如何解决新一轮土地利用总体规划建设用地指标难以满足经济发展
如何解决新一轮土地利用总体规划建设用地指标难以满足经济发展
10-02-06 &匿名提问
1．土地规划应涉及的理论    上一轮规划总体的印象是科学性不强，长官意志及行政干预过多，规划缺乏系统的理论指导。城市规划之所以被认为其质量高，其原因之一是在编制城规时有一系列的理论做指导。    土地利用规划的主要理论有：（1）科学发展观；（2）地租和地价理论；（3）土地区位理论；（4）可持续利用理论；（5）生态经济理论；（6）人地协调理论；（7）系统工程理论等。这些理论在总体规划文本中是难以具体体现的，但在专题研究中如何利用这些理论来指导相关指标的确立、布局的调整、政策措施的制定是相当重要的。除了这些理论之外，城市规划的相关理论以及一些做法也应值得借鉴。    2．规划的方法与技术需如何改进    上一轮规划坚持自上而下、指标控制与分区管制相结合的方法，对规划的编制起到重要的作用。而目前规划修编试点，上一级规划不可能下一个指标给下一级规划，这就需要改变以往的作法。通过加强基础研究和广泛的征求意见，利用计算机技术、数学方法、系统工程的思路来确定相应的指标，将土地用途分区与用途管制规划相结合，明确允许、限制和禁止的用途。    3.规划指标体系如何确立    规划指标包括刚性指标（控制性指标）和指导性指标（弹性指标）。?    控制性指标有：建设用地占有耕地面积、耕地保有量、基本农田保护面积、城镇建设用地规模。在上级规划还未给本级规划下达控制性指标的前提下，如何确立本次规划的控制性指标，对于这次规划修编试点显得尤为重要。?    规划编制过程中，首先应解决城镇建设用地规模的问题，城镇建设用地规模的确定不能单单考虑城市人口数和人均建设用地面积，而应考虑城市的定位、城市的功能与性质、城市经济发展的目标和方向、城市工业的结构等因素。工业用地要研究资金投入量与土地占有量的关系、工业产出量与土地占有量的关系，研究并确立不同的项目用地标准。许多大中城市总体规划已经国务院审批，城市化发展规划已经省委、省政府决定，这次土地规划修编就需要很好协调。?    合理调整基本农田的布局，确保基本农田真正是好良田。首先应研究划定基本农田的标准（符合当地实际的），指出上一轮规划所划的基本农田必须调整的理由。?    对耕地和基本农田的保护不仅要限制建设用地占用耕地的规模，而且要重视耕地质量的提高，要拓展耕地保护的内涵，建立和完善划定基本农田的新准则。    目前，从试点县市来看，普遍要求调减基本农田保护面积，能否核减、如何核减、核减多少均有待于研究。对基本农田的布局在上一轮规划的基础上，将做适当调整。这种调整的依据是否充分、调整需要通过哪些程序、调整的结果是否合理、如何评判之。?    控制性指标在上级规划没有下达之前，应根据规划区的经济发展的需要，科学地确定其规模，不能借试点之名，任享扩大其指标之实。    4.规划现状数据如何确立，新老土地分类数据如何转换    已有的工作表明，在开展土地规划修编时关于土地利用现状普遍存在3套数据，有些甚至是4套。?   （1）土地详查数据：在土地详查的基础上，通过编制相应的图件、应用求积仪或计算机求出的面积。由于人为因素，有些甚至进行调整，该套数据往往与实际相偏离。?    （2）土地利用现状数据库中求得的面积：土地利用现状图通过数字化之后，利用计算机计算出各图斑面积，同时扣除线状地物和零星地类等面积之后所得出的面积。该套数据基本上应能反映实际，除非在图件转绘的过程中出了差错，但一般说来这种差错是较小的。?   （3）土地变更调查数据：在每年一度的变更调查数据中，变更调查的主要操作步骤是对本年度土地利用的变化进行统计后，再在上一年度土地现状数据进行加减，这种操作方法是建立在一上年度土地利用现状数据的准确程度上，也可以说是建立在详查时上报的数据的准确性上。?   （4）“规划数据”：个别地方以上一轮规划期的“规划数据”为基础，以后每一年的数据变更是通过用地部门的对本年度用地情况的统计，通过加减求得该年度末的土地利用现状。该套数据由于有些单位在基期年时就对现状数据进行了处理，再加上规划实施的过程中没有具体到实地调绘，其误差也较大，或许可以认为基期年实际上就是规划期间某一年的情况了。    目前，现状数据存在的主要问题是上报的数据与图形计算机量得的数据不一，变更的与实际情况不相符合，基于这一轮规划应建立规划数据库，建议采用纠正后的图班面积做为现状数据。?    新的土地分类方案对城市等建设用地分得很细，如何将旧的分类方案中的建设用地转换成新的分类方案中的地类，目前没有统一规定。    5.省、市（州）、县（市、区、旗）、乡（镇）四级规划各自的重点是什么、需要解决哪些问题、深度有何不同，如何衔接？?    6.试点县市的各类控制性用地指标的数量如何确定    上一轮规划采用的是由上而下的编制方法，规划指标从上至下进行层层分解和落实，这些规划试点在上一级规划还未修编之前，如何确立试点县市的相关用地指标和规模，是按情（或按需）确立指标，还是在原来的基础上通过一定限度的调整来编制，这种“一定限度”又如何确定。    7.规划管理信息系统如何衔接     对于一个省区来说，土地规划为四级规划体系，每一级规划体系都必须建立土地管理信息系统。由于各级规划体系的侧重点不同，其管理信息系统的内容也不一样，如何在一个平台上将四级规划体系管理信息系统整合在一起，以便提高管理水平。?    如何对各级规划信息系统建设的要素和数据格式进行统一、怎么统一等，对这些问题需要提前研究。    8.规划大纲应表达什么    规划大纲应包括规划修编的指导思想、规划修编的主要任务、规划修编所要涉及的重点内容。这些内容是建立在专题研究业已完成的基础之上，大纲对所要阐述的主要内容是方向性、概括性的还是较为详尽的。详尽到什么程度，是否需要有相关的图、表做支撑，大纲的编写提纲是什么。    9.规划修编应引进哪些方面的新理念，如何应用    （1）资产的理念；?    （2）具有调控国民经济和社会发展职能的理念；?    （3）动态的理念：社会经济发展、区域经济发展的不可预测性或不确定性，决定了规划的不确定性；?    （4）弹性的理念：规划应体现弹性目标体系、发展和布局的弹性方案。     10.规划编制应经历哪些程序，每道程序如何操作    上一轮土地利用规划编制经历了准备阶段（人、财、物的准备）、调查研究阶段、规划编制阶段、规划论证和审批阶段。这一轮规划修编也是不能逾越这些程序的。除些之外，还应因地制宜地增加一些程序，如综合研究成果的审查、规划大纲的论证、规划方案的公示制等。对于这些程序的执行，必须明确每一道程序的作用、范围、操作方式等。    11.需要进行哪些专题研究、主要研究内容是什么    县级以上规划应根据各地实际，有针对性组织专题研究。如经济建设与土地利用、城镇化与土地利用、区域经济发展与土地利用、耕地保护、土地集约利用、土地利用环境影响评价、农村居民用地布局、土地规划实施的政策措施等。这一些共性的研究课题，应对其主要的研究内容提出统一的要求。    12.规划建设用地地质灾害评估的深度问题    （1）是否需要将地质灾害评估做为必要条件；?    （2）如何进行地质灾害的评估，其深度应达到什么程度。    13.规划提交哪些成果，其要求是什么    规划成果包括规划文字说明、规划图件、综合研究报告、规划信息建设成果。?    各级规划文本编写的格式是什么、表达的内容是什么、规划的重点是什么。对各级规划图件的要求包括规划编制过程中需要编绘 哪些中间性成果图，各级规划最终成果必备图件是哪些。每一类图件应表达什么样的内容，图素如何规定，各级规划需要提交哪些综合性研究报告等。?    不同级别的规划图件，其比例尺如何规定。城镇规划的比例尺需要放大到什么程度，城区规划图是否能立体化、形象化，用途分区体现到哪一级。
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10:22:42 &&
中国国土资源报 &&
作者：岳晓武 胡梦龄
日最高人民法院公布了5个典型案例，其中郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案中，由于卫辉市局提供的处罚资料无法判定郭某的违法用地是否符合土地利用总体规划等问题，法院认定卫辉市局作出的处罚决定主要证据不足，依法予以撤销。
从该典型案例可以看出，国土资源主管部门在查处违法用地的过程中，必须准确界定其是否符合土地利用总体规划，进而才可以确定对违法用地行为应如何处罚，是拆除还是没收？否则就可能因判定错误而造成错误处罚。《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）对如何准确判定违法用地是否符合土地利用总体规划作出了明确规定。
是否符合规划的判定依据是什么？
判定是否符合土地利用总体规划，应当以法定土地利用总体规划图件、文本为依据。土地规划用途是由土地利用总体规划确定的，土地利用总体规划通过规划图件、文本将规划区域内土地的规划用途具体划分为农用地、建设用地和未利用地三类。经依法批准后，土地利用总体规划图件和文本即为法定规划图件和文本，土地实际用途与法定土地利用总体规划图件和文本明确的规划用途一致的，即可判定用地符合规划。
由于违法用地往往都是由违法建设引起的，国土资源主管部门查处违法用地时，判定是否符合规划实质是要看违法地块在法定土地利用总体规划图件和文本中标示的规划用途是否为建设用地。《查处规程》明确：判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。
非单独选址类违法用地如何判定是否符合规划？
违法用地属于城乡建设用地（非单独选址项目）的，判定其是否符合规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划。
需要注意的是，新一轮土地利用总体规划划定了&三界四区&，即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。因此，对于规划城乡建设用地范围应当区分情况进行判定：用地位于允许建设区的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定为不符合土地利用总体规划。
单独选址类违法用地如何判定是否符合规划？
违法用地项目属于能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址项目的，判定其是否符合规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，或将项目与土地利用总体规划文本进行对照。
当违法地块位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域，或用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划；不在上述范围的建设项目用地，应当判定为不符合土地利用总体规划。
判定违法用地是否符合规划应遵循什么原则？
判定违法用地是否符合土地利用总体规划时应遵循以下原则：
一是原则上以乡（镇）土地利用总体规划为依据，如果乡（镇）土地利用总体规划与市（县）土地利用总体规划不衔接的，应当以市（县）土地利用总体规划为准。
二是在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。例如，违法行为发生时土地利用总体规划确定的规划用途为农用地，依法应当拆除地上建筑物、构筑物；作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途已调整为建设用地的，应当按照从轻原则，依据新的土地利用总体规划调整处罚内容或重新作出处罚决定，对地上建筑物、构筑物应当依法没收。违法行为发生时土地利用总体规划确定的规划用途为建设用地，依法应当没收地上建筑物、构筑物；作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途为农用地的，则应当依照从轻原则，适用原土地利用总体规划，处罚内容或处罚决定可不再调整，但应当明确地上建筑物、构筑物不得翻建、扩建。
三是违法用地占用土地利用总体规划确定的未利用地的，根据《土地管理法实施条例》第二十三条、第二十四条的规定，不需要办理农转用审批手续，应当判定为符合土地利用总体规划。
（作者单位：国土资源部执法监察局、国土资源部不动产登记中心）
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在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：　　（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。　　（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。　　（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。　　在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
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怎么判断违法用地是否符合土地利用总体规划？
点击上方“土地观察” 可以订阅哦！某县国土资源局在查处违法案件时，执法人员对违法用地是否符合土地利用总体规划出现了分歧，以致无法作出正确的处罚。对于这类判定是否符合规划的情形，往往因为判定的方法不同，结果就大相径庭，为了避免因上述情况引发纠纷，是否符合土地利用总体规划该如何判定？
小问专家答疑是否符合土地利用总体规划的认定，应当以土地利用总体规划图件、文本为准。土地利用总体规划将规划区域划分为农用地、建设用地和未利用地。查处工作中是否符合土地利用总体规划的认定是指违法建设内容与土地利用总体规划确定的规划用途是否一致，即建设范围是否在规划确定的建设用地范围内。判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。首先，将违法用地界址范围或坐标与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划。需要注意的是，新一轮土地利用总体规划划定了“三界四区”，即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，因此对于规划城乡建设用地范围应当区分情况进行判定：用地位于允许建设区的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定为不符合土地利用总体规划。其次，可以与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划。第三，还可与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。判定违法用地是否符合土地利用总体规划时还应遵循以下原则，一是原则上以乡（镇）土地利用总体规划为依据，如果乡（镇）土地利用总体规划与市（县）土地利用总体规划不衔接的，应当以市（县）土地利用总体规划为准；二是在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划；三是执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。土地观察由《中国国土资源报》主办的国土资源管理业务学习交流平台。内容涵盖土地利用管理实务、地产市场分析研判、国土资源法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层国土资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解土地管理政策提供服务。 &&投稿信箱：长按下方二维码可以添加关注编辑：刘超 & 审定：梁明哲
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