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编制政府综合财务报告的几点思考
2015 年1 月1 日起施行的《预算法》中第九十七条明确要求，各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。这意味着权责发生制政府综合财务报告制度的建立有了正式的法律依据，政府综合财务报告将作为一项重要性常态化的工作持续开展下去。
一、权责发生制政府综合财务报告制度建立的背景及意义。目前政府使用的核算方式是收付实现制。收付实现制能够满足预算管理的要求，但是仅能够反映政府财政预算收支情况，对其中权责关系、收入的性质和支出的结果等会计信息没有说明，不能提供反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息，无法完整、全面、真实地反映政府财务状况，难以实现政府掌握自身&家底&情况，不能有效强化行政管理、提升运行效率以及防范财政风险。权责发生制政府综合财务报告是以权责发生制为基础，以政府财务信息为主要内容，以财务报表及相关文字说明为主要形式，全面反映政府整体财务状况、运行结果和受托责任履行情况的综合性年度报告。权责发生制政府综合财务报告为实现公共财政可持续发展、加强宏观经济调控提供坚实的会计信息基础和管理手段。为加快政府会计改革，推进国家治理能力现代化，编制政府财务报告势在必行。
二、编制工作基本情况（一）高度重视，精心组织克拉玛依区首次编制政府综合财务报告，领导高度重视政府综合财务报告编报工作，为编报工作提供了良好的组织保障。为确保试编工作顺利开展，成立试编工作领导小组，布置协调编审工作相关事宜，成立编报小组，明确工作职责，细化落实工作任务，与各相关部门加强沟通协调，密切配合，团结协作，收集整理各项编报基础数据，按照填报要求对数据进行整理和汇总编制。（二）认真学习，做好准备认真学习研究2014 年度权责发生制政府综合财务报告相关文件、试编办法及试编指南，深入了解政府综合财务报告的意义、内容、范围、需要基础浅谈编制政府综合财务报告的几点思考资料及编制方法，做好前期准备工作。对编报方面存在的重点难点问题，及时与上级部门和各预算单位进行沟通探讨，保证填报质量。（三）夯实基础，力求准确由于政府综合财务报表涉及面广，所需资料复杂，要全面准确反映政府整体财务状况，需要夯实数据基础。力争搜集资料完整，除了基础性的总决算报表、部门决算报表、财政专户管理资金会计报表、国有企业报表、固定资产投资决算表等外，还要获取其他相关附件资料，比如，有关存货、固定资产、应收应付款项、对外投资、投资收益、长期借款、政府性债务等明细账。按照编制步骤汇总原始数据，剔除重复数据，编制抵销分录和调整分录，逐表进行试算平衡，计算加总数据，形成年度资产负债表、收入费用表以及有关附表，确保数据汇总不重、不漏，全面真实&准&确反映政府家底。（四）认真审核，确保质量严把审查关口，提高政府综合财务报表编制质量。一是审核报表基础数据是否准确。针对附表中的存货、固定资产、对外投资、投资收益、国有企业负债等明细内容，同相关单位部门核对具体事项的分类、金额等。二是审查数据填列是否正确。仔细核对政府综合财务报表数据与基础报表数据是否一致，查找有无漏填、错填等问题。三是审核表与表之间的数据勾稽关系是否正确。核对资产负债表中的当年盈余与收入费用表中收入与费用之差是否相符，综合财务报表中主表与附表之间相同项目的数字是否一致。四是核对抵销调整事项是否全面囊括，抵销调整分录处理是否合理，借贷方向是否正确，数据填列是否准确。（五）深入研究，详细说明综合运用比率分析法、比较分析法、趋势分析法等方法对政府财务状况、运营情况，以及财政中长期可持续性等进行分析。对政府预算管理、资产负债管理、收支管理、制度建设等政府财政财务管理情况进行分析说明，力求深入，进一步增强综合财务报告的实用性，为今后更好地开展财政工作提供有价值的参考依据。
三、编制中存在的困难和问题（一）核算方法差异存在的问题。政府综合财务报告以权责发生制为基础，政府核算以收付实现制为基础，两种核算方式在反映内容上有一定差异。虽然通过抵销、调整、合并等手段对数据进行转换，基本满足政府综合财务报告需要，但是在收付实现制核算中，某些事项未做记录备案，在编制过程中是不易被发现而进行调整，存在数据不准确。（二）编制人员水平有限。由于权责发生制政府综合财务报告涉及面广、口径复杂、操作难度大、专业性强，要做好权责发生制政府综合财务报告对编制人员的业务能力和专业素质提出了非常高的要求。由于在日常核算工作中不涉及使用权责发生制，编制人员对权责发生制的理解不深，熟悉掌握程度低，在编制过程中，习惯运用收付实现制核算处理账务，思维模式不能及时地从收付实现制转换到权责发生制，可能会出现对基础数据报表间应当抵销、调整、合并事项的遗漏或处理有误，反映出的政府财务报告不完整准确。（三）资产方面。一是固定资产的折旧。在政府综合财务报告中需填列所有固定资产的折旧，反映固定资产的实际净值，但行政事业单位的固定资产不计提折旧，需要重新计算资产折旧，工作量较大，且估算数据也不准确。二是账面数据与实有资产不相符。部分单位的资产如基本建设类资产，已经投入使用，但因未进行竣工结算，不能从&在建工程&科目及时转到&固定资产&科目，数据不能切实反映实际情况。（四）会计核算未严格执行新制度。新的行政事业单位会计核算制度已经颁布，但在实务操作中存在未将基建账数据并入会计账，导致部门决算报表缺失基建部分，数据不完整。在编制政府综合财务报表过程中，基建数据无法从部门决算报表获取，只能人为将固定资产投资报表中基建数据添加至政府综合财务报表中。（五）编制口径有待进一步明确。在报告中对公益性与非公益性国有企业、公益性项目与非公益性项目有相关数据的统计，但是对公益性与非公益性没有详细明确的划分标准，在编报过程中需要进行职业判断。由于人员专业水平和业务能力的不等，在判断时容易出现不同理解，在数据信息的反映上不能形成规范性统一。
四、对政府综合财务报告工作的几点建议（一）政府会计制度体系有待进一步统一和规范。由于权责发生制和收付实现制的核算目的和侧重点不同，导致现行报表数据在调整转换后，形成的政府财务综合报告数据仍存在遗漏。建议尽快形成相对成熟稳定的全套方案与机制，在政府核算中适当引入了权责发生制的会计处理，妥善处理权责发生制和收付实现制两者的关系，真正实现政府综合财务报告制度与预算报告制度之间的有效衔接。（二）加大培训力度，增强业务能力。行政事业单位财务人员的专业素质和职业技能对编制报表显得尤为重要，但由于行政事业单位财务人员对权责发生制掌握程度不高，编制水平有限，影响报告质量。建议加强行政事业单位财务人员在权责发生制核算方面的培训学习，了解权责发生制与收付实现制的区别和共通处，熟悉掌握其具体业务操作，为今后编制政府综合财务报告打下牢固的基础。（三）加强管理政府资产。在政府&家底&中，固定资产占比较重，要摸清&家底&，必须要摸清政府拥有的固定资产情况。对固定资产要进行全面清查，特别是基本建设类资产，已竣工结算的项目是否从&在建工程&转至各预算单位的&固定资产&，另外对已经投入使用但未进行竣工结算的项目要查明原因，落实解决方案，尽快办理竣工手续，资产及时入账。同时，在日常工作中，对行政事业单位的固定资产要做好台账登记，将资产按要求分类，按月计提折旧，为编制报告做好扎实的准备。（四）强化会计基础核算工作。新会计制度要求，对于基建投资，在按照基建会计核算规定单独建账、单独核算的同时，将基建账相关数据至少按月并入单位会计&大账&，但在实际工作中新会计制度执行不够彻底。尽快完成会计改革，全面执行新行政事业单位会计制度，提高会计信息的完整性，为全面加强资产负债管理、防范和降低财务风险发挥了会计信息的支撑作用，夯实会计核算基础，进一步提高编报的水平和质量。（五）规范报告编制口径。对报告中的内容要提供明确规范的界定标准，统一编制口径，既减少了编制人员的人为判断，避免随意性，加强数据的规范填列，同时提高了报告的使用性能，具体的解释更便于报告使用人容易理解综合财务报告相关项目的含义和区别。建立健全政府综合财务报告体系是一项长期系统的工程，在政策性、技术性、操作性方面提出了高要求。加强政府综合财务报告在制度、标准、应用和技术基础方面的建设，促进政府综合财务报告工作有序稳妥开展，进一步加强政府预算、资产、负债和绩效管理。（作者单位：克拉玛依市克拉玛依区财政局）
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政府预算和政府会计的关系
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3秒自动关闭窗口政府财务信息披露国际比较与分析启示
政府财务信息披露国际比较与分析启示
　　近年来，公众对知情权、监督权与参与权的诉求不断增强，我国政府已开始逐步推进政府财务信息的公开。国家决策层通过提出“构建权责发生制基础的政府综合财务报告制度”的要求，以及2014年最新修订的预算法进一步要求政府编制权责发生制基础的政府综合财务报告等方式不断深化我国政府财务信息披露改革进程。本文旨在通过对西方主要发达国家政府财务信息披露情况进行分析和借鉴，为建立既适应我国国情又符合国际惯例的政府财务信息披露体系提出相关对策意见。
　　政府财务信息披露目标的国际比较
　　美国财务会计准则委员会（FASB）认为，研究会计目标的逻辑起点为谁需要会计信息。因此，在比较政府财务信息披露目标时，可先从比较政府财务信息使用者着手。美国政府会计准则委员会（GASB）、美国审计总署（GAO）、美国联邦会计准则咨询委员会(FASAB）以及国际会计师联合会(&IFAC)下设的公共部门会计准则委员会(&IPSASB)&的前身——公共部门委员会(&PSC)&等都对政府财务信息使用者及其需求进行过探讨研究，虽然对政府财务信息使用者的区分有所不同，但是多数国际机构都会将民众、投资者和债权人、评估机构、经济分析师、立法机构等作为主要信息使用者。各信息使用者由于立场不同，对信息的需求也有所区别，主要可以归纳为四类。（1）预算以及预算执行效果与相关法规遵循情况。（2）政府财务状况，主要包括政府收入来源和类型，政府对资源的分配和使用以及对资源的监管履责情况，政府的偿付能力。（3）政府运行的经济型、效率性与有效性的信息。（4）现金流信息。
　　以政府财务信息使用者为出发点，西方多数发达国家的准则制定机构都将“受托责任”作为政府会计的首要目标，由于相较于企业，政府承担着更大的社会责任，是为社会正常运转以及社会公众普遍利益服务的。因此，政府部门将财务信息披露最高目标定位于反映政府公共受托责任。美国会计学会(AAA)在《政府会计准则委员会概念公告第2号——服务努力与业绩报告》中将受托责任划分为四个方面：一是遵循或执行法律规定和行政政策的责任；二是对财务资源的责任；三是以高效、经济方式运营的责任；四是对政府项目和活动结果的责任，包括对项目或活动的完成情况、效益及效果反映等。
　　在我国，根据《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》的有关规定，政府财务信息使用者主要是立法机关和相关政府部门，也就是说主要针对内部使用者，为了满足内部财务预算管理与宏观经济调控决策等需要；并且我国政府财务信息使用者需求与其他西方国家比较独特处在于，对我国国有经济资源管理情况信息的需求。
　　政府财务信息披露主体的国际比较
　　政府财务信息披露主体也是政府财务报告的主体，是对政府会计确认、计量和报告的空间范围。政府财务信息披露主体的界定一直是各国政府会计改革实践中的一大难题。国际会计师联合会（IFAC）公共部门会计准则委员会(IPSASB)在其《研究报告第14号——政府财务报告》中归纳了4种决定政府财务信息披露主体的概念和方法，分别是基金核准分配标准、法律主体标准、治性受托责任标准以及控制标准。国际上界定政府财务信息披露主体，总体而言主要有三种：（1）以单位作为基本主体，例如德国、法国。（2）以基金作为披露主体。采用这种模式的典型代表是美国的州和地方政府会计。（3）单位主体和基金主体并存。目前，英国、加拿大、澳大利亚等国家都采用这种模式。
　　按照我国现行的财政总预算会计制度，县以上各级财政总预算报表通过将本级报表和所属各级（包括同级行政和国有事业单位）上报的报表进行汇总编制而成。因此，从这个角度考虑，我国政府财务信息披露的主体主要包括：各级政府的总预算披露主体以及同级的行政、事业单位主体。
　　政府财务信息披露载体的国际比较
　　西方主要发达国家政府财务信息披露的主要方式为政府预算报告和政府财务报告，还有其他一些定期或不定期的公开经济文件。（1）政府预算报告。政府预算报告是西方主要发达国家作为定期对外披露政府财务信息的主要载体。以美国为例，对外公开的预算报告文件包括：美国政府预算、政府预算补充材料、政府预算附录、对政府预算的特别分析、政府预算的历史数据以及其他预算文件。（2）政府财务报告。政府财务报告是为满足信息使用者的需求而编制的以财务信息为主要内容、以财务报表为主要形式、全面系统反映政府财务受托责任的综合报告。政府财务报告是全面反映政府财务状况和披露政府财务信息的主要载体。在目前已建立政府财务报告制度的国家中，财务报告的内容通常包括财务报表体系、管理讨论分析、报表附注等财务信息和非财务信息。政府财务报告主体通常编制下列财务报表：财务状况表(资产负债表)、财务业绩表、现金流量表以及预算执行情况表。
　　目前，我国披露政府财务信息的主要渠道有预算报告、审计报告等。此外还有《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》等公开的文件渠道。按照《中华人民共和国预算法》规定，财政部门定期向各级人代会提交由中央政府和地方政府分别编报的政府执行预算情况(草案)和决算报告。我国政府审计部门针对预算资金使用进行合规性审计，并对此出具披露相关预算资金使用情况的审计报告。因此，审计报告也可以看做我国政府财务信息披露的一条重要途径。
　　建立具有我国特色的政府财务信息披露体系的对策建议
　　国际上发达国家政府财务信息披露改革与实践，为我国建立既符合我国国情，又达到国际标准的政府财务信息披露体系提供了借鉴与启示。
　　（一）建立满足多层次需求的政府财务信息披露目标体系。建立符合我国国情的政府财务信息披露目标是建立我国政府财务信息披露体系的逻辑起点。我国是社会主义法治国家，随着社会主义市场经济的不断完善和公共财政管理体制的建立健全，民主化进程也在不断加快。我国政府财务信息使用者还应当进行扩展且予以明确。一是广大人民群众。我国国家的一切权力属于人民，而知情权是一切权力的基础，广大人民群众应当是我国政府财务报告最基本的使用者。近年来我国政府部门“三公经费”、预决算信息的公开都得到公众的广泛关注与热议，足可见人民群众对政府财务信息的需求。二是地方政府债券的投资人和债权人。随着我国地方政府债券市场的形成和日益完善，作为财务资源的提供者，债券投资者、政府债权人应被列为政府财务信息的使用者。三是新闻媒体、评估机构等。完善我国政府财务信息披露体系的建设，使得政府财务信息在防范财政风险以及提升国家治理方面发挥关键作用，应该以“构建权责发生制基础的政府综合财务报告制度”为契机，根据我国现有制度环境及其未来发展趋势，逐步将上述主体纳入政府财务报告的使用者范围，建立满足多层次需要的政府财务信息披露目标。
　　（二）选择适合我国国情的政府财务信息披露主体。结合国际通行做法，政府财务信息披露的主体界定是有层级的，全国预算与会计研究会将政府财务信息披露主体划分为以下三个层次：政府层面财务报告主体（各级政府）、部门层面财务报告主体(财务主管的各部门)&和单位层面财务报告主体(独立核算的预算单位和政府基金)。我国政府财务信息披露存在三个层次的主体:一是基本政府(五级)。即中央政府和各级地方政府作为披露主体的第一个层面。二是政府部门(单位)。每一级政府都有相应的主管部门及其所属的行政事业单位，这些主管部门及所属的行政事业单位与各级基本政府之间有明确的受托责任关系，包括行政隶属关系和财政缴拨款关系。三是政府基金。各级政府按照预算规定安排具有各种专门用途的基金，代表着基本政府、政府组成单位、部门所承担的专门的受托责任。在推进政府财务信息披露改革时，财务信息披露主体范围方面可以分阶段、逐步扩大，在披露方法选择上可由易到难，先对业务相对简单的政府部门进行合并信息披露，再对其他业务相对复杂的机构或专项基金采取在附注中披露的方式单独反映。
　　（三）与时俱进多元化政府财务信息披露的载体形式。网络带来了全球经济和社会的重大变革，大量的信息通过互联网迅速传播，也带来了会计信息的网络化。在选择法定格式的政府财务报告基础上，为满足不同信息需求者的个性化要求，政府部门可以将主动披露的政府财务信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等多种便于公众知晓和理解的方式进行公开。为了顺应信息时代的发展，政府部门应该完善与规范政府财务信息的网络化披露方式。在网络环境下，财务信息可以实现数据共享，信息的传递不受地域和时间的限制，可以在很大程度上扩大信息使用者的范围，还可以一定程度上降低政府财务信息披露的成本，提高政府财务信息的利用效率，加强政府财务信息的透明度。&
作者：林丽妍 赵玥
&来源：金融时报
发布时间：日 14:11
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提问人：匿名网友
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