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交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见
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交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见
　　交财审发〔2015〕67号&
　　 各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团及计划单列市交通运输厅（局、委)：
　　为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，建立支持交通运输基础设施建管养运的投融资政策机制，促进交通运输行业可持续发展，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）和《国务院办公厅转发发展改革委 财政部 交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》（国办发〔2011〕22号）的有关要求，现就深化交通基础设施投融资改革提出以下意见：
　　一、充分认识深化交通运输基础设施投融资改革的重要意义
　　改革开放以来，在党中央、国务院的正确领导下，各级政府和交通运输部门积极创新、锐意进取，以交通专项税费和“贷款修路、收费还贷”“航电结合、以电促航、滚动发展”等政策为基础，逐步形成了“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的交通运输基础设施投融资模式，支撑了公路、水路交通运输基础设施建设的跨越式发展，改变了交通运输对国民经济的瓶颈制约，对我国经济社会健康稳定发展做出了重要贡献。
　　当前，随着国家各项改革的深入推进和交通运输的转型发展，交通运输发展面临的投融资环境发生了较大的变化，现行的投融资模式难以满足交通运输发展的需要，特别是不能适应国家深化财税体制改革的要求，主要表现在：政府投资主体作用不强、公共财政投入不足，各级政府交通事权不清晰、支出责任不明确，融资政策不完善、社会资本投入动力不足，政府举债不规范、债务负担较重等，因此，迫切需要通过深化改革，建立新的交通运输基础设施投融资模式。根据中央经济工作会议的部署，交通运输基础设施建设依然是稳增长、惠民生的重要领域之一。为更好地发挥政府投资的引导作用，充分利用社会资本特别是民间资本参与交通基础设施建设，深化交通运输基础设施投融资改革，创新投融资模式，对促进交通运输业健康发展具有重要意义。
　　二、总体要求
　　（一）指导思想。以科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，主动适应经济发展新常态，按照国家深化财税体制改革的总体要求，建立和完善交通运输发展“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效”的投融资管理体制，促进交通运输健康可持续发展。
　　（二）基本原则。坚持政府主导，充分利用社会资本筹措交通发展资金；坚持权责一致，合理划分事权和支出责任，按事权筹集资金、履行支出责任；坚持分类实施，根据项目的收益情况，采取相应的投融资方式；坚持绩效导向，降低投融资成本，控制债务风险，提升资金使用效益。
　　三、完善政府主导的交通运输基础设施公共财政保障制度
　　各地交通运输部门要按照建立事权与支出责任相适应的制度改革要求，进一步完善“政府主导、分级负责”的投融资管理体制。按照预算制度改革的要求，建立和完善部门综合预算管理制度，统筹利用好各种财力资源，科学安排建设、管理、养护、运营和债务偿还等，提高资金集约利用效率。
　　（一）强化交通运输基础设施支出的财政保障。各地交通运输部门要将没有收益的公路、水路交通基础设施，其建管养运、安全应急、服务等所需资金纳入年度财政预算予以保障。对没有收益的普通公路、内河航道等建设养护资金需求，可纳入地方政府一般债券的融资渠道；对有一定收益的收费公路、枢纽站场及航电枢纽等交通基础建设运营资金需求，可纳入地方政府专项债券的融资渠道。交通基础设施的建设、管理、养护和运营中适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，可通过政府向社会专业机构购买服务等方式实现，以提高财政资金使用效率。
　　1.拓展各级财政资金保障能力。各地交通运输部门要积极争取政府财政资金加大对普通公路、内河航道等交通基础设施建设、养护、管理的投入。建立以公共财政为基础、各级政府责任明晰、事权和支出责任相适应的普通公路、航道投融资长效机制，建设运营公路、水路交通运输基础设施。在坚持政府主导的基础上，通过沿线土地开发收益、配套设施经营等方式，多渠道筹集资金，增强公共财政保障能力。
　　2.积极争取债券资金投入。交通运输基础设施建设仍将是政府投资的重要领域，各地交通运输部门要研究编制好发展规划，强化项目前期工作，搞好项目储备，为积极利用地方政府一般债券和专项债券，加大对交通运输基础设施建设的支持创造条件。
　　3.实施全口径预算管理。各地交通运输部门应将各类用于交通运输发展的财政性资金、政府性债务资金分门别类纳入预算管理。积极推行部门综合预算管理模式，逐步实现年度预算编制涵盖建设、管理、养护、运营、偿债和运输服务等交通运输发展各个方面的资金需求安排，以全面反映交通运输部门经济管理活动，提高资金集约利用效率。
　　4.推行中期财政规划管理。各级交通运输部门对未来三年重大财政收支及政策目标进行分析预测，结合交通运输发展规划，研究编制公路、水路等交通基础设施建设和养护的三年滚动预算，并建立与三年滚动预算相适应的项目库管理制度。优化预算资金支出结构，年度综合预算和三年滚动预算编制，要优先保障重点区域、重点项目的建设和养护等资金需求。
　　（二）用好中央交通专项资金投融资政策。按照优化转移支付结构，规范专项转移支付的要求，部将研究进一步调整完善车辆购置税和港口建设费等中央交通专项资金政策。车辆购置税资金将继续专项用于纳入交通运输行业规划范围的公路（含桥梁、隧道）、公路客货运枢纽（含物流园区）和内河水运建设等重点项目支出，并优先保障符合国家战略的重点项目建设；继续专项用于农村公路（含桥梁）、农村公路渡口改造、农村客运站建设和普通公路危桥改造、安保工程、灾害防治工程等一般项目支出，并坚持向中西部、老少边穷、集中连片特困地区以及农村公路通畅工程倾斜；继续用于交通科研、信息化等支出。港口建设费主要用于港口公共基础设施、内河水运及支持保障系统建设支出。
　　1.保障重点项目支出需求。各地交通运输部门安排的年度交通运输重点项目，拟申请中央交通专项资金投资补助的，省级交通运输部门在与同级财政部门协商同意后，将符合条件并履行完基本建设审批程序的项目报部，并附同级财政部门意见。经部批准后，各省交通运输部门要将中央交通专项资金投资补助与本级财政安排的其他资金一并纳入预算管理。
　　2.用好一般项目补助资金。各省级交通运输部门安排的交通运输一般项目，需申请中央交通专项资金投资补助的，向部提出资金申请。部将根据规划建设目标、任务量和补助标准等因素确定资金安排规模和下达方式。
　　3.坚持公路、航道养护资金的专款专用。各地交通运输部门应将成品油税费改革新增收入转移支付资金中专项用于公路、航道养护的部分，全额用于普通公路（含改建）、航道养护管理，不得挤占挪用。返还的燃油税确保用于普通公路养护（不含改建）的资金比例不低于80%。
　　4.强化专项资金使用监管。为切实提高资金使用效益，部将进一步加强中央交通专项资金使用的监督管理，对违规挤占、挪用资金的，将采取必要措施，相应核减年度投资补助规模。
　　（三）妥善处理存量债务和在建项目后续融资。各地交通运输部门要按照积极推进、谨慎稳健的原则，加强交通运输基础设施政府性债务管理，优化债务结构，统筹各种资源，确保在建项目有序推进。
　　1.将政府存量债务纳入预算管理。各地交通运输部门要加强与地方财政部门的沟通协调，将清理甄别后属于政府应当偿还的存量债务，相应纳入一般债务和专项债务，分类进行预算管理。加强与财政部门和金融机构的沟通协调，妥善处理好其他或有债务，切实防范交通运输债务风险，确保交通运输行业不发生区域性、系统性债务风险。
　　2.积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的交通运输存量债务，各地交通运输部门要加强与财政部门的沟通，积极争取将高利短贷的债务纳入债券置换范围，降低利息负担，优化债务期限结构。
　　3.确保在建项目后续融资。各地交通运输部门要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金且符合国家有关规定的在建项目，要积极商相关金融机构，继续按协议予以贷款，推进项目建设；对在建项目确实难以按现有渠道筹措资金的，应及时商相关部门通过政府和社会资本合作模式或地方政府债券解决。
　　四、积极利用社会资本参与交通运输基础设施建设、运营和管理
　　各地交通运输部门要打破各类行业垄断和市场壁垒，建立公平、公开透明的市场规则，创新投资运营机制，改进政府投资安排方式，进一步完善“多元筹资、规范高效”的投融资体制，结合自身行业特点，积极推广政府和社会资本合作模式（PPP），最大限度的鼓励和吸引社会资本投入，充分激发社会资本投资活力。
　　（一）积极推广政府和社会资本合作模式。各地交通运输部门要通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，积极引导社会资本参与收费公路、枢纽站场及航电枢纽等交通基础设施投资和运营。按法律规定和合同约定，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
　　1.对于特许经营收入能够覆盖投资运营成本的项目，可采取建设-运营-移交（BOT）的方式或者由政府授权相应的机构代行出资人职责与社会投资者共同组成特别目的公司的方式，负责项目设计、融资、建设、运营等活动，待特许经营期满后，将项目移交给政府。
　　2.对于特许经营收入不能完全覆盖投资运营成本的项目，可采取政府对BOT项目在建设期（或运营期）给予适当政府投入的方式。也可以采取政府与社会投资者共同成立特别目的公司的方式，政府投入作为特殊股份，参与重大决策，不参与日常的管理。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。
　　3.综合利用好政府资源。各地交通运输部门要积极协调当地人民政府优先考虑将项目沿线一定范围内的土地等可开发经营的资源作为政府投入。政府资源投入后，收入仍不能完全覆盖投资运营成本的，应通过申请财政补贴予以补偿。对符合中央交通专项资金投资补助范围的项目，中央予以支持。
　　（二）加强政府和社会资本合作制度建设。为指导各地交通运输部门、企业更好地推广PPP模式，部将在PPP统一政策框架下，结合行业自身特点，制定交通运输领域PPP项目具体实施指引、合作合同范本或管理办法。同时，各地交通运输部门要建立健全公平、公开、透明的市场规则，加强交通运输基础设施和服务的价格与质量监管，着力提升服务的质量和效率，保证公共利益最大化。
　　（三）探索设立交通产业投资基金。各地交通运输部门要会同同级财政部门，积极研究探索设立公路、水路交通产业投资基金，以财政性资金为引导，吸引社会法人投入，建立稳定的公路、水路交通发展的资金渠道。同时，鼓励民间资本发起设立用于公路、水路交通基础设施建设的产业投资基金，研究探索运用财政性资金通过认购基金份额等方式支持产业基金发展。
　　五、科学规范资金管理，提高资金使用效率
　　树立节约就是筹资的理念，积极完善预算绩效管理体系，加强内部控制，强化项目管理和成本控制，不断提高资金使用效率，防控地方政府交通债务风险，推进信息公开。
　　（一）强化预算绩效管理。各级交通运输部门要进一步完善预算绩效管理制度，逐步建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全过程绩效管理机制，将绩效评价结果作为编制三年滚动预算、调整资金支出结构、完善资金政策的主要依据。研究具有行业特色的预算绩效评价指标体系，逐步扩大绩效评价的范围与规模，积极开展本单位整体支出、项目支出或交通专项转移支付资金绩效目标编报试点。
　　（二）完善内部控制。各级交通运输部门要进一步完善制度设计，夯实制度基础，结合内部业务管理流程，加快构建覆盖资金筹集、预算编制、预算执行、资产管理、审计监督等各环节的内部控制制度体系。推行重点建设项目跟踪审计，重点加强对征地拆迁、工程招投标、设计变更、计量支付、竣工决算等关键环节的审计，防范管理漏洞，纠正建设浪费，促进资金安全和高效使用。
　　（三）加强项目成本控制。各地交通运输部门要在确保安全与质量的前提下，开源节流，加强设计、施工、养护等各阶段环节管理，建立项目全过程成本控制制度。合理选择技术标准，优化设计方案，加强物料、设备采购管理，加强概算审查和工程造价管理，有效控制工程造价。科学合理调度资金，提高资金利用效率，减少债务利息支出。
　　（四）控制和化解政府性债务风险。各地交通运输部门要积极配合同级财政部门，建立健全债务风险预警及应急处置机制，出现偿债困难时，要通过控制项目规模、处置存量资产、争取财政支持等方式，多渠道筹集资金偿还债务。推动地方政府建立交通项目偿债保障机制，统筹安排各项财政资金，加快存量债务偿还，维护政府信誉。
　　（五）推进信息公开。除涉密信息外，适时向社会公开交通基础设施建设项目和投融资政策信息，特别是推行政府和社会资本合作模式项目的工作流程、评审标准、实施情况等相关信息。引导各级交通运输部门扩大部门预决算公开范围，细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，自觉接受社会监督。
　　交通运输部
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基本建设投资（Investment in infrastructure）
　　基本建设投资是指以扩大（或工程效益）为主要目的，进行新建、扩建等工程及有关工作而实现建造和购置投资。
　　在社会主义中，基本建设投资在积累部分和国家部分都占很大比重，它是社会主义的源泉。国家在各个计划时期，规划基本建设投资的来源，的规模、、结构和重大建设。进行巨额的基本建设投资，目的在于增添社会主义的固定资产，扩大生产能力和效益，或对原有固定资产进行，以促进和社会的发展，增加国民收入，巩固国防，人民生活。
　　基本建设投资是按工程预算价格和计算的。就是根据价格计算并以形式表现的固定资产建设活动的工作量，它是反映、方向和进度的综合性指标。基本建设投资额由建筑安装工程费用、设备购置费用和其他费用构成。安排基本建设投资，一般都着力于逐步降低厂房土建投资的比重，相应提高设备购置费用的比重。设备是生产性固定资产的最积极部分，提高技术水平，改善和效能，增加品种，降低消耗，主要靠工艺技术装备。尽量利用现有的，更新和添置更多的设备，就可以用较少的投资获得较大的投资效果。一些经济发达的国家，设备购置投资占到的45～50％。中国在基本建设投资额的和使用上，设备购置投资所占比重较小，年平均为 31.4％，因此，改善基本建设投资的用途，潜力很大。
　　国民经济基本建设投资，分配使用于不同部门、不同地区和社会的不同方面，构成不同的。合理的建设投资规模和投资结构对促进国民经济有计划按比例高效益地发展关系重大。
　　在中国，全民单位基本建设投资分预算内、预算外两部分。又称，即直接安排的基本建设投资，占基本建设投资总额的主要部分,投资采用形式;包括地方、部门、的自筹基本建设投资等。从1985年起，预算内财政拨款形式的改为的形式。全社会基本建设投资还包括城乡单位投资，包括城乡个人建房投资。
　　基本建设投资，或称基本建设资金，是用于支付各项基本建设工程的费用，它包括如下几项：
　　1．：用于新建、改建或扩建的各种建筑物、道路、、管网、电网以及防洪、防空设施等所需的；
　　2．设备：用于各项机械、管道和电气设备安装的费用；
　　3．设备购置费：指工业企业生产所用的各种机械设备和电气设备的购置费；
　　4．工具、器具和生产用具购置费；
　　5．土地征用费：指企业单位建设用土地应向有关部门支付的费用，对于征用农田包括青苗及树木损失赔偿费；
　　6．：除上列费用外，用于勘察设计、生产人员培训、投产准备及试生产等项目的费用。
　　工程竣工以后，基本建设投资的大部分(60％以上)转化为企业的固定资产，即企业进行生产经营活动所必须的厂房建筑物及机器设备等。
　　基本建设的投资额是通过编制预算确定的。由于具有单件性生产的特点，所以每个建设项目必须按工程项目单独编制预算，而不能统一规定工程预算(即造价)。即使釆用标准设计的两项同样工程，由于建设地点不同，因而地形地质条件、施工条件、材料价格及等均不同，则预算造价不相同。
　　基建产品的造价虽然是单项逐个确定，但国家可通过一定的预算管理制度进行控制监督，所以本质上它仍然属于商品计划价格的一种形式。基建产品是一种为特定用户建造特殊商品，预算就是这种特殊商品的定价方法。
　　基本建设投资按照国民经济各部门、各地区以及社会再生产各个方面进行分配的比例关系。是一定的和经济条件的产物，为一定的经济建设目标和服务。社会主义国家基本建设的投资结构，受社会主义和国民经济有计划按比例发展规律的制约，依据不同时期的国情国力，通过进行配置和调整。投资结构合理与否，是基本建设成败和高低的一个决定性因素。
　　结构决策
　　基本建设投资结构决策，对于经济、社会发展具有重大影响，尤其对于的变化具有决定性的作用。投资结构合理化是经济结构合理化的基础。中国在年期间，由正确、投资结构比较合理，因而能够迅速改变历史遗留下来的畸形经济结构，建立了的初步基础，使国民经济各部门比较地高速度发展。此后，由于片面强调发展而挤掉其他部门，曾经两次发生国民经济比例关系失调，造成巨大浪费和损失。由此而进行的两次经济调整，主要通过合理调整投资方向和投资结构而使比例关系趋于协调。
　　基本建设投资结构包括各个方面的因素。从投资来看，主要是部门结构、地区结构、以及企业规模结构。
　　部门结构
　　基本建设投资按照、和部门之间分配的比例关系，是投资结构中最根本的比例关系。它基本上反映着和两大部类之间的比例关系。保持两大部类协调发展，是部门投资结构合理化的基本要求。在中国，适当增加农业、轻工业投资比重，一是更好地人民生活需要，二是更快地增加积累，因而也更多更好地发展重工业。若把重工业发展再与调整重工业内部投资比例关系结合起来，大力消除薄弱环节，就可促使农轻重互相协调发展。为此，在安排国民经济计划时，要求坚持以农轻重为序的方针，搞好综合平衡，促使部门投资结构合理化和国民经济各部门持续地稳定增长。
　　地区结构
　　基本建设投资在全国各地区之间分配的比例关系，实质是问题。这是基本建设最重要的具有长远意义的问题。为使按照统一的总体规划协调地分布于全国，地区投资结构的合理化，做到：①正确处理沿海工业和内地工业的关系，充分利用和发展沿海工业来积极支持和发展内地工业，逐步平衡工业布局。②首先在全国范围内建立完整的，各地区应根据条件和经济特点，不同各具特色的地方工业。③企业布点应接近原料、燃料产地和地区，以便能够用尽可能少的投资获得最大限度的。
　　技术结构
　　按照的客观要求，确立基本建设投资分配的比例关系，实质是处理与的关系问题。在中国的一个相当长的历史时期中，生产技术结构将是一个自动化、机械化、半机械化以至手工劳动并存的多层次结构。既要建设一批机械化自动化程度高、设备先进的企业，作为提高中国工业技术水平的主导力量；同时，由于中国丰富而又资金不足，不可能全部要求最新技术。从国外和进口设备,是促进中国技术发展的重要途径,但要有所选择，不能普遍搞成套设备进口，也不能盲目重复引进。
　企业规模结构　按照企业大、中、小型分配基本建设投资的比例关系，实质是处理重点骨干项目与一般建设项目的关系问题。是国民经济的骨干，是建设现代化工业强国的基础，但是，大型多，长；而投资较少，建设时间短，分布广，产品品种多，对市场适应性强。因此，要合理处理对大、中、小型企业基本建设投资的比例关系，以提高为核心，在国家统一计划指导下把大、中、小型企业建设有机地互相结合起来。
　　合理化原则
　　基本建设投资结构合理化的基本原则是：①适应合理化的要求；②适应两大部类按比例协调发展的要求；③适应提高的要求，促使生产建设持续稳定发展和人民生活逐步提高。依据这些原则确立基本建设投资结构，应采取以下主要措施：①加强和改善计划指导。要依据国民经济发展的长期规划和，制定部门和地区的，防止盲目投资。②合理确定投资方向。集中力量保证重点，并使重点和一般结合起来；同时，坚持量力而行、留有后备的原则，以保证投资结构的合理化。③改革基本建设投资管理体制，主要是建立和实行严格的投资结构决策责任制，设立有权威的监督机关和调度机关。
　　纵观当前国有基本建设投资的情况，主要有以下几个特点：
　　1．近年来，国有基本建设投资大幅增长。
　　近年来，为了，拉动，调整，国家加大了国有基本建设投资的力度。特别是自l998年下半年以来，我国政府为应对对我国造成的不利影响，决定实施，并且综合运用、、、和等，促进投资、和。积极财政政策的核心是通过发行增加总规模，来增加投资和居民的，同时，通过降息和恢复开征等措施，鼓励和投资，从而达到扩大，拉动经济增长的目的。通过这些政策的实施，使近几年国有基本建设投资出现了大幅增长。1994年，国有基本建设投资额仅为6436．74亿元，1999年达到了12455．28亿元，平均每年比上年递增14．1％，五年翻了一番，远远超过同期国民经济的。
　　2．基本建设资金的来源主要是银行贷款和企业。
　　经过十几年的基本建设改革，我国国有基本建设资金的来源渠道发生了根本性的变化，由原来主要以为主，变为投资，以和企业为主 从1999年基本建设资金的来源看，企业自筹资金占的41．1％，占25．1％，占9．0％ ， 国家占l2．5％，其他资金占l2．3％。其中，企业自筹资金和占总投资的66．2％。
　　3．国家预算内基本建设投资增幅较大。
　　由于积极财政政策的实施，国家财政用于国有基本建设的大幅度增加。据，1994年国家预算内基本建设投资为434．57亿元，1999年为1478．88亿元，五年翻了近两番，平均每年递增27．8％。
　　4．近年来基本建设投资主要用于和基础设施建设。
　　据统计，1999年中，资金主要投入了新建项目，其中：新建投资为6 7 7 5．46亿元，占总投资的54．4％；扩建投资为3241．87亿元，占总投资的26．0％，改建投资为1250．68亿元， 占总投资的l0．1％。另外， 由于受亚洲金融危机影响，国内，生产相对过剩，因此近年来国家严格对以加工业为主的的投资，新增基本建设投资主要用于、市政环保、大江大河治理、交通通讯和发展等方面。据统计，1999年对第三产业的国有基本建设投资为7525．96亿元，占全部投资的2／3，与1994年相比，平均每年递增17．5％。
　　5．当前基本建设投资项目的2／3集中在地方。
　　以l999年为例，全国基本建设投资完成额中，中央项目为4046．79亿元，仅占3 2．5％ ；地方项目为8408．49亿元，占67．5％。
　　当前国有基本建设投资中存在的问题
　　分析近几年国有基本建设投资情况，尽管增加投资，拉动了国民经济增长，取得了不少成绩，但是仍存在一些问题。
　　1．基本建设投资管理体制不合理。
　　长期以来，我国基本建设投资管理体制一直是计划部门负责立项审批，财政和拿钱，结果是计划部门不管资金的使用效益，财政和银行部门不管项目是否合理，从而使和严重脱节 此外，由于基本建设资金的审批还缺乏科学性和规 苗性，因此存在大量的“人情工程”和“条子工程” 由于目前国家预算内基本建设拨款数额有限，而社会上对投资的很大，因此，每年都存在许多地方和部门到计划部门争资金，争项目的现象，社会上将这种现象戏称为“跑步(部)前(钱)进”。例如，尽管有些项目不一定是必须安排的项目，但由于跑得勤，关系熟，而立上了项，得到了国家财政的无偿拨款。同时，有一些项目尽管非常重要，关系国计民生，但是由于跑得少，关系不熟，而立不上项，得不到国家财政的拨款支持。再如在1998年国家预算内基本建设投资计划中，最大的项目投资额为27．9亿元，最小的项目只有l0万元；有的单位幼儿园和附属中学列上了投资计划，而大部分高等院校却没有得到基本建设投资；有少数企业获得了科研投资，而大部分却得不到；有少数县(市)的环保项目列上了计划，而全国绝大部分县(市)却 榜上无名”。因此，这种基本建设投资管理体制和，不仅有失公平，容易出现低效率，而且容易滋生腐败，影响国家机关的形象。
　　2．没有带动整个社会投资来拉动经济增长。
　　从当前基本建设投资情况看，尽管国有基本建设投资大幅度增加，但并没有带动非投资大幅度增加，据统计，1998年比上年只增长8．9％ ，l999年也仅比上年增长3．5％；固定资产投资在1998年比上年下降16．2％ 的基础上，l999年又比上年下降12．6％。另据统计，到1998年末，城乡为53407．5亿元，比上年净增加7615．4亿元，增长14．3％，超过经济增长幅度6．5个百分点；到1999年末，城乡居民储蓄余额为59261．8亿元，比上年又净增加6253．0亿元，增长l1．7％。城乡居民大量的资金存在银行里，没有进入流通领域和进行投资，从而在一定程度上影响了国民经济的增长。
　　3．基本建设投资中仍有一些不符合国家的投资项目。
　　目前，我国正在对国民经济结构进行战略性调整，但是近几年国有基本建设投资中仍有盲目上藏项目、铺藏摊子和不合理的现象发生：
　　一是有、有效益 对结构调整作用显著的项目不多，项目质量不高，
　　二是项目前期工作中在．落实、、组织领导等方面存在很多问题，急需加强和改进。
　　例如，1998年中央安排的基本建设大中型项目中仍然有目前、的煤炭开采项目35项，钢铁项目l1项，化工项目5项，石化项目14项，森工项目9项，项目4项，总投资额超过1000亿元，涉及1998年基本建设投资额高达320多亿元。
　　4．基本建设资金的使用也存在不少问题。
　　据报载，有关部门对1998年的国债的重点项目进行了检查，发现了不少问题：
　　一是许多项目前期准备不足，工程概算变更随意性大，超支严重，留下隐患；
　　二是一些单位转移、挪用国债专项资金；
　　三是一些项目配套资金和银行承贷资金到位慢，来源不落实；
　　四是一些建设单位没有认真执行基本建设，有的十分混乱；
　　五是有的地方对中央转贷的国债资金的还贷意识淡薄。
　　1999年，财政部又组织专门力量对l 200多个国债项目进行了，检查纠正各种违规问题684个，追回被挪用、挤占的项目资金3．5亿元。
　　几点建议
　　针对上述问题，我们提出以下改进基本建设投资管理的建议：
　　1．改革基本建设投资管理体制。
　　加快国有基本建设授资管理体制改革步伐，彻底打破基本建设投资管理中的项目审批和资金管理的部门分割的局面，对新上项目要严格审批，注意经济效益．坚决制止重复建设。要以市场为导向，对的立项、审批、、、资金管理．施工管理、、项目的效益等情况实行垒面管理和考核，并实行项目管理责任制，谁批准的项目就由谁负责到底，谁的项目出现问题就追究谁的。只有这样，才能防止争项目．争投资的现象，才能提高的效益，杜绝腐败。
　　2．基本建设投资项目必须符合国家的产业政策。
　　新增的投资项目必须符合国民经济结构调整的要求，并且符合国家的产业政策。投资结构调整的重点是：
　　一是要继续增加对农业基础设施和生态环境工程的投入，为经济创造良好的生态环境基础；
　　二是增加必要的投入，加快铁路、、和等基础设施建设；
　　三是对要加大结构调整力度，要严格限制小煤矿和小火电的发展；
　　四是对和加工工业要依靠科技进步，推动结构调整，实现；
　　五是继续增加对中西部地区的投资；六是对在建项目进行清理，对市场前景不好、经济效益差、建设方案不确定、工艺技术不过关，以及不合理的项目要坚决实行停建或缓建。
　　3、加强对基本建设资金的监管。
　　对国家预算内基本建设拨款和国债专项建设资金，各级财政部门必须建立起从基建项目立项、审批，到预算、拨款、决算、竣工、监督等一整套监管体系。
　　一是规范预算内基本建设项目立项审批制度，逐步建立项目由专家审批制度，坚决杜绝“关系项目 和“首长项目”；
　　二是完善制度，严格预算和决算管理；
　　三是严把拨款关，对拨出的基本建设资金实行专户存储、专户管理的制度；
　　四是加强对基本建设资金使用的监督和检查，对挤占．挪用国家基本建设资金的问题，一经查处，必须严肃处理。
　　4．引导，增加消费和投资，以更多地拉动经济增长。
　　目前迫切需要引导6万多亿元城乡居民进入消费和投资领域，
　　一是可以继续采取降低存款的办法；
　　二是，鼓励居民进行投资；
　　三是制定降低和实行返还等优惠政策，鼓励和兴办实业；
　　四是大力发展和教育经济，带动居民增加和教育消费。
　　一、的要点
　　搞好基本建设，要重点抓住四个重要环节搞好基本建设，必须将资金审计、、财政、有机的结合起来，要重点抓住、、资金的管理和使用、投资项目效果评价等四个重要环节，来评价基本建设的经济性、效率性和效果性。
　　(一)投资项目决策的审计。
　　重点审计立项决策程序、设计文件、资金来源和落实情况、投资决策责任等。
　　1、建设项目立项决策程序的审计。
　　是决策部门审批项目的主要依据和前期工作的主要内容。因此，立项决策程序审计的重点就是对可行性研究报告的审查。一是审查对所提出的项目背景是否真实，建设条件能否落实，内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要。二是审查承担可行性研究的单位是否具备一定的资格，对是否充分，可行性研究报告的审核批准是否严格遵守审批程序。三是审查可行性研究中的技术论证、经济论证、财务投资方案是否切实可行。从而对可行性研究做出的结论进行评价，为投资决策提供， 以便做到决策阶段体现其项目建设的明智性、效益性。将效益审计和重大项目决策透明化、民主化、有机结合起来，促进有关部门规范重大投资决策程序。
　　2、建设项目设计文件的。
　　建设项目的设计文件主要包括和。概预算文件审计，主要审查其编制是否合规合法，组成内容是否完整，是否做到符合实际。概预算定额与概是否符合建设项目的专业要求和国家规定的标准，与设备供应方式、与预算价格是否正确，工程量的计算、概预算定额和指标的套用是否合规等。一要掌握开工及竣工日期，以便按期运用现行的《建筑工程预算定额》。二要认真审阅工程项目施工图纸、竣工图纸、隐蔽工程记录、有关工程设计签证变更记录等资料。看是否有重复签证和虚假签证，以达到提高的目的。三要了解建设期间国家制定的政策性取费标准及市场价格信息、以便合理取费和调整材料价格。
　　3、资金来源及落实情况的审计。
　　一是审查资金来源是否合规。在审计中，如发现资金来源有问题，应如实向批准建设项目开工的机关报告， 明确，不得开工建设。二是审查资金来源是否落实，地方政府配套资金和单位自筹资金是否按比例足额按期到位。对建设项目资金来源及其落实情况进行审计是保证项目按期建设，不留，杜绝“三边”工程的重要手段。4、投资项目决策责任审计。
　　主要审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制， 是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和。
　　(二)投资项目管理的审计。
　　主要审查招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。
　　1、对项目招投标的审查，招投标制度是降低工程造价的重要途径之一。但在现实中往往存在着招投标工作不够完善和规范，在项目设计、施工 的选定上没有完全实行招投标制。因此对项目招投标审查，一是要审查招标条件和招标准备，审查是否控制在总概算及的限额以内，编制的依据是否合规，是否由有资质的机构及造价管理资格的人员编制，是否遵循国家有关政策法规，是否体现的规定和要求，是否与市场价格相吻合，是否根据施工图编制，有无存在不从实际出发片面降低造价，影响工程质量的情况。二是要审查招投标是否按“公开、公正、公平”的原则进行，防止。审查是否存在单位资质不够，有无通过虚假招标，指定方式搞，层层，造成工程重大损失和质量隐患等问题。
　　2、审查项目有关是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。
　　3、对的审计。工程的管理、监理是保证基本建设投资效益的重要途径，而现实中很多管理、监理控制制度不健全。表现在：(1)项目建设管理、施工、监理三位一体的现象相当普遍，这种体制必然导致工程隐患增多，加大。(2)建设单位不强，或与施工企业串通，人为提高工程造价谋取，造成资金流失。因此对的审计，一是审查监理单位资质的真实性和合法性，二是审查有无项目监理规划和监理细则， 三是审查项目建设监理的体制是否规范合理，是否加强现场监理和实施跟踪监管。对工作失误或弄虚作假给造成损失的，要会同有关部门给予必要的处罚。
　　(三)投资项目资金使用和管理的真实性、合法性的审计。
　　一是审查资金是否及时足额到位，使用是否合规。二是审查有无转移、侵占、挪用建设资金的问题，切实保证建设资金能够，防止挪用和变相挪用。三是审查政府各职能部门对建设资金拔付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。是否存在支付及工程款直接拔付给承建者个人现象；或者将建设资金用于出借给有关工程项目承包人，收取的进入“”现象。四是审查概预算的执行情况，包括审查建设项目是否按批准文件所规定的内容完成，查明是否存在着预算超概算、决算的现象，有无随意改变建设内容、扩大、提高建设标准、搞计划外工程、虚列工程费用等情况。
　　(四)投资项目效果的评价。
　　评价和衡量项目的效果不能只看其自身的经济效益，更应该从宏观效益、及生态方面评价项目的投资效益。投资项目时，审计要对其投资效益进行综合评价。
　　二、我国基建投资效益审计亟待要解决的主要问题
　　1、加快对审计。让更多的人员了解效益审计，从被动接受效益审计理念为主动接受，使他们成为效益审计的直接推动者。让大多数逐步掌握效益审计的基本知识。目前懂的人员比较多，懂工程、法律的人员比较少，既懂工程又懂财务的人员少之又少。因此要大力培养大批高素质的效益审计专门人才，通过各种途径培训，使审计人员不仅具有、经济管理和审计等，还要系统学习、和相关工程技术、等。
　　2、制定效益审计准则。没有准则的指导，作为技术含量很高的效益审计特别难以有效开展。效益审计将涉及到如何运用具体的、确定的问题。由于效益审计的对象千差万别，不同的审计人员会有不同的理解与判断，得出不同的。因此，建立一套既有、、生态环境效益指标，又有定量指标和的体系，是搞好基建投资效益审计分析评价的前提和基础。
　　3、完善跟踪审计制度和程序，主动规避。建立政府重点投资项目的派驻制度，实现对重点工程项目的全过程审计。制定有关建设项目审计操作办法，要求建设单位与施工单位的合同中明确”价款结算以审计机关审定数为依据牢牢地抓住主动权。
　　三、基建投资效益审计的几点体会
　　1、基建投资效益审计与传统的财务收支审计基本原理一致，都是通过等资料的收集，对某一经济活动进行审计鉴定，作出。但、重点与方法以及具体操作要求不同。
　　2、信息资料的失真直接影响审计结果。我国财经领域的虚假行为还较为严重，特别是的失真行为，有一定的普遍性，这就给基建带来很大的困难。审计人员必须在完成对被审计事项财政的真实合法，对不真实不合法事项重新进行调整的前提下，才能对作出客观公证的评价。
　　3、基建投资效益审计是建设节约型社会的必然选择。建设节约型社会就是要提高资金使用效益最大化，而效益审计考核的也是资金使用效益的最大化，因此，加大效益审计力度，能极大地促进各级政府和各级领导对的使用负起责任，从而提高其使用效益，在选项时注重落实，准确选取社会热点问题、涉及人民群众切身利益的问题，并结合同时进行的财务收支审计，将财务收支审计与效益审计紧密结合，贯彻建设节约型社会这一主题，突出对有关问题经济、、效果方面的审查和评价。剖析问题产生的原因，揭示建设体制和管理体制方面存在的弊端，提出解决问题的对策和性建议。在效益审计评价上，力求实现微观向宏观的过渡。
　　4、作为效益审计的一种模式，跟踪审计为建设项目审计注人了新的内涵和活力，促成建设项目审计从真实、合法到效益审计的转变，它突破了概预算执行情况审计和审计只侧重于项目建设某一阶段或某一方面的束缚，对项目建设的各个阶段进行，及时发现问题，及时提出，有助于规范项目管理，取得最佳投资效益。它以其的动态性、的广泛性、的灵活性、的及时性，把项目建设过程的各项经济活动都纳入了监督范围，有效规避了建设过程中各个环节的浪费， 约建设资金，以实现其经济性。
刘耀华编.安装工程经济与管理
（供热通风专业试用）.中国建筑工业出版社,1998年06月第1版
李云床、陈学安.当前国的基本建设投资的特点、存在问题及建议[J]
周晏、俞怀风.基本建设投资效益审计初探[J]
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