当前位置：国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见
　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：　　改革开放以来，我国国有资产管理体制改革稳步推进，国有资产出资人代表制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、利润水平、竞争能力得到较大提升。但必须看到，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院有关部署，现就改革和完善国有资产管理体制提出以下意见。　　一、总体要求　　（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。　　（二）基本原则。　　坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。　　坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。　　坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。　　坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系，突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点，分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。　　二、推进国有资产监管机构职能转变　　（三）准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。　　（四）进一步明确国有资产监管重点。加强战略规划引领，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。着力完善激励约束机制，将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推动监管企业不断优化公司法人治理结构，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建立国有企业领导人员分类分层管理制度。强化国有资产监督，加强和改进外派监事会制度，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。　　（五）推进国有资产监管机构职能转变。围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。　　（六）改进国有资产监管方式和手段。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。建立出资人监管信息化工作平台，推进监管工作协同，实现信息共享和动态监管。完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况，以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。　　三、改革国有资本授权经营体制　　（七）改组组建国有资本投资、运营公司。主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。　　（八）明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。　　（九）界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。　　（十）开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。地方政府可以根据实际情况，选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。　　四、提高国有资本配置和运营效率　　（十一）建立国有资本布局和结构调整机制。政府有关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。　　（十二）推进国有资本优化重组。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，提高国有资本流动性，增强国有经济整体功能和提升效率。按照国有资本布局结构调整要求，加快推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，处置低效无效资产。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，实现国有资本和社会资本更好融合。　　（十三）建立健全国有资本收益管理制度。财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，根据国家宏观调控和国有资本布局结构调整要求，提出国有资本收益上交比例建议，报国务院批准后执行。在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。　　五、协同推进相关配套改革　　（十四）完善有关法律法规。健全国有资产监管法律法规体系，做好相关法律法规的立改废释工作。按照立法程序，抓紧推动开展企业国有资产法修订工作，出台相关配套法规，为完善国有资产管理体制夯实法律基础。根据国有企业公司制改革进展情况，推动适时废止全民所有制工业企业法。研究起草企业国有资产基础管理条例，统一管理规则。　　（十五）推进政府职能转变。进一步减少行政审批事项，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项，区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能，为国有资产管理体制改革完善提供环境条件。推进自然垄断行业改革，实行网运分开、特许经营。加快推进价格机制改革，严格规范政府定价行为，完善市场发现、形成价格的机制。推进行政性垄断行业成本公开、经营透明，发挥社会监督作用。　　（十六）落实相关配套政策。落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。　　（十七）妥善解决历史遗留问题。加快剥离企业办社会职能，针对“三供一业”（供水、供电、供热和物业管理）、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等问题，制定统筹规范、分类施策的措施，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。　　（十八）稳步推进经营性国有资产集中统一监管。按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，以管资本为主，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。　　金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。　　各地区要结合本地实际，制定具体改革实施方案，确保国有资产管理体制改革顺利进行，全面完成各项改革任务。
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[责任编辑:一、国有企业监事会制度的立法回顾
对国有资产的监督是一个世界性的命题。新中国成立后，我国政府就开始探索对国有企业监督的做法。在十四届三中全会明确提出建立现代企业制度后，我国开始监事会制度的探索与实践。1994年颁布的《中华人民共和国公司法》，第一次在我国确立了公司监事会的法律地位和法定职责，但是该法对国有独资公司监事会的设立未作规定。为了弥补这一立法遗憾，1994年7月国务院颁布159号令《国有企业财产监督管理条例》，提出了由国务院授权的监督机构根据需要对国有企业派出监事会，对其财产保值增值状况实施监督。由于历史与现实的原因，该条例的制度设计存在诸多的不足和缺陷，如监事均为兼职，并为行业主管部门和综合管理部门派出，仍然无法跳出“主管部门管企业”的旧框框，其结果必然是可想而知。我国国有企业监事会制度经历了4个循序渐进的历史阶段。
1.稽察特派员制度。该制度是外派监事会制度的“前身”。1998年7月朱F基总理签发246号令《国务院稽察特派员条例》，明确国务院稽察特派员的职责为监督大型国有企业的资产运行和盈亏状况，考核和评价这些企业及其主要领导干部的业绩。国务院随即成立稽察特派员总署，任命了38位稽察特派员，开展试点工作。北京、河北、海南等省市也相继开展稽察特派员制度试点。经过一年的试点工作，稽察特派员试点取得了良好效果，摸清了国有企业的家底、促进了管理规范、遏制了资产流失、积累了工作经验、培养了监督人才队伍。
2.《公司法》中国有独资公司监事会制度。1999年9月，中共十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，继续试行稽察特派员制度，同时要积极贯彻中共十五大精神健全和规范监事会制度，过渡到从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产不受侵犯。1999年12月《中华人民共和国公司法》进行了修改，对国有独资公司的监事会做出规定，以法律形式确立了国有企业监事会的地位。第67条规定“国家授权投资的机构或国家授权的部门依照法律、行政法规的规定，对国有独资公司的国有资产实施监督管理”修改为“国有独资公司监事会主要由国务院或国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加。监事会成员不少于3人。监事会行使本法第54条第一款第(一)、(二)项规定的职权和国务院规定的其他职权。监事会列席董事会会议。董事、经理及财务负责人不得兼任监事”。
3.国务院《国有企业监事会暂行条例》及各地的《暂行办法》确立的国有企业外派监事会制度。《公司法》修订后，为了进一步健全对国有企业的监督机制，加强对国有企业的监督，2000年3月国务院颁布283号令《国有企业监事会暂行条例》(以下简称《条例》)，对国有重点大型企业监事会的组织、职责和管理等做出了明确规定。顺利实现了稽察特派员制度向监事会制度过渡。各省市政府依据国务院颁布的《暂行条例》，制定了《国有企业监事会暂行办法》(以下简称《暂行办法》)等地方法规，实现国有企业外派监事会的“专门立法”。
4.《企业国有资产法》规定的监事会制度。2003年国务院国资委正式成立，国有企业监督管理机构实现了由企业工委向国资委转变，明确了国资委的职能为“管人、管事和管资产”。总结多年国有企业监督的立法经验，特别是国资委成立后的监督管理实践经验，2008年全国人大制定通过《中华人民共和国企业国有资产法》。该法共分总则、履行出资人职责机构、国家出资企业、国家出资人企业管理者的选择与考核等九章。该法第19条规定“国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《中华人民共和国公司法》的规定设立监事会。国有独资企业由履行出资人职责的机构按照国务院的规定委派监事组成监事会。国家出资企业的监事会依照法律、行政法规以及企业章程的规定，对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检查”。
可以说，我国国有企业外派监事会制度立法经历了从无到有、不断发展完善的历史过程。随着国有企业发展和国资监管形势的变化，现有的外派监事会法律制度难以适应新的国有企业发展的新形势和国有资产监督新要求。
二、国有企业监事会法律制度的现状分析
1.国有企业监事会制度较为分散、杂乱，缺乏系统性。当前我国国有企业监事会制度主要为《公司法》第67条和54条，《企业国有资产法》第19条，《国有企业监事会暂行条例》及各地《国有企业监事会暂行办法》等。这些法律制度产生于不同主体和不同时期，由于立法技术和思想认识的原因，难免产生冲突。总体而言，立法较为凌乱，法律制度资源较为分散，制度的系统性较差，规定原则性较强，可操作性不强。
2.缺乏一部专门的调整国有企业监事会的法律。现阶段我国国有企业监事会制度缺乏一部由全国人大或常委会制定的专门法律来调整国有企业监事会监督法律关系。从广义上来说，我国国有企业监事会制度主要包括《公司法》、《企业国有资产法》中有关国有独资企业监事会原则规定、《国有企业监事会暂行条例》和各地的《国有企业监事会暂行办法》等。从狭义上来说，现阶段国有企业外派监事会制度主要是《国有企业监事会暂行条例》和各地的《国有企业监事会暂行办法》。二者分别由国务院和省级人民政府制定，其法律属性为行政法规及规章。
3.现有的国有企业监事会法律制度位阶较低，权威性不够。当前我国狭义的国有企业监事会制度主要为国务院颁布的《国有企业监事会暂行条例》和各省、市、直辖市和区颁布的《国有企业监事会暂行办法》，其法律属性为行政法规及规章，立法主体为国务院和省级人民政府，位阶(法律地位)较低，适用的范围有限，权威性不够，不利于对我国庞大国有资产的监督。
4.现有制度有的已过时，不能适应国有资产监督管理新形势的要求。一是监督“核心”发生变化。《国有企业监事会暂行条例》(第3条规定)及《湖南省国有企业监事会暂行办法》(湖南省第3条)明确规定“以财务监督为核心”，《企业国有资产法》规定出资人的职能为“管人、管事和管资产”相结合，监督的核心不再局限于“财务监督”，其内涵更为广泛。二是监督理念变化。《条例》和《暂行办法》注重“事后监督”(财务监督)和静态监督；出资人监督注重“事前、事中和事后相结合”的过程监督和动态监督。三是监督重点发生变化。《条例》和《暂行办法》注重事后监督，注重实现国有资产保值增值和维护国有资产安全；出资人监督要求注重当期监督，“三重一大”事项和风险监督，寓服务于监督之中，揭示重大风险、提升管理水平和服务企业发展。四是具体“做法”发生根本变化。如企业工委时期的国有企业监事会由稽察特派员制度演变而来，要求专职监事“只带耳朵、不带嘴巴”，是切合当时国有企业现状和监督形势需要(当时国有大中型企业问题非常多，国有资产流失十分严重)。但是，随着国有企业的发展(现代企业制度的逐步建立)和国资委(出资人)的设立，监事会监督发生根本性的改变，更加注重当期监督、过程监督和动态监督，防控风险作为监事会的首要职责。这就要求监事会敢于、善于发表独立、客观意见，及时揭示企业风险，注重监督的灵敏性和时效性，既要“带耳朵，又要带嘴巴”，才能更好履行监督职能。五是监事会的派出方式发生变化。《国有企业监事会暂行条例》(第2条)及《湖南省暂行办法》(第2条)规定监事会由“监事会由国务院或省政府派出，对国务院或省政府负责”；《企业国有资产法》第19条规定由“国有独资企业由履行出资人职责的机构按照国务院的规定委派监事组成监事会”。六是国有资产监管职能发生了重大变化。十八届三中全会确立国有企业改革方向和任务，明确了的国资委职能由“管人、管事和管资产”相结合转变为“管资本”，监管职能发生重大变化。监事会监督如何适用国有资产监督管理部门职能的变化？
5.各地国有企业监事会法律制度规定不一致、不协调，不利于外派监事会工作的区域合作。国务院国资委倡导全国国资监管部门“一盘棋，一家亲”，探索建立大国资监督体系。国有企业外派监事会区域合作是建立大国资监督体系的有益探索。现行的国有企业监事会制度都是以《国有企业监事会暂行条例》为依据，结合各省市的国有企业监事会工作开展的特点制定的《国有企业监事会暂行办法》，较多地体现“地方特色”。
6.监事会制度有关监督检查揭示问题的执行权(处罚权)的缺失，制约监事会监督效果和权威性。现有国有企业监事会法律制度规定了监事会的“知情权、调查权、建议权、监督权、评价权和起诉权”等六大权利，但缺乏一项最重要的权利，即执行权(处罚权)。由于监事会没有处罚权，监督检查揭示的问题和风险没能很好得到处理和整改，使监事会监督沦为“没有牙齿的老虎”，其功能和作用没有得到充分的发挥和体现，效果太打折扣，既浪费监督资源，又消耗制度成本。
三、完善国有企业监事会制度的立法建议
外派监事会制度作为国有资产管理的一项制度创新，有力推动了国企改革进程、实现了国有资产监管方式的重大转变，促进政府机构改革的深入发展。国有企业监事会制度的完善是复杂的系统工程，是一个循序渐进的过程，不可能“毕其功于一役”。结合多年监事会监督实践经验，笔者认为完善国有企业监事会制度，全面贯彻落实十八届四中全会精神，既要立足当前，又要着眼长远。根据《立法法》确定的宪法原则、法治原则、科学原则和民主原则等基本立法原则，既要加大对国有企业监事会现有制度的修改完善，更要推进国有企业监事会基本法立法进程，逐步建立国有企业监事会完备制度体系。具体要做好以下几方面的工作：
1.加大法规清理力度，实现国有企业监事会制度的规范化与系统化。规范性法律文件没有统一的规格和标准，就会滋生混乱、矛盾、相互脱节和其他弊病，并由此影响法的体系的和谐一致和整个法制的统一和尊严，使人无所适从，给法的实行造成困难。当务之急，各级国有资产监督管理机构加大对规范性法律文件规范化和系统化的力度，使现有的国有企业监事会法律制度成为等级分明、结构严谨、协调统一的整体。一是加强现有监事会法律制度的清理。对现行国有企业监事会法律制度进行清理，对一些过时、相互冲突的制度及时筛查出来，提请“立法机关”等相关部门修订完善。二是加强现有监事会法律制度的汇编。在制度清理的基础上，对现有制度进行整理汇编，实现国有企业监事会法律制度的规范化、系统化。
2.加大“立改废”力度，修订完善有关法律制度。根据《立法法》确定的基本原则，对于国有企业监事会制度要分门别类进行立法完善。对于不符合现实需要的制度，要及时修订；对于制度有遗漏的，要及时补充完善；对于制度有冲突的，要及时加以废止。当前，各级国有资产监管机构在《宪法》的框架下，依据《企业国有资产法》的制度规定和精神实质，对《国有企业监事会暂行条例》和《国有企业监事会暂行办法》进行及时修改完善，与时俱进，以适应新的国资监督形势的要求。完善与《宪法》、《公司法》、《企业国有资产法》相衔接的国有企业监事会法律制度体系。一是要完善监督理念，确立事前、事中和事后相结合的监督理念，加强动态监督；二是扩大监督内容，要扩大监督范围，与《企业国有资产法》确定的“管人、管事和管资产”相衔接，及时调整适应“管资本”的要求；三是优化监督目标，监督目标不仅要实现国有资产保值增值，还要帮助企业提升管理、促进发展；四是强化监督执行。在法律制度中要确立监事会的监督处罚权和执行权，切实加强监督检查报告的执行，使国有企业监事会变成一只“有牙齿的老虎”。
3.立足长远，探索制定一部统一的《国有企业监事会法》，逐步建立完善的国有企业监事会法律体系。在总结国务院《国有企业监事会暂行条例》和全国各地《国有企业监事会暂行办法》立法经验的基础上，由全国人大或其常务委员会制定一部法典意义的、狭义的《国有企业监事会法》(或称为《国有资产监督法》)，作为国有企业监事会基本法，更多地从中国国情出发和国有资本的实际出发，科学合理地配置权利和权力资源，以便更好发挥监事会对国有资本的监督作用。
从短期看，应由国务院国资监管部门要牵头探索制定一部《国有企业监事会法》。逐步探索以《国有企业临事会法》为核心，由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等组成的完整的国有企业监事会法律制度体系。
从长远看，应探索由全国人大制定一部《国有资产监督法》，把所有经营性的国有资产(含金融、自然资源国有资产)和非经营性的国有资产(含行政、事业法人的国有资产)纳入统一监督体系。
作者： 湖南省国资委监事会/长沙理工大学经济与管理学院 龙玉忠 湖南外贸职业学院 陈胜花&&来源： 《国有资产管理》2015年第3期
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