村考生和没有背景的城市考生带 来不利影响。其次，自主招生也可能降低教育的公正性。因为拥有招生自主权的往往是一些 在国内有着重要影响的名牌大学，这些学校可能会借用“自主招生”的名义划定对本地考生 有利而对外埠考生不利的分数线。 2.3 农民工子女教育的“两难”困境 2. 3. 1“流动儿童”的教育难题 当前，我国社会正处在由传统社会向现代社会快速转型过程之中，随着工业化、城市化 的进程口益加快和市场对劳动力资源合理配置的要求， 出现了大规模的人口流动。 农民工子 女教育问题成为转型期我们不得不面对的一个十分棘手的社会问题。 随父母进城的子女， 即 “流动儿童”的教育难题主要表现在二个方面:(1)部分农民工子女不能适龄入学，目‘入学率低，存在失学现象据相关调查发现，部 分农民工子女不能适龄入学，6 周岁儿童中有 46. 9%没有接受义务教育。在学的农民工子女 超龄现象也比较严重，有近 20%的 9 周岁孩子还只上小学一二年级，13 周岁和 14 周岁还在 小学就读的人占相应年龄流动儿童少年的 31%和 10%。1【项继权吴理财刘义强.《为农民工 子女的教育提供制度保障―关于农民工子女教育问题的调查分》 】不仅如此，北京、上海和 广州二地的调查表明， 在该地区的流动儿童少年其未入学率的比例分别高达 30%, 39. 25%和 30%。2【周皓.我国流动儿童少年就学状况及比较分析[J7.南方人 I-I , 2001 年(02): 44.]】根 据 2000 年第五次全国人口普查结果推算:我国流动人口规模已超过 1 亿人，其中 18 周岁以 下的流动儿童有 1982 万人，占全部流动人口的 19.37%。他们当中，失学率高达 9. 3%，近 半数适龄儿童不能及时入学。3【苏敏.我国流动儿童失学率高在 9. 3% [N].中国青年报， .】 (2)农民工子女在流入地的“借读费”问题 相比十流入地常住人口小孩，流动学龄儿童入学时多了一道门槛:借读费。两者在入学 条件上是不平等的。2003 年 9 月 20 口，经国务院同意，国务院办公厅转发教育部、中央编 办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动保障部《关十进一步做好进城务工就业农民子 女义务教育工作的意见》(以下简称《意见》)已明确规定:“流入地政府要制定进城务工就业 农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁” 。1【国 务院办公厅转发的教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部.关于进 步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见[N].人民日报，.】但全国绝大 多数农民工的主要流入地区在接纳外来农民工适龄子女就学的条件中， 一个主要的条件就是 要交纳数额不等的“借读费” ，少则几百元，多则上千元。这对十经济收入相对较低 b‘缺 乏保障的农民工而言， 无疑是一笔不小的经济负担， 更重要的是这种面向农民工所收取的 “借 读费”本身就是一种歧视性规定，违背了义务教育公平原则。 (3)农民工子女在流入地就读过程中的平等待遇问题 《意见》中已明确规定:“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接 受义务教育工作， 以全口制公办中小学为主。 地方各级政府特别是教育行政部门和全口制公 办中小学， 要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的制度和机制， 使进城务 工就业农民子女教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。 ”但在实际 操作中，情况却不尽如人意。流动人口子女除了大部分在公办学校借读外，还有一小部分学 生在专为流动人口子弟开办的简易学校就读。 大多数这类学校条件较差甚至很差， 师资力量 花不齐， 无法与一般的公立学校相比。 不仅如此， 这类学校还可能面临有关部门的查处取缔。 如 2006 年 7 月初，北京地区取缔不合格打工子弟学校，致使 10000 多名民工子弟入学出现 困难，引起媒体广泛关注。2【30 多所打工子弟学校被关力余民工子弟无处就学[N].新京报， .】此外，借读十公办学校的流动人口子女在受教育的过程中，有时会受到歧视或 不公平对待。2. 3. 2“留守儿童”的教育难题所谓“留守儿童” ，是指父母双方长期外出打工，留在农村和祖父、母或其他亲属 生活或单独生活的孩子。全国妇联提供的数据显示，目前我国农村“留守儿童”已达 2000 万人，并呈继续增长的趋势。在一些农村劳动力输出大省， “留守儿童”在当地儿童总数中 所占比例已高达 18%至 22%。这部分儿童的教育，是一个更大的难题。 (1)因监护人的角色缺位所带来的家庭教育问题 教育部基础教育司十 2004 年 5 月召开了“中国农村留守儿童问题研究”研讨会。与会 专家指出，在人格发育过程中，儿童早期的环境和家庭教育被认为是非常重要的因素。 “不管你立足什么理论，在从婴幼儿期到儿童期、青春期的孩子的人格形成(其中特别是社会化) 过程中， 父母与子女间的关系是一个极其重要的构成因素。 这种关系直接影响孩子的行为、 ” 心理健康、人格与智力发展、甚至是学习成绩。 农村“留守儿童”中，有 84. 6%的孩子由爷爷奶奶等隔代亲人照看，15. 4%由亲戚代 管，有少数甚至是独自一人生活。他们年龄小，自理能力差，缺少父母应有的关爱，教育的 几大环节中，家庭教育这个环节处十空白。 “留守儿童”的出现引发了一系列的基础教育问 题，不少“留守儿童”的心理问题较为严重，有的任性、冷漠、自卑闭锁，有的内向、孤独、 柔弱无助， 有的甚至对父母充满怨恨、 逆反心理严重， 还有的因缺乏父母的监护而变得胆小， 缺乏自信和心理安全感。 另外， “留守儿童” 也容易受到他人的非法侵害或人身伤害。 2004 据 年公安部的调查显示:全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村，其中大多数又 是“留守儿童” 。1【张乐.谁来关心全国两千力农村“留守儿童”?.http://news. sina. com. cn/c/edn//s. shtanl, .】 (2)“留守儿童”的学校教育问题 2000 年人口普查数据表明，在小学学龄阶段， “留守儿童”在校学习的比例很高。但 是，进入初中阶段以后， “留守儿童”在校学习的比例就大幅度下降了，14 周岁“留守儿童” 的在校学习比例仅为 88%，比全国所有 14 周岁儿童在校学习的比例低 6 个百分点。这与我 国正在大力推行的 9 年制义务教育的发展目标是严重不相符合的，对这些“留守儿童”的未 来发展也是十分不利的。 另据对 118