国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文：中国的产能过剩风险及其化解
&近年来，在行政干预、投资冲动和经济周期等多重因素的影响下，我国的投资率不断提高，各行业产能持续快速扩张。但2011年下半年起，受内外部环境变化影响，我国经济增长速度明显下滑，各种产品的市场需求增长放缓，新一轮矛盾凸显。本轮产能过剩具有涉及行业广、持续时间长、影响程度深、化解难度大的特点，已经成为中国当前经济发展中面临的突出问题和主要风险之一。
　　一、当前产能过剩的总体情况、主要特征及严重风险
　　实际经济中各行业特征千差万别，如何判断各行业的产能过剩并没有明确统一的标准，不同个人和企业的认识也不尽相同。综合多种经济现象、研究结果以及调研中 的发现，我们认为，当前中国的产能过剩问题总体较为严重。
　　（一）多数工业部门存在较为严重的产能过剩矛盾
　　1、产能利用率较低是目前产能过剩的直接体现
　　一般认为，产能利用率小于75%即为严重过剩。根据《国务院关于化解产能过剩矛盾的指导意见》（国发【2013】41号），近年来主要产能过剩行业的产能利用率基本在70%到75%之间，如2012年钢铁行业的产能利用率为72%，水泥为73.7%，电解铝为71.9%，平板玻璃为73.1%，船舶为75%。根据国家统计局调查，2013年上半年，我国工业产能利用率为78%，是2009年第四季度以来的最低点。在39个产品中，有21个产能利用率低于75%。
　　2、企业盈利状况恶化是产能过剩的直观反映
　　从近十年的情况看，2003年-2007年间，规模以上工业企业平均销售利润率在5.8%到6.5%之间；2008年金融危机以后，企业利润率有所下降，2008年和2009年分别为6.11%和6.37%；此后，在国家经济刺激计划下又逐步回升，2010年、2011年分别为6.2%和6.5%；但是，由于外部环境并没有出现根本性变化，企业利润率一直保持在一个比较低的水平，甚至有所下降，2012年为6.1%，但上半年仅为5.34%，2013年为6.1%。
　　从亏损面看，2008年为18%，2009年为17.4%，%，但近三年基本处于上升趋势，2011年为9.8%，2012年为12.0%，2013年为11.9%。从主要行业看，2013年钢铁行业的平均利润率为2.16%，亏损面23.4%；电解铝4.25%，有色金属（含电解铝）亏损面19.81%；水泥7.9%，平板玻璃6%，建材（含水泥、平板玻璃）亏损面12.47%，船舶为23%（上半年）。
　　3、工业部门的产出效率也反映了产能过剩情况
　　根据对规模以上工业企业中固定资产、就业与产出的分析研究，2000年-2007年各行业的平均产出效率在72.1-73.7%之间（本行业各企业投入产出情况与行业先进企业对比），也就是说，这一期间在既有投资和从业人员的基础上，产出规模还有近1/4的提高潜力。以2007年为例，在共168个3级分类工业行业中，产出效率在75%以上的共68个，占行业总数的40.5%；在70-75%之间的共65个，占38.7%；还有35个行业的产出效率在70%以下，占20.8%。从我们对多个行业的调研看，2008年以后是各行业产能急剧扩张的阶段，虽然限于数据原因无法直接度量，但可以推断近年来行业平均产出效率比2007年有大幅度降低。因此，从工业部门总体看，产能过剩问题较为严重。
　　（二）产能过剩矛盾突出的主要是三大类行业
　　虽然近年来我国投资率高企，各个工业行业普遍产能过剩，但并不是所有行业都问题突出，例如食品、家电、汽车等行业就较为平稳。总体来看，产能过剩矛盾突出的行业具有显著的特征。
　　一是地方政府重点招商引资且产品同质化程度高的重化工业。由于产值大、对就业和税收等带动作用强，重化工业一直是地方政府招商引资的重点。但在企业已经成为投资主体的情况下，那些需要品牌、没有明显市场需求的项目，即使政府有一定优惠也难以上马。而一些同质化程度高的产品，比如钢铁水泥，由于其竞争优势主要在成本，在一些优惠政策刺激下容易大量投资，造成产能过剩。不少产能过剩行业都有这一特点：
　　1.钢铁行业。我国钢铁行业整体上面临较严重的产能过剩压力。2012年，我国钢铁产能已达到10亿吨左右，产量7.2亿吨，约占全球产量的46%，产能利用率为72%。
　　2.水泥行业。2012年，全国水泥生产能力达到30.7亿吨，水泥产量22.1亿吨，产能利用率为73.7%。如果考虑到目前正在建设的新型干法水泥生产线约290条，全部建成投产后，产能将达36.3亿吨，整体产能利用率会进一步下降至60%左右。
　　3.电解铝行业。根据工信部原材料工业司的统计，2012年中国电解铝产量为1988万吨，产能2765万吨，产能利用率仅为71.9%，而且电解铝行业的产能仍然在快速增加。2013年以来，电解铝行业价格下跌、效益下降的状况并未好转，全年电解铝行业亏损额仍超过7亿元。
　　4.平板玻璃行业。2012年，平板玻璃行业的产能10.4亿重量箱，产量7.6亿重量箱，约占全球产量50%，平均产能利用率为73.1%，如果正在建设的浮法生产线32条全部建成，总产能达11.3亿重量箱，产能利用率将会进一步下降。
　　二是受到过多政策优惠的战略性新兴产业。在大力发展战略性新兴产业的导向下，一些地方一哄而上，不顾自身条件盲目吸引新兴产业上马，造就了一些产能过剩行业，如风电设备制造、多晶硅、光伏电池等，尤其典型的是光伏行业。
　　2008年至2012年，中国光伏行业产能加速发展，已有及在建的组件产能总量超过30GW，占全球光伏组件总产能的60%，光伏行业的产能利用率仅57%。2012年，江苏省硅片、电池和组件的产能利用率均未超过60%，规模以上光伏企业数量从418家减少为380家。
　　三是由于国内或国外原因市场需求骤降的行业。有些行业的产能过剩问题，既有过度引导投资的原因，但更多是由于市场形势变化的结果，这种行业的产能过剩呈现更多的周期性特征，船舶和光伏最为明显。
　　船舶行业的过剩是由于国际经济下滑造成的全球过剩。世界造船市场年平均成交量在2007年出现峰值，曾一度高达2.7亿载重吨，而2012年只有4686万。目前，世界船舶行业的产能约2.2亿载重吨，中国约为8010万（5万吨以上，另外还有小造船能力约4000万载重吨），如果包括三年以上没有产出的产能以及转至海工和修船等领域的产能，总体产能约1.2亿。在市场低迷的环境下，中国船企开工普遍不足。2013年国务院发展研究中心的调研发现，各地船企大都处于1/3骨干企业生产经营正常，1/3企业任务不足，1/3企业生产难以为继的状况。
　　（三）产能过剩孕育着严重的经济社会风险
　　虽然按照一般认为的产能利用率75%标准判断，我国不少行业存在产能过剩，但也很难得出行业产能&严重过剩&的结论，2011年以来也还没有出现企业大面积破产倒闭等严重问题，但我们认为，产能过剩孕育着严重的经济社会风险，必须加以高度重视。
　　一是存在产能过剩进一步发展且集中爆发的风险。由于前几年的大规模投资，许多行业的产能仍然处于快速增长过程中。如钢铁行业约1.5亿吨，水泥行业5.6亿吨，电解铝约1000万吨，平板玻璃1.23亿重量箱。如果算上新增产能，所有行业的产能利用率都将大大下降。但另一方面，中国经济发展已经到了一个相对更高的阶段，服务业对经济增长的贡献即将超过工业，许多重化工行业发展的峰值即将临近，不少行业的需求在今后几年将达到峰值。所以，如果不超前进行过剩产能化解，推进结构调整和转型升级，若干年后可能会出现产能过剩矛盾进一步扩展，导致各种问题集中爆发和经济&硬着陆&风险。
　　二是产能过剩持续可能导致企业恶性竞争效益下降，甚至大面积倒闭破产的经济社会风险。从2013年以来的情况判断，虽然目前尚不会出现大规模的企业破产倒闭情况，但一些行业如钢铁、化工、煤炭等潜在的问题已经越来越大。浙江省单晶硅硅片生产企业96%停产，光伏电池、组件生产企业中，中小型企业开工率不足50%；全省光伏产业就业人员从2011年的近10万名缩减至2012年的约5万名。全省370家光伏企业中有2家破产、5家清算，20家离开光伏行业。
　　三是产能过剩会导致风险的积聚和市场秩序恶化。当前，在实体经济领域存在大量低效率的企业由于政策优惠、地方保护等原因不能及时退出市场，优质企业无法公平地参与市场竞争，在产能过剩背景下有可能出现&劣币驱逐良币&的后果，破坏实体经济的市场结构和秩序。其次，一些产能过剩行业短时间内不会出现企业退出、大量从业人员安置等问题，在某种程度上是由于企业（主要是地方国有企业）承担了相应责任。这些大企业&拆东墙补西墙&，利用盈利业务补贴落后产能，将经济社会风险内部化。这种做法只是在一段时期内掩盖了产能过剩可能引发的经济社会风险，但企业的运营风险却在不断累积。在一定意义上，产能过剩就是&实体经济领域中的泡沫&，表面看，实体企业在正常运营，其实是在&泡沫&中获利。一旦泡沫破灭，会形成巨大的系统性风险，给整个社会经济发展造成严重的负面影响。
　　二、产能过剩形成原因的&中国特色&
　　产能过剩问题虽然是市场经济条件下一个带有普遍性的现象，但中国当前产能过剩问题有深刻的发展阶段和体制机制原因，具有非常明显的&中国特色&。
　　1.经济快速增长条件下企业对未来的超常预期形成的过度投资。
　　在过去三十多年来的绝大部分年份中，中国经济一直处于快速增长的过程中，企业习惯了通过增加投资扩大产能实现发展的路径，加之在过去由于后发优势的存在，企业很容易对下一个有前景的产业产生共识，&一哄而上&进行投资，即出现投资的&潮涌现象&。在生产能力持续扩张而市场需求放缓的情况下，则必然出现产能过剩。
　　2.部分行业相关的进入壁垒比较低导致企业容易出现进入过度。
　　比如，由于环境标准要求不高，或者实际执行宽松，不少行业的企业甚至一些小规模企业也可以很容易地将环境成本外部化。在我们调研中，某企业反映，全球印刷线路的所有生产能力几乎都在中国，主要原因就是其他国家相关的环保要求高，很难设厂，而中国相对要求宽松。
　　3.经济增长速度的回落，国际市场需求增速的放缓也是许多行业产生产能过剩的原因。
　　不少企业反映，在2008年时由于经营形势不好，许多企业都放缓了投资计划，但2009的国内市场又一下子好起来，市场需求突然增大，许多企业纷份加大了投资，但2011年下半年以来经济增速突然放缓，企业难以适应经济环境的剧烈调整。
　　4. 退出不畅加剧了产能过剩。
　　一是不少企业由于考虑银行贷款、员工队伍等原因，即使产品不符合市场需求，只要没到无法继续经营的程度仍会持续生产。二是兼并重组困难也是导致退出不畅的重要方面。许多低效率企业往往不愿意关闭破产，更愿意被重组，这样损失较少。但不少企业反映兼并重组的手续繁琐，过程漫长。例如并购项目完成后，往往涉及工商登记变更、权证和批文更名或资产过户等手续，还可能涉及更换或重新申请生产许可证、排污许可、资源综合利用、水土保持等证照和/或手续。上述过程需经多个部门的层层审批，耗时耗力，并且存在着各地政府部门理解、执行政策不统一等问题。
　　以上更多的是从企业层面和市场角度的分析，实际上，中国的产能过剩背后也有着极其深刻的政策因素、体制原因和发展方式的问题。
　　1、财税体制、官员考核评价体系及其衍生的地方政府竞争很容易促进过度投资。从财税方面看，中国以间接税为主，只要企业有生产，就会带来税收；从考核体系看，尽管中央一再强调不唯GDP导向，但实际上各级政府之间还是将经济增长作为最重要的考核指标。由于地方政府促进经济增长最重要的手段就是招商引资、上大项目，因此，往往给予大项目各种优惠政策。我们发现，许多项目是在明显面临亏损的情况下仍然一哄而上，不少企业投资的主要目的并不是真正在于项目的投产，而是为了获取当地的土地、煤炭等资源以及未来的升值空间，为了获取政府的各种补贴和返还，真有点&功夫在诗外&的意味。
　　2、产能过剩的根源在于没有发挥市场在资源配置中的决定性作用。地方政府之所以能够通过低低价甚至零地价供地、优惠价出售甚至搭配矿产资源、不规范的&包税&税收减免等方式招商引资，根本在于土地、能源、资源等要素市场化改革滞后，价格不合理，缺乏公平的竞争环境。由于社会保护网不完善，一些地方政府基于失业问题或社会稳定的考虑，给予一些补助或支持，也使少数低效率企业能够依靠政府支持生存而难以退出，加剧了产能过剩。
　　3、一些地方政府对近年来产能过剩问题的认识误区助长了产能过剩。虽然中央和国务院已经多次强调产能过剩问题的严重性并提出要把化解产能过剩作为当前经济工作中的一个突出任务，但根据我们的调研，并不是每一个地方都认识到了问题的严重性、任务的艰巨性。不少地方领导仍存在&产能过剩是国家宏观经济的问题，只要本地企业有市场、有效益就不用担心&、&今天看起来过剩，明天可能就不过剩了&等认识，于是，就出现了&一边过剩，一边建厂&的情况。如电解铝行业现有的产能中，按照规定由国务院相关部门审批的仅400万吨，近年来新增的1800万吨产能中，由国务院相关部门审批的仅80万吨，而相当部分都得到了地方政府（部门）的核准或备案。
　　4、产能过剩反映出我国工业化进程中，经济增长方式转变的阶段性特征，也暴露出我国工业存在的深层次、结构性矛盾和问题。除了上述体制、机制和政策的原因之外，严重的产能过剩实际上是多年以来宏观经济、微观主体均存在重投入、重速度、重数量等粗放式发展方式所带来的直接后果。
　　三、化解产能过剩的重点和难点
　　当前，国家已经出台的化解产能过剩政策主要立足于&四个一批&。调研中，不少企业反映，现行政策存在&出台的政策不完善，完善的政策不落实，落实的政策不公平&等问题。
　　（一） &四个一批&政策面临的主要困难
　　1.&消化一批&政策最受期待，但鼓励不同产业的政策重点和方向应该有所区别。
　　一是当前政策没有进一步明确产能过剩的特点并据此制定出更有针对性的政策。比如船舶、光伏等行业产能过剩的主要原因是受本次金融危机的巨大影响，国际需求急剧下降；而钢铁、水泥等行业国内需求并未出现明显下降，但供给增长过快并大大超过需求。
　　二是相关鼓励政策出台后，有可能会导致落后产能更加难以淘汰甚至&死灰复燃&。目前，各地关注的扩大内需政策主要集中于短期目标和地区目标，甚至一些地区可能利用国家有关政策保护本地区落后产能，使本该淘汰的企业不能被市场淘汰。
　　三是对于应该开拓哪些具体领域很难明确。例如，钢铁行业下游需求多数已经饱和，目前只有一些供应家电、汽车行业的冷轧产品供不应求，但随着新建产能的释放将很快出现供大于求；船舶行业的产品质量和技术仍与国外有较大差距，短时间内扩大需求只能依靠政府扩大军用船和公务执法船等采购，&国轮国造&消化产能的困难非常大。
　　2.&转移一批&更多的是解决企业未来发展问题，对国内当前存量过剩产能的化解作用有限。
　　鼓励企业&走出去&在海外投资生产，在短期内对化解国内存量过剩产能的作用有限。调研发现，钢铁企业普遍缺少通过跨国经营转移产能的意愿，更希望&走出去&的是产品而非产能。电解铝全球市场的产能都过剩，向境外转移产能亦存在诸多困难。船舶企业明确提出向国外转移一批产能的提法不科学、不准确、不现实，认为中国综合制造环境比其他发展中国家都要好。光伏企业同样希望的是产品&走出去&。
　　3.&整合一批&需要突破政府干预和所有制限制。
　　通过产业重组化解产能过剩是国外的成功经验，但中国企业间的整合必须面对地方政府的干预和所有制的限制。总体上讲，央企与央企之间的整合相对容易些，央企与地方国企之间、地方国企之间、国企和民企之间则没有那么简单。例如一些地方政府为引入光伏企业，甚至提供了政府担保贷款购买设备的优惠政策，成为光伏企业的&背后股东&。如要并购，必须保证国有资产的保值增值。此外，金融和税收政策也限制了企业兼并重组的积极性。
　　4.&淘汰一批&的标准不高，执行不严。
　　以环保、安全、能耗为标准&淘汰一批&的思路非常正确，关键是标准的制定和执行。如果标准迁就下限，淘汰的空间仍然不大。例如钢铁行业取消了235兆帕和335兆帕的钢材强度标准，采用400兆帕标准，但仅仅淘汰了1000万吨左右的产能。由于地方保护、难控制等原因，标准的执行问题也非常大。而且，经过多年的发展，中国很多行业的技术水平有了较大幅度的提升，纳入统计的产能基本不属于落后产能，可淘汰的空间有限。
　　（二）化解产能过剩需要对相关政策进一步细化完善
　　1.进一步完善和落实&消化一批&的政策。
　　一是应根据产业特点制定更加有针对性的政策。对于因金融危机导致需求骤减的行业，如船舶、光伏等，可采取救急性的刺激国内需求措施，防止多年形成的产业基础和核心能力崩溃；对于需求相对稳定、供给增长超过需求增长的行业，如钢铁、建材等，政策着力点应放在需求升级的引导上，重点开发高端需求，引导产业不断升级。
　　二是应把握好政策实施的力度。政策实施的目标是&解产业之危&，而不是&脱产业之困&，政策力度应适度从紧，加速高竞争力企业兼并重组低竞争力企业的进程。
　　三是应坚持公平竞争的原则。应由国家统一出台扩大内需政策措施，避免地方政府层层加码，不断加大补贴地方企业的力度。
　　四是应加强行业信息服务。政府主管部门、行业协会应及时发布行业投资信息和未来需求方向，防止非理性投资导致产能过剩。
　　2.进一步完善和落实&转移一批&的相关政策。
　　一是针对不同行业特点制定和实施&转移一批&的具体鼓励政策。对于海外市场前景较好、产业配套要求相对低的过剩行业，结合海外援助、国际合作项目，通过海外建厂的方式发挥企业生产能力，减轻或抑制国内新建产能压力，例如水泥、平板玻璃、光伏等行业；对于基础设施和产业配套要求高、投资规模巨大的行业，可以通过鼓励下游主要行业向海外转移的方式，促进该行业国内产能的消化，例如鼓励钢铁行业的下游家电、汽车等行业转移产能；对于全球化竞争激烈、国内生产条件优势明显的行业，可以通过海外建立销售网点的方式扩大出口，消化国内产能，例如船舶等行业。
　　二是完善转移产能的配套措施。对产能转移项目采取投资更为便利化的政策，减少项目审批限制，提供信息、法律等专业化的中介服务；鼓励政策性银行为转移产能企业提供贴息贷款；完善海外投资保险制度，减少企业海外投资风险。
　　3.进一步完善和落实&整合一批&的政策。
　　一是要调整税收政策，加强对兼并重组的激励和引导作用。对兼并重组其他企业可以给予扩大税收抵扣或税收减免的措施，例如对被转让的设备资产允予原值（而非净值）抵扣增值税，对因兼并重组或者关闭破产等出售或转让土地、厂房和机械设备的收入，免征或减征由此而产生的营业税、所得税和土地增值税等相关税收。
　　二是引导金融企业加强对兼并重组的融资支持。支持产能过剩行业的优秀龙头企业进行直接融资，对银行给予产能过剩行业并购贷款不纳入贷款额度控制。
　　三是建立跨区域兼并重组的利益协调和共享机制。规范区域之间横向税收分配，降低地方政府由于担心企业被兼并导致税源流失而产生的阻力。
　　四是应明确要求地方政府降低在产能过剩重点行业（竞争性领域）的国有股份比例，减弱地方政府对兼并重组的干预，促进采用市场化的方式推进兼并重组。
　　4.进一步完善和落实&淘汰一批&的相关政策。
　　一是主要通过能源资源消耗、污染物排放、质量安全、生产安全、职业危害等方面的强制性标准依法推动落后生产能力退出。首先，要尽快制定一系列新的量化标准；其次，要严格执行各项环保标准；第三，要加强对上述标准的动态调整；第四，要加快完善中国节能减排制度。
　　二是整合&关小基金&、&淘汰落后产能基金&等相关财政资金。设立统一的企业退出扶助基金，对退出企业遗留的问题（尤其是工资拖欠、社会保障等）或政策性关停进行政策兜底。
　　三是建议减少审批以加强竞争来&优胜劣汰&，推动产业健康发展。即使对产能过剩的行业也应减少审批限制，通过加强竞争减少对落后企业的保护，形成&优胜劣汰&的产业健康发展市场机制和市场结构。
　　四、建立防范和化解产能过剩的长效机制
　　从根本上打破&过剩、干预、再过剩、再干预&的怪圈，必须通过进一步深化改革，充分通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，并更好发挥政府的引导作用，构建防范和化解产能过剩的长效机制。
　　1、进一步深化行政管理体制改革，特别是改革地方政府的考核评价体系，从根本上消除地方政府的投资冲动和短期行为，同时，要将地方政府行为纳入法制的轨道。
　　一是将各级地方政府的考核机制科学化、规范化、制度化。国务院关于化解产能过剩的《指导意见》将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系，落实地方政府主体责任，抓住了问题的&根本&，可以从根本上消除产能过剩背后的政府推手，关键要落实。已经出台的&四个一批&政策要很好地落实，地方政府也至关重要。如&消化一批&要求地方政府不能搞市场保护；&退出一批&要求地方政府取消对落后产能的补贴政策。从长期看，改变地方政府行为的关键在于改革考核评价体系，不能单纯看GDP、财政收入等经济指标，而要更加全面、更加科学，如应该包括民生和环境指标，应该将短期目标与中长期目标结合起来。
　　二是要将地方政府行为纳入法制的轨道。从短期看，可以利用中央现有行政法规和部门规章抑制地方政府的市场分割行为，清理和废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。从长期看，要抓紧制订和完善反对地方保护主义的法律法规，明确非法限制竞争行为的具体形式、法律责任和处罚措施，并增强相关法律的可操作性和针对性，做到依法行政，以促进统一开放、竞争有序市场体系的形成。
　　2、进一步深化资源、要素价格市场化改革，理顺资源、要素价格的市场形成机制，充分发挥市场机制在化解产能过剩和防范产能无序增长中的决定性作用。
　　生产要素市场化程度不足是导致当前产能过剩水平远远高于一般市场经济国家的主要原因之一。一是改革土地征用和补偿制度，提高土地使用的透明度。坚决清理和废除各级地方政府在招商引资中采用土地和其他公共资源等有损公平竞争原则的优惠政策。二是按照资源稀缺性原则，对产能过剩行业实行差别电价、水价和环保收费政策。
　　3、进一步完善市场经济体制，为不同所有制、不同规模企业创造公开、公平、公正的竞争环境。
　　一是继续转变政府职能，理顺政企关系，切实减少各级政府对企业生产经营活动的行政干预，让企业有更多的自主经营决策权。二是深化国有企业改革，特别是通过公司化、股权多元化等产权制度改革，完善公司治理结构，强化资产管理、信贷管理、投资管理和风险管理，消除盲目扩张行为。同时，加强国有资本战略性结构调整。政府作为出资人对所出资企业进行资本层面的结构调整，既符合市场经济规则，又可以落实政府产业政策的意图，这是政府有效配置资源的重要手段。三是要在绝大多数产业领域和一些产业领域的部分产业环节降低准入门槛，通过引入竞争用更有效的市场机制来消除垄断、提高效率，防止新增产能的不合理增长。同时，要引入垄断行业的监管机制，适当加大反垄断法针对企业垄断行为的适用范围和执行力度，确保垄断企业不滥用市场支配地位。
　　4、进一步加强社会性规制，强化标准管理，没有的标准要尽快制定，低的标准要大力度提升，已有的标准要严格执行。
　　一是完善各行业准入标准，引导新产能合理布局。改革以规模为主的&一刀切&式的准入政策，采用水、电、煤等主要能源和原材料消费、污染物排放、设备转化效率以及规模等作为主要考核指标。标准的选取要与中国产业升级和经济结构调整相结合；与节能减排和大气污染防治目标相结合；以前较低的标准要根据新的要求不断修改提高；标准的确定必须各行业全国统一、争取一步到位。
　　二是严格企业运行监管标准，发挥法律、信息作用，保证司法、质量监督、环保体系的独立性和公正性。在下放审批权，不搞一刀切审批的同时，可从法律建设、信息监督两方面入手，着力杜绝违规扩大产能，坚决淘汰落后产能。尽快出台针对违规产能和落后产能的法律法规，大幅提高违法的处罚力度，追责相关责任人的法律责任；严密监控产能过剩企业及工厂所在地的能耗、环保指标，发现问题严厉处罚，及时整改。为确保在化解产能过剩中出现问题有法可依、有部门去管，必须保证司法、质量监督、环保体系的独立性和公正性。
　　5、进一步完善企业退出的法律、政策体系，完善社会保护网，为企业退出创造良好环境。
　　企业退出政策是市场经济体制的重要组成部分，也是解决产能过剩问题的重要手段。完善的退出政策可以让那些生产效率低、经营困难的企业得以顺畅、低成本地退出，避免困难加剧和矛盾积累，从而及时化解经济风险。当前我国应对产能过剩的政策体系还不完善。各种政策主要强调企业做大做强，提高产业集中度和龙头企业竞争力等方面。总体而言，对困难企业或行业进行帮扶的政策较多，而帮助企业顺利退出的政策较少，需要进一步完善企业退出的政策体系。我国已经初步形成了企业退出的有关政策法律框架，既包括市场化的企业退出活动，如企业破产和公司解散等，也包括淘汰落后产能等政策性重点任务。总体上讲，这些政策措施较全面，但仍偏重于行政手段上，市场机制缺乏；政策短期效果明显，中长期效果较差；淘汰落后产能政策执行较好，控制新增产能政策执行较差。
　　企业退出政策应当坚持市场化的方向，包括准入条件和运行标准的设定及动态调整，以及财政税收政策的合理调整，主要通过市场经济的倒逼机制，实现经济的自我优化调整。但是，政府也要发挥其应有的作用。当前重点要从几个方面完善退出政策体系：一是整合成立统一的企业退出扶助基金，发挥财政政策的支持作用；二是改革完善税收制度，发挥税收政策的引导与激励作用；三是严格落实资源环境要求，发挥市场的倒逼机制作用；四是减少审批促进竞争，形成有利于产业健康发展的市场结构；五是加快资源市场化改革，提高企业退出的压力。其他还包括完善金融政策促进对企业退出的资金支持，引导国有资本从产能过剩领域退出，完善人力资源政策，加强知识产权保护、调整产业政策促进企业转型等内容。
　　6、进一步加强不同政策之间的协同效应。
　　化解当前的产能过剩，需要政策发挥必要的引导、约束和保障作用，必须构建包括环保、产业、财政、金融、社保等多部门参与的全面政策体系，重点在准入、监管环节制定严格、科学、统一的标准，发挥政策的协同作用。近年来，关于化解产能过剩问题已经出台了许多文件，例如2013年在不同层面上先后下发了 &关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知&，&关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见&，&关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见&，&国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见&等。下一步出台新的政策措施时，要加强对这些已有政策的配套、协调和完善，充分发挥政策的协同效应。
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