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农村公共品供给资金财政保障思考
农村公共品供给资金财政保障思考
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内容摘要：随着国家对“三农”问题重视程度的日益提高，农村公共品的供给问题也受到了越来越多的关注。本文首先结合农村公共品的性质，分析为什么要建立农村公共品供给资金的财政保障机制，以及建立一个怎样的财政保障机制。在此基础上，针对目前我国农村公共品供给中普遍存在的问题，分析目前农村公共品供给资金财政保障机制存在的主要问题，并提出相应的对策。 　　关键词：农村公共品，供给，财政保障机制　　一、农村公共品的理论分析 　　农村公共品是指在农村地域范围内，用于满足农业生产和农民生活公共需要的一类物品。对于农村公共品而言，政府必须充分发挥其财政保障作用，通过一定的机制，保障农村公共品的有效供给，这是由农村公共品的性质决定的。　　(一)农村公共品具有一般公共品的性质 　　1.农村公共品具有非排他与非竞争的特性。由于存在非排他性与非竞争性，在农村公共品的供给中，基于市场的资源配置将会出现“搭便车”现象，从而不可避免地造成供给不足，难以达到帕累托最优。而政府的强制性融资方式能够很好地解决该问题，实现农村公共品的有效供给。　　2.大多数农村公共品具有外部性。外部性的存在将导致私人的边际效益与成本偏离社会的边际效益与成本，无法达到社会效益的最大化，所以农村公共品的市场供给是无效的。为了保障其有效供给，政府需要建立财政保障机制，通过矫正性的税收、财政补贴等手段，调整私人边际效益或成本，矫正外部性。　　3.部分农村公共品具有规模效应。部分农村公共品的单位成本会随着供给规模的增加而呈现出下降的趋势，如就农村科技推广这一公共品而言，小村庄的分散供给是低效率的，但是当土地相对集中后，可以更好地使用新技术、推广机械化，产生规模效应。这类农村公共品的市场供给同样是无效的，会出现私人收费成本过大、浪费性重复建设等问题，所以应当由政府通过一定机制保障其有效供给。　　(二)农村公共品具有区别于一般公共品的特性 　　1.农村公共品具有生产分散性。农村公共品的生产分散性是指农民能够用于公共品供给的资金较为分散，这是由农业生产的特点和农村分散的经营方式决定的。由于存在这种生产分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在农村中只能由政府通过发挥财政资金的保障作用，保障其有效供给。　　2.农村公共品具有较强的针对性。农村公共品的受益范围相对较小，因此农民就能够通过一定的渠道反映其实际需求，上级政府也可以通过这些渠道，了解农民的需求意愿，并在此基础上，做出合理的供给决策。而且在多数情况下，农村公共品是否有效提供，直接关系农民的受益程度，因此农民也愿意表达其需求意愿。基于这一特性，政府的财政保障机制，应以满足农民需求为基础，使上级政府的供给决策能够反映农民的需求意愿。　　3.农村公共品具有边缘性。所谓边缘性是指农村社区处于中国行政区划的最底层，乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共品都有可能覆盖到农村，这就使得农村公共品供给具有多层次性。这一特性要求各级政府的财政资金保障机制，应当以供给资金均衡为目标，通过合理确定其供给决策，保证公共品在农村分布的数量和质量。　　二、现行农村公共品供给资金财政保障机制的缺陷 　　(一)基层政府财政收入有限 　　在农村公共品的供给中，地方财政收入，特别是基层财政收入，发挥着非常重要的作用。在目前的财政体制下，中央财政收入主要由一些税源广泛、税收收入稳定、征收成本较低的税种组成。但是，相比之下，基层财政收入则主要依靠一些小额、零星的税种，基层财政缺乏支柱财源。随着农村税费改革的深入，特别是农业税和特产税取消后，基层财政空间被进一步压缩，预算赤字缺口比较大。为了支持农村税费改革的巩固与完善，2006年起财政每年将安排1000亿元以上的资金，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元，但这与税费改革之前政府和农村社区组织通过各种形式每年实际收缴的1500亿元～1600亿元相距甚远。税费改革使得基层财力受到影响，削弱了其能够用于农村公共品的财力保障。　　(二)基层政府支出范围不合理 　　在分税制的财政体制下，基层政府的重要经济职能之一就是提供辖区范围内的公共品。但是，目前基层政府的支出范围偏大，挤占了原本应当用于公共品供给的一部分财政资金，导致公共品供给的财政投入不足。目前，我国县乡两级的人员经费支出增长大大超过财政收入增长，尽管近几年对乡镇进行了合并或撤销，但也存在减机构不减人员的问题。行政体制缺乏有效的激励机制，导致政府运行成本上升。　　(三)转移支付难以体现对农村公共品供给的资金扶持 　　1.专项拨款难以体现中央政府的政策意图。在各项转移支付中，专项拨款应当能够促进基层政府农村公共品供给的积极性。但目前专项拨款存在以下问题：一方面，资金范围太宽，用于支持准区域性公共品供给的资金所占比例较低，数额较少；另一方面，在确定拨款额和配套资金的配套率时，并没有充分考虑各地区的实际情况，在一定程度上拉大了地区间公共品提供水平上的差距，而且容易诱使一些地方政府伪造配套资金，调取专项拨款。　　2.转移支付资金使用效率低下。目前财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象仍然相当普遍，这使得中央拨付的资金在使用中存在严重的挤占、挪用、截留、沉淀等问题。而这些资金经过层层截留，下拨到农村后，基层政府往往还要设立专门的机构负责资金、项目运作，这些机构和行政人员也占用了大量的资金，这都影响了资金的使用效率，导致能够真正用于农村的项目资金很少。三、完善农村公共品供给资金财政保障机制的对策 　　(一)深化财政体制改革，合理界定基层政府的职能范围 　　1.应改变现有基层政府的财政体制，借鉴先进省份经验，全面推广“乡财县管”。乡镇的财政可以由县级政府负责管理，这样可以利用县级政府的财力，有效提供农村公共品，同时利用县级财政的约束力，防止腐败现象、资金挪用现象的发生。　　2.乡镇作为一级政府仍有必要存在。截至2004年底，我国县级单位共有2862个(其中县级市仅374个)，而村民委员会共有652718个，不可能由县级单位直接面对行政村，在二者之间应当有一级乡镇政府，并逐步将其发展为社区公共事务活动的中心，这将更加有利于农村的发展。　　3.基层乡镇政府的职能应当有所转变。即从现在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府转变。其首要职能应是保障农村公共品的有效供给，满足辖区范围内居民的公共需要，其职能范围应当被界定为接受县级政府的委托，负责农村公共品的具体提供过程，并向县级政府负责，保证农村公共品的数量和质量。 　　(二)合理划分各级政府的供给决策权，稳定供给资金来源 　　基层政府对农村公共品的财政保障能力不足，在很大程度上，与政府间供给决策权的混乱有关，因此，合理划分中央与地方在农村公共品供给中的决策权，才能稳定农村公共品的资金来源，确保农村公共品的有效供给。具体而言，中央政府应当负责提供全国性公共品，如义务教育、计划生育等，并确保其在城乡之间、地区之间的均匀分布。对于地方性公共品，应根据受益范围，由地方各级政府提供。对于准区域性公共品，如农村病虫害防治、农村职业教育等，在地方政府供给的同时，中央应适当干预地方的供给决策。通过明确的制度安排，确定各级政府的供给决策权，稳定农村公共品的资金来源，从根本上解决农村公共品资金的供给问题。 　　(三)完善地方税体系，壮大地方政府提供农村公共品的财力 　　取消农业税之后，地方财政尤其是基层财政的负担比较大，如果不采取相应的措施，会在一定程度上影响农村公共品的供给。为此，必须加强地方税体系的建设。 　　1.在合理界定地方收入规模的基础上，明确地方税的主体税种，建立地方流转税(包括营业税)和地方所得税及个人所得税为主体的双重主体税种的地方税体系。主要措施是改革城市维护建设税，将其由附加税改为专门的地方流转税，从而保证地方税税基的广泛、收入的稳定、征管的便利。 　　2.完善辅助税种。财产税是地方税收的重要税种，具有税基稳定、税收收入保障性好的特点，结合我国国情，在规范地方税管理体制的基础上，完善财产税、资源税及一些行为目的类税收，并将其作为地方税收的辅助税种。 　　3.在全国统一税收政策的前提下，中央下放部分税收的管理权限，地方根据情况确定税种，决定具体税收制度，确定开征或停征，即地方对一部分税种具有相对较完全的税收管理权限。 　　(四)完善转移支付制度 　　1.建立促进地区公平的转移支付制度。为了保证农村公共品供给资金的均衡分布，应通过促进地区公平的转移支付制度，调整地区之间的既得利益，逐步缩小地区之间财政保障能力存在的差距，实现财力水平的相对均衡。特别是对目前财力不足的贫困地区，应提高无条件转移支付所占的比重。 　　2.注重省以下转移支付制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力的差距。加大省财政的转移支付力度，充分利用转移支付制度来平衡地区间财力差距，保证不同地区农村公共品供给的均衡，特别是对存在辖区外部性的农村公共品(如环保和教育)应当通过转移支付，对供给方做出一定的补偿，实现外部性的内在转移。 　　3.调整现行转移支付的结构，充分发挥专项拨款对农村公共品供给的保障作用。对专项拨款进行合理分类，同时在确定地方政府配套比率时充分考虑各种因素，保证专项拨款的合理分配，同时加强对专项拨款资金的管理，争取实现转移支付资金的“一步到位”，避免资金的再分配。 　　(五)完善其他配套措施 　　1.农村金融扶持。考虑到我国农村发展的实际情况，仅仅依靠有限的财政投资显然是不够的，因此，政府应适当引导金融机构增加农业信贷的资金总量。首先，给予支农贷款税收政策优惠，对支农贷款给予合理的补偿，如建立贷款利息补贴制度，通过补贴贷款利率，降低贷款利率水平；其次，建立农业贷款的保障机制，如通过建立农业贷款担保基金、中小企业贷款担保基金，以及向农业倾斜的信贷激励机制，对积极支持农业发展而使经济效益受到影响的农业金融部门给予必要的奖励，从利益上鼓励金融部门增加农业信贷投入的有效供给。 　　2.简化政府层级，推广省直管县。我国基层政府财政困难、转移支付制度不完善等都和我国政府级次过多有着密切的关系。我国目前有五级政府，实行“一级政府，有一级财政”，而且每一级政府又都要求机构健全，并与上级政府部门相对应，这无疑会导致基层政府机构臃肿，财政供养人员增多。为此，应借鉴国际经验，简化政府层级，推广省直管县，将市级政府与县级政府改成平级政府，市级政府只管理城市自身，县级政府改由省级政府直接管理，取消市级财政与县级财政的结算关系，从而减少财政资金的流转环节，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。
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市场失灵有各种各样的表现，主要有以下几方面：(1)市场处于不完全竞争状态，市场处于不完全竞争状态，也称之竞争失灵；（2）公共物品，在市场经济条件下，公共物品不能或不能有效通过市场机制由企业和个人提供，需要政府组织生产和提供；（3）外部效应，外部效应体现为企业和个人的行为对其它企业和个人产生影响，而这种影响并没有在有关商品和劳务的价格中得到反映，成本没有得到补偿，利益没有得到回报。在没有政府干预的情况下，必然出现过度生产或生产不足的问题，形成资源量浪费或不能满足市场需要，是构成市场失灵的一个重要领域；（4）信息的不对称性。信息的不对称性，通常是指进行商品和劳务交易的双方，由于所掌握的信息量不相等，不能有效开展公平竞争，从而对资源配置产生扭曲。而这种信息的不对称性，是市场机制自身无法克服的；（5）市场的不完整性，市场的不完整性所形成的市场失灵，是指由于一个国家或地区市场体系不完整，某些市场发展相对滞后，甚至不健全，不能有效提供社会所需要的商品和劳务；（6）收入公平分配，市场在收入公平分配领域的失灵，是指市场不能有效调节国民收入在社会各部门、各地区、各阶层和各成员之间合理分配，缩小收入差距，体现社会公平。即使在经济运行达到所谓“帕累托效率”的条件下，市场不会自动实现收入公平分配；（7）宏观经济的稳定与增长。市场不能有效实现宏观经济的稳定与增长，是指自发的市场机制不能解决宏观经济总量与结构的均衡，以达到经济增长的目的。特别是在解决通货膨胀、充分就业、产业结构、区域经济结构等宏观经济问题方面，市场本身无能为力。
3、现代市场经济理论认为，市场失灵的存在和有效配置资源的需要，是政府干预经济活动合理性的依据。但并能从中得出这样的推论，即政府可完全解决市场失灵，达到资源配置的“帕累托效率”。也就是说，政府并不完全可以解决上述市场失灵现象，还有一个政府失灵的问题。主要表现在：(1)政府决策信息的有限性。政府决策信息的有限性，是指政府在调节经济运行、克服市场失灵的过程中，由于所收集、掌握信息不足，影响政府决策的及时性、准确性和科学性，政策达不到预期效果。此种状况，既包括政府主观原因所形成的信息有限性，也包括因客观原因产生的信息有限性；（2）市场及主体行为控制的有限性。市场及主体行为控制的有限性，是指政府在制定、实施有关经济政策，调节经济运行，实现宏观经济目标时，企业、个人等市场主体不一定能够及时做出反应，或者其行为向政府希望的方向转变，价格波动、生产要素流向等市场形势政府不能完全控制，致使政府政策不能达到预期效果，甚至失效；（3）对政府机构控制的有限性。对政府机构控制的有限性，是指政府在运用政策工具，干预经济运行过程中，受立法机关与政府关系、以及政府机构内部中央政府与地方政府关系、政府各部门关系的制约，政策效果未能如期实现，出现全部或部分失效的现象。即在制定实施经济政策中，政府未能有效执行立法机关制定的决策，中央政府未能有效控制地方政府行为，或者政府未能有效协调各个部门关系，以致出现政策执行偏差的问题；（4）政治程序实施中的有限性。政治程序实施中的有限性，是指政府财政收支等重大决策，需要通过政治程序来解决，涉及各部门、各地区、各单位、社会各阶层及其成员的切身利益，其结果往往是相互妥协以达成协议，政府部门的有关判断、政策主张不完全能够实现。
4、市场经济条件下，政府的经济职能主要表现在以下几个方面：（1）收入再分配，政府收入分配职能是指政府通过各种政策工具，参与一定时期国民收入的初次分配与再分配，实现收入在全社会各部门、各地区、各单位，以及各社会成员之间进行合理分割，缩小收入差距，体现社会公平；（2）经济稳定和发展，政府经济稳定与发展职能是指通过干预、调节国民经济运行，达到物价稳定、充分就业、国际收支平衡等目标，实现经济发展的目的；（3）资源配置，政府资源配置职能是指通过政府经济活动，引导人力、物力、财力等社会资源流动，形成一定的产业结构、区域经济结构等经济结构，优化资源配置结构，提高资源使用效率。
5、公共提供是政府通过税收方式筹措资金用于弥补产品的生产成本，免费为公共提供产品，用于公共消费。它的理论依据主要是以萨缪尔森代表的福利经济学家，他们认为由于公共物品非排他性和非竞争性的特征决定了政府提供的必要性。公共物品的基本特征是非排他性、非竞争性和外部性。非排他性决定了人们在消费这类产品时，往往都会有不付费的动机，而倾向于成为免费搭乘者，这种情形不会影响他人消费这种产品，也不会受到他人的反对（由公共物品的非竞争性特点所决定）。在一个经济社会中，只要有公共物品存在，“免费搭车者”就不可避免。这样，私人企业如果提供公共物品，就无法收回成本。同时，由于公共物品的个人消费“量”是不确定的，价格机制不能有效发挥作用，竞争市场上一般无法提供这类产品，竞争性的市场不可能达到公共物品供给的帕累托最优，无法满足社会对这类产品的需求，因此通过市场方式提供公共物品，实现排他是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，福利经济学家们认为政府提供公共物品比市场方式即通过私人提供具有更高的效率。
6、（1）无排他性或弱排他性，但有一定的竞争性的物品。如公共牧场、地下水、江河湖海等，一般称为“公共池塘物品”；（2）有排他性，但非竞争性的物品，如城市公用设施，即水、电、气等具有边际成本下降的趋势，如果仅由市场提供，产品供给往往达不到效率水平。这种混合物品若完全当作为公共物品免费供应的话，会大大增加拥挤成本。因此具有自然垄断性，为了使资源配置达到最优，一般应当由政府规制的公共事业部门提供。为了补偿这类物品的成本，应当收取使用费；（3）可能发生拥挤的公共物品，布坎南称之为“俱乐部物品”。当消费人数低于拥挤点时，该物品是非竞争的，而当消费人数超过拥挤点时，这种物品的消费就变成竞争的。基于这类物品的消费发生拥挤后具有可排他性，也可以由社会福利或非营利性私人机构来投资提供，因此“俱乐部物品”亦称“私有―公共物品”。但这类物品若一开始就完全靠私人商业性投资来提供，会造成物品供给量过低，导致效率损失或社会福利损失。
7、公共资源有着如下两个特征：一是资源的稀缺性、一是其使用上不受限制。由于使用上不受限制，没有人对新加入使用者造成的外部效应负责，使得公共资源的使用所带来的社会收益小于个人收益，进而造成公共资源的过度使用，这就是我们通常所说的公共资源问题。其产生的根源在于产权归属不够明确。
8、（1）生产的外部经济性。指企业和个人的生产经营活动，对他人产生了积极影响； （2）消费的外部经济性。指企业等社会组织和个人的消费行为，对其他人产生的积极影响；（3）生产的外部不经济性。指企业和个人的生产经营活动对他人产生了消极影响；（4）消费的外部不经济性。指企业等社会组织和个人的消费行为，对其他企业和人产生的消极影响；（5）公共资源问题。公共资源有两个特征：一是资源的稀缺性，二是这种资源的使用不受限制。由于使用上不受限制，没有人对新加入使用者造成的外部效应负责，使得公共资源的使用所带来的社会收益小于个人收益，进而造成公共资源的过度使用，这就是我们通常所说的公共资源问题。
9、(1)政企分开，各行其道。政企分开，各行其道，要求政府明确划分政府资源配置与非政府资源配置的界限，政府不直接干预企业生产经营活动；（2）政事分开、政社分开，提高政府公共服务能力。在市场经济体条件下，政府财政以提供公共物品，满足社会公共需要为目的，即公共财政。而我国现行事业单位制度、社会团体管理制度及其资金供给，与公共财政要求还有一定差距，政事不分、政社不分，使政府职能存在明显“越位”现象；（3）国有产权管理职能与政府公共管理职能分开。在我国政府职能转变中，与市场经济发达国家相比，如何处理国有产权管理职能与政府公共管理职能关系，是一个较为独特的问题；（4）政府职责分工的规范化、法制化。我国政府经济职能转变，不仅要划分政府整
体资源配置界限，解决政企不分、政事不分、政社不分的问题，还需要解决政府内部职责分工、走规范化、法制化道路；
（5）宏观调控体系的建立与有效运行。
10、（1）税收制度，税收是政府最主要的收入来源，各项税收特别是所得税，实行累进税率，收入调节功能很强，是各国政府实施分配政策的主要工具。由于所得税主要实行累进税率，对不同收入等级，设置不同税率，收入等级越高，税率越高，较好地体现了按能力纳税原则，高收入者多交税，低收入者少缴缴税或不交税，以达到适当调节社会成员收入的目的。除所得税外，流转税、财产税等税种都具有相应的收入分配、调节功能；（2）社会保障制度，社会保障制度的基本功能是，为社会成员在丧失劳动能力、失业、疾病、工伤、生育等情况下，提供基本生活资料，保障其生存需要。社会保障包括社会保险、社会救济、社会优抚等内容。而这种制度保障应为所有社会成员提供，与其所缴纳税的多少不完全对等。通过建立健全社会保障，为低收入阶层、生活困难群体提供社会救济，对伤残军人和公务员、残疾人等特殊群体提供优抚和抚恤服务，可有效调节国民收入在社员成员之间的分配比例，缩小收入差距，体现社会公平；（3）工资制度，政府公务人员和政府直接举办的公共事业机构工作人员的工资、津贴、奖金等工资性支出，由政府财政支出安排，其支出总额和支出标准，直接关系到这部分社员成员在收入分配中的地位，进而影响全社会的收入分配格局。因而工资制度构成政府调节收入分配，实现其政策目标的重要工具；（4）财政补贴，财政补贴是政府单方面的价值让渡，属转移性支出，其目的是为了执行政府政策的需要，对企业、个人的某些特定行为给予资金支持，以影响相关产品和劳务价格结构，调节市场供求关系。而政府财政补贴数额、补贴对象，则直接影响有关企业、个人在收入分配中所占比例和份额。
11、（1）公共物品都不具有消费的竞争性，即在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为零；（2）公共物品第二个重要特征是消费的非排他性，即任何人都不能因为自己的消费而排除他人对该物品的消费；
（3）公共物品还具有效用的不可分割性。公共物品是向整个社会共同提供的，整个社会的成员共同享用公共物品的效用，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人、家庭或企业享用。或者，按照谁付款谁受益的原则，限定为之付款的个人、家庭或企业享用；（4）公共物品还具有消费的强制性。公共物品与私人产品不同的另一个属性是公共物品的消费或使用具有强制性。私人产品是通过市场供应的、消费者单独享用、单独受益的，消费者消费什么、不消费什么是消费者个人的事，消费者拥有完全的、自由的主权，任何人不能施以外部的强制。公共物品则不同。公共物品是向整个社会供应的，整个社会成员共同享用它的效用。公共物品一经生产出来，提供给社会，社会成员一般没有选择余地，只能被动地接受。换句话说，公共物品不是自由竞争品，它具有高度的垄断性。公共物品的这一性质，提醒人们必须注意公共物品的质量和数量。公共物品的废品、次品决不能流入社会，一旦流入社会，其危害性远远大于私人产品。公共物品的数量不足，不能满足社会的需要，其危害性也是明显的。公共物品生产供应过度，对社会也会带来消极的影响。
12、消费的排他性指的是某个消费者在购买并得到一种商品的消费权之后，就可以把其他消费者排斥在获得该商品的利益之外。严格地说，它包含三层含义：（1）任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有独占消费的想法，但在操作中或者技术方面不可行，或者虽然技术上可行，但成本却过高，因而是不值得的；（2）任何人即使不情愿，也无法拒绝对该物品的消费；（3）任何人都可以在相同数量上，或在相同程度上消费该物品。
五、论述题
1、1、规范政府行为，加快政企分开步伐。明确界定政府资源配置范围，将不属于提供公共物品的职责转移出去，由企业或社会中介组织承担，政府不干预企业微观经济活动，主要为企业个人生产经营创造良好的环境，承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责，企业在国家法律法规规定的范围内自主经营。目前需要重点解决的问题包括：
（1）加快国有企业战略重组步伐，取消企业亏损补贴；（2）改革行政审批制度，减少审批事项，消除对微观经济活动的不当干预，主要以法律制度约束企业和个人行为。（3）界定政府财政投资范围与方式，不再投资一般性竞争领域，对国有控股企业，以产权为纽带，利用法人治理结构进行管理，不干预企业日常事务。（4）积极发展社会中介组织，承担行业管理职能，减少政府对企业直接干预。
2、建立现代公共事业组织，提高政府公共服务水平。以提供公共物品，满足社会公共需要为标准，改革现行事业单位管理体制、社会团体管理体制，建立现代公共事业制度，解决政府财政资金供给战线过长，公共服务效率不高，政府经济职能越位的问题。首先，根据我国实际情况，结合国际经验，特别是联合国等国际组织对公共事业组织的分类，建立我国新型公共事业组织分类体系，以明确政府对不同类型公共事业组织的职责。第二，建立健全公共事业组织内部治理结构，独立为社会提供科技、教育、文化、卫生等公共服务，解决政事不分、政社不分的问题。第三，政府只对纯公共物品、准公共物范围的公共事业组织提供资金支持。其中，对提供纯公共物品服务的公共社组织提供全部资金，如基础教育、基础科学研究、公共卫生等；对提供准公共物范围的公共事业组织提供部分资金。同时政府通过税收、财政补贴等手段，鼓励企业、个人或其它社会组织举办公共事业组织，即减轻政府财政负担，又提高政府公共服务水平。
3、合理界定各级政府职责，划分财政支出范围。根据公共物品原理，凡受益范围是全体居民，这些公共物品的提供是中央政府的职责，其支出范围是中央财政；凡受益范围是某一区域内的居民，这类公共物品由地方政府提供，属地方财政支出范围；如受益是跨区域的居民，则由其上级政府负责提供，支出也归其负担。
4、建立新型国有资产管理体制。建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。现阶段国有资产管理体制改革的主要任务有：（1）完善国有资产监督管理法律法规，依法维护所有者权益和所出资企业各项合法权益。（2）完善企业经营业绩考核体系，研究国有资本经营预算制度。（3）继续探索按市场化选聘企业经营管理者的途径和做法，加大企业人才的培养和选拔力度，建立职业化的国有资产经营管理人员队伍，吸引优秀人才参加国有企业管理。（4）加强国有资产监管，完善国有资产授权经营制度。（5）积极推进国有经济布局和结构调整，加快培育和发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。
5、完善宏观经济调控体系，提高政府宏观调控能力。完善以经济、法律手段为主，配合必要行政手段的政府宏观经济调控体系，提高政府调节、控制经济运行，实现其宏观政策目标的能力。在经济手段中，进一步健全和完善国民经济和社会发展规划、财政政策和货币政策工具。国民经济和社会发展规划需要对改进国家发展战略、产业政策和区域经济政策等重大决策的研究，提高决策的科学性、民主性，为宏观经济提供目标，指导国民经济运行和社会健康发展；在财政政策领域，进一步完善税制，发挥个人所得税等税种在调节收入差距，体现社会公平方面的作用，加强税收对产业结构、区域经济结构的调控功能，政府债务管理在防范和化解债务风险的同时，努力开拓国债市场，建立统一、高效的国债市场体系，发挥筹集资金，调节经济运行的功能等等；在货币政策领域，加快利率市场化步伐，拓展公开市场业务空
间，提高贴现率对金融机构资金筹措成本调节力度，加强金融监管，保持货币流通和市场物价稳定，为政府宏观经济管理服务；在法律手段方面，进一步健全和完善宏观经济法律制度，为政府经济活动提供法制保障。
6、推行电子政务，促进科技进步，提高政府经济管理效率。电子信息技术的发展，为政府提高经济管理效率，转变政府职能提供了广阔的前景。即电子政务的发展，必将对政府经济活动产生革命性影响。在我国政府职能转变中，大力推动技术进步，利用电子信息技术和互联网络，发布政务信息，处理公共事务，密切政府与企业、个人联系，减少行政审批环节，降低管理成本费用，大大提高政府经济管理效率。
2、在直接民主制度下，1、全体一致原则，是指由于所有的人都能从公共物品的提供中受益，社会成员可就公共物品供给与其所需要征收的税收达成一致。即所有成员一致同意征收一定数量的税收，以提供相应数量和质量的公共物品。全体一致原则，就要求社会成员就每个人纳税份额和公共物品的提供数量达成一致意见，其选择过程表现为在一系列的纳税份额组合中寻找均衡点，直到最后达成协议。全体一致原则的优点是，可实现资源配置的帕累托效应，也可达到林达尔均衡。即每个社会成员都按照其所获得公共物品边际效益的大小，来承担自己应分摊的税收或费用，公共物品供给量可以达到最具效率的水平。但其缺点是该原则存在两个问题：（1）假定人们在投票时是诚实的，每个人都能真实地表露自己对公共物品的需要；（2）找到每一个人都能接受的税负分担比率可能要花费较多的时间。在现实经济生活中，这两点解决起来都有一定困难。公共物品生产和供给中之所以存在所谓“免费搭车”的问题，就是因为有人不能真实地表露自己对公共物品的需要，只愿意从政府得到公共物品服务，但不愿意为之纳税。再是为了达成全体一致，就税收分摊比例进行反复协商，随着社会成员的增加而难度增加，甚至不可能达成一致。
2、多数裁定原则，为解决全体一致原则存在的问题，多数裁定原则便成为一种选择。所谓多数裁定原则，是指要通过一个方案，必须有一半以上的人赞同。多数裁定原则还可具体分为简单多数原则、有条件多数原则。简单多数原则是指在投票表决时有超过1/2的票数即可。有条件多数原则是指投赞同票的票数超过了简单多数，如常见的要求达到2/3的多数。其中，简单多数原则运用最为普遍。应当承认，与全体一致原则相比，多数裁定原则下存在对少数人利益的损害，构成一种决策成本，特别是在简单多数原则中更为明显。在上例中，就仅仅因为赞成的人比反对的人多了1个人，就使得方案被通过，49人服从51人的决定。因而在决策中还需要适当关注这一问题。
3、1、加强各级人大对政府经济的监督力度，政府经济是社会公共管理的重要内容，关系到社会公共利益。政府财政收入主要来自纳税人缴纳的税收，财政支出应为纳税人的利益服务，其它政府宏观经济管理也要符合社会公共利益。我国人民代表大会制度是一种代议制民主制度，人大代表代表其选民参加社会事务管理，参与公共选择过程，加强各级人大对政府经济的监督力度，是我国公共选择制度建设的重要内容。从目前我国人大制度的现状分析，加强对政府监督的重点有：（1）加强预算编制监督。通过部门预算等预算制度改革，要求所有政府收支一律纳入预算管理，细化预算编制，提高预算管理透明度，有利于人大对政府预算执行全过程监督。（2）加强预算执行监督。即重视对政府预算的日常监督，要求政府向人大及时报告预算执行情况，纠正预算执行中存在的问题，保证人大批准的预算任务能够实现。（3）加强预算执行责任追究制度，对没有完成预算任务或违反预算法律的有关机构和负责人人，依法追究其法律责任。（4）加强对政府宏观经济管理政策的监督，减少失误，提高政策效益；
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