李一戈:合理统筹公共利益与被征收人利益是关键
13:03&&来源：中国广播网&
　　中广网北京12月17日消息 据中国之声《全球华语广播网》报道，国务院法制办公室日前发布通知，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。该意见稿对拆迁补偿的范围、房屋征收程序、征收实施机构以及强制搬迁等方面都做出了明确规定。有请21世纪经济导报资深房产评论员李一戈在线酷评。
　　主持人：早在今年1月份，国务院就对相关方面首次向社会公开了征求意见，现在算起来已经过去一年了，为什么新拆迁条例的出台就这么难呢？
　　李一戈：一年之内就一个法规征求两次公众意见，这在我们国家的法规制定史上是首次。可见这个问题是多么重大，涉及的利益是多么复杂，这也是这个条例难以出台的一个重要的原因。
　　这个条例实际上是原来一个旧房屋拆迁条例的修改，从很多地方突破了原有规范，应该算相对比较新的一个条例。但因涉及利益比较重大，尤其是地方政府这一块的约束较多，所以自然会遭到地方、基层，尤其是县和乡村一级的管理部门一些反对。
　　这方面条例要出台是比较难的。涉及到拆迁，这些年很多地方尤其是在撤并村庄这个问题上，强制拆迁比较严重，导致今年对强制拆迁、暴力拆迁舆论关注度更高了，所以这个条例很快就进行了第二次的征求意见。
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统筹兼顾公共利益和被征收人利益 新条例实现了立法理念的重大转变
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　　编者按
　　1月21日,《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称新条例)颁布施行。新条例确立了补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则。如何理解制度设计者的初衷?如何认识新原则背后的法理基础?本报从今天起,开辟《学者眼中的新拆迁条例》专栏,陆续刊登专家学者的署名文章,以帮助社会各界加深对新条例的理解,推动新条例的实施。
□学者眼中的新拆迁条例(1)　中国政法大学民商经济法学院副院长王光进
　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新条例)的颁布施行,对规范国有土地上房屋征收与补偿行为,化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突,有着十分重要的意义。从公共利益与个人利益的关系来看,可以说新条例实现了二者的平衡发展。笔者就此角度,不揣浅陋解读新条例几大突出亮点。
　　一是立法理念的重大转变。条例开宗明义明确规定维护公共利益,保障被征收人的合法权益。立法理念从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益保护并重。根据我国国情,房屋征收既要有利于稳步推进工业化、城镇化进程,又要在这一进程中切实维护好被征收人的合法权益。这就必须统筹兼顾公共利益和被征收人利益,实现公共利益与个人利益的平衡发展。总体来看,新条例顺应了民生意愿,注重了私权和个人利益的保护,体现了以人为本、和谐发展的理念。
　　二是明确界定了公共利益与征收范围。公共利益是对国有土地上房屋进行征收的正当性前提。换句话说,如果不是为了公共利益,就不能运用公权力进行征收,这就要求政府退出商业性开发拆迁活动,意味着官商一体的拆迁模式将寿终正寝。我国宪法与物权法都有公共利益的规定,然而何为公共利益并没有具体的界定和范围划分。新条例以列举方式首次对公共利益作出了具体规定,从而进一步明确了征收范围,区分了公共利益征收与商业开发拆迁的界限,这在立法上是一重大突破。尤其在公共利益的范围界定中,条例将保障性安居工程建设和旧城区改建纳入其中,突破了传统的狭义公共利益的理解,反映了现代广义公共利益向“公共使用”演变的趋势。这对保障民生,促进城市现代化建设是不可或缺的。另一方面,由于有了明确的公共利益范围的界定,有利于防止政府征收权的无限扩大。
　　三是明确了政府征收主体地位,理顺了行政征收法律关系,规定了各级政府征收与补偿的职责与义务,克服了以往城市拆迁中政府遁形的弊端。旧拆迁条例对政府在房屋拆迁中的法律地位规定不明确,政府不是拆迁当事人,房屋拆迁表面上是拆迁人(往往是开发商)与被拆迁人之间的事件,政府仅是一个仲裁者,但实际上是拆迁活动的主导者和真正决定者,却不承担任何义务和责任,政府的权力和义务严重脱节和失衡。新条例明确规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这就从法律上明确了政府作为征收与补偿工作的主体权力与义务。尤其是补偿义务的主体是政府,而不是以往的开发商,这有助于对被拆迁人权益的保障,解决征收补偿不到位,不公正的问题。条例还规定房屋征收实施单位不得以营利为目的。
　　四是进一步规范了政府征收程序,确立了司法救济程序。征收程序是规范政府征收行为、维护被征收人合法权益的重要保障。新条例规范了政府征收行为,并将法律调控前移至征收的正当性与合法性的关键点上,即依照条例规定确需征收房屋的各项建设活动,不仅要符合各种规划,而且规划本身必须广泛征求社会公众意见,经过科学论证。政府作出征收决定前,征收方案必须公布,征求社会公众和被征收人意见,或者组织听证会,这既有利于维护被征收人的利益,也有利于减少政府征收中的腐败现象发生。条例第十四条规定,被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。这就为被征收人确立了司法救济途径。
　　五是进一步明确规定了征收补偿原则、标准和范围。这有助于解决目前征收补偿中的突出矛盾,即补偿标准过低或者偏低,不能保障被征收人利益的问题。旧拆迁条例忽视了对被征收人利益的保护,导致许多矛盾冲突和拆迁血案。新条例明确规定公平补偿原则,补偿标准不低于市场价格。目前国际上有不少国家的房屋拆迁补偿标准采取了市场化的做法,这有利于保护被征收人的利益。新条例还明确了补偿范围包括:被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。但具体的房屋征收评估办法,以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿办法仍需由有关部委和省级政府制定。这些办法应当尽快出台,以免给被征收人带来过高的补偿期望值和不切实际的奢求,否则可能产生征收难的新问题。征收成本过高,既影响公共利益的实现和城市现代化进程,同时也会影响个人利益的发展和实现。因为补偿标准的市场价格高低最终决定于当地经济和社会的发展水平。
　　六是明确规定实施房屋征收应当先补偿、后搬迁,行政强制拆迁变为司法强制搬迁,这是新条例又一重大突破,有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约,减少在房屋征收与补偿中的矛盾与冲突。旧拆迁法赋予政府拆迁计划的确定权,又赋予了纠纷的裁决权和强制拆迁权,容易导致职权滥用,不利于保护被征收人的权益。新条例取消行政强制拆迁后,市、县级人民政府作为房屋征收主体,是当事人一方,对被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,可以依法申请法院强制执行。这一方面有利于保护被征收人的合法权益,防止政府滥用征收权。另一方面也为政府实现公共利益所需的行政执行力提供了司法保障。
　　总之,新条例统筹兼顾公共利益与被征收人利益,为实现公共利益与个人利益的平衡发展,提供了有效的法律保障。
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新华视点：公共利益与被征收人利益如何统筹？
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　　新华网北京12月15日电题：公共利益与被征收人利益如何统筹？－－专家点评“新拆迁条例”第二次征求意见稿　　新华社“新华视点”记者杨维汉、陈菲、崔清新、周英峰　　今年1月29日，《》向社会公开征求意见。十个多月之后，经过广泛征求意见和调研，国务院法制办对第一稿进行了修改，12月15日，第二次面向社会征求意见。　　围绕《》中征收补偿、公共利益界定、征收程序以及强制搬迁等问题，记者第一时间采访了北京大学法学院副院长沈岿、国家行政学院教授竹立家、中国行政管理学会教授沈荣华、北京航空航天大学法学院兼职教授王才亮。拟取消行政强制搬迁　司法成为稳压器　　〔征求意见稿摘录〕被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。　　〔专家点评〕按照现行条例规定，政府既可以责成有关部门强制搬迁，也可以申请法院强制搬迁。新的征求意见稿中取消了行政强制搬迁，规定只能申请法院强制执行。强制搬迁、野蛮搬迁频繁发生的背后，是部分地方政府获取土地“差价”收入的利益驱动，反映出部分地方政府的政绩观出现偏差，还有房地产开发商为赚取丰厚地产利润的“魅影”。　　在搬迁过程中引入司法程序，就是要依仗法院这个没有利害关系的第三方，对事情进行公正的判断和裁决。司法程序的设置，可以约束行政权力的滥用，遏制行政行为的冲动和盲动，保障公民的合法权益，使搬迁更加文明规范。法院可以对政府作出的征收补偿决定进行审查，如果法院认为政府的征收补偿决定明显违法，可以裁定不予执行。　　同时，新征求意见稿也保留了强制搬迁的手段，对于提出不合理要求的“钉子户”，可以通过司法程序进行强制执行，遏制极个别“钉子户”的膨胀欲望。严禁暴力搬迁　造成损失依法追责　　〔征求意见稿摘录〕任何单位和个人不得采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。　　〔专家点评〕第一次征求意见稿中已经对禁止暴力搬迁作出了规定，当时的规定是“房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。”现在的规定限制更加严格，任何单位和个人都不能以非法方式强迫搬迁。目前的强制搬迁过程中，极端悲剧频发，危及公民个人权利和生命安全。在新的征收条例中采用强制禁止性规定，也显示了党和政府杜绝暴力搬迁、野蛮搬迁的决心。　　而且，新征求意见稿中还明确规定了采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，会受到严厉的处罚。非法强迫搬迁的单位和个人，不但要对造成的损失进行赔偿，还要对构成犯罪的直接负责主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任。不构成犯罪的，也要依法给予处分。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。确定征收范围　界定“公共利益”　　〔征求意见稿摘录〕建设项目都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并明确因政府组织实施的能源、交通、水利以及教科文卫体、资源环保、防灾减灾、社会福利、市政公用等公共事业以及国家机关办公用房建设需要可以实行房屋征收。　　〔专家点评〕征收范围的确定即公共利益的界定，一直是社会各界关注的热点。按照宪法、物权法、土地管理法和城市房地产管理法的规定，征收城市房屋和农村土地房屋，应当基于“公共利益”需要，但对“公共利益”的范围，没有具体规定。公共利益，在不同国家和地区的不同发展阶段，它的内涵是不同的。新征求意见稿对公共利益的界定比较宽泛，这是出于对现阶段中国国情的考虑。只要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补偿，公共利益和被征收人的利益就不会对立，而是可以统一的。明确三方面补偿　不让为公共利益作贡献的人吃亏　　〔征求意见稿摘录〕对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。　　对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。　　〔专家点评〕补偿标准的高低，是引发搬迁矛盾的一个主要因素。能否让群众分享城市化以及土地升值所带来的收益，合理提高征地和搬迁的补偿标准，是搬迁立法和实践中应该予以关注的问题。第一次征求意见稿对于补偿，只是规定征收房屋参考评估由市场价格来确定补偿标准。新的征求意见稿明确了三个方面：一是房屋本身价值；二是征收房屋造成搬迁和临时安置，对这个费用也给予补偿；三是有些房屋不是用来居住的，是用来生产经营的，如果造成停产停业的损失也要给予补偿。　　这样规定是个进步，可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房，保障被征收人的生活水平不降低，不使为公共利益作出贡献的被征收人，比自愿在市场上进行房屋交易的人吃亏。　　关于补偿标准，新征求意见稿明确规定不得低于被征收房屋类似房地产的市场价格。市场价格成为了最底线。在市场价基础上，只要考虑的因素是合理的，就可以高于市场价。用征收程序规范政府征收行为　保证公开公正、补偿到位　　〔征求意见稿摘录〕房屋征收部门拟定房屋征收范围、征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收范围、征收补偿方案予以公布征求意见。征求意见期限不少于30日。房屋征收部门应当根据被征收人意见，对房屋征收范围、征收补偿方案进行修改，并报市、县级人民政府。市、县级人民政府作出涉及被征收人数量较多的房屋征收决定，须经政府常务会议讨论决定。政府应当将房屋征收决定及时公告。　　〔专家点评〕这是立法者通过程序性规定，在征收、补偿活动过程中统筹兼顾公共利益和被征收群众利益的制度设计。这样的制度设计也体现了征收环节的公开透明和民主性。如果房屋征收单位和相关政府部门不履行风险评估、公告等义务，还应当进一步明确规定被征收人的救济和反映意见渠道以及相关部门和工作人员的责任处罚。　　第一次征求意见稿中规定，有关危旧房改造需经90％被征收人同意和补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意、补偿协议签约率达到三分之二以上的方可生效。新征求意见稿中将其修改为，保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。这就意味着涉及到大多数老百姓切身利益的安居工程建设和旧城改造，要由地方人民代表大会机构来审议，充分发挥地方人大的监督作用。违建不补偿　回迁应就近　　〔征求意见稿摘录〕政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依照法律、法规对征收范围内未经依法登记的建筑予以认定、处理。处理后确认为违法建筑的，不予补偿。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。　　〔专家点评〕违法建筑原则上不予补偿。特别是公告征收范围之后新建、扩建、改建房屋，属于被征收人投机取巧、侵占公共利益的非法行为，如果给予补偿，于法于理不合，对其他守法的被征收人不公平。但有些由于历史原因形成房屋手续不全的，应当先由有关部门进行认定、处理。　　涉及到旧城区改建的，被征收人有权回迁。这是在第一次征求意见稿中就予以了明确。新征求意见稿中对回迁又加以进一步明确，回迁要在改建地段或者改建地段的就近地段来补偿房屋。如果把被搬迁人迁到很远的地方去，这样做显失公平。
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李一戈:理统筹公共利益与被征收人利益是关键
时间： 13:52 来源： 中广网
　　中广网北京12月17日消息 据中国之声《全球华语广播网》报道，国务院法制办公室日前发布通知，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。该意见稿对拆迁补偿的范围、房屋征收程序、征收实施机构以及强制搬迁等方面都做出了明确规定。有请21世纪经济导报资深房产评论员李一戈在线酷评。　　主持人：早在今年1月份，国务院就对相关方面首次向社会公开了征求意见，现在算起来已经过去一年了，为什么新拆迁条例的出台就这么难呢？　　李一戈：一年之内就一个法规征求两次公众意见，这在我们国家的法规制定史上是首次。可见这个问题是多么重大，涉及的利益是多么复杂，这也是这个条例难以出台的一个重要的原因。　　这个条例实际上是原来一个旧房屋拆迁条例的修改，从很多地方突破了原有规范，应该算相对比较新的一个条例。但因涉及利益比较重大，尤其是地方政府这一块的约束较多，所以自然会遭到地方、基层，尤其是县和乡村一级的管理部门一些反对。　　这方面条例要出台是比较难的。涉及到拆迁，这些年很多地方尤其是在撤并村庄这个问题上，强制拆迁比较严重，导致今年对强制拆迁、暴力拆迁舆论关注度更高了，所以这个条例很快就进行了第二次的征求意见。　　主持人：所以出台慎之又慎，有一个矛盾的冲突点，这就是公共利益和被征收人的利益，往往它是很难统一的。现在这个征求意见稿在强调，兼顾公共利益和被征收人利益的同时进一步加大对被征收人利益的一种保护，对这样一种强调，您又怎样的看法？　　李一戈：跟旧条例相比新条例包括两次征求意见稿。突出了被征收人利益的保护。　　这也是条例难以出台的原因，被征收人权益得到更重的保护，地方政府压力比较大。这是一个非常难处理的问题。被征收人，在这种条件下肯定是弱势地位，要加大对他的保护。另一方面有些被征收人要价过高。　　据了解，有几个地方的被征收人就是表示，不是要建房子吗？那把房子20层的一个单元给我。当然这是极个别的例子，但是也有微妙的权衡。先注重对被征收人的保护，尤其是房子是商业利益打着公共利益的名义来进行征收，这是当前舆论关注最重要的地方。怎么保证一个合理的均衡点是必要的，而且我要提醒地方政府，放缓拆迁建设速度，注重对民生、对被征收人利益的保护是最重要的。
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