城中村改造不只拆迁这么简单
城中村改造不只拆迁这么简单
“叶主任”做过多年的政策研究工作，颇具学者风范，一个半小时的访谈，近百个数据，几十个城中村名称，完全不用借助书面材料就娓娓道来。
《邻居》：武汉市是何时启动城中村改造与城市更新的？
叶齐伟：我市城中村改造，在全国来说还算是比较早的。2004年是实施性的启动，2003年年底市委市政府已决定进行改造。我们用了接近一年的时间，从2003年8月底集中了十几个部门的人员进行城中村改造研究，这十几个部门包括市政府办公厅、研究室、法制办、社保局、公安局、民政局、农业局，以及当时的体改办（发改委），还有中央部委的一些专家参与制定政策文件。到2004年9月，市委市政府开了一个会议，正式启动这项工作，先确定了全市16个试点村。
《邻居》：初步试点的反馈如何？
叶齐伟：通过2005年的改造实践总结，感觉到我们制定的这一套政策比较适用于实践，所以从2006年就在面上铺开了，在二环线内的56个行政村全面推开，同时根据城市发展的需要，积极推进二环外的改造，划定了7个中心城区、147个行政村的改造范畴。
《邻居》：城中村改造好像远不只是拆除旧房子这么简单？
叶齐伟：2003年我们制定政策时，提到了城中村改造的五项任务：
第一、集体经济改制，把原来政企不分、村委会和集体经济组织不分的，都改成集团公司，这就为今后撤销村委会，成立社区居委会打基础，集体经济成一个独立的公司。
第二、把村民户口全部改登为城市户口，这是第二项工作。由于改成城市居民户口后，适用于城市居民委员会组织，这样就可以撤销村委会，成立社区居委会了。
第三、保证所有改变身份的人都纳入城市城镇职工养老保险体系，政府需要出很多资金，像万科可能在村子前期就得帮村里垫付这些钱，补交上村民的社会养老保险金。
第四、将所有身份转换后的村民们纳入社保体系。
第五、旧城改造，从物质形态上进行改造。
大家围绕这五项工作制定了一系列文件，2004年我们在7个中心城区选16个村试点一年后，各个区总结说改制这方面也还好，于是从推进改造方面作了总结，这样就在面上向二环线内的56个村一起推进。但前两年试点推进的面依然不大，为什么？因为受到了国土资源部对农用地转换用途的指标的控制，一开始每年全市指标只有1000多公顷。这些指标供重大项目建设之后，剩下来的指标就不多了，所以操作中只能精打细算着用，比如在前期操作中很多村就只能是首先把还建用地和开发用地转变为国有用地，别的地因为受控制所以只能荒着。但是从2009年、2010年，由于国土资源部支持武汉市建设两型社会，省部共建，专门给了城中村改造的额外土地指标给武汉。2009年给了780公顷，2010年又给了980公顷，所以情况有所改善。
《邻居》：政策转变对武汉市顺利推进改造有多大帮助？
叶齐伟：由于农用地转非的指标已经接近于原来的四、五倍，这样一来武汉的整个城中村改造工作就可以顺利一些了。现在武汉是整村土地一起报，除了改造用的环境用地、开发用地、产业用地外，储备用地、城市控制用地、规划控制用地全部都变，这两年的工作推进就比较快。由于前几年的努力，改制性的工作基本上都完成了。
武汉市目前二环内的56个村全部完成了集体经济改制、撤村（村委会）建居（居委会）和参加社会保障，除了这56个村外，全市其他二环外的村还有6.8万户、17万人完成了户口改登，成为了城市居民，11.4万人参加了社会养老保险。几年来，一共启动了67个行政村的拆迁，拆迁总量达2500万方，有31个村实现了整村拆出，占刚才提到的67个的近一半。现在还建房的开工面积已经达到1450万平方米，竣工292万平方米，6个村的村民还建小区已经全部建成入住了，包括洪山区的井岗村、光霞村，武昌区的沙湖村，江岸区的新荣村，硚口区的罗家墩村，汉阳区的铁桥村，一共有17850户、56846人入住。原来城市管理的薄弱部分，现在变成了城市非常亮丽的新的居民区。
由于村委可以成立公司了，所以作为项目挂牌实现土地有效利用方面的推进也很顺利，二环内的56个城中村已有34个成功挂牌将土地出让，二环外有9个村挂牌出让。加上还有用土地储备的方式进行城中村改造，这样一来，土地挂牌出让的这些村总土地面积达到了3200公顷（32平方公里），这些面积中用于城中村还建房和产业发展用地是710公顷，用于平衡改造资金的开发地面积是780公顷，剩下的为腾出做了城市的规划控制用地，包括城市道路、绿化等，接近1700公顷，就是说3200公顷当中就有1700公顷用于城市发展。
这几个数字给了我很深的体会——因为这一过程中，大量土地通过城中村改造腾了出来，从而可以加快城市规划的实施，比如原来城市规划这块有医院，那块是学校和公园而无法实施的，通过改造土地都腾出来了，大大降低了政府对这些建设项目的投入。
《邻居》：改造中武汉城市的改善具体体现在哪些方面？
叶齐伟：城市功能的完善就不用说，很多规划道路通过城中村改造实现了。另外，武汉的几个大项目，如东沙连通工程（东湖和沙湖连通工程）、武汉大道的建设与绿化、二期长江大桥建设与两边城中村的拆迁、巡司河的整治，两边沿河公园与绿地的建设等，都通过城市改造出来了。
《邻居》：外人有一个疑惑——像武汉这样具有悠久历史的大城市，相比于原来是农村的深圳，它的城中村现象应该不突出才对。
叶齐伟：2004年前我在市政府研究室，曾经写过一个调查报告，阐释城中村现象是由哪几个方面构成的。
第一，我们对城市发展基本规律的认知本身有问题，在没有规划指导的情况下，用地往往比较盲目，来了一个项目往什么地方摆就摆了。原来多半是一些小项目，政府也没有进行土地储备，不是把整个村拆完把村里的问题解决好后再来另一个项目的。历史上，往往是这个企业来了征一块地，那个企业来了再征一块，七征八征，就把村压缩到它的自然村外面去了，被城市包裹，挤压了它的生存空间，挤压到最后就只剩下自然村外少数的农民用地。
第二是我们的投融资体制决定的，那个时候企业不会去背社会责任，肯定是怎么低廉，怎么能够拿到廉价的土地，我就用哪一块，我绝对会丢开拆迁密集成本高的地方。这就是为什么我们市委市政府提出现在的改造必须是整村推进，整村规划。
《邻居》：目前拆迁的困难有多大？
叶齐伟：麻烦比较多，武汉市规划到今年基本完成二环内的改造，我们感到压力很大，即使任务只有十几个村，而且有大量前期工作了，但拆迁依然很难，像万科拿的鲩子湖、唐家墩两个项目都是烫手的山芋。只有让老百姓在现有状况下获得更大的利益，他们才会支持你。
在前期推进改造的村，都不是核心区域的村，为什么呢？因为比较容易推进，政策对村民也比较有利，比如说他原来是户均400的面积，改造后能给他300平，村民就很高兴。为什么呢？因为他自己是没有两证的房子，集体土地上的，你现在变为国有土地，还能按照户均300给他有两证的房子，还有进社保、产业用地的配置，村民很有积极性。
现在，武汉大概还剩下五六个非常艰难的村，比如鲩子湖、唐家墩，江岸区的红桥村、花桥村，洪山区的洪山村，由于这些地区长期依靠房屋出租，出租行情又好，村民一个月能得到几千块的租赁收入，有的一个月好几万，一家人舒舒服服，你现在去改造它，问题就来了。这些村民是城中村的既得利益者，矛盾自然很大，即使按政策来执行没有亏待任何人，但是就他个体而言，他觉得自己受了很大损失。特别是目前在江汉区实行的是纯货币拆迁，市政府不愿意把未来这片核心商业区拿来做还建房，这样遇到的村民阻力就很大。老百姓并不管自己房子的土地是国有土地还是集体土地，多半要求按照周边商品房的价去补偿他集体土地上的房子，有的甚至拿着物权法来我办公室念给我听。我说集体土地和国有土地是两码事，他说那是参照执行，我说参照是程序参照，不是标准照搬，他说国家没说，你就要参照执行，类似的好玩场面很多。其实，如果真的参照法律执行的话，补偿标准会大大低于目前市场给他们的。比如鲩子湖项目，补偿提到5000多一平米，如果按原来贯彻土地法的148、149号令，这个地方的赔偿顶多是3000多，不到4000。结果，村民还不干，他认为要比照周边商品房一万多的价格，有的还不干，认为要按照以后这片区的房价来补偿，可是谁有本事将那些破旧的房子魔术般轻松地变成新社区呢？
《邻居》：相比于之前的行政拆迁，司法拆迁带来了哪些新变动？
叶齐伟：原来针对集体土地上的房屋可以行政拆迁，现在不行，要司法拆迁，我们走访法院，法院说国家没有针对集体土地的真正法规出来，那依什么法律条款去做？给我们带来很大问题。既然物权法说参照执行，那能不能在程序上参照？虽然在全国一些小城市、县级市出现过损害群众利益的强拆，但在武汉，整个补偿绝对是比较高的。武汉有很多“以人为本”的操作方式，比如你是村民，即使你没有房子，我还是给你一套房子；有的村在村里住了五年以上十年以内的，都给120平以上的房子补贴。不能强拆，但是城市要发展建设，如果有一两户钉子户，拖上半年、一年，老实说开发企业受不了，市政府的重点工程也受不了。2010年我们拆了1070万方，2009年也是1000万方，而在2011年上半年全市只拆了174万方，但今年的目标依然要拆到1000万方以上，才能保证二环内基本拆完。现在全国各地都盼着新土地法赶快出来，但是我估计土地法也不是一年半载可以出来的。
《邻居》：拆迁中如何出政策不让“雷锋”吃亏？
叶齐伟：有些地方确实有过激的拆迁行动，损害了群众利益，应该纠正。但是我觉得纠正的同时，要保证正常的、合理合法的建设进度。实际上各地都有一些重点工程因为一两户钉子户而拖累，如果我们不出台相应的措施，就是鼓励人家做钉子户，跟政府闹，越闹越得好处，最后加大赔偿才拆掉。结果，越先签协议，越支持政府城市建设的人，反而吃了亏。如果法律不配套，对社会公众而言确实不公平。
上次在太原召开全国城中村改造城市交流会，我也说了这个问题，我说我们主张依法行政，但是这个“法”绝对不能让这个“政”行不了，依法行政是要让政行得更畅通。如果像当前这种半面翘的法规，必然造成新的不公平，不能说谁做钉子户最后谁就占好处。
《邻居》：城中村改造和保障房的建设，如何有机结合起来？
叶齐伟：这个结合应该已经迈开了步子。实际上我们在城中村改造当中，各个区政府还充分利用城中村改造环境用地和环境用房这个平台，我们还建房的指标是一户300平方，村民自己是住不完的，肯定是要出租的，所以我们有的区就采用了整体方案，把村民的出租房租过来。比较典型的是洪山区，一次签9年的合同，你这个房子租给政府9年，政府就少了投资，不用去建了，房屋租金也固定下来。比如说一套小户型的房子，他们初步定是700块钱/月，签9年的合同，3年调一次租金，那么村里就把这个房子租给了政府，政府按照这个租金给补贴、打七折租给适合公租房的对象，一套房的租金不到500块钱。现在洪山区已经通过城中村在建、已建的房子，现在已经落实的，跟村里签了协议就有780套，共4.6万方。另外，我们江岸区是直接在我们批准的还建房上，在容积率容许的情况下加规模，直接作为政府掌握的公租房。就这两种方式，一种直接把你的房子租过来，一种允许你通过规划局，根据规划条件允许的情况下给你加量，然后加的量，我回购。
《邻居》：您对城市更新中低收入者住房无着落的情况，有什么看法？
叶齐伟：相比于之前一些地方搞的经济适用房，我觉得货币补贴的政策更可取，执行也更灵活。现在够廉租房的条件，我申请，还不知道哪一天能排到我；但补贴的话，我够这个条件，你就可以补贴我。像武汉市，如果两个人工作，工资只在1000多块钱，生活就够了，但买得起房子吗？就算现在经济适用房按照2000多块钱/平方米计算，也就是十几万，这些人贷款，连利息都还不起。政策现在才是对路的，地方政府主要是解决公租房、廉租房，不要搞经济适用房，政府拿大量的土地资源，不收出让金和税费，房子建起来后不是给了真正住不起房的人，反而是给了一些有门有路的人。
实际上，政策研究一定要真正按照胡总书记说的，是可持续发展，不可持续的发展是不行的。对于工作在城市中心的低收入者，政府应该在旧城改造当中适当地安排，公租房完全可以做到老的小区，在旧城改造当中安排几栋，以区政府为主，服务的半径小一些，方便这些低收入者节省通勤成本与生活成本，这才是真正的以人为本。
《邻居》：对实现政府、业主及开发商这三者的共赢，您是怎么看的？
叶齐伟：现在有人说城中村改造，我们大量土地资源在没有收取土地出让金的情况下就出去了。实际上我是这样看的，我说城中村问题不是城中村自己产生的，是这么多年发展中，一个是没有力量没有钱去整村拆除；二是没有这个意识，当时想到的只是征地。只要能解决城中村，严格说来完成改造就是市政府的胜利。说实在话，城中村改造如果能自求平衡，我们就感到非常高兴了。但事实证明，我们城中村，哪怕是最困难、土地最少的城中村，像我们说的江汉区，在城中村改造的时候，我们算了算总账，也已经有接近30%的土地再一次贡献出来了，做了市政中的道路、消防站、停车场、绿化带，有一个村子甚至有开发商投入1个多亿，专门为一所学校拆出了一片场地。
《邻居》：根据您多年的旧改心得，政府在其中应承担什么责任？
叶齐伟：严格地说，对于旧城改造，政府应该全部买单，这是历史形成的，虽然我们不是主观、有意识要让城中村产生，但实际上它是在城市发展过程当中一步步走到今天的，这个包袱不是别人丢给你的，自己能不解决？武汉对这个问题认识一直比较深刻，我对此的发言权是因为我从研究室抽调出来负责这件事情，从制定政策开始，就一天没有离开过。
《邻居》：作为旧改的公共政策专家，说说您一路走来的心得。
叶齐伟：从当时组织调我过来起草文件，变成把自己卖到这儿，做了八年，我欣慰的是，当时我参与研究的一些基本政策没有被颠覆过，只在尺度上做了一些调整，证明大家考虑的比较细致，没有出现政策上的执行问题。我也早过了退休年龄了，组织让我干几年，我就拼着老命再干几年吧。