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国有企业下岗与失业并轨问题分析及对策选择
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企业老职工退休保障如何并轨的建议
企业老职工退休保障如何并轨的建议
政治面貌：群众
类别： 民生类建议
提交时间： 日
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【第四版】老职工退休待遇只能并轨到公职人员的退休金制度（发送E政广场）前言目前，对于退休双轨制，批评之声比比皆是，然鲜有提出具体方案者。也有认为机关事业单位一起纳入社会保险，即可消除不合理差别，其实不然，本文之中，将据有关文件及试行情况，就此一并分析说明。近年人大面对退休待遇方面的意见，曾表示国务院提出方案人大即行讨论，但也未见人大代表或国务院，有人提出改变现状的整体性具体方案。本文提出，对计划经济年代已经工作的企业老职工，其养老保障只能并轨到类似公职人员现行的退休金制度，而不是缴费型的社保制度，详述如下，期望引起重视。第一部分．我们先就制度上退休待遇的历史与现状作一简单梳理：机关事业单位的退休金制度，是退休后按原工资打折领取“退休工资”，比如，科级九折等等，如原单位一年发13个月，退休也是13个月，如在职有各种各样补贴，退休也有（全额或部分），如在职的增资，退休的也相应增加，如在职的发奖金，退休的以“共享金”名义发给。具体条款由各级人事部门制定，资金来源是财政拨款加单位盈利。上世纪九十年代中后期以前，企业单位也是退休金制度，办法与机关事业单位类似，总体上，当时同类型同级别人员，两者差别不大。九十年代中后期以后，企业实行社保，即“缴费型”保险制度，发给退休职工的是基本养老金（不是退休金），个别单位或个别人员还有补充养老金（原先缴补充养老金即年金的）；资金来源于养老基金积累，具体条款由社保局制定。企业实行保险制度至今仅十五、六年，养老基金积累严重不足。同时，实行保险制度以前已退休的企业职工，也统统转为保险制度。在企业转为保险制度以来，机关事业单位没有转制，其员工收入，不论在职还是退休，都发生了“变本加厉”的增长。究其原因有以下几点：1. 一下子甩掉了企业退休金的包袱，财政用于“薪资”的一块相对凸显宽裕。2. 政策上机关事业单位今后也须转为保险制度，他们已经看到企业退休待遇的窘迫困境，趁还未转制千方百计提升现有收入；一旦实行新的制度，待遇至少不能低于以前，这是人所共知的一般惯例。3.社会经济增长与发展，提供了“共享”的理由，物价增长，又提供了“补贴”的理由，凡此种种，无不让各种有权在手者形成合力，“用足政策”“用足理由”为事业机关自己增加收入。诚然，深层次的原因，还是在于总体分配的政策思路与具体制度的偏离与缺失，在此恕不展开。第二部分.下面谈谈为什么应并轨到退休金制度：1. 养老经费的积累与使用，应该完整且配套在同一制度里。现在的退休职工，几乎全都是由计划经济过来的，绝大多数人在老制度的工作年份明显大于实行保险制度后的年份。九十年代中后期以前，养老积累随上缴利润上缴国家，退休后由国家财政下拨使用，积累与使用配套在一个制度里，两者一致，不论从理论上或操作上都是顺畅的。如今将他们改为保险制，仅靠九十年代初中期以后的基金积累，这仅是他们一部分的养老积累，交由社保局分配使用；而过去的养老积累，与如今的社保养老基金分隔开来，并几乎一笔勾销（所谓“视同缴费”的只是“空账”），这就是积累不完整。而且，假如用如今的缴费型保险的办法，去处理使用过去上缴利润中包含的养老积累（所谓“做实空账”），也仍是使用与积累不配套的。因而，这种积累不完整，使用与积累不配套的做法，既不合理，更不科学。（从这一点来说，九十年代中后期以后刚工作的职工，从一开始就缴金，积累完整，如实行保险制度，才有可操作性。）2. 即使全面“做实空账”，也只初步解决积累完整问题，更重要的制度不配套仍未解决。假如真能全面做到“做实空账”，企业仍与机关事业单位是两种制度，由于资金来源不同，具体掌握操作的机构不同，标准必然不同，不合理的差距仍必然发生。所谓“做实空账”，由于无法对个人账户科学地量化，又须经多部门转账与操办，繁复而缺乏可操作性。因而，归并到退休金制度，是把复杂的事情变得简单；（世界上凡是看似“杂乱无章”“积重难返”的事，都只有简单化地快刀斩乱麻的方式方能解决）。3. 目前对企业养老基金量入为出，加少量财政补充，才勉强平衡，实际上养老基金明显不足，主要原因是缺少基金积累，只有近十余年的积累，任何国家都会入不敷出（外国都是有至少有数十年的积累）。 同时，我国社会老龄化、少子化的人口结构，更加重了这种状况，当然还有国家投入不足的因素。 照此下去，企事业退休按现制度如全面实施养老保险，迟早将捉襟见肘，长远则难以为继。4. 目前事业单位正在部分地方试点，由于阻力重重，上面不得已，答应“转轨后退休收入不会低于原先退休金制度”，又为了安抚人心，还为事业与机关单位再加退休金与补贴，往往一加至少1000，多则，并补发前1或2年，而企业退休一次最多也就100-300（多数地方还只100多），没有补发，进一步加大了差距。 尤其是，事业单位员工将同样面临过去养老积累缺失的问题；现在试点地区先“做实空账”，并且跟企业养老基金分开。那么，人们不禁要问：凭什么只给他们“做实空账”，而十五、六年前已先行社保制度的广大企业职工，还被撇在一边呢？事业单位养老保险改革办法，可参见2009年国务院发文《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革的意见 (征求意见稿)》（见附件2），注意：该稿第七条，机关事业单位参加中央或当地的“机关事业养老保险”，即不与企业一起统筹；第五条，另有“退休津贴”。然而这又是换汤不换药，形式上完成了这些事业单位转制任务，经费与标准都与企业分开，实质上还是给部分人开小灶的双轨制。而且这样做经费支付更大，与企业差距更大；企业与事业过去的贡献和养老积累理应相同，厚此薄彼，这与公正合理的原则南辕北撤；操办起来又比原来更加复杂。5. 2011年两会期间,曾考虑过机关事业单位都并轨到“缴费型”社保,讨论时提出一个问题：机关的缴费仍然由国家缴，可以缴很多（称为补充养老金或年金），退休后养老金是以原先所缴作为基数计算的，何况其基金与企业分开，结果退休收入仍会是企业的数倍，并无助于缩小差别。6. 现在制定规则的人社部门及保障专家，往往各搞一块：搞保障的社保局（及专家）着重搞“缴费型”保险，从西方国家移植过来的“缴费型”保险，没有计划经济养老积累一说，故忽视了老职工过去的积累；公务员局等着重搞公职人员（包括退休人员）薪资加津贴补贴等待遇，企业职工收入与公务员局无关；各敲各的锣，政出多门，岂会有无差别之理，（在市场经济的今天，差别自然越来越大）。老职工过去的养老积累缺乏专人考虑与处理；而管理着这一块的财政、国资部门，据现行的常态制度，没有对企业职工转拨养老经费的职责。这种部门职责之间留有空缺，又缺少整体统合，延续了十几年，导至差距日益增大。目前，迫切需要再高层的领导出手，统合协调各有关方面，合理归并现行制度；否则，各部门工作都局限在各自职责之内，那些些无部门专管的问题无人问津，问题将长期得不到解决。总之，只有对同一大类人群，由同一个部门操办，执行同一种制度，用同一种资金来源，才能消除不合理的差别。第三部分并轨方案的框架及改革的程序（一）只要是国有的，不论企业、事业、国家机关（包括原先国有后来改制的单位），退休待遇统统回到以国家财政为基础的退休金制度，干部（包括科技人员）由原人事干部局的相应部门具体决策办理（这样，企业干部包括企业科技人员，与机关事业的同等人员应同样对待），工人由原劳动局的相应部门决策办理（这样，企业一般工人也应与机关事业工人同等对待），这两个局的职能统合平衡由人社部领导负责。这样一来，新老划开了，国企老职工过去养老积累得以保障，国企老干部老科技人员也得到认可尊重，也不会因今后公职人员也要实行缴费型保险而阻力重重，（以至为安抚人心对其一加再加，反而再次加大差距，形成恶性循环），这是一个一举多得的举措。--------（至于改革开放后新办起来的私人或民办单位，是应“初级阶段”理论产生，本身并没有计划经济年代的养老积累（上缴利润），以及从未在公有单位工作过的各类人员，理论上今后或许只有“缴费型”保险为主，当然初期阶段国家还得投入扶植。） （二）为缩小差别，实现上述合理并轨，宜从以下三个方面着手：1.依据企业过去宏观上利润上缴的养老积累，参考事业机关同类同等退休人员待遇，先对企退退休人员进行补偿。其中过去养老积累的估算，可以根据实行新社保制度以前按原劳动保险制度一年发放的企业养老金总量，乘实行新制度以后的历年物价指数，再乘历年财税收入增长比例（相当于投资收益），得出现在这一年应返还的积累数。2.经过人大，对原《公务员法》、《社保法》中相互矛盾且不能全覆盖的内容（关于公务员退休，《公务员法》十四章八十九条说“享受…退休金和其他待遇”，而《社保法》二章十条却说“公务员…养老保险的办法由国务院（另行）规定”,如此等等），作出“修正案”纠正：原国有企事业及国家机关老员工（指实行社保法前的）统一实行退休金制度，新员工实行社会养老保险与国家保障相结合的养老保障制度；去除 授权行政机关单独对部分人员另行“规定”之类不符法律规范的语句。3.在走群众路线，充分调查研究（加必要的“微服私访”）基础上，制定能同时全面覆盖机关事业企业单位，真正新老分开的《养老保障法》，（不是只指单纯一种缴费型保险的《保险法》）。第四部分资金如何解决----国家财税加国有资产应可解决。财政预算应增加社会保障这一块。国有资产在资本运作与股份变现收入中应划出一块用于补偿老职工保障。对此吴敬琏老先生早有论述及提案（提案见附件）。财政与国资一年投入总量应与上述估算相当（见第三部分（二）1.）。第五部分几个疑问这样做是否在改革开放中走回头路。------一种制度，如果违反了社会主义价值取向（公正、包容、责任、诚信），就应该改变，这是十七届六中全会精神所明确了的。社会主义国家搞改革开放、市场经济，毫无现成经验可借鉴，在取得巨大成就的同时，出现一些失误在所难免，只要知误即改，就能更扎实地前进。----“缴费型”保险是市场经济的产物。初级阶段把市场机制用于经济领域以促进生产力发展无疑是正确的。但市场机制用于带有“分蛋糕”性质的公益福利、社会服务管理等非经济领域，须慎重分析利弊，不能把市场机制看做是万能的，并非任何事情、任何时候都靠市场机制运作，市场机制不应扩大化。市场机制的直观本质就是个体、部门或单位以盈利为目标运作，这与公益福利、社会服务须讲究的公正公平原则背道而驰。对于养老保障这样具有公益福利性质的事业，如用市场机制来主导，极易被人营私操弄，搞“规则游戏”，偏离公正公平；用在二次分配这个事关生产关系根基性质的问题上，就有动摇社会主义性质的危险。必须看到，在原来实行计划经济的国有单位，涉及其员工过去权益的分配问题，用近十几年刚实行的缴费型保险制度，去“市场化”处理原先没有细致量化的养老积累，实有张冠李戴或刻舟求剑之误。对企事业老员工退休待遇，转回到以往的退休金制度，这是实事求是的精神，这与在经济领域是否坚持市场经济、是否坚持改革开放、是否走回头路，完全是两码事。对于专家所著《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），还须用马克思主义的立场观点方法，来分析看待；结合实际，实事求是，不可不分时间国情，生搬硬套西方做法；国外没有经历过从计划经济转型的过程，与我国现状不同，按统计学分析比较原则，条件不齐同，没有可比性。（见附件3）是否“大锅饭”——反对“大锅饭”不能成为无限制扩大差别的借口。反对“大锅饭”不能走极端，否则就会走到其反面，促使阶级分化，不利于社会稳定，影响经济发展与社会进步，尤其在老龄化不断加剧，从企业退休的占了全部退休人员绝大多数的今天。* * * * * *最后，重复个提问：假如事业机关都参加社会保险，由财政投入巨资，但其养老基金单列，即与企业的分开，不与企业人员一起统筹；将是如何呢？？？------这不又是变相的双轨制，资金来源和计发办法都不一样，仍会加大差距，差距如超出了合理范围，则两极分化加重，有碍社会稳定，更是有违社会主义核心价值取向！补充说明：1.有关“顶层设计”：国家大，人口多，历史曲折，刚从传统计划经济向市场经济转变，没有先例，正因为有这样的原因，光靠“顶层设计”，少数浮在上面的人是不容易搞好的；特别是涉及“利益格局”，阻力是必然的；还是必须走一下群众路线，上下互动为好！2.说要看参保时间长短，缴费多少，关键问题是社保上世纪九十年代刚设立，老职工五六十年代就工作了，计划经济年代同样有养老保障，说明过去年代同样是有养老积累的，捆绑在“上缴利润”里，人社部难道不承认？“视同缴费”是认可了工龄，但过去的养老积累真金白银地转入到社保基金里去了吗？一个职工1960年工作，40年后的2000年退休，1994年开始实行社会保险，缴金就缴了7年，你就说他时间短缴费少？那么年这33年都没有养老费积累吗？本来单位上缴利润中就包含有保障这一块，在老制度时，退休后经财政下拨，作为退休金发给职工，现在这33年的积累怎么就没有了呢？而机关还是老制度，养老保障是全额的，差别当然会很大了。所以看来老职工理因归并到类似机关的老制度才合理，真正做到老人老办法。3. 过去的养老积累，公职人员与企业员工并无明显差别。有人说计划经济年代企业都是低工资，言外之意养老积累也很低，这话不对：建国以来企业总体上缴利润是非常高的，集中力量投入国家建设，同时通过国家的“劳动保险制度”提供了与公职人员几无差别的各种保障。 此话另一层言外之意，似乎公职人员过去不是低工资，因而养老积累比企业多，此话又不符合事实，上年纪的人都知道，计划经济年代公职人员与企业同类同等员工工资差不多，有些时候还比企业少一点。 附件1：吴敬琏的提案关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议吴敬琏、林毅夫：全国政协十届一次会议提案（2003年3月）1、本次人大将要对建立中央和地方的国有资产管理机构、分级行使产权作出决定。预计在决定作出以后，将会有步骤地把原来由国务院统一行使产权的国有资产划拨给三级国有资产管理机构。而在国有资产划拨到位以后，不少地方政府会采用管理者收购（MBO）等办法实现国有资本的退出。因此在进行这种划拨以前，需要考虑这些国有资产中有哪些部分是由负债形成，将它预留出来，用以偿还国家债务。说到国家债务，最大一笔莫过于国家对国有企业老职工（包括已经退休的“老人”和工作多年、行将退休“中人”）的社会保障隐性负债。负责地偿还这笔债务，是一个关乎数以亿计老职工基本权益和政府的政治信誉的重大问题，必须慎重加以处理。 2、根据建国伊始即已建立的劳动保险制度，所有国有企业和政府机关的职工从获得国家职工的身份之日起，就享有获得养老保险、医疗保险等的法定权利。不过当时我国社会保障采取现收现付制，享有这种法定权利的职工无需缴纳费用，而是用“低工资制”，实现保费预扣，即由国家在给职工发放工资前作了扣除。由于现收现付的财务机制存在严重缺陷，我国和其他实行现收现付制的国家一样，在实行若干年后就变得收不抵支，而且随着人口老龄化的加剧，国家财政不堪重负。有鉴于此，1993年十四届三中全会上决定引入新的财务机制，实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险和医疗保险体制。由现收现付制转向个人账户制，必然发生老职工的社会保障基金的补偿问题。因此，在作出这一决定时就有若干经济学家和经济工作者指出，应当从国有资产中“切出一块”，划入国企老职工的个人账户，以补偿国家对他们的社会保障隐性债务。但是，这种建议未得到有关部门的采纳，致使国企老职工的“空账户”问题成为新社会保障体制建立的最大障碍。 3、1997年葫芦岛钼矿群集性事件发生以后，领导上曾经重提“做实”老职工的“空账户”问题。当时曾经估算过这项欠账的数额。世界银行估计养老保险的隐性债务规模为当年GDP的46-69%；一些经济学家的估计为当年GDP的71%至94%不等；国务院体改办研究所课题组的估计则高达GDP的145%。假定这笔隐性负债只占我国1997年GDP的30%，其总量也超过2万亿元。显然，这样巨额的债务，是目前已很紧张的财政无法负担的。现在流行的一种做法，是由企业实行“买断身份”，即按照职工工龄和工资级别予以一次性现金补偿。这种做法也有比较大的弊病；因为采用这种办法，企业间补偿金额相差悬殊：都是国有企业，都为国有资产的积累做出过贡献，但有钱的企业补得很多，资不抵债的企业则分文没有，于法于理都讲不过去。也有的部门主张大幅提高社会统筹的比重、降低个人账户的比重，实际上回到现收现付的办法来回避问题。根据世界各国的经验，实行现收现付制决不是长久之计。实际上，现在国家还拥有近10万亿的国有资产，剔除账面债务后的净资产约有5、6万亿元，用一部分来付还国家对老职工的隐性债务绰绰有余。 4、需要注意的是，这笔资产可能是国家可以用来处理对数以亿计国企老职工的社会保障隐性债务的最后一笔大块资源。如果不作预留而把它们悉数部拨给三级国有资产管理机构，由它们自主处理，可能不再有足够资源来处理对老职工的社会保障隐性债务问题，这将给未来留下巨大的金融风险和妨碍社会安定的隐患。 5、综合以上情况我们建议：在中央政府向各级国有资产管理机构划拨国有资产之前，首先切出足够的国有资产（包括国家在国有控股公司中的股东权益）过户到全国社会保障基金会，用以偿还国家对国有企业老职工的社会保障隐性负债。至于具体办法，则可以由有关单位另行拟定。附件2：国务院2009年发文　《关于征求机关和事业单位工作人员养老保险制度改革的意见及有关问题的通知》各省、自治区、直辖市人事(人事劳动)厅(局)、财政厅(局): 　　　　今年一月，人事部.财政部向国务院报送了&&关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革试点的意见&&，遵照国务院领导关于进一步研究论证的指示精神，我们在吸收有关部门意见的基础上进行了修改，现将修改后的意见稿印发给你们，请研究提出意见。 　　　　随着社会主义市场经济体制的建立和社会保障制度改革的逐步深化，机关和事业单位养老保险制度改革越来越紧迫。一些地区按照当地政府的要求，先行开展了机关和事业单位的养老保险制度改革试点，并不断来函来电询问改革的有关问题。为了积极稳妥地做好这项改革工作，现就有关问题提出如下意见。 　　　　一、机关和事业单位养老保险制度改革，是社会保障制度改革的重要组成部分，要结合机关和事业单位的特点，根据建立社会主义市场经济体制的需要和社会保障制度改革总体目标的要求进行。 　　　　二、认真贯彻落实中央确定的养老保险制度改革原则。养老保险费用由国家、单位和个人共同合理负担，实行社会统筹与个人帐户相结合。建立个人缴纳养老保险费制度，养老保险费用筹集比例和个人缴费比例，应根据各方面的承受能力科学合理地确定。 　　　　三、养老保险待遇是机关和事业单位养老保险制度改革的核心问题，涉及每个工作人员的切身利益，事关社会稳定，各地区应审慎对待，在国家统一方案出台前，养老金暂按国家现行退休费标准执行，不得随意提高标准和增加给付项目。 　　　　四、切实加强机关和事业单位养老保险基金管理。已经开展改革试点的地区，要逐步将养老保险基金纳入财政预算管理；准备开展改革试点的地区，养老保险基金要直接实行财政预算管理。养老保险基金必须专款专用，严禁挤占挪用，不得用于平衡财政预算。 　　　　五、机关事业单位社会保险经办机构的管理费用标准，应根据实际支付需要和可能合理确定，其管理费用的来源渠道，待国家对机关和事业单位养老保险制度改革作出具体规定后，再按统一规定执行。 　　　　机关和事业单位养老保险制度改革是一项十分重要的工作，各级人事、财政部门要密切协作，重要问题及时报告，确保这项改革健康有序地进行。 　　　　各地人事、财政部门接到本通知后，要听取有关部门对改革意见稿的意见，并将形成的意见报请当地政府领导审定，于今年10月15日前报送人事部、财政部。附件：《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革的意见 (征求意见稿) 》　　　机关和事业单位工作人员养老保险制度改革，是社会保障制度改革的重要组成部分。按照党中央、国务院关于加快建立社会保障制度的要求，现对机关和事业单位工作人员养老保险制度改革提出如下意见。 　　　　一、改革的目标和原则 　　　　改革的目标是:适应建立社会主义市场经济体制的需要，逐步建立与整个社会保障制度相配套，体现机关和事业单位特点，资金来源多渠道，保障方式多层次，公平与效率相结合，管理法制化，服务社会化的机关和事业单位工作人员养老保险制度。 　　　　改革的原则是:养老保险费由国家、单位和个人共同合理负担，实行社会统筹与个人帐户相结合；养老保险待遇给付与企业相衔接并体现自身特点，实行基本养老金与退休津贴相结合；行政管理与基金管理分开，执行机构和监督机构分设；养老保险基金实行财政预算内管理，专款专用，严禁挤占挪用，严格按预算执行。 　　　　二、改革的范围和对象 　　　　改革的范围和对象是:各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、社会团体机关及其所属事业单位的工作人员。 　　　　三、养老保险费用的筹集 　　　　机关工作人员的养老保险费用，由国家和个人共同负担。国家负担的养老保险费用，根据国家规定的费用标准和实际支付需要，由同级财政预算安排。 　　　　事业单位工作人员的养老保险费用，由国家、单位和个人共同负担。国家负担的由同级财政预算安排，单位负担的在单位经费中列支。具体筹集比例由各省、自治区、直辖市人民政府经过测算后确定，一般不得超过单位工资总额的20%，确需超过20%的，报财政部、人事部审批。 　　　　个人负担的养老保险费，以本人上月工资（按国家统计局规定列入工资总额的统计口径计算）为基数缴纳，改革起步当年不低于本人缴费工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。个人缴费由单位代为扣缴。 　　　　四、基本养老保险个人帐户 　　　　（一）按照国家技术监督局发布的社会保障号码（国家标准GB1164397），为每个参加养老保险的人员建立一个终身不变的养老保险个人帐户。 　　　　（二）个人帐户包括工作人员缴纳的全部养老保险费和帐户储存额的利息，为实际储存帐户。个人帐户的储存额按同期银行存款和购买国债的实际收益计息。 　　　　（三）工作人员中断缴纳养老保险费的，个人帐户予以保留；中断缴费前后的缴费年限可以累计计算；个人帐户余额不间断计息。 　　　　（四）基本养老保险个人帐户的储存额只能用于支付本人退休后的养老金，不能提前支取；工作人员或退休人员死亡，其个人帐户的储存额可以继承。 　　　　（五）工作人员退休后，基本养老保险个人帐户储存额支付完毕时，其按个人帐户计发的养老金，在财政预算安排和统筹的基金中支付，直至死亡。 　　　　五、养老金计发 　　　　符合国家规定的退休条件办理退休手续，并按国家规定缴纳养老保险费的，可按本办法规定享受养老金。 　　　　机关和事业单位工作人员养老金由基本养老金和退休津贴构成。本办法实施前参加工作、实施后退休的人员还享受过渡性养老金。 　　　　（一）基本养老金 　　　　基本养老金包括基础养老金和个人帐户养老金两部分。基础养老金月标准为本人退休前2年平均缴费工资的38%，个人帐户养老金为本人帐户储存额的1/120。计算公式为： 　　　　月基本养老金=退休前2年月平均缴费工资*38%+个人帐户储存额*1/120 　　　　（二）退休津贴 　　　　　本办法实施后在机关事业单位的工作年限和本办法实施前符合国家规定的工作年限，每满一年，按本人退休前2年月平均缴费工资的0、6%计发退休津贴。计算退休津贴的工作年限最高不超过35年。计算公式为： 　　　　月退休津贴=退休前2年月平均缴费工资*0、6%*工作年限 　　　　（三） 过渡性养老金 　　　　本办法实施前参加工作、实施后退休的工作人员，在享受上述基本养老金和退休津贴的基础上，以本人退休前2年月平均缴费工资为基数，按符合国家规定的工作年限（不超过35年）与缴费年限之差计算，每满一年增加1%的过渡性养老金。计算公式为： 　　　　月过渡性养老金=本人退休前2年月平均缴费工资*未缴费年限*1% 　　　　（四） 建立基本养老金正常调整机制，具体办法另行制定。 　　　　六、养老保险的管理和监督 　　　　机关事业单位社会保险经办机构（以下简称经办机构）负责养老保险费的收缴、个人养老保险帐户 的管理以及养老金的发放等管理工作。其工作人员的工资、办公经费以及必要的专项经费，由同级财政预算拨款。 　　　　各级经办机构要积极创造条件提高养老保险管理水平和服务的社会化水平，有条件的地区可将由单位发放养老金改为银行发放，逐步减轻机关和事业单位的社会事务负担。 　　　　机关和事业单位工作人员的养老保险基金，实行财政预算内管理和收支两条线的办法。经办机构按年度编制养老保险基金预算，报同级财政部门批准后执行。基金结余除预留相当于两个月的支付费用外，全部购买国债。要建立健全养老保险基金预算、财务、会计制度，确保基金安全。 　　　　建立健全养老保险监督机制，设立由政府领导.人事、财政、审计、银行、投保单位及职工代表组成的社会保险监督委员会，定期对养老保险政策的执行情况和养老保险基金的使用管理情况进行检查和审计。 　　　　七、养老保险改革的相关政策 　　　　（一）符合离休条件的工作人员，个人不缴纳养老保险费，仍按国家干部离休政策的规定享受应有的待遇；本制度实施前已经离退休的人员，仍按原来的办法执行，同时按新的规定调整基本养老金。 　　　　（二）工作人员在机关和事业单位之间流动，基本养老保险关系和个人帐户随同转移；工作人员在机关事业单位和企业之间流动，个人帐户按企业职工个人帐户规模转移。 　　　　（三）机关和事业单位劳动合同制工人，已经参加劳动部门养老保险统筹的，应将养老保险关系及养老保险基金的本金和利息，一并划归机关事业单位社会保险经办机构管理。 　　　　（四）中央国家机关工作人员的养老保险，实行统一管理；其所属事业单位，在京的与中央国家机关一起管理，京外的参加当地机关事业单位的养老保险。附件3：寻找双轨制的设计源头之一----简议郑功成教授的《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷）及其思路（来自网友发文）郑功成教授的《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），“是在中央领导直接关心及人社部、民政部、哲学社会科学规划办公室支持下，2007年5月开始的研究项目，历时4年形成（笔者注：即2011年完成），其成果全面、系统、深入，具有很强的权威性、指导性、将对我国社会保障体系建设产生重要影响”（引自本书中摘要介绍）。有关部门领导曾数次提到双轨制是根据“多年研究的成果”，看来就是指这项研究了。让我们看一下，这个决定了养老保险的“权威”“研究”，究竟是怎么样的。第一部分该著作开头的“保障体系框架树形图”，即遗漏了一种重要的保障制度—公职人员的退休金制度（及公费医疗制度），紧接着的“养老保障体系图”，把公职人员与企业职工 人为分离开来。这或许是由于过去分别实行公费与劳保两种制度的缘故，但当时两者都属公家保障，差距微乎其微；现在市场经济的情况下，予以分离开来，必然造成差距增大。而且这样一分开，作者在后面的讨论，就都顺理成章地把公职人员退休金制度撇在一边；继而依此思路去实践，自然造成公职人员与企业职工的退休待遇出现巨大差距，这是该著作一个重大疏漏。对于巨大差距，郑教授一方面辩解说：（2011年人大期间记者采访）双轨制并不是问题的关键，双轨制下的待遇差距大才是根本问题。“因为从国际上看，许多国家都是双轨制却并未引起公众反感，原因在于人家没有我们这样的差距，…”。按照郑教授的说法，国际上许多国家都是双轨制，因而我们可以照搬，只是差距不要这样大。另一方面，他也强调，“我国以往养老保险改革中的一个重大失误就是没有真正坚持老人老办法、新人新办法、中人选办法的基本原则，结果导致了老年人权益遭遇损害，当年同一体制的劳动者因为分割在机关事业单位与企业而享受着差距越来越大的养老金待遇，这是有违社会公正的结果。因此，应当在调整机关事业单位退休金计发办法的同时，对从企业退休的老年人尤其是过去同一体制下的老年劳动者进行必要的补偿。” 对于郑教授的解释，我们认为：首先，补偿是必须的。其实职工们已有十余年的诉求，时至现在已过2011年底，这个补偿到位或基本到位了吗？他所说的“应当在调整机关事业单位退休金计发办法的同时，……进行必要的补偿。”有过吗？ 作为顶层信任的养老保障专家及全国人大常委会委员与内务司法委员，应该在人大提出补偿的具体提案，有所作为。第二，双轨制必须废除，即使（假如）暂时企业实行社会保险与国家补贴相结合的办法，归根结底今后也应废除。理由如下：一.首先，国际上“许多国家”实行市场经济与缴费型保险已经有数十年的历史，他们的职工从年轻时一开始工作就参加了保险投入，他们的保险基金积累与国家财政投入已相当丰厚；而我国刚从计划经济转型过来，企业职工参加缴费型保险至多也仅十几年，特别是现今广大老年职工，过去好多年在计划经济年代工作，实行的是劳动保险制度，其养老、医疗等费用是被包含（捆绑）在上缴利润一起上缴国家财政，（使用时再由国家拨款下来），没有（也不可能）量化到如今的社保基金里去。试想，一名2000年满60岁退休的职工，从他20岁到53岁（1993年）的33年中都在计划经济年代度过，54岁后实行了养老保险制度才开始缴养老基金，到他退休时仅缴费7年时间，就按照他7年缴费作为基本依据来计算他应得的养老金，这岂非荒唐？ 诚然，社保部门已将职工过去计划经济年代作为“视同缴费”进行“弥补”，然而，“视同缴费”的只是个空账，我们的社会养老基金总账中，没有过去上缴利润所理应含有的养老费用这一块！（据劳动保险制度本应有的）。对职工而言，是认可你的工龄，但（在养老基金中）没有真金白银。所以说，不看我国现今的具体国情，尤其是没有动态观点，“刻舟求剑”式生搬硬套“许多国家”的双轨制，实行起来是荒谬的。现有退休职工几乎全是从计划经济过来的，全都存在没有真金白银的“空账”问题，硬要实行保险制度，就使他们丧失了过去的养老积累，也缺乏实际的可操作性。二．尽管他也认可存在“养老保险改革中的一个重大失误……, 当年同一体制的劳动者因为分割在机关事业单位与企业而享受着差距越来越大的养老金待遇，这是有违社会公正的结果”，应该“进行必要的补偿。”但是，补偿假如只是一个临时措施，现有的退休职工几乎全部是从计划经济过来的，全部都存在“空账”问题，每年或是每几年一次的补偿，补得过来吗？三．即使撇开社会制度不谈，如果实行养老保险制度，也应从1994年刚参加工作、不具有“空账”的人员开始实施，才有真实意义。2004年郑教授接受采访时也认为，中国社会保障机制存在不足，价值取向欠明确，国家的社会保障不足，各方面的责任不清，说到“历史责任”，他说，“比如说历史上那些退休的人员，计划经济时代拿的都是低工资，并且没有养老金积累，（笔者注：不对，过去企业上缴利润中就包含有当时的“劳动保险费”，其中有养老积累，只是没能量化！）现在只能靠在职劳动者交钱来支付他们的养老金，这是历史遗留下来的问题，没有好好的计算并寻到合理的解决办法，而是跟现在的新型养老保险制度混合在一起，这样就影响了我们评估现在的养老保险制度到底是不是先进的。” 好，既然责任不清，“没有好好的计算并寻到合理的解决办法”，也就无法制定出可行的法规制度，也说明了目前实行时机尚并不成熟。四．深入一步说，养老保险制度原是国外社会保障市场化的产物，所谓“许多国家”都是为资产阶级服务的资本主义国家；我们是社会主义国家，实行市场经济是为了在初级阶段促进经济发展，不是把国家改变为资本主义的性质，仍然要坚持为广大人民群众谋福利的方向，养老保障制度不应背离这个方向。按照双轨制，公职人员养老经费来源于全国的生产成果（国家财税收入），而企业职工养老经费只能来源于个人原有的缴费和目前在职职工的缴费（职工群体自缴自用），全国的财税收入（即生产成果）竟然只能用在公职人员养老而不能用在职工养老之中，这是一种何等不公平的制度！ 生产成果的分配制度，是属于生产关系性质的问题。何况，市场机制本身是把双刃剑，有其对经济、对社会不利的一面，市场机制不是万能的，不可搞市场机制扩大化。在包括养老保障在内的、具有生产成果再分配性质的福利、公益性事业中，本身就不应市场化或是由市场机制主导，否则极易被人搞“规则游戏”操弄，有违公正公平，就有滑向资本主义的危险。五．郑教授说，许多国家实行双轨制“却并未引起公众反感。”关于“许多国家”的具体背景本文前已说明。这里说一下“公众反感”。在美国，源于金融资本家“贪婪”的虚拟经济，过去的十几二十年，也没有引起“公众反感”，甚至到了这次 次贷危机初期，还没有明显的“公众反感”，时至2011年，老百姓终于悟出了缘由，爆发了“占领华尔街”；这说明了，一种制度合不合理，并不能由当时有没有“公众反感”来判定，要经过时间的检验，人民对这种制度的体验认知，会有一个或长或短、从量变到质变的过程，说句不好听的话，“忽悠得老百姓一下子没反应过来”，难道就是合理的了？（何况，近年居两会民调首位的取消双轨制呼声，还不够“公众反感”吗？）第二部分郑教授和我们都主张缩小差距。对现存的巨大差距进行补偿，这是必须的；但是，更需要形成一个消除不合理差距的常态化制度。双轨制的养老资金来源不同，计算分配规则不同，公职人员退休金由政府公务员局等决定，企业职工养老金由社保机构社保局决定，同类同等人员待遇明显不同，差距的不合理由制度造成，只能废除。 或许郑教授还是会说，许多国家都实行双轨制。首先，“许多国家”没有原先实行计划经济的过程，没有大批老职工保险账户“空账”问题，如要与我国相比，根据统计学比较分析的基本原则，条件不齐同，没有可比性！而且，那些国家相应的经济运行及国家运作的状况，即与保障制度配套的背景，与中国明显不同，（如他们的公职人员收入原则上须由议会决定，而议员原则上不得同时兼任政府职位—--确保不得自分蛋糕；又如，近两年美国政府数次因运行资金面临断绝，而几近停止工作，待议会通过有关决议后运行才得以继续；还有，金融危机时有些国家公职人员与政府首脑减低薪资等等；凡此种种，中国有吗？），这些使得他们双轨制的缺点不易显现而已。第三部分郑教授还认为，对于养老金的关注点，应当着重转向缩小不同群体之间的待遇水平。（指城市与农村人口之间、就业与非就业人员之间）。 我们觉得，近十几年 人为造成 相同人群因单位体制不同形成的巨大差别（如同样的高级知识分子，退休时在企业与在机关事业单位的不同），逻辑上即无理至极，公众反感尤其更大，更是首当其冲应着力纠正的问题。 关于社会保障体系设计，他提出‘三步走’。“第一步（年前后）尽快弥补城镇中的部分缺失，基本实现……全覆盖，争取全面启动公职人员的养老保障改革。”。（将来公职人员也实行缴费型保险，从而实行一轨制？行不通，即使实行，也是有名无实----用国家的钱为其缴多得多的金，而且不是与企业放在一起“统筹”，换汤不换药。）我们看到，如今机关事业单位试点养老保险制度，已是困难重重，为了对公职人员安撫人心，往往对其收入一加再加一补再补，还未必能达到目的，同时其与企业职工的差距却越来越大。 与其如此，更是还不如将企业改回与机关事业单位类似的国家保障制度，既有利于缩小差别，更能体现公正公平的社会主义核心价值，且操作阻力比较小。另外，“保障”并不全等于“保险”，保障应还有“保险”以外的其他来源与方式，如国家投入、社会投入等。最后，郑教授主要作为一位社会保障方面的学者，研究重点较多放在缴费型社会保险。因而，涉及整体社会收入分配的国家制度与财政安排，或许并非其研究的中心内容，这可以理解。 但既然领导委以重托，我们仍期望能继续关切广大职工的利益诉求，多考虑从国家财政讨回退休职工过去的养老积累，尽量缩小同类人员差距，研究并提出合理且可行的议案。 同时也期望高层领导在采纳意见时，多多从全局全面考虑，对老职工不局限于眼下的缴费型保险，更多体现对退休职工过去多年劳动与贡献的尊重，体现公正公平，促进社会和谐。———————————————————————————————————————建议：（请见上文内容）（本文完）
建议：（请见上文内容）
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